一、城市社区治理模式的法理基础 根据国内外专家学者对世界各地城市社区发展组织管理现状的考察研究，城市社区治理模式大致有三种类型：即自治型、行政主导型和半行政半自治的合作型治理模式。这三种模式，反映了国家和社会在争夺社会控制的国家社会的关系。从其治理模式的选择来看，市民社会理论影响着它的发展轨迹。 1．市民社会先于或外于国家 洛克认为“市民社会先于或外于国家”。他明确指出，“人类原来所处的自然状态，那是一种完备无缺的自由状态，他们在自然法的范围内，按照他们认为合适的办法，决定他们的行动和处理他们的财产和人身，而毋需得到任何人的许可或听命于任何人的意志”，①国家只是处于社会中的个人为达致某种目的而形成契约的结果。他通过对自然状态的假定以及社会契约论的手段而赋予了社会以前政治或国家的生命。这是一种外在于国家或政治的社会观：国家至多是社会的保护工具，换言之，社会具有独立于国家而在的生命或身份。② 洛克还认为市民社会应当保持人类生活的原初状态，国家之于市民社会，只具工具性的功用，是手段而非目的，国家的功用仅在于维系或具体完善市民社会，是不能渗透到市民社会的。 洛克的自由主义思想成为自治的市民社会理论根基，这种理论指导下的城市社区治理模式趋向于自治型，具有“强社会、弱国家”的特点。 2．国家高于市民社会 黑格尔提出“国家高于市民社会”。黑格尔说，市民社会是一个私欲间的无休止的冲突场所。市民社会的这一特性决定了它不仅不能克服自身的缺陷，而且往往趋于使其偶然的协和及多元性遭到破坏。市民社会是独立的，但却是不自足的。③ 市民社会的不自足性只有凭靠政治秩序化方能解决，那么它就必须诉诸一个外在的但却是最高的公共机构，即国家。正是基于上述观点，黑格尔指出，市民社会虽说外于国家，但如果市民社会要救济其“不自足”，就需要国家。因此，只有国家才能有效地救济市民社会的非正义缺陷并将其所含的特殊利益溶合进一个代表着普遍利益的政治共同体之中。一言以蔽之，国家高于市民社会。黑格尔的思想导致公权力深入社区，成为行政主导型社区治理模式的理论基础，这种模式具有“强国家、弱社会”的特点。 3．国家与社会的良性互动 当代学者则一改洛克、黑格尔在国家与市民社会关系上的极端论点，提出了国家与市民社会的互相依赖与互动。在研究国家与社会的关系时，不再将二者对立起来，在“弱国家，强社会”格局下的自治社区治理模式寻求通过强化政府的权力以更好地发挥政府协调与调控的能力，来适应得到充足培育和发展了的公民社会与民情，以使二者更好地合作和发挥优势，而不是此消彼长的对立关系。在“强国家，弱社会”格局下的行政主导型社区治理模式则认识到社会偏弱，需加快发展社会的民主，培育良好的公民社会状况，发挥市场的作用，以防止政府与市场的双向失灵给社会造成的损害。 在这种思想指导下，行政权和自治权在社区管理中都发挥重要作用。以美国为例，美国的城市社区自治性很强，但政府也逐渐显示了自己在社区治理当中的作用。政府通过政策调节、法律制定和财政支持来实现对社区的宏观管理，使社区的自主管理有制度和物质保障，而不强调社区的治理脱离政府的指导和帮助，相反，正是得益于政府的指导和帮助，使得营利部门和非营利部门都能在社区事务中与政府形成良好的合作与互动，促使美国的社区良好运行。而且美国城市社区建设所需的资金的70％左右来源于政府财政投入。④ 这种新的社区治理模式强调了国家行政权和社会自治权的合作，具有“强社会强国家”的特点，因而可以叫合作型或混合型。 二、我国城市社区治理的实践 1．哈尔滨市南岗区 法学视角下城市社区治理模式之选择□卢以品胡细妮256南岗区社区治理的重点在区一级，成立了南岗区社区建设指导委员会，区委书记任委员会主任。委员会是社区建设的领导机构，全面负责南岗区社区建设的统筹规划、统一部署、综合协调和督促检查。委员会下设“社区建设办公室”和“社区建设指导中心”，前者为协调机构，协调社区建设指导中心的工作和其他相关工作；后者为日常工作机构，由民政局长兼任中心领导。在指导中心内部，根据社区建设的内容，由相关的委、办、局组成7个工作指导部，其业务工作、人员编制和工作经费分别由相关的政府部门负责，同时这一管理工作系统自上而下延伸到居委会一级。⑤ 可见，南岗区不管是从领导机构、实施机构还是日常工作机构都是由相关的政府部门负责，是纯粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系统自上而下的延伸到居委会这层，社区治理带有纯粹的行政性。 2．上海市卢湾区五里桥街道 五里桥街道从社区不同的行政事务和目标出发，建立了三个层面的组织管理系统：即作为行政组织领导系统的街道办事处及城区管理委员会，作为行政组织执行系统的四个工作委员会———市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会和财政经济委员会，作为社会组织支持系统的中介组织，这一组织系统由社区内企事业单位、人民团体、居民群众及其自治性组织构成。⑥ 从形式上看，行政权和自治权在卢湾区模式里似乎都得到了体现，但卢湾区模式的权力中心在街道办这一层，街道办作为区政府的派出机构，其工作都是受区政府的领导。而且在区政府与“街道办”之间职责与事权的划分上并不明确，由于街道办所辖区域较大，作为政府的最基层的派出机构，其事务繁琐，往往受累于职责不明确的行政事务，而无精力治理社区。因此，此种模式下虽然注重了中介组织的培育和发挥作用，但没有相关制度的支持，这种双混合模式下的社区难以保持双方力量的平衡，形成良性互动。#p#分页标题#e# 3．沈阳市春河社区 春河社区由原来的5个居委会，2700多户居民组合而成。社区最高权力机构是社区成员代表大会为，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会代替原有的居民委员会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。 春河社区模式走的是自下而上的自主管理模式，他的发展需要内部环境和外部环境的配合，即需要民众的积极参与，也需依靠政府政策的宏观指导和法律的保障来运行，否则会成为一潭死水。在实践中，这种社区治理模式首先遇到的就是运行经费问题与民众对社区事务的参与问题，这个因素左右着社区能否真正实现自治。 4．深圳桃源居社区 桃源居社区由社区党委、社区居委会、社区工作站、业主委员会、社区公益中心、物业公司对社区进行管理和服务，并形成了“六方联席会议”制度。⑦ 社区的治理主体具有多方参与性，政府力量和社区自身力量在社区发展中得到一种良性平衡。社区内由政府负责提供公共服务，而社区内的组织负责提供公益服务和市场服务，社区党委、社区工作站、社区居委会负责重要的社区事务，尤其是负责上级政府下派社区的各项工作，而绝大多数的社区具体事务，都是由社区自治组织来自我实现的。桃源居社区的资金来源于“五个一点”，即“政府承担一点、物业管理费补贴一点、开发商赞助一点、社区经营组织赢利一点、社区义工组织奉献一点”，而最为关键的是第一次资金的推动。⑧ 即由桃源居集团捐资1亿元设立桃源居公益事业发展基金会，这个社区型的基金会捐赠给桃源居社区内的“社区公益中心”，而“社区公益中心”在社区内兴建若干组织，这些组织由“社区公益中心”统一整合管理，为社区提供完善的公益服务，这些组织多半是全福利或半福利，少数是营利组织，有这第一次的整体规划和“五个一点”的支持，社区和社会组织便能实现可持续发展。 桃源居社区将自己的社区治理模式称为“和谐社区治理模式”或是“服务型善治模式”。虽然她的形成是房地产开发的结果，某些方面不具有普适性，但桃源居社区通过解决社区发展的资金、政府与社区的关系，发展社区内部居民和组织的民主在一定程度上成功践行和实现了国家和社会的合作和良性互动。 上述种种模式其实都在不同程度上反应了国家和社会在社区治理上的较量，他们或取得了一些成功的经验，或遇到了一些现实的阻碍。 三、我国城市社区治理模式之选择 1．“弱国家，强社会”自治型社区治理模式与国情不符 一方面，我国历经了漫长的封建统治，民众习惯接受被动管理，加上计划经济时代，大量单位人的存在，多数民众参与管理的意识比较淡薄，因此缺乏自治的传统。另一方面，改革开放以来一直以经济建设为中心，对经济利益的个体追求并不足以形成社会成员的共同责任心，公民参与社区自治的热情并不高。同时，虽然法制建设取得了令人瞩目的成就，但几千年“贤人治国”思想和“人治”观念深厚，法制的基础欠佳。所以，笔者认为，当前我国不具备走“弱国家，强社会”自治型社区治理模式的现实条件，我国的城市社区治理离不开国家权力的介入。 2．“强国家，弱社会”的行政主导型社区治理模式与时代要求不符 首先，改革开放使我国单位制解体，单位人变成了社会人，社会结构日趋复杂，社会逐渐从大一统框架的国家体制中脱生出来，过去通过“单位”来实现社会管理的方式也逐渐丧失原有的基础。其次，随“社会人”在向“社区人”转变的深入，社区便成为各种利益关系的交汇点、社会问题的聚汇处和矛盾冲突的引发地。社区建设不仅是基于改革开放以来对社会稳定的需要，更要解决私人产品的供销无序、公共物品的供给缺乏、市场发育的不足和社会生活中的诸多不便利和不舒畅等问题，因此，社区建设的核心是相对弱小的社会如何获得自身发展的问题，而行政权主导无法解决这一问题。⑨ 再者，随着我国改革开放后经济的快速发展，各项社会管理改革也在逐步推进，在此背景下，民众的民主意识、权利意识不断增强，这都对行政权的主导地位形成了一定的挑战。 “管制型政府”向“服务性政府”的转变也说明社会的治理是一个由一元到多元，从集权到分权的趋势。因此，“强国家，弱社会”型的社区治理模式是不符合时代要求的。 3．“强国家，强社会”的合作型社区治理模式是现实的需要 首先，理论研究视角的转变为双强模式提供了思想基础。马克思主义认为，任何事物都是对立统一的，偏执于任何一方都将会发生认识上的错误。因此，我们在选择社区治理的路径时，不是一味站在政府与社区关系强弱对立的角度，而是更多地看到二者的统一和良性互动，以合作的视角寻求二者的共生共长、共图发展的双赢结果。其次，民众自主意识的不断觉醒，使双强模式的形成慢慢具备民情基础。而且伴随着政府的放权与分权，我国的社会组织、民间组织在不断的发展壮大，这将为社会的强大提供重要力量源泉。再者，“强国家，强社会”模式有政策的支持。近年来，社会上不断上演的各种恶性事件，暴露了落后的社会管理制度与手段难以解决大量积聚社会矛盾，需要大胆创新社会管理方法，运用科学的社会管理模式来疏导感情，解决矛盾。党中央因势利导，对社会管理提出了新要求。党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。党的十七大提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。”相比我国的社会本身，国家的力量可谓相当强大，社会在其自身发展中较为无力，只有“社会协同，公众参与”才能激发社会本身的活力，强大自身。在社区的建设中也同样需要这两味药来医治社区的软弱与不自立。#p#分页标题#e# 综上，笔者认为，我国当前的社区治理应选择“强国家，强社会”的合作型模式，并使政府和社会之间实现良性互动。 四、法学视角下政府和社会的良性互动 法律强调权利和义务，因此从法学视角看社区治理的强强合作模式，就是要以法律的形式来明确政府和社区在社区治理中的权利义务，以实现政府和社会的良性互动。 首先，明确政府与社区在社区治理中的地位。所谓强社会是指社区是“强国家，强社会”治理模式的主导力量，是一个自主管理的集体。所谓“强国家”是指政府不是无为政府，应为社区的发展提供良好的民主法治环境，通过有效用的社会政策来支持和帮助社区解决可持续发展问题。但政府是有限政府，对社区管理是指导、引导、而非领导、管理。 其次，明确社区和政府的职能划分，理清行政事务、政府委托事务和社区自治事务的界限。社区的运作、社区的建设与活动的开展等还是需要一定的行政力量的介入，但在多大范围内介入就需要法律明确政府与社区权力域，以保障社区自主治理的领域不受到政府的侵蚀，从根本上保持其独立发展。原则上，社区的社会事务都通过自治实现管理，政府只从宏观的层面给予社区的自主管理以政策支持和各项制度保障，在资金投入、设施建设和人员配备等方面给予支持，并帮助培育社区居民的公共精神和参与意识。 再次，加强社区自治法制的建设，将社区各系统的管理纳入法制化轨道。通过完善各类社区管理法律进一步明确社区自治组织的法律地位，完善业主委员会、社区居委会的建设，引导社区制度建设的规范化、法制化，实现社区自治管理中的决策、执行和监督权有效分离和制衡。通过明确各种社会团体、民办非企业和基金会等非政府组织的法律地位，积极培育非政府组织，引导扶持并加强监管，为他们的发展提供法律保障，使他们在社区公共服务中充分发挥效用。 最后，培育与“强国家，强社会”的合作型社区治理模式相适应的法治观念。包括：有限政府的观念，政府不是全能的万能的，要建设服务型政府；政府权利法定的观念，政府要依法行政，既不能越权作为也不能不作为；保障人权的观念，社区治理要以人为本，尊重人格；民主与监督的观念，社区居民要提高参与意识，充分行使知情权、参与权、民主监督权；等等。从某种意义上说，法治的观念才是实现法治的关键。
