一、当前国家和省级政府涉及张承地区生态建设与保护的支持政策与措施 （一）国家出台的生态补偿政策及措施 近十几年，国家实施了退耕（牧）还林（草）、天然林保护、三北防护林建设、京津风沙源治理等多项重大生态建设工程，相应设立了森林生态效益补偿基金等17项重大生态建设与保护专项资金。2008年，国家又设立了重点生态功能区转移支付资金，最近三年（2009-2011）下达河北省资金分别为3.42亿元、6.57亿元、7.66亿元。同时，近几年在许多领域进行了生态补偿试点，通过扩大森林生态效益补偿范围、实行重点生态功能区转移支付制度等措施给予试点地区资金补偿。 （二）河北省出台的生态建设支持政策及措施 一是出台了一系列生态保护政策和管理办法。2003年以省政府令出台了《关于家畜禁牧舍饲圈养的规定》，出台了《关于完善退耕还林政策措施的意见》、《河北省生态补偿金管理办法》。张承地区出台了《水土保持管理办法》、《禁牧舍饲管理办法》等相应政策措施。二是逐步加大生态补偿力度。2011年启动了环首都绿色经济圈蔬菜产业示范县建设，在丰宁、滦平、兴隆三个县，每年由省市县三级财政各拿出500万元发展蔬菜产业。三是积极谋求横向生态补偿。2008年12月，河北省与北京市签订了《关于进一步深化经济社会发展合作的会谈纪要》，约定在2009年-2011年，北京市安排资金1亿元，支持河北省丰宁、滦平、赤城、怀来4县营造生态水源保护林20万亩。 （三）京津地区出台的跨区域生态补偿政策及措施2000年以来，北京市和天津市通过“首水规划”项目，支持官厅、密云、潘家口水库等上游地区的生态与环境保护工作。2007年，北京市开始实施密云水库上游“退稻还旱”工程，对河北省有关县按照每亩450元标准进行补助（现为550元／亩）。此外，京津两市每年还通过开展慰问、联谊等活动，进行象征性补助。 二、生态功能区建设中市县反映的与财政紧密相关的问题 （一）从群众视角来讲，主要表现为财政补偿水平与当地老百姓的贡献不相称 1．一些项目补偿标准多年不变甚至不升反降。一是多数项目补助标准多年不变。“21世纪首水规划”水土保持项目，丰宁县补助标准仍为每平方公里投资30万元，而北京周边县已升至100-150万元；国家公益林补偿标准，北京市已经提高到每亩30元，河北省仍为5-10元。二是少数项目不升反降。以退耕还林补贴为例，2001年首轮折合现金补助为160元/年亩，与老百姓种粮收入大体相当，群众拥护。2007年后，国家补助标准仅为每年每亩90元，群众意见较大。 2．一些项目长期存在补偿缺位。一是一些理应列入补偿范围的事项没有列入。例如，目前国家对牧区半牧农牧民启动了补偿，全国共有268个旗县受益，张家口坝上4县属于这类地区，却未被列入补偿范围。二是一些理应列入补偿的人员没有列入补助范围。国有林场改革后，大量下岗林业工人没有纳入补助范围，迫于生计，时有毁林现象发生。三是诸如人工种草、基本草场建设、围栏封育工程等大部分工程没有补植补造和抚育管护费用。四是项目没有设计施工费，工程都要靠群众投工投劳完成。五是群众后续生存发展缺乏足够支持。尽管国家对生态移民、舍饲禁牧农户后续生产发展给予一定资金支持，但由于生产生活成本上升，少量补助资金不能维持原有生存发展水平。六是一些临时性补助存在较大不确定性。如圈舍补助，只体现在巩固退耕还林成果后续产业项目中，补助的时限、对象具有不确定性。 3．自然因素与社会因素共同作用，老百姓收益进一步降低。一是部分地区农民退耕还林后续收益近乎为零。坝上地区受地理条件限制，只能种植沙棘等林木，经济收益很小。二是部分地区种植国家重点公益林损失巨大。丰宁县国家重点公益林190万亩，国家每年每亩只补助10元，20年后所获得的补助只有200元，而按用材林对待，获得的经济收入可达到4000元以上。三是在国家政策等因素共同作用下农民对比收益明显下降。如退耕还林，由于补贴下降、舍饲禁牧增加养殖成本导致收益减少，同时因不能享受国家农业税减免、种粮补贴等优惠政策，进一步减少了收入。 （二）从财政部门视角来讲，主要表现为减收增支压力巨大 1．财政减收影响巨大。实施生态工程后，因耕地减少直接带来税收减少。沽源县截止2010年，实施“一退双还”、农田林网等工程累计减少耕地52万亩。按每亩耕地创造财政收入51元计算，全年共减收2600多万元。此外，由于禁牧导致规模较小的养殖户放弃养殖产业，全县目前牲畜存栏量比去年底减少近20万头（只），对畜牧产业税收影响很大。初步测算，仅舍饲禁牧一项，该县每年减收1200万元左右。体现在工业上，主要是矿业发展受到很大限制。仍以沽源县为例，为保护生态环境，放弃和限制矿产开发，每年减收近3000万元。 2．财政增支压力明显。一是国家给予的生态建设补助标准低，地方政府需要再安排大量支出。沽源县为落实禁牧与舍饲圈养，截止2010年底，财政自筹投入了5500万元。二是地方政府承担了大部分生态功能区管护费用。沽源县为保证258.5万亩森林草场的禁牧、防火、植物病虫害防治，县财政每年至少投入800万元。三是后续产业发展需要大量资金支持。沽源县为促进生态农业发展，县财政除投入引导资金外，还要加大水利、道路等基础设施建设投入。2000年以来，已累计投入6000多万元。 3．财政管理有待完善。一是财政支持手段单一。国家及省级用于生态功能区建设的支持政策，主要限于财政专项资金转移支付和生态工程建设专款，支持手段单一，不利于生态功能区科学持续发展。二是支持资金分散使用。财政资金一般按部门下达，各部门分散使用，无法形成合力。以京津风沙源治理工程为例，山西创新性地将各类资金整合在一起实行综合治理，效果明显。三是资金使用绩效评价缺位。造林植草一般都由职能部门组织实施，缺乏科学的招投标制度和工程化管理，管理成本趋高，投入效果大打折扣。四是财政支持定位不明确。哪些项目应列入财政补偿范围、应由省市县哪级具体负责，目前没有明确规定，相应缺少了问责主体。#p#分页标题#e# （三）从地方政府视角来讲，主要表现为经济社会发展压力日趋增大 1．辖区经济发展所受约束大，发展乏力。受生态政策限制，地方政府不得不放弃一些财力贡献度高但生态影响较严重的产业。同时，受财力所限，又无法给予适宜生态功能区发展的产业足够支持。一是牺牲了大量经济发展机会。近年来，为促进生态环境改善，张承地区在工业方面也付出了巨大代价。张家口近年来限批污染严重建设项目30多个、总投资40多亿元，先后关停高消耗、高污染工矿企业29家，淘汰落后设备394台（套），这对于一个人均财力在2010年才达到2738元的欠发达地区来说，放弃这些发展机会，就意味着各项基本公共服务保障能力受到削弱。二是对生态功能区适宜产业发展支持力度不足。当前财政支持主要着重于促进生态建设，促进当地产业发展的政策措施较少。从促进生态功能区良性发展讲，应对允许地方发展的生态型、节能节水型产业重点支持，以促进当地产业发展，提高当地经济实力，改善百姓生活。 2.辖区内基本公共服务水平低，提升困难。受当地经济发展缓慢和上级补助水平偏低制约，生态功能区群众在交通、教育、医疗、卫生、社会保障等方面的水平明显低于其他地区，给当地社会管理带来较大压力。一是提供公共服务的经济基础差。2010年，张家口市人均GDP仅为2.28万元，约为北京的1/3，制约了其公共服务产品的提供能力。二是公共服务水平低。张家口市至今仍有60%的自然村车辆无法进入，100多个自然村尚未通电。三是老百姓出路问题堪忧。耕地减少、养殖成本上升、生态适宜产业初期投入巨大，一系列问题使当地老百姓生活陷入迷茫状态，收入不升反降。四是社会问题隐患严重。为谋求出路，当地青壮年纷纷外出打工，大量老弱病残留守村庄，一方面导致劳动力进一步缺乏，农业生产与发展受到严重影响，甚至危及生态功能区森林与草地的管护与发展。另一方面，社会不稳定因素增加，农村出现了一系列问题，维稳任务加重。 三、推进河北省生态功能区健康发展的财政思路及建议 （一）积极争取中央更大支持 一是争取中央扩大河北生态功能区范畴。河北省只有坝上6县被列入重要生态功能区，而与之毗邻的坝下县同样具有生态功能，也属于限制类或禁止开发区域，经济发展受限很多，建议省政府责成省发改委牵头，联合有关部门积极向国家汇报争取，将这类地区列入生态功能区域。二是争取将一些项目或区域列入国家相关专项资金支持范围，弥补缺位。在《全国生态功能区规划》中，承德市有两个极重要的生态功能区，但目前国家只对“阴山北麓—浑善达克沙地防风固沙重要区”给予生态功能区转移支付资金，京津水源地水源涵养重要区却没有纳入支持范围。此外，我国当前相关专项资金近20项，河北省部分项目理应列入补偿范围，但是由于种种原因没有列入，存在补偿空白区域，建议省政府责成各类专项资金涉及的省直有关部门，积极向国家有关部委反映情况，大力争取将空白项目或区域列入国家相关专项资金支持范围。三是争取将属于河北省独特的支持项目提高补助标准。建议省政府责成省首都水资源规划领导小组办公室等有关部门，积极向上级有关部门汇报由于补助标准过低造成的一系列问题，争取中央提高补助标准。四是争取中央提高转移支付补助系数。鉴于当前中央财政对重点生态功能区支持的政策重点是加大均衡性转移支付力度，建议由省财政厅成立调研组，联合张承及相关市县共同工作，进行全面系统深入的生态功能区建设调研，算清投入成本和缺口、机会损失等方面的账目。以此为基本依据，向财政部反映情况，争取中央提高转移支付补助系数。 （二）加大省级财政性投入，体现对生态功能区的倾斜支持 一是从省情出发，参照中央有关政策，在推进省以下财政体制改革过程中，综合考虑生态功能区等因素，制定出台省级支持生态功能区转移支付办法，完善县级财力保障机制。二是在有关农业、林业、水利、环保、教育等专项资金安排中，重点考虑各地区的生态保护因素，逐步加大对生态功能区建设的支持力度，在适当时机可以考虑将国家没有安排资金的一些项目先纳入省级支持范围。三是研究制定实施财税、金融相关政策，支持生态功能区适宜产业发展，培养财源，增强造血机能。 （三）生态功能区当地政府充分担当起建设者重任，在做好生态建设与保护的同时科学推动本地经济发展 一是做好生态建设与保护整体规划，制定分年度建设计划，保证建设稳步推进。二是努力筹措生态建设与保护资金。三是在规划要求内选准适宜发展的产业和项目，大力发展本地特色经济，如新能源、生态农业、旅游业等。四是解决好突出的困难和问题。如切实解决生态移民生产生活问题等。可以借鉴一些地方成功经验，将生态功能区部分农牧民变为护林护草工作人员，由政府发放工资或津贴。 （四）完善政策改进管理，提高财政资金使用效益 一是系统研究促进生态功能区产业发展的财政政策。通过设置合理的财政体制、机制，大力促进生态功能区产业转型和优化升级；灵活运用财政贴息、财政担保、财政扶持等政策措施大力促进生态功能区新能源、信息、旅游等生态产业发展，培植与生态功能区定位相适应的财源；加大财政补偿力度，引导鼓励农民增加禁牧圈舍规模，发展规模化养殖。大力支持节水设施和冷棚、暖棚为主的生态农业设施建设，进行农业综合开发。二是学习借鉴有关省市做法，探索完善财政资金管理方式。将上级补助资金与地方配套资金整合使用，突出重点，增强效果。以实现区域综合治理为目标，统筹使用财政资金，实现财政资金效益最大化。三是加强资金监管，提高财政资金使用效益。建立生态环境建设资金绩效考核评价、审计和奖惩制度，使其更好地发挥激励和引导作用。 （五）研究建立科学的生态补偿机制，建立稳定的生态补偿渠道 一是科学界定生态功能区建设财政支出责任。《规划》要求要在定范围、定面积、定功能基础上核定经费，分清中央、省、市、县各级政府的财政责任。河北可率先进行这方面研究，厘清中央财政、地方财政在生态补偿机制中的责任与作用，为在国家层面建立科学合理的财政转移支付制度提供必要的理论和实证支持。同时，在省内对生态功能区建设进行省、市、县三级政府责权划分，为在省内确立合理的财政补偿机制、促进财政转移支付的科学化提供必要的理论和实践支持。二是确立成本补偿的基本原则。运用科学方法，实事求是地进行生态建设成本测算。对生态建设、管护、当地居民生存与发展的现实成本以及牺牲经济发展的机会成本进行具体测算，做到科学客观。三是借鉴国外经验做法，研究提出我国生态补偿的财政机制与办法。#p#分页标题#e# （六）转变方式与思路，争取京津地区更大力度的合作与支持 当前，就生态补偿问题，河北与京津两地形成了“施舍”和“被施舍”的局面。这既不能充分调动下游对生态建设的重视程度，也不能从根本上改变张承地区的落后局面。因此，河北需要转换角色，转变认识，变对立为合作，改变过去与京津谈判争取支持的思路与方式，以合作共赢作为基本指导思想，站在京津冀一体化的大局，主动与京津加强沟通协调，达成“生态共建”共识，这样才能赢得京津更多理解与支持，最终实现三方共赢。