1引言 改革开放以来，我国逐步完成了从计划经济体制向市场经济体制的转轨，相应的，我国的土地制度也经历了一系列改革，从计划管理、行政划拨到市场化运作的转变激发了城市建设的热潮及对土地开发“增殖”的追求。在新旧制度的过渡期，许多城市非理性地快速拓展，土地资源不当消耗，甚至非规划建设区的土地也被大量蚕食，对城乡持续发展构成了巨大威胁。十六届三中全会提出了“科学发展观”的新理念，这可看作是国家层面针对这一时期城市粗放式发展的反思和回应；此后，中央进一步明确要“转变经济发展方式”和“统筹城乡发展”。在此背景下，规划界对传统城市规划“重建设用地、轻非建设用地，重开发、轻保护，重城市、轻农村”的倾向也有了较多反思，有的人还开展了对“非城市建设用地规划”的研究和实践。可以说，“非城市建设用地规划”是在“城市规划”向“城乡规划”演进的过程中，规划理念、研究视角与工作思路等方面发生转变的产物。需要指出的是，“非城市建设用地规划”的内涵模糊，沿用这个命题难以做进一步的深化研究和实践。笔者认为，要解决现实中存在的非城市建设用地问题，在满足规划理念性需要的同时，最基本的是要解决好“城市建设用地”与“非城市建设用地”的统一分类问题，以满足规划的工具性需要—将“非城市建设用地”纳入统一的城乡规划体系进行统筹布局和管控，为城乡统筹的健康城镇化模式提供完整的用地规划平台。 2“非城市建设用地规划”的“理性”与“困惑” 提出“非城市建设用地规划”这一命题是希望通过建立一种新的规划概念来解决“非城市建设用地”的现实问题，至于其是否真的能成为一个准确的规划对象尚需做进一步的研究。 2.1“非城市建设用地规划”的缘起 2003年以前，“非城市建设用地”曾被视作一种规划管理工具，探讨的也多是其规划管控的相关问题。深圳市早在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中就提出了“非城市建设用地”的规划管理问题；张永刚指出，在深圳市总规中划定为“非城市建设用地”的类型中，除水源保护地和部分农田保护区外，均缺乏相应的管理依据，没有形成合理的管理机制[1]；而对于“非城市建设用地”的管控手段，胡细银、廖永生提出以生态敏感区为重点的“非建设用地”的控制对策[2]；冯雨峰、陈玮提出了对“非城市建设用地”实行强制性控制的观点[3]。随着2004年《成都市非建设用地规划》《杭州城市非建设用地控制规划研究》《厦门市非城市建设用地控制规划》等较为完整而系统的“非城市建设用地规划(研究)”的相继完成，“非城市建设用地”开始作为一个相对独立的规划对象而被一些研究者所探讨，涉及对其规划理念、规划内容、规划方法、规划技术、规划体系构建等的研究。规划理念上，强调城乡统筹、生态保护、增长控制等原则；规划技术路线上，融入生态学、环境学、景观学等领域的概念和思路；规划内容上，表现为针对“非城市建设用地”，现有规划体系中非建设指向的内容被强化了(表1)。 此外，学术界将“非城市建设用地”作为规划控制和管理工具的研究也一直没有间断。谢英挺认为“非城市建设用地”保护难题源于规划局的实际管辖范围局限[4]；朱查松、张京祥进一步总结了当前“非城市建设用地”的保护困境，并从制度和规划两个层面分析其原因，指出多头管理是造成“非城市建设用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余则提出了基于“非建设用地优化分类”的控制对策[14]。回顾涉及“非城市建设用地”的规划理论与实践的既有研究成果，尚看不到欲将其作为独立的规划对象或是规划管理工具的统一认知，或者说对其尚难以形成概念共识(图1)。事实上，“非城市建设用地”与“城市建设用地”的划分在空间上相互嵌套；在各地已编的针对“非城市建设用地”的规划中，规划控制范围也很不一致(表2)。实现均是十分重要的。相比“90国标”，新版《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称“新版国标”)已在用地范围、用地划分、体系衔接等方面有了长足的优化。在此基础上，应强化对新版国标的运用，以加强用地分类工具对城乡统筹规划的支撑力度。 3.1“90国标”对“非城市建设用地”的忽视及“新版国标”的有关规定 在“90国标”中，“非建设用地”主要是通过设定“水域和其他用地”来体现③，其实质“度量”的仅是城市规划区中的集中建设用地，未能真正做到全域覆盖。这种分类模式已无法满足当今城乡规划和用地管理工作对用地分类工具的要求[13]。对此，新版国标设立了“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两个完整体系；从城乡统筹的角度出发，对原“水域和其他用地”进行拆分与充实，将“非建设用地”划分为“水域”“农林用地”和“其他非建设用地”3个中类。同时，新版国标还注重与《中华人民共和国土地管理法》中的用地分类衔接，这样也有利于强化对“非城市建设用地”的管控④(表3)。此外，新版国标将“风景名胜区、郊野公园等的管理服务设施用地”“独立于中心城区、乡镇区、村庄以外的建设用地”和“农村居民点的建设用地”归为城乡用地分类体系中的“城乡居民点建设用地”。这在一定程度上解决了“非城市建设用地”既有研究中用地划分不闭合，以及相互嵌套等问题。总之，新版国标将用地视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”⑤的界定和划分，可望能为城乡规划和空间资源管理提供更为适用的工具。#p#分页标题#e# 3.2新版国标的应用策略 可以说，新版国标已在城乡统筹的框架下，对“非城市建设类用地”做了较明确的划分。在此基础上，为加强用地分类工具对城乡统筹诉求的支撑力度，对其的运用应处理好以下问题： (1)尊重非建设导向的主题规划的内在诉求。以城乡生态保护目标为例，新版国标中“非城市建设类用地”的分类没有与用地的生态服务功能有效对应。对此，在应用新版国标的过程中可将其中具有不同生态功效的用地分开设置(如绿地与广场)；较为彻底的做法是在有关的主题规划中，以用地的生态功能为依据，对用地进行细分⑥，如加入水陆交错带、消落带、湿地等生态敏感区用地分类，以此有效加强用地分类工具对生态保护诉求的支撑力度，便于城乡生态整体布局。 (2)充实用地分类对应的空间政策内涵。在新版国标的用地分类中，对于“非城市建设类用地”分类的划分基本局限于对用地功能属性的界定，欠缺与用地分类对应的空间政策内涵。相比“城市建设用地”而言，“非城市建设类用地”的功能通常较为简单；因为开发建设的比重较小，其所对应的控制内容往往具有很强的政策性，无法完全由用地功能所界定。故只有充分界定这些用地分类所对应的空间政策，且使其规范化甚至法律化时，才能切实有效地落实非建设导向的主题规划目标，进而有效保护与管理城市的非建设空间⑦。 (3)与管理部门的职能相配合。“非城市建设类用地”分类的设置涉及农业、绿化、环保、水利等多个管理部门的利益，鉴于我国现有的部门条块分割现状，分类体系应尽可能结合各管理部门的专项需要，使各管理部门在建设管理过程中各尽其职，以增强各部门在“非城市建设类用地规划”实施中的合作与协调，解决现存用地管理主体缺位的问题，故对“非城市建设类用地”的分类应能反映出各管理部门所掌管的用地类型，如将农用地中的耕地与林地分开标注。对于全局性与片区性的“非城市建设类用地”，无论是从其管理职能还是从城市用地指标计算的角度考虑，均宜分别划定，如将区域性与地方性的绿地及开放空间分别对待等。 4建构城乡统筹的完整规划体系 新版国标引入了“城乡用地分类”，这无疑将成为加强“非城市建设类用地”的保控、乃至建构覆盖城乡的完整规划体系的契机。只有建构统筹城乡的完整的规划体系—使规划回归其“本源”(即具有完整的资源配置功能)，城乡统筹的空间发展目标才能得到统一的谋划和解决。对此，应突出新版国标与《城乡规划法》的匹配，其中包括体现总体规划和详细规划两个层级的不同作用。总体规划层面主要确定规划指导思想和目标，明确城乡各类用地的总量、布局结构和主导政策；详细规划层面则突出规划管控与保障。 4.1城乡规划体系中的统筹安排 《中华人民共和国城乡规划法》第四条已明确规定“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要”等战略目标和理念，将城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划纳入一个体系。这意味着长期以来的城乡二元规划局面被打破，城乡规划必将步入一体化的新阶段。为此，必须建立以城乡总体规划为核心的城乡规划编制体系，在战略层面支撑城乡协调发展。总规中的“空间管制区划”⑧的主要内容就是制定协调建设与非建设空间属性的空间管理策略，提出用地发展的宏观要求。其中，“划定禁止、限制和适宜建设的地域范围”为城乡统筹的规划诉求提供了明确的落实框架和统筹平台，但之前对空间管制区划的覆盖范围、具体划分标准等问题并没有定论，目前仍主要是基于经验判断的定夺[16]，故空间管制区划的划分方法、标准等技术基础仍有待进一步的论证和支撑，空间管制区划的细化空间政策也有待进一步的限定。 此外，为了统筹城乡发展，城乡规划区作为规划的空间落实对象，对其划定应跨越城市建设区的空间粘滞范围，拓展到本级行政边界。《中华人民共和国城乡规划法》规定，“规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。在城乡统筹发展的语境中，“城乡建设和发展需要”不仅包括城市空间增量外拓的需要，而且还包含城乡空间重组、社会结构优化、环境治理和改善等丰富内涵。例如，农田、山体、林地、水域等“非城市建设类用地”具有极其重要的生态功能，对人居环境有着重要的意义，故在规划中不应当只是消极地将它们划定为保护区，将其独立于城市规划系统之外，而应是保护、保育和必要的建设开发相结合，使“城市建设用地”和“非城市建设类用地”结合成为一个有机的整体。 4.2城乡规划体系中的制度保障 对于城乡土地统筹管控，虽然我国已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地区还针对生态保护诉求制定了规范性文件⑩，然而现实中土地的非法侵占并未停止。对此虽可以简单地归咎于执法不严，但也暴露了现存制度环境下缺少用地控制的有力空间抓手，从而导致法律保障无力的诟病。为此，在规划区全覆盖的基础上，还要在法定规划—控规层面细化总体规划对城乡用地的统筹安排。依据《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神，控规的用地保护控制机制体现在其能够有效地控制管理主体过于宽泛的自由裁量权限—使规划许可行政行为遵循控规这一实体性依据，以便能有效地制止城市开发活动对土地的非法侵占，即实现“不占用就是保护”这一基本目标。#p#分页标题#e# 在此基础上，只有建立与适宜用地分类工具相对应的、差别化的控制要素体系，保证控规的“控权”操作性和实效性，才能切实统筹城乡空间发展。可设想对控规编制进行分类指导，如针对不同功能地域(如一般工业区、居住区、旅游度假区、生态保护区、防灾重点区域等)、不同特性地域(如新城区、老城区、历史街区、考古价值地区)采取差别化的策略；在可建区和适建区范围内，施行以建设发展为导向的规划控制；在禁建区和限建区范围内，施行以环境保育和生态保护为导向的规划控制—控制要素的选择以及“严格”与“宽松”不一概而论[17]。唯有如此，才能促使“城市—区域”的“建设—非建设”用地的规划管控工作日常化。此外，完善的城乡土地权益机制是城乡规划体系的制度保障。虽然新版国标已设立了城乡统一的用地分类工具，但我国城市和农村的土地分属国家和农民集体所有，城市市区及农村地区的建设管理主体基本上是分设的，农村集体与农民事实上也在行使农村土地的处分权[18]。这种城乡二元的建设管理格式亟需被打破，其基本路径应是应用城乡统一的用地分类体系和制定覆盖城乡的统一空间规划，然后在这个共同平台上各自深化和严格施行空间发展规划。 5结语 从既有研究成果的梳理和分析中可见，重视“非城市建设用地规划”有其一定的内在合理性，它针对以往规划实践过于倚重城市建设用地的弊端，在城市规划向城乡规划演进的过程中进行了积极探索。然而，城乡规划体系的原本目标就是统筹各方发展诉求和合理配置土地使用功能，包括开发建设和环境保育等功能。规划偏重于“城市建设用地”亦或是“非城市建设用地”属同一逻辑缺陷，有悖于“非城市建设用地规划”的城乡统筹发展初衷。故不应将“非城市建设用地”作为与“城市建设用地”相对立的一个规划对象单列出来加以研究或规划，而是应着眼于建构城乡统筹的规划编制和空间管制体系—在《中华人民共和国城乡规划法》的框架下，从总体规划和详细规划两个层面，对“城乡建设用地”和“非建设用地”进行统筹规划和管控。新版国标创立的“城乡用地分类体系”将用地分类视野拓展到市域范围，提供了与国土规划有效衔接的平台，细化了对“非城市建设类用地”的界定和划分，为城乡规划和空间资源管理提供了更为适用的工具，从而也有望支撑城乡统筹的完整规划体系的建构和运行。
