一、生态损害的基本特点 生态损害是人们在生产、生活实践中未能遵循自然规律，开发、利用环境资源时超过了生态系统的承载能力，导致生态环境的恢复与增殖能力受到破坏，[1]是社会风险加剧的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主体多样性。表现之一，权利主体多样。人类及其后代作为其他物种的权利人[2]均可担当；表现之二，义务主体多元。不仅有自然人、私法人以及公法人，还有广泛的非法人组织，正是这些人的相互作用最终导致生态损害的发生。[3]二是危害结果难估性。生态损害的发生导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化，[4]既包括显性损害，也包括隐性损害，而且，隐性损害往往潜伏期长、危害范围广、后果严重且难以量化、受害人数众多、因果关系举证困难。[5]三是致害行为可防性。生态损害产生的原因是人类在开发、利用环境资源的活动过程中，其行为活动超越了生态系统能承受的容许度，是因人的不当行为造成对生态系统的侵害。只要人们树立积极的预防理念，并加强事前保护，就可以有效避免或减少生态损害的发生。四是损害救济艰巨性。“有权利必有救济”是法治社会的基本准则。然而，由于生态损害的发生具有复杂性、持续性，其结果又具有广泛性、滞后性，很难确定生态损害起止时间，也难确切损害波及的范围大小，[2]加上受立法、技术、观念等因素的制约，受害人利益往往难以全面有效得到保护。 二、建构生态损害补偿制度的现实意义 所谓生态损害补偿制度，就是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，以落实生态环境保护责任、理清相关各方利益关系为核心，综合运用行政的、法律的、经济的、技术的手段，严格按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则，科学调整损害与保护生态环境的主体间利益关系的一种制度安排，是运用市场手段加强生态环境建设的一项重要措施。 （一）建构生态损害补偿制度是贯彻落实科学发展的重要举措。总书记指出：“生态环境问题，是重大的经济问题，也是重大的社会问题。如果生态环境不断恶化而又得不到有效治理，不仅会影响经济发展的可持续性，而且会严重影响人民群众的切身利益。”[6]随着经济社会的发展，随着生活水平的提高，人民群众对生活质量的要求变得越来越高，环境的利用和保护问题已越来越为公众所关注。“各级党委、政府要从全面落实科学发展观的高度，持之以恒地抓好生态环境保护和建设工作，着力解决生态环境保护和建设方面存在的突出问题，切实为人民群众创造良好的生产生活环境。”[7]生态损害补偿遵循以人为本，尊重人民群众生存权和发展权的原则，建立生态损害补偿制度，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进生态资源的可持续利用，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。 （二）建构生态损害补偿制度是全面加强生态建设的现实所需。生态损害是对生态利益的一种严重侵害。党中央、国务院对生态损害补偿极其重视，2005年3月,总书记在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中就曾明确提出，要“加快建立生态补偿机制，重视生态产业的发展”。2005年12月国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。此后,《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、党的十七大报告和国家“十二五”规划，均对加强生态补偿机制建设提出了明确要求，通过建立生态损害补偿制度，全面推动生态环保建设。 （三）建构生态损害补偿制度是科学调控资源环境的内在要求。资源环境对一国经济社会发展起着非常重要的作用。我国虽然号称地大物博，但大多数资源的人均拥有量低于世界平均水平，资源环境已经成为制约经济进一步发展的主要瓶颈。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，资源环境的压力变得空前增大，加强资源环境调控，提高资源环境使用效率已是势在必行。生态损害补偿制度是对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群补偿[8]的政策安排，是对资源环境进行科学调控的一种内在机制。建立生态损害补偿制度，有利于激励市场主体自觉保护环境，保持生态建设地区与生态受益地区之间的利益平衡，促进环境与经济协调发展。 三、建构生态损害补偿制度的现实困境 （一）法律支撑不足。近年来，我国对生态损害补偿制度的建立非常重视，党中央、国务院对建立生态补偿机制提出明确要求，并将其作为加强环境保护的重要内容。相关的法律与法规，如《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均对建立生态补偿制度做出了规定。但由于目前我国还没有一部统一的有关生态损害补偿的法律，现有的生态补偿的规定主要散见于有关自然资源及环境保护的法律、规章和规范性文件之中，立法比较零散、不全面，对利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准的规定均不够明确，可操作性不强，无法满足新形势下生态环境补偿的实际需要。 （二）部门职责不清。早在1996年出台的《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发[1996]31号）就提出要按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，开始建立有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制，特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出要“加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。”但时至今日，我国尚未形成统一、规范的生态损害补偿管理体系，生态损害的补偿和生态环境的调查、评估、恢复和治理，以及生态补偿制度如何建立，由政府哪一个部门主管，各个部门需分管哪一方面的职责，至今尚不明确，严重影响了生态损害补偿制度构建的进程。#p#分页标题#e# （三）社会重视不够。生态环境是经济社会发展的一种重要资源，但生态环境承载发展的能力与容量仍然十分有限，生态环境恶化不仅影响发展，而且威胁到人类生存。然而，由于受传统计划经济的影响，生态环境无价意识仍根深蒂固于少数领导干部和基层群众的思维之中，也浸透在社会和经济活动的体制和政策之中。少数地方政府、企事业单位对生态损害补偿和环境恢复在当今及未来对经济社会发展和人民生活环境改善方面的作用和地位认识不够，认为生态环境资源是公共产品无需付费，恢复治理生态环境的自觉性不强；少数基层组织、基层干部群众缺乏应有的生态利益观念，自我保护意识不强，主动参与监管的积极性不高，以至生态损害补偿机制建设未能摆到经济社会发展的应有地位。 （四）制度设计欠缺。我国生态损害补偿机制建设尚处在一个探索实践阶段，仍有许多值得改进。其一，补偿范围界定不科学。补偿范围的确定没有明确的方法和标准，边界范围含糊，补偿目的模糊，导致补偿责任不明确，没能取得保障生态服务功能持续供给的应有效果。其二，补偿标准确定欠规范。缺乏独立、专业的评估机构，没能对生态资源损害作出科学、公允的评估，补偿标准普遍偏低，实际作用极为有限。其三，补偿政策效果不明显，生态损害补偿资金的使用与生态环境保护的效果没有直接挂钩，没有建立补偿资金的生态保护效果评估与监督机制，生态环境破坏问题仍未得到根本遏制。 四、建构完善生态损害补偿制度的对策建议 建构完善生态损害补偿制度，就当前而言，应当重点把握以下几个原则： （一）补偿机制法制化。生态损害侵害了人类生存、发展的根本利益，保护生态利益亟须法律保护，生态损害补偿制度的建立必须走法制化道路，通过法律法规进行约束和支持，而且，需要补偿的大多为弱势群体，更需要国家从法律上给予支援，为建立生态损害补偿制度提供法律依据。目前，我国已经具备了充分的政策基础、社会基础和经济基础。我们应在借鉴国际经验的基础上，尽快出台符合我国国情的《生态补偿条例》和《生态补偿法》，将生态损害补偿的指导思想、主要原则、基本框架、配套措施等以法律形式确定下来，并对生态损害的举证责任、生态损害补偿索赔的责任主体、赔偿范围、赔偿标准、程序以及补偿赔偿金的征收、使用、管理等进行明确界定，以使损害补偿在具体操作过程中真正有法可依、有章可循。 （二）财政援助多元化。生态环境具有非竞争性和非排他性，生态补偿是公共财政的基本职能，当生态损害发生后，政府应当主动参与生态损害的解决和恢复，但不能搞一刀切，应走财政援助多元化道路。1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》明确提出，要设立各种国际环保基金，向发展中国家提供充足的财政资源，并处理国际债务，在一定程度上帮助发展中国家解决资金困难，提升可持续发展能力。在国内，除了传统的贴息贷款、税收减免、财政补贴等财政政策支持外，中央财政要加大对重点生态功能区特别是中西部重点生态功能区的均衡性转移支付力度，省级财政要完善省对下转移支付，建立省级生态环境补偿机制。同时，鼓励探索建立地区间横向援助机制。[9] （三）标准认定规范化。补偿标准是生态损害补偿的核心，关系到补偿的效果和补偿者的承受能力，如果没有具体的补偿标准，损害补偿就没有可操作性，建立生态损害补偿制度也只能成为一句空话。生态损害补偿最终目的在于修复和保护治理生态环境，补偿标准应以生态修复的成本为依据，并有科学的评估规则和专业的评估机构。[10]为增强损害补偿标准认定的科学性、公允性，有关部门应当制定科学规范的生态环境价值评价体系和客观公正的生态补偿标准体系，并储备一定的专业人才队伍，一旦发生生态损害事故，县级以上人民政府就能及时组织专业鉴定评估机构进行独立调查和论证，通过对生态损害价值的专门评估，确定生态损害赔偿范围和赔付标准。 （四）监管执行透明化。生态损害是对生态环境本身的损害与破坏，侵害的是人类生存和发展所必须依赖的生态利益，威胁的是人的生存和发展安全，生态利益的公共性要求人们采取共同的行动，即使是出于自身长远利益的考虑，也应承担保护地球生态系统及其支系统的责任。[4]生态损害补偿不是简单民事赔偿，不能由三两句话就可以解决的问题。建立生态损害补偿制度涉及环境评估、损失补偿、生态修复、生态治理等系列工作，必须广泛听取民意，做到决策民主、透明公开，鼓励广大人民群众参与到建立生态补偿机制的全过程，努力实现生态损害补偿制度的公开化、透明化。
