城乡一体化建设范例

一、关于“人”的问题

尚未进城农民的收入增长主要通过农村经济的“三大合作”（即探索土地股份合作、农民专业股份合作、农村社区股份合作）等方式富农，同步视条件和规划逐步解决农村基础设施、社保逐步并轨等基本公共服务均等化问题，以逐步缩小城乡差别。通过产业向园区集中、居住向城镇和村落集中、土地向规模化集中，最终逐步实现用地集约化、农业现代化、环境优美化、服务均等化。农业现代化主要通过规模化、专业化、社会化、标准化、品牌化来实现农业劳动生产率的大大提高和农民收入的增长，至少应达到城市主流工薪阶层的中等以上收入水平，让务农变成一个体面的职业。在转变中，新型家民的培育、培训和农业科技化的应用、农业种养植的规模化、专业化、社会化（服务）是关键。

二、关于“地”的问题

“地”是“三农”问题的根，现有有关土地的法律法规规定事实上已经不能适应经济社会发展的需求，已经到的非改不可的时候。事实上，各个地方都在通过种种探索，变相盘活农村土地资源，把它变为资产和资本，用以解决城镇化建设用地问题和城乡一体化发展问题。这个问题的突破口是土地制度改革，逐步实现农民宅基地、承包地、林地的三权流转、抵押融资功能。可逐步探索地票交易制度；探索农村集体建设用地的流转和征用制度改革；以此实现农村土地的规模化、集约化经营（通过家庭农场和农民专业合作社等方式）和实现农业现代化,逐步实现农业经营的规模化、专业化、社会化、标准化和品牌化。探索地票交易制度，主要指农民宅基地退还为耕地后的农村建设用地指标通过交易转为城市建设用地指标。即城市发展中通过购买地票用以增加城市征地指标，以此实现大农村和大城市之间的土地资源优化配置，实现城镇化建设过程中大城市反哺大农村。地票交易制度的根本，一是没有减少建设用地总量，实质是把农村建设用地转换为城市建设用地，以解决城市建设用地指标问题；二是由于土地空间位置的差距，土地的价值有巨大差异，中间的价差一方面可以大大增加农民的财产性收入（地票交易收入的大部份留给农民，其余分配给集体），改善农民的居住条件；三是解决农民进城后或集中居住后原有宅基地资源的浪费问题，实现土地的集约利用。农村集体建设用地的流转制度改革，核心是实现土地的规模化、集约化利用，唯有如此才有条件实现农业产业化。流转后可以向农村的家庭农场或农民专业合作社集中经营，也可以向农业产业化企业集中经营。重点是土地性质不能改变，流转价格的确定和农民利益的保护，农民积极性的调动。

三、关于“资金”的问题

“资金”问题是当前中西部地区实现统筹城乡和城乡一体化发展中最棘手也是最大的难题。破解这一难题，关键要按照规律，借鉴其他国家或地区的成功经验，先做好规划和测算后，综合运用投融资体制改革，通过政府和市场（金融市场和资本市场）多个渠道实现直接融资和间接融资。要在规划的基础上充分思考钱从哪里来？投到哪里去？投入产出比？现金流如何平衡？如何保证不坏账不烂账？如何实现当期可承受长远可持续？一是政府层面：根据各地区的经济发展不同阶段和财政对民生投入的比例，研究财政投入、政府相关规费减免、土地出让金支出、上级转移支付等方式解决部份资金。二是市场层面：可通过政府成立相应投融资平台，发挥母基金的引导和适度杠杆作用，再通过资本市场和银行、信托、担保、社保、公积金、金融租赁、小贷等多渠道进行间接或直接融资。关键是政府和企业负债要控制在适度合理的负债比例范围内。如政府公租房的建设资金筹措，一方面由政府划拨土地和通过其他的土地出让金中解决一部份资金需求，另一方面可通过政府的投融资平台向国开行或社保基金、公积金中心、商业银行等渠道融资。资金平衡中，大体租金收入可以覆盖融资利息，融资本金可通过未来出售部份公租房和公租房建设中配套商业用房的出售来偿还。城乡一体化发展和农业现代化过程中还必须解决农村金融问题。一种方案是改革农村土地金融，允许农民宅基地、承包地、林地确权后用于抵押融资；另一种方案是参照日本、韩国、台湾等地做法，依靠政府性金融支持下的合作金融，比如成立村镇银行，打破没有有效抵押物不能贷款的商业银行规则。由政府给予适当补贴。

四、关于产城融合的问题

一、新型城镇化和城乡一体化建设中面临的问题

在新型城镇化建设和城乡一体化进程中，我国面临着许多问题，比如，城乡二元分割依然存在；农民工进城仍面临着住房、社保、教育等问题；城市房价过高；城乡发展不均衡等问题严重，等等。

1.户籍制度问题。

在计划经济时代，我国形成了城乡分割的户籍制度，城市户口与农村户口代表着两种不同的社会身份，享有不同的就业、社保、教育、医疗、住房等资源。通常而言，城市户口有着较高的“含金量”，承载着较多的社会福利和教育资源，有着较多的就业机会和完善的社会保障；而广大农民身处社会底层，就业机会少，收入水平低，教育医疗差。这种不合理的户籍制度导致城乡差距不断拉大，影响了经济社会可持续发展。

2.城乡发展不均衡。

首先，城乡收入差距拉大。由于农村发展滞后、生产效率低下，以及收入分配扭曲、公共资源配置不均衡，导致城乡收入差距不断拉大。据有关部门统计，2013年我国城乡居民收入比为3.10，远高于世界平均比值1.5。其次，城乡生产力发展不均衡，城市以服务业、工业等为主，有着较高的产业附加值；农村以农业为主，现代化程度低，劳动生产率低。再次，城乡人口素质差异大，农村人口多为小学及以下文化程度，受过大专以上教育的仅占1%；城市人口以高中、大专及以上文化程度的人口为主，受教育程度的差异直接导致了城乡收入差异。最后，城乡之间的公共资源配置差别很大，城市的教育、医疗、通讯、交通、文化等方面普遍高于农村，这种公共资源投入上的差异，导致了农村发展滞后。

3.农民主体地位缺失。

一、背景   改革开放以来，我国一直走“农业支持工业，农村支持城市”这样一条非均衡发展的道路，客观上造成了城乡之间的巨大差距。党的十六届三中全会提出了“五个统筹”的战略思想，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。党的十七大报告在“五个统筹”的基础上，进一步提出要统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，统筹国内国际两个大局。“十二五”规划纲要明确指出，要“加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”、“积极稳妥推进农村土地整治”。“促进公共资源在城乡之间的均衡配置”、“逐步建立城乡统一的建设用地市场”等内容也被纳入“十二五规划”。   中国长期处于城乡二元结构体制这种非均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%,而农村家庭为43.7%,相差5.8个百分点。而根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准,城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城乡二元结构还表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；城市的公共服务和公共保障体系相对完善，而农村还很滞后；等等。   当前，开展农村土地综合整治已经上升国家层面的战略部署，2010年中央一号文件明确提出，“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”。今后，我国将投入560亿元用于农村土地整治。大量的实践已经证明，农村的土地综合整治提高了资源的利用效率，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中[2]，这些都直接或者间接的促进了城乡一体化的发展，土地综合整治逐步成为推进城市化、调整产业结构、建设新农村、实现现代农业发展的关键；反过来，城乡一体化的发展也提高了农村土地综合整治工作的标准。   二、土地综合整治的内涵   土地综合整治概念的提出，是建立在土地开发整理概念的基础之上的，是对后者内涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。虽然我国现代意义上的土地整理工作起步较晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理为里程碑,以1998年国土资源部成立土地整理中心为标志[3]。我国十多年的土地整理工作取得了显著成就，在保证国家粮食安全和耕地总量动态平衡方面做出了巨大贡献，但是在成就的背后也暴露出一些问题：初期的土地整理呈粗放式发展，即片面追求耕地数量的增加而忽视了质量的保证以及对社会、生态环境产生的深层次影响。   土地综合整治，不单是土地复垦、开发和整理，它还要求通过建设用地增减挂钩等方式，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，从而推进城乡一体化进程。国土资源部部长徐绍史在2009年的全国农村土地整治工作座谈会上指出，“土地整治，实际是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，同时也是一项民生工程，是贯彻落实科学发展观的一项重要举措。”   土地综合整治实质上是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，实现在一样的土地过上不一样的生活[4]。   三、城乡一体化的意义   英国的埃比泽•霍华德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田园城市》一书中极力倡导“用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”，第一次比较系统地提出了城乡一体化思想[5]。   中国长期处于城乡二元结构体制的发展状态。这种不均衡发展状态的存在，最直接的影响是拉大了城乡居民之间的收入差距，据统计，2008年我国城镇家庭恩格尔系数为37.9%，而农村家庭为43.7%，相差5.8个百分点。根据联合国利用恩格尔系数评价贫富国家的标准，城镇居民分别在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而农村家庭分别在1983年和2000年跨入温饱和小康型，总体发展水平相差10年~15年[6]。通过加大对农业投资、建设涉农项目、改革户籍制度、完善农村公共服务和社会保障体系等一系列措施，可以促进城乡一体化进程。城乡一体化是我国经济社会全面转型时期的可续发展观，是我国加速推进现代化的发展战略，也体现了城乡现代化交汇融合的发展过程。通过城乡一体化建设，可以改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。   四、城乡一体化水平评价   1.城乡一体化评价指标体系的构建   城乡一体化的评价，可以通过城乡协调度的测算进行定量评价。协调度就是度量系统之间或系统内部之间协调状况好坏的定量指标。一个系统的协调度可定义为组成该系统的各个要素之间彼此和谐一致的程度。协调性应包括组成系统的各个子系统之间及其内部的协调。协调的概念表明，协调度是一个时间概念，表现为某一状态的值，目标是追求系统的整体最优。#p#分页标题#e#   作为一项评价，指标的重要性不言而喻，指标选择是否恰当、周全，直接决定着评价的科学性。构建城乡一体化评价指标体系的关键在于选取既相互独立又相互联系、便于量化的主要指标因子，同时以城乡融合这一目标为基础建立起反映城乡发展程度和水平的完整的指标体系。因此，评杨荣南的《城乡一体化及其评价指标体系初探》中，将其分为五个方面，即城乡经济融合度、城乡人口融合度、城乡空间融合度、城乡生活融合度和城乡生态环境融合度，最后通过计算，加权求和[7]。罗雅丽等将一级指标分为城乡发展水平和城乡差异度，再对发展水平和差异化程度设置各个三级指标，根据计算得到的发展水平的得分和差异化程度的得分求和得出总的城乡一体化程度[8]。张雁东等从衣、食、住、行、保障等五个方面，将城乡一体化评价指标分为18个子指标，进行加权求和[9]。本文综合以上几种方法的优点，构建出一套能够综合反映出城乡一体化程度的评价指标（如表1）。   2.权重及其评价结果的确定   （1）权重的确定。指标权重的确定可以采用层次分析法（AHP）：首先，建立系统的递阶层次结构，然后构造两两比较判断矩阵，在根据一定的标准，采用规范列平均法，计算出各个指标的权重。最后要对结果进行一致性检验。其中λ为判断矩阵的最大特征值，n为判断矩阵对角线元素之和。同时，定义RI为随机性指标一般，当一致性比率时，认为判断矩阵的不一致程度在容许范围之内，可用其归一化特征向量作为权向量，否则要重新构造成对比较矩阵，对判断矩阵中的数值加以调整。   （2）评价结果的确定。运用上述研究方法，计算出某市的社会进步水平、生态设施状况、城市经济发展水平、农业生产条件、农民生活水平和农村经济发展水平以及城乡协调度（以分值表示）。并依据城乡协调度百分制将城乡一体化发展程度划分为高（>55）、较高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4类。   五、农村土地综合整治与城乡一体化发展的关系分析   1.农村土地综合整治对城乡一体化的促进作用   （1）改善农业生产条件。农村土地综合整治大多都是借助项目的实施进行的。通过项目的实施，最直接的效果就是增加耕地数量、提高农用地质量、增加农业灌溉面积、提高项目区的交通便利度、优化农业产业结构，从而改善了农业生产条件、提高了农业综合生产能力。   （2）缩小城乡居民生活水平差距。农业生产条件的改善必然带来农产品产出量的增加，从而提高了农民的收入水平。另一方面，土地综合整治中的配套政策，使得农民身份逐步转变为市民，也享有城市居民所享有的很多权利，城乡居民生活水平的差距在缩小。   （3）统筹城乡经济发展。农村土地综合整治的开展，不仅给农村带来了诸多好处，同时也给城市的发展创造了新的条件。国家通过增减挂钩项目的实施，破解了建设项目用地难题。农村土地综合整治中的集体建设用地整理纳入城乡建设用地增减挂钩项目，在耕地面积不减少、质量有提高和城乡建设用地总量不增加的前提下，按照“先减后增，增减平衡”原则，把农村节约的建设用地指标，通过有偿转让，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，使得一定区域的城乡发展得到统筹发展。   2.城乡一体化对农村土地综合整治的反作用   （1）对农村土地综合整治提出更高要求。随着城乡一体化水平的提高，农村的基础设施配套得到良好的建设，农业生产条件得以大幅度改善，因此，城乡一体化对土地综合整治提出了更高的要求，即，更加强调土地整治在发展农村经济、推进农业现代化、推进农村城镇化及改善农村生态环境中所发挥的重要作用。在推进城乡统筹发展的过程中，土地整治的任务不再仅仅是增加耕地数量、改善农业生产、生活条件，改善生态环境，同时，还要结合新农村建设，为新农村建设做出长远、综合的考虑。   （2）为农村土地综合整治创造了良好的实施条件。农村的路网、供水、通电、通讯、广播电视以及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施的健全，教育、医疗卫生、文化娱乐、社会养老、商业网点等公共服务的完善，改变了农村“脏、乱、差”状况，实现了农村布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境净化。这样，为农村土地综合整治项目的实施创造了良好的实施条件。   六、政策建议   1.农村土地综合整治要科学规划   农村土地综合整治工作离不开科学的规划。通过制定详细、科学的规划，确定分阶段的整治目标，可以避免工作的盲目性、随机性，确保农村土地综合整治工作运行在健康的轨道上。一个科学的土地综合整治规划必须具备以下几个特点：一是可操作性强，即制定出来的规划不能只是“纸上画画，墙上挂挂”，而必须要切实可行；二是数据真实，自下而上汇总的各个地类的数量要真实可靠，从而便于制定科学、合理的目标和整治安排；三是要因地制宜，土地综合整治规划的编制一定要适应本地区城镇化发展的需要，不能一拥而上，要根据本地区经济社会发展的需要确定整治的范围和目标。   2.农村土地综合整治要尊重民意   开展土地综合整治必须征得农民的同意，这是实施的先决条件，也是成败的关键。只有农民都积极响应并充分发表意见，土地综合整治才能更好地维护农民利益，实现综合整治的目标。当前，“和谐”是我们国家的时代最强音。我们做任何一项工作，实施任何一项政策，都要充分尊重民意，要善于听取老百姓的意见，加强沟通。在农村土地综合整治的实施过程当中，要采取逐个询问、集中讨论的方式进行科学的公共参与分析，考虑项目区群众以及利用相关者的积极性，杜绝农民“被上楼”现象的发生。当然，对农民提出的各种需求也要作进一步分析。农民的需求往往以现实利益为主，因此在土地综合整治的方向和趋势等问题上，必须由地方政府进行引导并向农民交底，即使农民一时不能理解，也要做思想工作，让他们树立长远发展的观念。地方政府要同时考虑城镇化发展的趋势对村庄的影响和农民的现实需求。#p#分页标题#e#   3.采取多种途径，拓展融资渠道   进行土地综合整治需要大量的资金来推动，资金平衡问题至关重要。土地综合整治的资金来源主要包括政府投资、集体资金、社会资金（包括银行贷款），再加上土地的增值。在实施土地综合整治前，必须要精确核算实施综合整治的资金投入与回收计划。在具体实施过程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和资产证券化等四种模式可为不同情况下土地整理募集资金[10]。   4.正确理解“城乡一体化”的含义   不能把“城乡一体化”简单的理解为农民进城。土地和宅基地，是农民安身立命的最后一道防线。农民失地后，如果进城以后没有稳定的职业和社会保障，就可能出现一大批城市“贫民”和无业游离的市民，或沦为现代城市的“贫民区”，这将会有社会不稳定、发展不协调的可能。“一体化”也绝不是“一样化”，把基础设施、社会管理支出、社会事业和社会保障等纳入公共财政制度体系，以逐步缩小城乡差距的无差别化一体，而在社会形态上要有城乡“差别”，才能体现乡风、民俗和村容。   5.土地综合整治要与城乡一体化协调发展   土地综合整治不能急于求成，而是要按照土地利用总体规划和土地综合整治规划的要求，循序渐进，逐步开展，充分考虑城乡现实存在的差异，以城带乡，最终实现城乡统筹发展。同时，城乡一体化的推进也要积极为土地综合整治服务，为土地综合整治提供新思路、创造新的机会，从而实现两者的协调发展。   七、总结   土地综合整治是坚守耕地红线、保障粮食安全的战略举措，是加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，是转方式调结构、实施新型城镇化战略的有力杠杆，对于促进经济社会平稳较快发展和可持续发展具有重要意义。它是一项重要的经济工作，是一项重要的社会事业，也是一项重要的民生工程。土地综合整治与城乡一体化建设关系密切，两者互为动力，互相促进，处理好两者的关系对于我国新农村建设、改变农村的落后面貌具有十分重要的积极意义。

摘要：我国现阶段城乡发展二元结构不平衡的矛盾日益突出，这一矛盾也影响着我国城乡体育事业发展得进程，造成了包括首都北京在内的城乡之间体育发展的严重不平衡。公益性社会体育指导员有利于增强首都农民健康水平，有利于培养农民积极的生活态度和健康的生活方式，有利于促进首都农村精神文明建设，有利于改善首都农村落后面貌。

关键词：公益性；社会体育指导员；城乡一体化

十八大政府工作报告提出：全面建成小康社会，就要加快完善城乡发展一体化，着力推进城乡公共体育服务等方面的一体化。[1]十八大后首都城乡公共体育服务一体化就开始纳入基本规划进入实践。公益性社会体育指导员为首都城乡体育一体化建设提供理论与实践指导，拓展公益性社会体育指导员的在城乡体育公共服务的领域，扩大公益性社会体育指导员发展空间，推动他们在首都城乡体育一体化的发展进程的价值发挥。公益性社会体育指导员在首都城乡体育发展一体化过程中所发挥的作用进行研究，有助于政府部门调整对公益性社会体育指导员的发展培养方略，对全面推进首都全民健身工程的发展进程，促进首都城乡体育一体化发展有着重要价值。但公益性社会体育指导员在促进首都城乡一体化进程中还面临诸多挑战。

一公益性社会体育指导员在首都城乡体育一体化中的挑战

（一）公益性社会体育指导员的服务有待提高

首都社会体育指导员的基本情况可以说已经成为衡量首都社会体育发展水平的重要标志。随着首都全民健身事业迅速发展，社会体育指导员制度也在不断完善中，加强公益性社会体育指导员队伍管理制度建设，积极制定培训计划，尤其在农村社会体育指导员培训中，一些区县为弥补社会体育指导员的不足推出了村官社会体育指导员培训项目，北京启动了大学生村干部作为社会体育指导员的公益性培训工程。首都8个城区平均拥有社会体育指导员1728人，10个郊区县为1136人，郊区与城区存在明显差距。大部分的乡村公共体育服务人才无论是从数量还是从质量上看，与城区存在很大的差距。在郊区很多的农村没有社会体育指导员的情况也非常普遍，扩大体育指导员的培训体系建设尤为重要。[2]社会体育指导员大多集中在城镇，农民即使有从事体育活动的积极性，但缺乏专门的指导人才。由于经费原因，城市的社会体育指导员不愿意到农村，农村社会体育指导员一时难以培养或者待遇过低，很少有人愿意干。即使在政府的体育发展规划中，还没有出台农村社会体育指导员配备的标准，而在北京市“十一五”体育发展规划中，规定了到2010年城市居民社会体育指导员配备比例为1:500。公益性社会体育指导员不但弥补首都城乡体育指导服务工作存在区域间的不平衡，还可以满足城乡群众的健康要求，进而推进新型城镇化的体育公共服务共享、公平和可持续性发展。首都经济的发展和社会的进步加速新型城镇化的发展，人民的空暇时间越来越多和生活质量不断提高。公益性社会体育指导员优化配置与平等自由流动对首都城乡之间的体育公共服务均等化，使城乡居民共享新型城镇化发展成果公益性社会体育指导员的服务是社会体育公共服务的关键组成部分，衡量首都城乡群众体育发展水平高低的重要标志是提高体育公务服务水平，是从体育大国变成体育强国的基本发展之路。

（二）影响公益性社会体育指导员公共服务的要素

一、新型城镇化建设过程中存在的问题

（一）土地城镇化快于人口城镇化

城镇用地粗放低效，“摊大饼”式的城镇扩张方式，使得城镇建成区面积增长远高于城镇人口增长速度；农村居民点用地增加速度高于农村人口减少速度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全。

（二）城镇空间分布与资源环境承载力不匹配

城镇规模结构不合理，雾霾等“城市病”问题日益突出，城市服务管理水平不高，在东部地区，部分城镇密集地区资源环境问题日益凸显，在中西部地区资源环境承载能力较强地区，城镇化水平较低，大中小城市和小城镇发展不平衡。一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济发展、轻环境保护，不注重公共服务，公共安全事件频发，城市管理运行效率低，公共服务供给能力不强，增加了经济社会和生态环境成本。

（三）不健全的城镇化进程中机制体制，也阻碍了城镇化发展

目前实行的城乡分割户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等各项制度，在一定程度上固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

摘要：我国自改革开放以来，相继出台了一系列有关社会保障的法律法规，使社会保障的覆盖范围逐渐从城镇扩大到农村，学术界关于城乡社会保障一体化的实现一直是一个比较有争论的研究课题。对于学术界的各种观点、意见和建议的大量文献研究，本文分别从构建、可行与不可行三个方面进行归纳。

关键词：社会保障；城乡；一体化

长期以来，我国的经济发展大体上存在二元结构，即一条以城镇为主的工业化经济发展道路，和一条以乡村为主的农业发展道路。但是随着经济的发展，经济一体化的趋势明显，相应地在社会保障方面也出现城乡一体化的呼吁之声。

一、关于城乡社会保障一体化的争论

黄昕欣在《建立城乡一体化社会保障制度研究》中提到，我国现行的社会保障制度依托在户籍制度之上，王增文在《新型城镇化背景下中国城乡社会保障制度发展路径研究》中就明确提到，要缩小城乡社会保障之间的差距，就需要淡化户籍制度，以此来提升城乡社会保障一体化的进程。我国自2014年取消户籍限制以来，经济不断发展，城镇的社会保障体系逐步趋于完善，而乡村的社会保障却是停在改革的十字路口、摇摆不前，实现社会保障一体化的呼声日益高涨。对此，一批学者在结合我国国情的基础上提出了各自不同的见解。

（一）城乡社会保障一体化的观点

胡传玲通过分析新中国成立以后我国建立的超越经济发展水平的社会保障制度引发的弊端，认为即使勉强建立了城乡社会保障一体化的模式，也会因资金问题而产生严重后果。[1]张心田在《我国城乡社会保障有哪些差异，如何统一？》中就明确指出，我国农村地区因为配套基础设施不健全，相关的财政投入根本无法落实，城乡社会保障一体化建设举步维艰。吴丽丽在《城镇化进程中社会保障的城乡一体化统筹研究》中分析，落实城乡社会保障一体化不仅要解决好进城务工人员的社保问题、社保资金筹措问题等，还需要做好城乡社会保障制度的制度衔接等一系列工作。刘景艳和邹梦阳在《河北省城乡一体化过程中发展城市经济的问题及对策研究》中指出，当前城乡一体化建设还存在城市规模偏小、开放程度不高、城乡一体化配套制度不健全等问题，城乡社会保障一体化任重道远。

摘要:

本文以城乡一体化的基本认识作为出发点，分析城乡统一建设用地法律管理制度问题，研究城乡统一建设用地法律管理制度构建方式方法。

关键词:

城乡一体化;建设用地法律管理制度;构建

一、引言

城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段，将城市和农村，农业和工业，城市和农村的村民作为一个整体，统筹规划的综合性研究的所有领域，改变二元经济机构不平等的国民待遇、互补的产业结构，从而使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

二、城乡一体化的基本认识

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，城乡一体化战略是突破城乡二元格局、促进经济社会和谐发展的一次重大而深刻的社会变革，它旨在通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，使整个城乡经济、社会、生态，全面、协调、可持续发展。城乡一体化是一个多要素、多层次的复杂系统，它涉及社会经济、生态环境、文化生活以及土地利用等方方面面，本文仅就在现代化和城市化发展的大背景下，如何正确认识和处理好城乡一体化建设与林地保护利用的关系进行研究和探讨。   一、城乡一体化建设对林地保护利用的影响   （一）城乡一体化建设对林地的需求增加   土地是一切社会发展进步的载体。我国虽然幅员辽阔，但耕地林地比重小，难以利用的土地比重大，后备土地资源不足，人地矛盾尖锐，土地是制约城乡一体化的关键因素。随着工业化、城镇化步伐的加快，各项建设对土地的需求增加，加之国家出于粮食安全的考虑对耕地保护力度的加大，大量的用地项目大规模地向林地转移，林地成为满足城乡一体化建设所需的重要的土地资源库。根据国土资源部门提供的资料显示，“十一五”期间，全国征占用林地总面积及所占全部新增建设用地面积的比例总体上都呈逐年上升趋势。“十二五”及今后一段时期，随着城乡一体化的推进，我国将进入更大规模的工业化和城镇化高速推进的发展阶段，城乡居住环境改善、交通等基础设施建设、现代农业与工业的对接形成的加工业、自然资源的商业性开发建设等，各行各业对林地资源的需求都呈现出继续增长的势头，并且其需求范围越来越广，需求面积越来越大，林地保护利用面临新的压力。   （二）城乡一体化建设对生态环境的承载能力提出了新的要求   一方面，随着我国城乡一体化建设的进一步推进，城乡工商业更加发达，人口密度增加，人口相对更加集中，客观上也就对生态环境的承载能力提出了新的要求。只有根据包括森林资源在内的自然资源与环境的实际承载能力来确定人口与社会经济的发展速度，才能真正解决资源、环境、人口与发展问题，在实现城乡一体化的同时实现环境与生态系统的良性循环以及人与自然协调、社会和经济的可持续发展。另一方面，随着我国经济发展和社会进步，从城市到农村，人们越来越体会到，生活质量的高低仅仅用经济收入的多少来衡量是远远不够的，还必须学习、工作、生产、生活在良好的生态环境中。森林保持水土、调节气候、净化空气、降低噪音、美化环境的功用越来越为人们所广泛认识，崇尚绿色、融入自然、打造宜居环境正在成为全国人民的共识，人们主观上对居住环境的生态承载能力也提出了更高的要求。   （三)城乡一体化建设可以有效补充林地在   城乡一体化建设中，绿化美化和生态建设越来越成为城乡居民的基本诉求，越来越成为城乡一体化建设不可或缺的重要内容，在进行各项建设时严格规定建筑密度、容积率、绿地率等，并在实施配套绿化工程的同时，积极实施废弃地的植被恢复和复绿工程，实行基础设施建设和生态绿化建设两手抓。城市中如雨后春笋般涌现出的更多的公园、绿地，出现了越来越多的“城在林中，林在城中”的绿色城市、森林城市，而农村也大力推进道路、村庄、坑塘、荒地绿化，以用材林围村、果树入院、闲置地建休闲绿地，涌现出越来越多的生态新村和绿色村镇。绿色城市、绿色村镇、绿色通道和绿色屏障的建设，为城乡增绿添绿，形成了全新的互相连接的城乡一体化的绿化网络体系，既增加了绿地，提升了城乡绿化水平，使城乡绿化覆盖率、绿地率大幅度提高，同时也增加了林地，是对林地资源的有益补充。例如：对废弃的堆场料场、工场矿山实施的植被恢复，对农村人口转移后废弃的山区村庄的复绿工程等都是对林地的积极有效的补充。   （四）城乡一体化建设对林产品的需求量增加   在城乡一体化建设的进程中，城乡人民生活水平、消费水平不断提高，工作和生活环境逐渐改善，对林产品的需求量不断增大；同时随着城乡林业产业布局一体化的进一步推进，林业产业结构及产业布局渐趋合理，逐步形成种植、收购、加工、生产、销售、服务一条龙，更加畅通的产销渠道再加上更加便捷的融资服务和科技支撑等，这些都在一定程度上带动了林业企业的发展壮大及其加工能力、生产能力的提高。林业产业在城乡一体化建设的进程中保持良好的发展势头，但另一方面也对增加原材料的供给提出了挑战，不能让原材料来源问题成为制约企业发展的瓶颈。要解决好这批企业原材料的供给，必须在维护和促进区域生态环境建设的前提下，在生产企业周边的宜林地区，加大原料林生产基地的建设力度，保证林业产业的可持续经营。正是在这个意义上我们说城乡一体化建设对林地的保护和利用有促进作用。   二、林地保护利用对城乡一体化建设的基础支撑作用   林业建设是城乡一体化建设的重要组成部分，在推进城乡一体化战略中，肩负着重要使命。林业作为一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林业产业发展的双重任务，保护和利用好林地对于促进农民增收，缩小城乡差别，加快和推进城乡经济社会统筹发展，实现城乡一体化发挥重要作用。   （一）加强林地保护利用可以保障城乡一体化建设用地的基本需求   近年来，随着经济社会的快速发展，林地转为建设用地的规模不断扩大，如果不加限制地新增加建设用地规模，是我国有限的林地资源供应所远远不能满足的。因此我们制定林地保护利用规划，正是为科学、合理、规范地使用林地提供制度依据，我们提倡在保护林地的基础上进行科学合理地利用，加强对征、占、用林地的管理，逐步形成“总量控制、定额管理、合理供地、置换补偿”的林地使用机制，有效地监管和遏制毁林开荒、蚕食林地和非法占用林地，正是为了切实保障城乡一体化建设中，国家能源基地、国家级电网、油气干线管网、干线公（铁）路、港口、机场、水利工程等基础设施建设及其他公共建设的必要用地和合理用地，满足城乡一体化建设用地的基本需求。#p#分页标题#e#   （二）加强林地保护利用对优化城乡一体化建设的产业布局有前瞻性的引导作用   加强林地保护利用，制定林地保护利用规划，在工程建设项目可行性研究阶段，即设立预审环节，建立林地征占用的勘验制度，积极参与工程规划选址、方案确定工作，坚持按照“工程建设必须尽量保护林地，尽量少伐移林木”的理念，及时提出合理化建议，与规划部门、建设单位积极协调，进一步优化产业布局优化设计方案，尽可能减少因工程建设占用征收林地的面积，引导他们在规划选址选线这一源头就尽可能地避让生物量较大的林地，最大限度地控制森林、林木移伐数量，从而科学合理地安排林地利用的结构与方向，节约集约用地，切实优化林地资源效能配置，切实保障生态环境的承载能力，切实保障城乡经济发展的同时人居环境得到改善，使城乡一体化建设走可持续发展的道路。正是在这个意义上，我们说加强林地保护利用对优化城乡一体化建设的产业布局有前瞻性的引导作用。   三、正确把握城乡一体化建设与林地保护利用关系的措施和建议   (一)纳入经济社会发展全局，统筹兼顾，良性互动   如上所述，城乡一体化建设与林地保护利用都是经济社会发展的必然要求和重要内容，二者并非截然对立而是矛盾的统一。城乡一体化建设虽然要占用部分林地，增加了林地保护的压力，但也为加快建设生态防护林、环境保护林、风景林、经济林、用材林等提供了发展的动力和良好的契机；林地保护利用虽然对建设项目乱占林地是一种限制和约束，却能够保障城乡一体化建设用地的合理用地并对优化城乡产业布局有前瞻性的引导作用，因此应当把它们纳入经济社会发展的全局来考虑，统筹兼顾，注意统一性和整体性，不能顾此失彼。在制定土地利用总体规划、城乡一体化规划时要以生态为重，充分考虑林地保护利用、生态建设、林业产业发展的要求，既要满足经济与社会发展的当前需求，又要留足后人的生境空间，确保持续发展、长远发展的需要；同样，在制定林地保护利用规划时也要充分考虑满足城市规划、乡村规划、城乡一体化规划的要求，科学分析和预测城乡一体化建设经济和社会发展对林地的需求，综合分析林地可供给能力及资源动态变化趋势，制定林地保护利用的具体目标，建立符合区域经济发展特点和林地资源利用效益最大化的林地保护利用优化体系，对林地资源的保护进行时序和空间上的精确安排。在具体实施的过程中，更要注意与国土规划部门的上下联动，与其他相关部门之间的横向互动，要加强协调和衔接，做到互相促进、互为补充，使城乡一体化建设与林地保护利用都按照各自的要求得到发展，并为经济与社会持续发展提供坚实保障。   （二）引导节约集约用地，维持林地占用与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡   城乡一体化建设必须节约集约使用林地，主要包括了三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占林地；二是集约用地，每一宗城乡建设用地都必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。在城乡一体化建设中，要确保林地占用与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡，具体做法上，首先要在保障国家基础设施建设及公共建设用地的同时，引导建设项目节约使用林地，并适当配套绿化工程，扩大防护林地面积。其次要控制城乡建设使用林地规模，限制工矿开发占用林地，规范商业性经营使用林地，尤其矿山用地要实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采、无序开发。总之通过行政、市场等手段引导建设项目节约使用林地，控制多占、浪费林地等行为，保持城乡建设使用林地与生态恢复新增林（绿）地的动态平衡。   （三）完善管理体制，强化生态补偿，积极补充林（绿）地   一是建立和完善生态补偿机制，以统筹城乡协调发展、兼顾经济建设与生态环境建设为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，同时要充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，健全政策法规，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动我国城乡一体化走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。二是理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，形成合力。设立生态补偿专项资金，整合生态补偿资金和资源，拓宽资金渠道，逐步加大补偿力度，确保所有被征用占用的林地都得到补偿，确保补偿资金真正用在补充林地建设绿地上面。三是积极培育恢复、造林绿化、修复生态，多种途径增加林地资源；积极推进森林省、森林城市、森林社区、森林乡村建设，拓展绿色生态空间。四是加强宜林闲置地整治，对政府收回的闲置土地，原属于林地的，应当优先用于林业生产经营活动；加强废弃工矿、废弃山区村庄及村中空闲地的整治，对其中坡度25度以上的，应按照宜林则林的原则，优先用于植树造林。   （四）建立城乡一体、绿（地）林（地）统筹的评价体系和管理机制   1.建立城乡一体、绿林统筹的评价体系。由于近年来生态建设重要性的深入人心，全国各地创建森林城市、园林城市、打造宜居环境蔚然成风，城市兴建了越来越多的绿色生态屏障林、滨江公园林、亲水平台林、园林林、风景林、广场绿地、小区绿地、单位绿地等，这些城市绿地在生态、减灾、景观、文化、休憩等方面发挥着重要作用，但林业部门在统计林地时，却没有把它们计算在内，这是不甚合理的。如果建立一个绿林统筹的指标，一方面可以更科学地对生态效益进行评价；另一方面，城市化的发展占用了多少林地，应该在新建基础设施、新建科技园区、新建小区时通过绿化美化和道旁植绿等方式至少补充多少林木，如果建立一个绿林统筹的指标，则可以更科学地估算需要补充的林地面积，多种途径补充林地，更好地实行占补平衡。#p#分页标题#e#   2.建立城乡一体、绿林统筹的管理机制。从经济和社会发展的必然趋势来讲，我们要突破计划经济时代城乡二元对立的发展格局，“从生态立国、绿色发展”的战略出发，我们也应该突破过去由于部门分割带来的绿地和林地、绿化和林业的分割。因为城市绿地和乡村林地本来就是生态体系中不可分割的组成部分，二者都是生态建设的重要内容，建立城乡一体、绿林统筹的评价体系和管理框架，有助于更好地实现林地的多功能效益，有助于在规划、建设、管理各个环节实现绿林相互融合、协调推进，从生态建设的全局出发构筑“城市绿景、平原绿网、山区绿屏”的城乡一体化的生态网络体系，有利于对城乡绿地、林地进行更加科学有效的管理，使各类要素合理配置、有机融合，建立城市与乡村之间功能互补、分工协作的绿林体系，有利于加强城乡在生态上的联系，促进生态系统全面协调发展。