[摘要]近年来，关于危险废物管理方面制定了系列法律法规和标准规范，有力促进了危险废物管理规范化管理。石化行业由于危险废物产生量大、组分复杂及处置利用难度大等特点，日益受到政府和公众关注。在新形势下，如何做好危险废物规范化管理工作是石化企业环保管理工作者亟需解决的问题。本文从危险废物判定、综合利用、转移处置、管理平台等管理环节存在的问题进行了初步分析，并提出相应的政策建议，以期加快危险废物相关制度落地实施，解决企业危险废物处置利用难的问题。
[关键词]危险废物；鉴定；豁免；副产品；对策
固体废物环境管理是环境污染防治工作重要环节，妥善处理处置固体废物，既是改善大气、水和土壤环境质量的客观要求，又是深化环境保护工作的重要保障，更是防范环境风险、保护人民身体健康的现实需要[1]。随着经济社会的发展，固体废物的污染问题日益突出，净土保卫战、清废行动2018、中央环保督查及媒体的持续曝光和深入报道[2]，尤其是3.21响水事件发生后，危险废物规范化管理受到各级政府的高度重视和社会的普遍关注。大型石化企业特别是炼油化工一体化企业，因产品链多、工艺环节复杂，配套公用工程及辅助设施齐全，一般集生产与研发为一体。产生的危险废物主要包括废催化剂、废有机溶剂、废活性炭、废填料、废树脂、碱渣、油泥以及污水处理厂产生的“三泥”等。因石化企业固体废物产生量大、组分复杂、处置利用难度大等特点，日益受到政府和公众的关注。新修订的《中华人民共和国固体废物污染防治法》(2020年9月1日实施)对固体废物尤其是危险废物的规范化管理提出了更加严格的监管要求，首次明确了固体废物产生单位及企业固体废物污染防治责任相关责任人的法律责任。在新形势下，如何做好危险废物规范化管理工作是石化企业环保管理工作者亟需解决的问题。
1危险废物管理存在的问题
1.1危险废物判定存在争议
危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。目前企业主要依靠《国家危险废物名录》(2016年版)进行判定，没有进行分级管理，如列入该名录中的固体废物不论其危害性大小、数量多少、环境风险高低，均采取“一刀切”按危险废物进行管理，不利于提高产废单位无害化预处理的积极性。有专家学者对名录中的固体废物按危险废物进行管理有不同见解，如双氧水装置产生的废氧化铝球作为危险废物管理存在争议[3]。同一种固体废物由于在不同的行业不同的区域，其管理要求也存在差异。如生石灰消解过程中产生的石灰渣，在制糖行业、氨基酸加工行业中作为一般工业固体废物管理用于建材铺路，但鉴于其本身的pH值，结合《国家危险废物名录》(2016年版)中关于“氢氧化钙、氨水、氢氧化钠、氢氧化钾等的生产、配制中产生的废碱液、固态碱及碱渣”废碱定义，应纳入危险废物进行管理。2019年《危险废物名录》(二次征求意见稿)豁免清单中指出：HW35中仅具有腐蚀性危险特性且作为生产原料综合利用或作为污水处理厂中和剂利用，其利用环节可以豁免。石灰渣按照危险废物管理本身就是一种资源浪费，同时占压填埋场库容。《危险废物鉴别标准通则》和《危险废物鉴别技术规范》是《国家危险废物名录》的有效补充，但目前鉴别工作程序不够完善。鉴别机构往往依据《危险废物鉴别标准通则》(GB5085.7-2019)鉴别程序中“4.2：经判断属于固体废物的，则首先依据《国家危险废物名录》鉴别。凡列入《国家危险废物名录》的固体废物，属于危险废物，不需要进行危险特性鉴别”拒绝开展鉴定工作。这就导致企业危险废物鉴别需求没有得到响应，影响企业进行无害化预处理工作的积极性。为此需要明确危险废物名录和鉴定同等法律效力地位。此外，《危险废物鉴别技术规范》(HJ298-2019)对危险废物鉴定取样、采样数、检测项目及判定进行了规定，但对完成鉴定后后续相应的环保手续衔接问题未进行明确，如是否采取备案、变更环境影响评价文件或变更排污许可等没有明确[4]。
1.2危险废物综合利用存在政策障碍
危险废物具有“废物”和“资源”的双重属性，大多数危险废物经过加工处理后完全可作为其他相关行业的生产原料进行综合利用，或者直接再利用。《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》中明确鼓励石化大型企业自行配套建设危险废物利用处置设施，优先实行企业内部资源化利用。作为大型石化企业，一般会配套建设固体废物处置利用设施，设施设计时其处理能力就已经考虑了余量。但随着产业链调整，不可避免地出现新增固体废物，利用企业现有固体废物处置利用设施进行固体废物内部综合利用处置，存在超环境影响评价范围处置的违法风险，也就是常说的“技术上可行，政策上有障碍”。为了避免超环境影响评价范围处置违法风险，企业须采取对设施进行适当改造方式获得环境影响评价批复，一定程度上限制了内部综合利用工作的开展。目前争议较大的，就是副产品认定的法律依据没有明确[5]，对企业而言，任何有价值的产物都称为副产品，较为规范的企业通过环境影响评价、制定副产品企业质量标准甚至是团体标准的方式作为副产品判定依据。在标准法中甚至明确，买卖双方可以采取协议质量标准的方式进行生产加工产品，但产品质量标准和固体废物认定又分属于两个主管部门，质量技术监督主管部门和生态环境主管部门，目前关于副产品认定的合法手续文件没有明确。此外，废物生产的综合利用产品缺乏相应的标准，导致了产品没有市场，出路不畅，如工业废盐精制回收等[6]。
1.3资源市场区域性限制，跨省转移流程长
由于危险废物处置利用采取经营许可制度，危险废物经营许可区域性限制较为明显，即某市某家危险废物经营许可单位的许可经营范围仅限于某个化工园区或某一个地级市甚至某个地级市某个区，容易形成垄断，导致危险废物利用和处置能力区域不平衡、结构不合理的现象突出，不利于危险废物区域内流动。危险废物资源化利用程度不高，还局限于无害化和减量化处置方式，如湖南省两大危险废物处置中心，均以焚烧和填埋为主。跨省转移涉及移出地到接受地双方相关生态环境主管部门多个层级审批，按照一般行政许可法的规定45个工作日内作出行政许可决定，但实际上由于来往两地文书的审批，时间上往往更长，历时长达半年之久，影响经营单位的生产经营。考虑跨省转移手续办理期间危险废物暂存及环保监管压力，企业不得不采取高成本就近省内处置。
1.4配套的实施办法未明确
《危险废物经营许可证管理办法(修订草案)(征求意见稿)》首次提出以下危险废物利用或者处置活动免于领取危险废物经营许可证的五种情形：(1)产生危险废物的单位在其厂区(场所)内，自行或者委托第三方专业机构对本单位产生的危险废物进行利用或者处置。(2)在同一省级行政区内，同一母公司或集团公司所属的子公司之间使用共享设施，对各子公司产生的危险废物进行利用或者处置。(3)仅将位于同一工业园区内的特定企业产生的特定种类的危险废物作为生产原料进行定向利用。(4)以技术研发、验证为目的对危险废物进行利用或者处置。(5)根据《国家危险废物名录》，可以实行豁免管理的危险废物经营活动。《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》(环固体〔2019〕92号)明确指出鼓励省级生态环境部门在环境风险可控前提下，探索开展危险废物“点对点”定向利用的危险废物经营许可豁免管理试点。支持大型企业集团跨区域统筹布局，集团内部共享危险废物利用处置设施。针对“点对点”定向利用、大型企业集团跨区域内部共享危险废物利用处置设施以及重点企业依托合资成立的危险废物处置公司进行危险废物处置等特殊情况，上述配套若能真正落地实施，将有利于推进固体废物综合利用力度，实现资源共享简化许可审批流程。目前尚未出台相应的可实施的指导办法和细则，近日《危险废物环境许可证管理办法(修订草案)》(征求意见稿)作为危险废物经营许可证制度的改革，却没有提及上述五种情形。
1.5全国固体废物信息系统与政策衔接调整问题
现有危险废物监管体系下，危险废物经营许可制和危险废物联单管理制在危险废物处置利用监管过程中起着重要作用。全国固体废物信息系统开发应用，推动了电子联单制度的实施，在一定程度上缩短了省内转移审批流程，显著提高了危险废物管理现代化信息管理水平。但由于实际运行中一些特殊情况出现无法办理电子联单的情形，如危险废物采取管道输送，运输环节无法对应危险废物运输单位。随着“点对点”定向利用、大型企业集团跨区域内部共享危险废物利用处置设施以及重点企业依托合资成立的危险废物处置公司进行危险废物处置等危险废物豁免具体政策落地实施，全国固体废物管理信息系统亟需配套解决豁免环节网上转移及电子联单相关衔接问题。
2危险废物管理建议
2.1规范危险废物判定，完善相应流程修订《国家危险废物名录》，动态危险废物豁免管理名录、一般工业固体废物名录、不纳入固体废物与危险废物管理的工业副产品名录[7]。生态环境主管部门和产品质量技术监督部门联合发文明确副产品合法认定情形及有关行政手续办理。为解决不同行业、不同地域上对同一工艺环节产生的固体废物管理要求的差异，明确环境影响评价文件中关于固体废物属性判定的法律效力。同一工艺环节的固体废物产生单位可以参照已通过环境影响评价批复的企业的固体废物管理方式进行该种固体废物的管理和处置，降低行政管理成本。完善危险废物鉴定管理程序。明确危险废物鉴定与危险废物名录同等的法律地位，明确企业危险废物鉴定完成后，相应的环境影响评价文件、排污许可是否需要根据鉴定结果进行调整，实现危险废物鉴定闭环管理。
2.2简化手续鼓励企业优先内部综合利用
在不造成二次环境污染情形下(即相应排口达标情况)，简化手续，如备案制，鼓励企业内部依托已有设施进行利用处置，减少不必要投资。按照《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》和危险废物豁免管理要求，尽快出台危险废物环境许可管理办法，明确“点对点利用处置”及集团内部共享危险废物处置设施的实施办法及配套行政许可的相关规定。同时，综合利用产品质量标准，动态修订危险废物综合利用产品名录，加大危险废物综合利用的财税政策支持力度，调动企业积极性。
2.3调整资源市场布局，优化跨省转移审批流程
各省级生态环境厅在评估本省危险废物产生及处置能力评估的基础之上，重新调整危险废物处置单位区域布局，实现资源最大化利用。同时各省之间按照《关于提升危险废物环境监管能力、利用处置能力和环境风险防范能力的指导意见》中“开展危险废物集中处置区域合作，跨省域协同规划、共享危险废物集中处置能力。鼓励开展区域合作的省份之间，探索以“白名单”方式对危险废物跨省转移审批实行简化许可。”要求简化跨省审批手续：如延长危险废物跨省转移审批的有效期限，将现有的转移许可期限为一年延长两年或更长。纳入白名单的单位以及企业环境信用等级评价结果为合格以上企业，其跨省转移探索采取备案制方式，由事前监管向过程监管转变。
2.4全国固体废物信息系统衔接调整
全国固体废物信息管理系统开发者应充分考虑危险废物管输及危险废物豁免管理相应情形，妥善解决网上转移及电子联单相关衔接问题。借助物联网、“互联网+”电子监管等手段，逐步建立危险废物全过程信息化监管体系，提升危险废物风险防控水平。
3结论与展望
石化行业作为固体废物重点监管行业，日益受到政府和公众关注，尤其是随着新修订固废法的实施，如何落实固体废物污染防治责任是石化企业环保管理工作者亟需解决的问题。实现危险废物规范化管理，推进危险废物无害化、资源化工作，监管部门应从危险废物判定、危险废物综合利用、危险废物跨区域转移及配套管理平台等方面给企业给予指导，优化简化相应行政许可，解决石化企业危险废物资源化利用处置难的问题。作为监管部门，应统一危险废物判鉴定标准和程序，明确环境影响评价文件、副产品标准认定标准，做好危险废物环境许可分类管理工作，重点推进点对点危险废物资源化利用处置相应危险废物豁免政策落地实施，妥善解决网上转移及电子联单相关衔接问题。借助物联网、“互联网+”电子监管等手段，提升危险废物风险防控信息化管理水平，助力打造“无废城市”创建。
作者:李亮洪 单位:中国石化巴陵石化分公司
