产权失灵是指产权不存在或产权的作用受到限制而出现的资源配置低效甚至无效的现象。[1]185斯蒂格利茨(JosephE.Stiglitz)在《经济学》中指出：范围不明确的产权、有限的产权、作为产权的法定权利，这3种情况会导致产权失灵。近几年来，随着城市房价、地价的飙升，旧城因其区位与相关优势，逐步成为房地产商、地方政府、以及其他投资者争夺的商品。在这场争夺运动中，一大批城市文化遗产遭受了“生”与“死”的考验，类似于上海新天地式的所谓的“新地标”的“再生”1)；在天津市建筑遗产保护志愿团队“严格保护”下的五大道历史街区仍遭拆迁2)；曾演绎出广州德胜河左岸的工业遗产建筑群遭受强制拆迁[2]等事件。面对这些城市文化遗产的生与死，从产权制度的视角，应该如何审视，如何解读？为什么一系列诸如历史文化名城保护条例、文物保护法规、地方保护条例等遗产保护制度会在这些事件中失效，其原因在哪里？ 1产权制度的基本理论 1.1产权制度 产权(proprietaryrights)是关于财产的使用、让渡和获取收益的权利，其含义包括了所有权、占有权、使用权、支配权、经营权、索取权、继承权和不可侵犯权等。[3]产权的概念包括经济学上和法律意义上的双重概念。[4]新制度经济学认为制度有着丰富的内涵：首先，制度与人的动机、行为有着内在的联系；其次，制度是一种“公共品”；第三，制度和组织是不相同的，制度也即为人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。[1]35-37产权制度是指社会界定个人产权及支持、实施和保护这些权利的标准或规则。产权制度的建立有助于减少或避免个人因争夺使用稀缺资源而引起对抗和冲突，促进人们的交往和合作，鼓励人们从事有益的生产而非破坏性的活动，促进社会的进步。产权的界定和维护，是克服“外部性”的最有效手段。 1.2城市文化遗产产权概念 城市文化遗产是指存在于人类聚居环境内的，能代表历史及反映在其中世代生活的人的一切有形的物质存在。[5]本文研究的重点是城市建筑遗产，如历史城市、历史文化街区、建筑类的文物保护单位、历史建筑等物质存在。城市建筑遗产的产权是以房地产为标示的物权，是财产权在建筑房地产中的具体化，是一种具有一系列排他性的绝对权，权利人对其所有房地产具有完全支配权。同样，建筑遗产的产权可分为房产权和地产权，并且这两者权利人是一致的。 2产权失灵的制度分析 2.1产权制度变迁历程的解读 产权制度变迁是产权制度的替代、转换与交易过程，其实质是一种利益关系的变革，是权利和利益的转移和再分配。[6]11产权制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本(即机会成本)。[1]80自1949年至今，我国一系列的产权制度变迁影响着城市建筑遗产物质空间的形态，影响着其内在传统文化的承继。这些制度包括：1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》，1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》及1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》等。 2.1.1遗产物质空间的模糊、环境的恶化 我国城市建筑遗产的产权制度在变迁中不断完善，但在这一过程中，引发了建筑遗产物质空间的模糊、建筑环境的恶化等，其最典型的案例之一就是北京传统四合院。由于一系列的制度影响，致使原本空间关系清晰的四合院嬗变成杂而无院，院落环境极端恶化(表1)。其次，在这场变迁中，产权关系也随着时间的流逝以及制度本身的因素而变得模糊不堪。如上海合肥路乌风里地块，在720多户居民中，存在着国有、集体、私有等不同类型的产权形式，这3种不同的类型往往同时存在于同一栋石库门建筑中；有约1/5的住户不明其产权归属；还有地方政府或相关部门代管、相关企业单位代管的用房。而且，大多数居民认为“这是公家的房子”，没必要关注维护，甚至近80%的住户期盼着政府彻底拆迁改造(表2)。制度变迁下，建筑遗产空间的嬗变、环境的恶化，及产权模糊等无疑不利于遗产的保护，而且是滋生问题，引发产权失灵的原因所在，所以，从制度本身的角度可以得出：遗产保护的困境有其历史的原因。 2.1.2土地产权和遗产地面产权关系的混沌 产权制度变迁中另一大问题是土地产权与房屋产权关系的混沌。众所周知，建筑遗产产权中，房屋产权属于不动产，其核心是土地，这正是物权法的重心所在，即不动产物权。但土地与地面房屋是密不可分的，由此，根据这两者的关系，构建了两种完全不同的法律体制，即一体主义和分离主义。[6]107目前，我国房屋产权是在分离主义的立法体例下，土地的概念并不包括房屋，建筑遗产的房屋被认为是独立物，它可以独立于所依土地而为各种权利的客体。土地与房屋可以相互分离而分别成为所有、转让、抵押的标的物。另外，我国的土地所有人只能是国家和集体，私人不能取得土地所有权，只能依法取得土地使用权。[6]107但是，从权利变动的角度来分析，房屋与其土地又是采用了房地一体主义的原则。土地属于国家或集体，不能流通，房屋却能作为商品进入市场，进行交易，但房屋的交易过程，带动了不能流通的土地的“实质性流通”，由此，混沌点就在于分离主义体例下的、一体主义的物权变动方式。这一混沌点，一方面催生了一系列因拆迁补偿问题而引发的恶性事件；另一方面包括地方政府在内的追求经济利益最大化的投资者们争夺城市土地而引发的大规模拆迁运动，因此，从该层面上，产权制度的变迁是引发诸如北京、南京、上海等城市传统民居类遗产被大量拆除而使产权失灵的历史根源所在。 2.1.3遗产内在文化的篡改与凋零 城市建筑遗产内在文化随着其产权所有人的更替而逐步变异、更替必然导致内在原有文化的部分消失与新的文化的产生，但问题关键在于更替主体逐步、非地域性的演变，使得建筑遗产内在地域文化消失，如北京传统的四合院内地域平民文化被其它地域文化所替代，上海石库门平民文化也被所谓的精英会所文化替代，再创所谓的“新地标”，这是对遗产内在文化的篡改，也是诸如上海“新天地式”遗产的“死亡”。因此，文化的凋零是产权失灵下最大的悲哀。#p#分页标题#e# 2.1.4历史足迹的评析 产权制度的变迁引发了建筑遗产物质与非物质空间的变异，这一方面是由于1949年后，相关土地、房改政策的实施，如没收、经租、合作化等政策，使得建筑遗产原有产权关系模糊，或者是尽管产权形式单一，但是建筑遗产的使用权随着政府的出租或者其他的经济行为而变得混乱繁杂。特殊的时代造就了建筑遗产产权的复杂、土地产权与房屋产权的分离，这是导致建筑遗产产权失灵，形成保护困境的催生因素。[6]107另一方面，对于许多历史遗留的症结，由于改革开放后，相关产权制度管理的乏力、法律的滞后等众多制度因素的作用，加上房地产管理的不规范，导致制度成本增加而使得许多城市地方政府不愿意公开尘封多年的相关档案资料，由此使得症结得不到医治而逐步演化为顽疾，因此，产权制度变迁下的产权不明晰，加上土地产权与地面产权的分离与一体模式的加强，致使某些地方政府的不作为是目前建筑遗产保护困境的另一原因。 2.2管理上的短板加剧了建筑遗产的毁弃 2.2.1部门林立、多头管理 在城市建筑遗产领域，特别是大型的文物保护单位、历史文化街区内，不同行业的法规体系互相交叉，管理部门重叠，呈现部门林立与多头管理的现象，涉及文物、规划、土地、建设、绿化3)、旅游、林业，甚至宗教、民俗等部门。他们的参与都是按照各自的理由与规章制度，这对于城市文化遗产的全面保护无疑起着促进作用。但是，在利益驱动下，部门的林立与管理的多头极易造成对于遗产管理权的争夺，如涉及经济利益，则多个部门都会出现，争夺着管理权限，相反当涉及矛盾与纠纷时，则这些部门都会瞬间“失语”，会抛出“这不属于本部门的管理权限”等话语，以此推脱管理权限；这些都是部门职能上的“错位”、“越位”与“缺位”引发的矛盾。 2.2.2单一的考核机制加剧了大规模激 进更新的发展目前我国的政府考核机制往往以财政收入作为考核的依据，由此形成单一的考核机制。但是正是这种单一的考核机制，决定了政府在城市建设中的强制性与强权性，他们可以通过制定一系列的制度与“计划”来规定年度或者5年之内要完成的城市更新量与财政收入要求，这种自上而下的指令性要求，促使了大规模拆迁改造运动，压迫着各级政府为了完成任务，体现政绩，而不惜倾注巨大代价。所以，单一的考核机制是造成城市遗产管理制度中的短板效应发生的重要因素之一。[6]193 2.2.3管理权力的流失与监督的残缺进 一步助长了短板效应我国的城市遗产管理组织模型是一种层级形态的组织结构，即遗产管理权力是通过官员的授权，层层的转达至下属，但是，正是这种权力过程致使了权力的流失与目标的嬗变。其最直接的表现就是：前文论述的天津市五大道历史街区拆迁事件，尽管有建筑遗产保护志愿团队“严格保护”，有全国建筑遗产保护专家的强烈呼吁，但这一系列的努力依旧无法阻止遗产的毁灭。另一方面，现有体制下的地方某些政府部门，同样具有经济人的天性，他们也为追求自身(部门)利益最大化而忙碌。同时，由于某些政府部门被要求追求非金钱目标，并且处于垄断的环境中，自身又没有提高效率、降低损耗的激励机制，因此，他们通过增加政府投入，来实现其追求自身(部门)利益最大化。这种做法不但没有被指责为浪费的危险，反而可以从中提高其在公众中的声誉和威望。因此，某些地方政府总是想尽一切办法来创造所谓的“明清一条街”之类的形象工程去博取自身利益的最大化。由此，政府公共利益代表的身份发生嬗变，而由他们亲手制定的制度约束也随之被种种“客观”理由突破，保护规划中的一系列制度约束力的层层突破，导致了规划成为一纸空文。[6]194而这对于城市建筑遗产及其旧城居民而言无疑是一种不幸，但对于地方某些政府部门而言，却是获取利益的最佳时期，事实上全国引发的所谓“上海新天地式”的热潮就充分证明了这点：上海新天地脱胎换骨的“重生”改造，使得地方政府获得了“新地标”的“伟大”城市新形象，但对上海石库门本身而言，这种重生无疑是一种遗产的“死亡”。再次，在现实的遗产保护中，由于公众参与的缺乏及其相关制度的残缺，使得监督作用缺位，由此导致“保护”模式选择过程的不透明及一系列寻租行为的滋生，从而加剧并助长了短板效应。 2.3遗产保护规划中产权的丢失 对于完整意义上的产权保护，应该包含保护主体以及保护对象两个层面的内容。但在具体的保护规划中，往往忽视或者抛弃了保护主体产权人，使得保护的难度进一步加大。 2.3.1调研内容的简化增大了成果的缺乏可行性 规划调研，往往受专业因素的影响而局限于城市规划与建筑学领域，由此导致了对旧城内建筑遗产的主体产权人的忽视。因此，从这个层面上来看规划设计过程与成果，就会发现规划过程的缺乏科学性，其成果缺乏可行性。2.3.2城市规划思想的反思长期以来，城市规划思想是在理性主义规划理论的培育下发展起来的，其静态分析与机械功能决定论框定了城市的居住、交通、游憩、工作4大功能，并以功能分区作为考察规划对与错的标准，由此，一个有明确功能分区和用途纯化的场所成为城市遗产保护规划追求的目标。在这种思想的左右下，规划抛弃了一切原本应该考虑的因素，使得设计工作简化为数据与理性，加之计划经济时代将城市规划学科构筑于工科类，工科类学科自身对理性的强调，更进一步使得现代的城市规划思想禁锢于原有的框架体系之中。因此，僵化的规划思想是激化矛盾的本源所在。 2.3.3单一的规划内容增大了遗产保护的难度 上述两方面的共同作用，致使保护规划编制内容局限于对各级文物保护单位保护的单一领域中，缺乏对建筑遗产的利用与发展等内容的研究，由此，在成果上就必然仅强调对各级文物保护单位的保护范围与建设控制地段范围的划定，重点保护区与风貌协调区的划定，以及限制建设高度、控制建设规模等内容上，以致于成果无法真实地反映遗产发展的需求而遭废弃。[8]#p#分页标题#e# 3解困之道的求索 3.1探索多元的产权制度 综上所述，产权制度的缺位与不足是导致建筑遗产产权失灵的关键所在，因此，建立健全产权制度对于切实有效地保护遗产具有重要意义。根据新制度经济学的研究成果，产权按照排他性标准可以划分为：共有产权、私有产权和国有产权。[9]另外，按照其赢利情况，可以划分为赢利性与非赢利性，对于赢利性情况的划分实质上体现了其产权的不同功能特性，是产权所承载功能的内在利益归纳。因此，将产权类型与功能结合，则可以进一步形成功能与形式的矩阵，可以交叉出不同功能内涵的不同产权类型[10]，以此满足城市发展的需求，避免因建筑遗产使用功能上的不足而滋生问题(表3、4)。其次，在完善产权制度过程中，应该严格贯彻公平原则与社会利益保障原则，要将抽象的社会利益落实到建筑遗产历史文化价值的传承与发展上，落实到居民的生活空间环境的改善上，其次对于委托关系，政府在遗产保护中的一切行为应指向全体市民的需要和社会利益，增强规划决策的透明度与监督力度，加强市民参与，减少寻租行为的滋生。 3.2构筑基于产权明晰的保护规划方法 3.2.1社区居民访谈，了解居民的真实需求 在保护规划的编制中，社区居民访谈方式是最直接、最佳的途径，能够真实地反映居民需求，有助于提高设计成果的可行性。同时，访谈也可以作为口碑文献，以佐证文献考证，供遗产的历史空间研究，特别是对历史城市空间变迁历程的研究。[6]331访谈包括问卷调查、座谈等形式。访谈内容包括：居民家庭情况(人口、经济、文化、社会等)、对遗产保护的认识与要求、房屋产权归属、社区历史事件、房屋建造情况(包括层数、质量、材料、建造年代等)、劳动就业、社区发展等。 3.2.2产权的梳理，人、房、地的梳理 梳理建筑遗产产权，是明晰产权的重要步骤，也是面对复杂环境，探索新型规划设计方法的关键之一。前文论述的诸多滋生问题很大一部分就是设计过程中对产权归属问题的忽视，因此，基于产权明晰的规划设计方法必须强调对建筑遗产产权的梳理。对于产权的梳理，应该借助社区居民委员会等社区组织的力量，分地块、分片开展，并结合现状问卷调查，进行梳理登记。其次，地方房管部门应积极配合，尽可能多的提供相关资料信息，以此确保规划的合理性与可操作性，避免矛盾与纠纷。梳理内容应包括：房屋、土地的归属及其变化情况，现状归属情况等，应强调人、房、地的结合，在时间上应有一定的跨度，应该明晰其历史归属情况。 3.2.3设计方法的整合，解读城市建筑遗产 在设计方法上，应深入研究遗产的历史文化，解析文化对遗产所在区域，乃至对整个城市产生作用的过程和方式；研究城市遗产不同的社会阶层文化特征(亚文化)、旧城社会阶层的演化、重构与聚集，感受使用群体的生活、工作与休息的方式、理解物质与精神的需求(社会与个人心理)，更准确而理性地认识城市遗产的历史、现状，寻找发展演变规律，以便预测未来。在实际操作中，可以通过考古学(如涉及到文物考古)、文献学、社会学、城市规划学、建筑学等多学科的交叉融合，强化遗产的“人”、“地”、“房”的关联性研究，并大胆运用诸如GIS、空间句法等新技术，而在具体的方法上，则重在方法的整合使用，即充分发挥各学科研究方法的特征与优势，相互联系，形成方法体系，运用系统的方法来解读城市遗产及其所在区域、地块(图2)。[11] 3.2.4形成理想与现实叠加的设计方法 转变遗产保护技术流程、内涵与方法是实现遗产保护与复兴的关键所在。为此，在设计方法上，应建构理想与现实叠加的设计方法，即基于对现有建筑遗产的全面阐述，及其建筑学与城市规划学对遗产物质层面的研究，用纯物质空间的保护设计来塑造最佳的遗产空间场所，形成保护的理想蓝图；然后，将现实的因素按照与空间的关联性加以分类，如人口、家庭经济状况、产权、就业、受教育状况、历史事件等，将分类好的因素群叠加到空间层面，并对理想蓝图进行多次修正，最终形成贴近现实的保护方案。这种技术方法，有利于在现实的混沌中，以“保护蓝图”为目标，进行针对现实问题的空间层面叠加、分解，以此寻找建筑遗产保护与解决现实困境与发展需要的最佳平衡点(图2)。[11]另一方面，在设计的层次上，需要进一步针对城市建筑遗产保护的复杂性与特殊性，探索自上而下的规划与自下而上的规划过程。其中前者是指在遵循保护遗产的基础上，强调控制性详细规划与城市设计导则的结合，以确保规划的可行性与调控引导作用。而后者是强调遗产产权人或者其他群体(如城市艺术家、第三部门)的参与过程，其目的就是增强遗产的发展性。[11] 4结论 众所周知，城市建筑遗产保护中的种种困境都与产权制度有着密切的联系，而且诸多的困境实质上就是遗产产权本身的失灵。基于此，产权制度的分析方法揭示了其中的原因：1)特殊时代背景下产权制度的变迁造就了建筑遗产空间与产权关系的模糊，造就了土地产权与地面产权的分离而一体的混沌；2)遗产管理机制中种种短板效应促使了遗产产权的失灵；3)保护规划层面对产权人、地、房的抛弃，及其方法上种种不适进一步激化了矛盾与纠纷。因此，解困之道在于：建构功能与类型结合的多元共存的产权形式；构筑基于产权明晰的保护规划设计方法，在规划编制中，应强调保护遗产产权与所有人的权利为前提，以提高社会效率，解决社会实际矛盾与市民实际需求为目的，以政策性控制为手段的设计方式，转变原有以文物保护为基石的静态保护为解决实际问题兼顾长远发展的动态设计模式，以确保城市建筑得以真实性保护，并获得合理的利用。
