作者：陈德萍 单位：广东外语外贸大学财经学院
一、国外农业保险经验
农业保险是保险机构组织农户或其他农业生产单位建立保险基金，实行农业风险损失分摊的一种制度（孟春，2006）。由于农业生产受自然条件影响的特殊性，被保险人（承保对象）在农业生产中遭遇到的自然灾害或意外事故所造成的经济损失，可以在保险责任范围内得到一定的经济补偿。因此，农业保险是转移农业生产中发生的灾害损失、保障农业生产顺利进行的重要风险管理工具，也是中央和地方政府对农业和农村经济补偿系统的主要组成部分。在市场经济体制下，农业保险对稳定农业和农村社会有着重要的作用。同时，建立农业保险制度也是市场经济发展的客观要求，是降低农业风险、提高农业抵御自然灾害能力的重要手段。现阶段，农业保险包括商业性农业保险和政策性农业保险两种类型。商业性农业保险是指根据市场目标建立的，由商业性保险机构经营的，通过市场机制运作的一种农业保险制度。商业性农业保险由农户自愿投保，商业性保险机构经营保险项目或出售保险产品，不具有任何强制性。由于商业性农业保险微观主体（农户和商业保险机构）风险偏好和行为特征的偏差，一方面表现为保险责任窄、赔付率低；另一方面，由于系统性风险的存在和信息不对称，商业性农业保险呈现显著的市场失灵特征。政策性农业保险是为了弥补商业性农业保险的缺位，根据一定时期的政府政策目标建立的，由政府或委托的专门机构（如合作社、互助公司、股份公司等）经营的非盈利性的一种农业保险制度。政策性农业保险产品部分由政府买单，通常与政府的农业保护措施紧密地联系在一起，如农户信贷优惠措施、农业救灾保护措施和农业生产鼓励措施等等。政策性农业保险的保险责任较为广泛，保险标的损失概率较大，赔付率也较高，对增进社会整体福利呈现显著的正外部性。但是，政策性农业保险也可能给政府财政带来压力和风险，在保险供给主体和政府之间的诱导机制与风险分担问题方面表现尤为明显。
（一）国外政策性农业保险的主要模式
1．美国模式。美国模式以美国、加拿大为代表，是一种“国营与私营、政府与民间”相互联系的“双轨制”的农业保险保障体系模式。在该模式下，由中央政府以认捐的方式出资组建国营联邦农作物保险公司，直接管理和经营政策性农业保险业务；由中央政府出资统一组建全国的政策性农业再保险公司，各保险机构（专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或愿意经营农业保险的其他商业性保险机构）可按低于实际的农业风险费率来承保，全国的政策性农业再保险公司承担实际赔付率超过各保险机构承保赔付率的差额。美国的政策性农业保险经过近70年的实践和探索，已基本实现了由传统农作物保险向现代风险管理模式的转变（周建农，2011），其主要做法表现为以下四个方面：（1）完善的法律体系。美国联邦政府分别于1980年、1994年和2000年三次修改了农作物保险的相关法案，不断提高农作物保险的保费补贴率，通过利益机制诱导鼓励农户参加农作物保险。（2）高额的财政补贴。美国政府对农作物保险的财政补贴主要包括三个方面：一是补贴保费，虽然政府对不同险种的补贴存在着差别，但平均补贴额达到纯保费的53％；二是承担或补贴经营费用，政府承担联邦农作物保险公司的各项经营业务费用，补贴承办农作物保险业务的私营保险公司全部经营业务费用的20％～25％；三是承担其他费用，政府承担农作物保险的推广和教育费用等。（3）完善的联邦农作物保险运作机制。联邦农作物保险体系分为联邦农作物保险公司（FCIC）、私营保险、农险人等三个层面。第一层的联邦农作物保险公司（FCIC）也称风险管理局，由其向第二层的私营农业保险公司提供一定比例的再保险和超额损失再保险保障服务；第二层为有经营农险资格的私营保险公司，承担全部农业保险的直接业务；第三层为农险人和农险查勘核损人，他们直接服务于农户。（4）对农业保险的税收减免。对从事政策性农业保险的公司或组织减免其税收。
2．西欧模式。西欧等国政策性农业保险模式的主要特点：一是政府不直接参与农业保险的经营，而是由商业性保险公司和互助保险社承办政策性农业保险。二是政府对农业保险给予税收等政策优惠。这一模式可称为“民办公助”模式，法国、德国农业互助保险是这一模式的典型代表。以法国为例，经过150多年的演变，法国的农业保险机制呈现“金字塔”结构：塔顶是中央保险公司，对地区或省级保险公司提供再保险；塔中是20多家地区或省级保险公司，他们对上层获得中央保险公司的再保险，对下层向农业保险社提供再保险业务；塔底是9000多家互助农业保险社，是保险体系中的底层单位，每个乡镇都有这样的机构。法国政府促进政策性农业保险发展的具体措施包括：（1）政府实行低费率与高补贴相结合的政策性农业保险优惠政策，给予农户高达50％～80％所交保险费的补贴比例。（2）建立从事政策性农业保险的专门机构，并直接补贴该机构的行政经费和农业风险基金赤字。（3）建立农业合作保险基金组织。（4）建立政府和社会共同联办的法国农业相互保险集团。（5）国家立法保护政策性农业保险。
3．日本模式。日本模式采用的是政府支持下的“相互会社制”形式，其核心内容为“三级”制的“村民共济”机制，也称为“三级”风险保障机制。该模式具体表现为：底层为市、町、村的农业共济组合，它直接承办各种农业保险业务；中层为都、道、府、县的农业共济组合联合会，它承担政策性农业保险的分险业务；顶层为中央政府，它通过国家保险协会和农业再保险特别会计账户等渠道为各地提供再保险业务。日本政府建立的“三级”风险保障机制，有力地将农业风险在全国范围内分散。早在1947年，日本通过了《农业灾害补偿法》，规定政策性农业保险采用自愿保险与强制性保险相结合的形式，并将国计民生的重要项目（如农作物、牲畜等）归入政府法定强制性保险的范围。日本政府对政策性农业保险进行高额的财政补贴，补贴的内容包括保费补贴、经营业务费补贴等，政府的高额财政补贴稳定了农户生产和经营。日本的政策性农业保险制度已成为支持和保护本国农业的一项重要的农业支持制度（周建农，2011）。
（二）国外政策性农业保险的经验借鉴#p#分页标题#e#
1．在立法保障方面，美国、日本、西欧的政策性农业保险之所以能够成功运行，与其完善的法律保障是分不开的。农业保险的立法，一方面可以使政策性农业保险有法可依、运行有据、保障有力，另一方面还使政策性农业保险具有一定的强制性特征。美国《农业保险修正案》中规定，农户如不参加政府农作物保险计划，将不能享受政府的其他福利计划；而按照日本的相关法律规定，对特定保险范围的项目（如农作物、牲畜等）和达到一定生产或经营规模的农户实行强制保险。
2．在保险机制的建立方面，美国、日本、西欧的政策性农业保险均建立了“三级”风险保障机制，中央政府统一组建最高一级的全国农业再保险公司，在全国范围内最大限度地分散农业风险。“三级”风险保障分工明确，责任落实，服务到位。
3．在政府补贴方面，美国、日本、西欧对政策性农业保险均有较高的财政补贴。美国的补贴额平均约为纯保费的53％，并提供20％的经营业务费补贴；法国实行低费率、高补贴的政策，保费补贴比例在50％～80％左右；日本对保费、经营业务费等实行高额的财政补贴，保费补贴比例为40％～70％左右。
4．在模式比较方面，由于历史上的原因，日本的农业特点和组织形式与我国比较相近，所以“日本模式”具有更强的可借鉴性。如前所述，日本模式采用的是政府支持下的“相互会社制”形式。日本模式的突出特点是机制灵活、财政补贴额高，其财政补贴支出主要用于保险费、经营业务费和防灾防损活动经费等，保费补贴与费率密切挂钩，险种补贴比率与费率高低密切相关，农户具有一定的可选择权；日本规定政策性农业保险采用自愿保险与强制性保险相结合的形式，强制保险的对象主要是事关国计民生的农业项目（如农作物、牲畜等）以及具有一定生产规模的农户，但不管是强制性还是自愿性的农业保险，政府都提供保险费率的补贴。在制度设计方面，日本政策性农业保险的模式既考虑到了保费制定的合理性，同时也兼顾到了农户的切身利益，维持了农户自助组织结构的稳定，保证了日本农业经济的持续发展。
二、中国政策性农业保险实践与存在的问题
在发达国家和发展中国家的政策性农业保险的实践中，他们为解决农户在自愿投保情况下参与率低的问题，采取的措施是：制定相关的法律法规以及与之相配套的财政补贴政策，通过机制设计诱导农户参与保险，如果符合投保条件的农户不按规定投保，则失去相匹配的农业优惠政策扶持。因此，利益诱导机制设计下的政策性农业保险存在一定的激励性，同时，约束机制的设计也使政策性农业保险存在一定程度上的强制性。各国的政策性农业保险通常限于某些种类或某些危险，并采取限额责任和政府补贴承保方式经营。农业保险尤其是其中的农作物保险在许多国家被归入政策保险范畴，但农业保险并非全部属于政策性保险范围，政策规定范围以外的标的危险及利益，需要通过商业保险的途径进行保险保障（周荣荣，2008）。因而，政策性农业保险与商业性农业保险只是农业保险在实施机制上的一种划分，它们的范围可能会发生变化，例如，随着中央和地方政府财力的不断提升，或某些农作物战略地位的相应调整，部分商业性农业保险可以转变为政策性农业保险。自2007年以来，随着“城市反哺农村”的政策推进，我国农业保险业迎来了一个全新的发展时期，政策性农业保险也在全国各地广泛开展了试点工作。通过试点，农业生产风险得到分散，农业灾害损失得到补偿，支农惠农政策得到落实，农业产业得到稳定。但是，我们必须清晰地认识到，我国开展政策性农业保险仍然面临挑战和问题。主要表现在：
1．缺乏强有力的立法保障。我国政府已经逐渐认识到开展农业保险的重要性和必要性，尤其是开展政策性农业保险的政治经济意义。在2002年重新修订的《农业法》和《保险法》中，都提及了农业保险的内容，这表明农业保险问题已经在国家立法层面得到了关注。近年来，在有关“三农”的中央文件中均有发展农业保险的相关政策与规定，但是并没有形成独立的农业保险方面的法律法规和制度，《保险法》等相关法律法规也未对农业保险做出明确规定及说明，导致我国农业保险在实施过程中出现身份不明确、制度规则缺失、支持措施不足等现象。这些诸因素的存在，严重限制了我国农业保险的发展。由于农业保险是农业发展的一项重要保护制度，其建立和实施都依赖于相关法律法规的支持，缺少独立的法律法规是农业保险广泛推进的软肋。同时，在当前我国开展的政策性农业保险试点中，由于我国迄今为止还没有专门的扶持政策性农业保险的法律法规，各级地方政府也没有制定相应的管理实施条例，所以，我国政策性农业保险更加存在明显的“法律真空”，业务开展的依据只能是各级部门的“红头文件”。
2．政策性农业保险的机制尚不完善。我国目前的政策性农业保险试点的基本态势是省（市）各自为政，没有建立起一个在全国范围内实行风险分摊的再保险机制。例如在试点地区中，只有上海的“安信农业保险”由中国再保险（集团）股份有限公司（以下简称“中再集团”）提供了5％成数的再保，其他试点地区基本没有建立再保险机制。由于“中再集团”等其他商业性从事再保险业务的机构对农业保险再保险问题非常谨慎，导致市场上购买商业性再保险的成本异常偏高。所以，在国家层面未建立统一的农业保险再保险机构和未设立农业巨灾风险基金的条件下，在各保险机构实力又不足以承担风险的情况下，再保险机制如不能建立和完善，将严重制约政策性农业保险的运作和发展。另外，在一些政府财政实力较强的发达省份和地区，如浙江、江苏等地还建立了对农业风险实行财政超赔责任分摊机制，如北京等地还设立了市级的农业巨灾风险基金，这些都在一定程度上分散和降低了农业保险经营机构的风险；但是，对于财力薄弱的省份和地区，迫于资金压力，政策性农业保险只能是说得多做得少。
3．政府补贴明显不足。国内外的政策性农业保险实践证明，如果没有充足的政府财政补贴，无论采用哪一种农业保险模式，从长远来看其保障作用都是相当有限的。可是，政策性农业保险补贴明显不足的问题在我国尤为突出，我国政府迄今没有正式承诺给予政策性农业保险补贴。所以，从总体来看，我国的政策性农业保险财政补贴水平要远远低于发达国家的水平。在保费补贴方面，目前我国的保费补贴水平为北京最高，市级财政给予了50％保费补贴，各区县还可根据实际情况累加保费补贴，北京的保费补贴在50％～55％之间；江苏的补贴比例为50％、浙江的补贴比例为35％、上海的补贴比例为30％～35％。在保险经营费用补贴等方面，除了北京市，其他三省（市）均没有提供经营管理业务费用补贴，也未建立农业巨灾风险准备金。以上这些均为发达省（市）的补贴水平，其他落后省（市）的补贴水平还要更低。#p#分页标题#e#
三、中国政策性农业保险制度的建立与完善
针对我国政策性农业保险实施存在的主要问题，借鉴国外的成功模式和经验，我们认为，要使我国的政策性农业保险成为支持和保护农业发展的一项重要措施，则我国的政策性农业保险制度应重点从以下五个方面建立和完善：
（一）加快农业保险的立法工作
农业保险作为推动农业生产、保护农民利益、发展农村经济的一项重要制度安排，需要以立法的方式加以明确，并得到相应的法律法规的保障。其主要内容包括：①农业保险的性质特征、经营原则、保障范围；②商业性农业保险与政策性农业保险的业务范围；③政策性农业保险的组织形式和结构；④农业保险参与收益主体等相关方的权利和义务等问题。只有从立法上得到明确，才能真正做到依法办事，改变过去由政府下达“红头文件”或单纯依靠行政命令方式推广的做法。通过法律手段，调整农业保险利益各方的关系，从法律法规和政策制度上保证农业保险制度的建立和健全，从而强化农民的保险意识，加快政策性农业保险的协调、健康发展。因此，尽快起草制定《农业保险法》、《政策性农业保险条例》等法规，是有效实施农业保险的当务之急。
（二）建立“政府支持下的商业保险公司经营”组织形式
综合归纳国内外政策性农业保险制度的组织形式主要有四种：政府组织实施、保险公司；商业保险公司经营、政府补贴农业风险的保费；组建新的政策性保险公司、由政府筹集或参与筹集初始资本和准备金；互助合作。在我国现阶段，特别是在政府资金投入、筹集及运用存在着较大难度的情况下，若单独采取某一种组织形式都有其局限性。我们认为，应根据当前试点省（市）的实践情况，充分借鉴美国、日本、西欧的成功经验，建立一种符合中国实际情况和操作性强的组织形式，即“政府支持下的商业性保险公司经营”组织形式。这种组织形式的优点是：政府支持有利于扶持政策的落实，委托商业性保险公司经营有利于减少组建费用和节约日常经营业务费用。
（三）建立和完善“三级”风险保障机制
根据我国现阶段农业保险的发展情况，我们认为应主要借鉴日本的成功经验，尽快建立和完善由中央政府主导下的“三级”风险保障机制。如前所述，由于“三级”风险保障机制有利于将农业风险在全国范围内分散，加之我国在公共财政改革中积累了较成熟的财政补贴和转移支付的成功经验，为建立“三级”保障机制奠定了坚实的基础。所以，该机制具有建立成本低、运行风险小、政策调整比较灵活的特点。当然，随着农业农村经济的发展和对农业保险的需求，各省（市）还可以立陈德萍：国外农业保险经验借鉴与中国政策性农业保险制度完善足于本地区的实际需要，综合考虑农民的接受程度、保险组织形式在经济上的可行性、业务开展的便利性等多方面因素，集政府、保险公司、农户三方之力，建立层次体系多级化、渠道支持多元化、经营主体多样化的政策性农业保险模式。
（四）加大财政补助力度
政策性农业保险的社会公益性决定了国家政策扶持和推动的必要性，在政策性农业保险的资金支持方面，应着重解决农业保险高费率、高费用的问题。一是中央和地方财政要不断提高政策性农业保险保费补贴的比例，尤其是要注重提高农作物保险保费的补贴比例，参照发达国家的经验，这一比例应达到70％以上；二是由于农业保险业务的运作成本比较高、收缴保费的难度比较大，所以各级财政需要对经营业务费用给予全额补贴，财政实力暂时较薄弱的省（市）补贴也应达到80％以上；三是建立激励相容的诱导机制和市场化的风险分担机制，在广泛推进政策性农业保险的同时适当规避政府财政风险。
（五）设立农业巨灾风险基金
我国是自然灾害高发地区，由于农业风险存在高度关联性，极容易连锁发生农业巨灾风险，造成巨大的农业经济损失。农业巨灾风险对政策性农业保险公司的准备金体系、财务的稳定性、业务的可持续发展等方面都会产生巨大的冲击。农业巨灾风险的影响程度远远超出了政策性农业保险公司的自身风险控制能力，单一的再保险机制也不能完全解决这一问题。因此，建立政府主导的部级的农业巨灾风险基金尤其重要。可行的解决方案是由中央和地方共同出资建立国家巨灾风险基金，当政策性农业保险公司在遭遇巨灾风险损失时，由巨灾风险基金提供一定程度的补偿，以提高各保险公司的抗御巨灾风险能力，促进我国政策性农业保险事业的可持续发展。
四、结束语
开展政策性农业保险是一件政府得民心、农民得实惠、农业得发展的好事实事，是一项民生工程，它对于发展现代农业和建设社会主义新农村具有重要的意义。因此，我国的政策性农业保险制度应借鉴国外的成功模式和经验，并结合中国的国情特别是试点省（市）的实际情况，予以建立和完善。