作者：赵萌 单位：广西大学商学院
纵观当前的宏观经济形势以及我国所处的特定的经济体制转轨时期,笔者认为,当前的财政投资政策面临着多重的条件约束。这些约束条件可分为以下几类:其一,以不完善的市场经济体制所衍生出的制度性束缚。其二,长期内的经济增长对财政投资的拉动具有依赖性。其三,短期内国民经济面临着通货膨胀与通货紧缩的双重压力。其四,长期的扩张的财政投资政策使财政资金运用效率递减,财政风险加大。
一、财政投资面临的多重约束
(一)财政投资政策面临的制度性约束
1.不成熟的市场经济体制以及不完善的公共财政体制。不成熟的市场经济体制和不完善的公共财政体制是我国财政投资所面临的制度性约束,其造成了当前我国财政投资不但不能完全的启动消费、引导经济走出通缩的阴影,而且又易产生投资过热从而引发通货膨胀的景况。我国当前国民经济通缩与通涨的压力并存是我国长期以财政投资直接带动经济增长的作用结果。
2.财政投资结构失衡、资金运行成本加大。财政部发行国债是维持我国财政投资的一个重要的资金来源,由于我国利率没有市场化等制度性约束,导致了国债发行利率高于储蓄利率的扭曲现状。当前央行面临着再次加息的压力,这样一来无形之中就给发行国债维系投资的财政政策带来了更大困难。财政投资的资金成本大于市场利率,这也使财政资金违规进入竞争性领域成为了可能。政府为了维持财政资金的运行“效率”不得不分割市场、封闭市场,这也就形成了民间资本进入的体制性障碍。这样的障碍反过来又会造成财政投资带动民间投资、启动消费的途径受阻,从而导致财政投资的效果偏离预期目标。
3.地方财政投资政策游离于中央财政投资政策之外。不完善的财政分级制使我国的财政政策体系始终无法形成中央与地方的协调统一。地方政府与中央政府不是利益共同体,地方政府的财政投资政策更多的着眼于本地经济增长速度,地方政府官员的个人理性促使他们更多的把财政资金用于能直接拉动经济增长的“形象工程”和开发区建设,更多的进入竞争性领域。由于我国不完善的分级制财政,地方政府没有举债权,地方政府的许多长期建设资金相当一部分要来自于中央财政的转拨。如果中央财政单独作为投资主体,又会面临缺乏信息等障碍从而加大资金的运行成本,这样也就使地方政府使用中央财政的资金成为必然。但在如此情况下,中央财政同样由于信息的不对称面临着较大的监督成本,加上目前中央财政没有规范、合理的监督程序来规范地方政府的资金使用,也就形成了地方财政投资政策游离于中央财政投资政策之外,从而减弱了财政资金的使用效力。
(二)长期内经济增长仍需财政资金的拉动
当前世界各国政府宏观经济政策的主要困难仍然是如何在增长速度和通货膨胀之间寻找最佳选择,我国政府也不例外。假设中国的通货膨胀率控制在一个范围之内,如何保持快速的经济增长就是政府宏观调控的重任。目前GDP仍然是衡量经济进步的最重要的尺度。从当前的形势看我国维持8%左右的经济增长是必要的。其原因主要是:第一,没有经济增长就没有就业岗位的增加。面对当前严峻的就业形势,维持8%左右的经济增长是社会稳定的要求。第二,经济增长速度一旦降低,我国的不良债权等问题就会迅速恶化。根据支出法GDP的计算公式为:Y=C+I+G+NX(Y:GDP,C:消费,I:投资,G:政府购买和政府投资,NX:净出口)。①由于各种原因,我国是一个低消费的国家,消费对拉动经济增长的贡献远远小于西方发达国家,要改变居民的消费习性并非一朝一夕的事情,城乡二元结构、贫富差距的扩大以及货币政策对居民消费心理的影响都制约了消费对经济增长的拉动作用。投资虽然是拉动经济增长的主要力量,但同时又是引发通货膨胀的祸首。再加上我国目前扭曲的“储蓄—投资”转化模式和企业投资的非理性以及宏观经济政策传导渠道的不畅,从长远来讲投资对经济增长的贡献应该减小,现时来讲具有不稳定性。财政投资在上式中属于政府购买和政府投资一项,由于其是GDP四项组成中唯一一项直接体现国家宏观经济政策的指标,对拉动经济增长有着立竿见影的作用。由于我国特殊的社会背景以及不成熟的市场经济体制,这一切都决定了今后很长一段时期内,财政投资对拉动经济增长的作用仍要保持一定的强度。
(三)短期内宏观经济形势面临着通缩与通涨双重压力
从各种宏观经济运行指标来看,目前我国国民经济运行面临着通缩与通涨的双重压力。按照经济学经典,居民消费价格总水平(CPI)上涨1%是区分通涨和通缩的分水岭,CPI涨幅高于1%叫通涨,低于1%叫通缩。我国CPI涨幅在2004年7、8月份达到5•3%的峰值后开始下降,到2005年4月份为1•8%,迫近通缩的临界点。同时广义货币供应量M2增幅已由2004年最高时的19•4%,降到2005年4月份的14•1%,M1的增幅更是从2004年最高时的20%以上,跌落到2005年4月份的10%。因此从指标上看,目前我国经济面临着通货紧缩的压力。②然而,单纯的CPI指数并不能完全反映我国宏观经济的真实状况。首先,我国CPI指标并不包括居民住房价格指数,而房地产投资过热又是我国投资过热的一个重要源头。当前我国居民住房价格涨幅居高不下的局面同时反映出通涨的压力。其次,作为CPI的先导指标———工业品出厂价格还在继续上涨,2004年4月份比上年同期上涨5•8%,其中生产资料价格上涨7•9%;1~4月份,城镇50万元以上项目累计完成固定资产投资比上年同期增长25•7%,1~3月份这个指标是22•8%,这说明固定资产投资又有抬头的迹象。再次,当前我国重要的能源供应仍面临紧张局面,成品油、钢铁、煤、电等能源价格面临着上涨的压力。因此,从以上角度来看,我国国民经济又面临通货膨胀的压力。
(四)财政资金运用效率低下,财政风险加大
财政资金运用效率低下主要表现在以下两个方面:一是长期的财政投资扩张使适合政府投资的项目越来越少,出现了重复投资挤占民间投资项目的现象。同时,大量的财政资金沉淀于生产环节,造成了严重的经济结构问题。二是国库现金管理落后,导致财政资金大量闲置。1998~2004年,我国累计发行长期建设国债9100亿元,国债余额占GDP的比重从1997年的8•2%上升到2003年的18•8%。虽然没有超出《马约》要求的60%的警戒线,但这一指标并不能真正反映我国当前的实际债务风险。首先,我国存在大量的制度性隐形债务和或有债务,如养老保险隐形债务累计规模高达37000亿元左右,占2002年GDP的37%;国家粮食亏损挂账累计近500亿元。其次,商业银行大量的不良贷款和地方政府的城建贷款加大了我国的财政风险。据统计,2004年上半年,16个超大城市的城建贷款新增额占财政收入的比重高达42•9%。据有关部门的测算,我国政府隐形债务和或有债务的总体负担已相当于2000年GDP的120%左右。③综上,当前财政投资面临着多重因素的约束。一方面,制度性的约束以及财政资金运用效力低下使财政风险加大,潜藏着的通涨压力构成了稳健财政政策时期压缩财政投资的要求。另一方面,长期内经济增长对财政投资具有依赖性,而长期的经济增长是经济社会发展的必须,同时当前的宏观经济形势又有通货紧缩的压力。这就要求以稳健财政政策维持财政投资总量。在此种情况下如何把握稳健财政政策时期财政投资的走向是当前宏观调控的重要一环。#p#分页标题#e#
二、多重约束下财政投资走向的选择
中央经济工作会议明确了我国财政政策已由积极转向稳健。稳健财政政策的实施要求我们必须对财政投资政策加以调整,但考虑到财政投资目前面临着的多重约束,笔者认为这种调整应是结构上的,而在其规模上应维持总量。
(一)调整投资结构,抑制经济“过热”
财政投资按行政级次可分为中央政府的财政投资和地方政府的财政投资;按投资对短期经济增长的作用程度不同又可分为强作用力的财政投资和弱作用力的财政投资。其中,强作用力的投资包括城市基础设施建设、交通通信等方面的投资;弱作用力的投资包括农田水利基本建设、教育、卫生医疗保健设施等方面的投资。我国财政具有的公共财政和国有资本财政的双重性又使财政投资涉及了竞争性和非竞争性两个领域。根据目前的形势,财政投资对经济过热的助长作用主要来自于地方政府的财政投资、地方财政和中央政府对城市基础设施建设、交通通信等领域的财政投入以及财政在非竞争性领域的投入。首先,地方政府和官员为了追求政绩大搞形象工程、政绩工程,滥建开发区,地方财政在这些方面的盲目投资助长了经济过热。其次,城市基础设施建设、交通通信等强作用力的财政投资,由于本身产业关联度高从而导致了电力、煤炭、交通运输、建材等行业的结构失衡。这种失衡又使地方政府和企业加大了盲目投资的力度,从而导致了经济过热。再次,财政在非竞争性领域的投入由于主体缺位以及制度缺陷等方面的原因存在着一定的盲目性,因此也助长了经济过热。从以上分析我们可以看出,中央财政对经济过热的助长作用并不很大。而且这一部分助长因素主要来自于投资结构的不合理。所以,只要我们在财政投资结构上进行调整就可以把这种助长因素降到可以承受的限度内。
(二)保证经济增长和调整经济结构的需要
如上文所述,长期内经济增长仍需财政投资的拉动。迫于我国严重的就业压力,在未来相当一段时期内,国民经济必须保证8%左右的增长,才能创造出适合经济社会发展所需
的就业岗位,才能保证国民经济整体运行在一个比较稳定的环境下。财政投资政策作为国家宏观调控的重要手段,必须服务于经济社会发展的大局,必须着眼于经济发展的长远利益。财政政策对国民经济结构的调整有着立竿见影的效力,这也是货币政策所不具有的。当前我国经济结构十分不合理,城乡二元结构仍然突出,区域经济发展的不平衡依然严重,调整经济结构还需要很长的路要走。所以,财政投资应该保持总量上的一定规模。
(三)满足维持财政政策的效力、熨平经济周期的需要
由于我国的社会主义市场经济体制还不完善、经济结构不尽合理,所以政府对经济走向的宏观调控任务艰巨。财政政策的目的就是通过“相机抉择”和“内在稳定器”的作用来调控国民经济、熨平经济周期,使国民经济保持良性、快速的增长。由于我国税制存在着许多弊端,况且税制的改革牵扯面较大,在最近两年作大改革的可能性不大。再加上我国投资的非理性因素,税收的“内在稳定器”对国民经济的调节作用不明显。这就要求财政投资要更多的担负“相机抉择”熨平经济周期的重任。
(四)满足建立和完善公共财政体系的需要
公共财政要求财政资金要更多的投向公共领域,而我国在公共领域的投资明显不足。解决“三农”问题、教育以及医疗保健设施的建设不但历史包袱沉重,而且即使在扩张的财政政策时期这方面的投资也有欠账。要想解决这些问题,使财政政策真正的体现其公共性,维持以至加大这些方面的财政投资是必要的。综上所述,笔者认为,在当前多重约束下,我国财政投资政策的走向选择是:维持总量、调整结构、提高效率。
三、对策建议
根据当前形势,财政投资在维持总量的基础上,必须改变以往那种单纯依靠“大兴土木”来直接贡献GDP增长的运行方式,必须突破旧有的投资运行体制的束缚,寻找新的投资运作方式来提高财政投资的效率。
(一)保持地方财政政策与中央财政政策的一致性
我们通常所讲的财政政策往往只是中央一级的财政政策,并没有把地方财政政策纳入其中。事实上由于利益取向不同,地方财政政策与中央财政政策往往背道而驰,所以通过理清中央财政与地方财政的关系,使其保持一致是提高财政投资效率、维持财政投资一定总量而又不引发经济过热的有效举措。首先,中央财政对城市基础设施建设、交通通信等领域的投资必须要求地方财政资金以合理比例配套。这样不但缩小了中央财政资金的投入规模、引导地方财政资金的合理流向,而且有利于提高资金的使用效率。其次,严格控制地方财政投资的规模和方向,使其符合国家产业政策和公共财政体系的要求。再次,控制从中央财政流向地方财政的资金量,加强中央财政对这部分财政资金使用的管理和监督。
(二)调整财政投资的方向及结构
根据当前宏观经济形势的需要,财政投资既要保证经济增长所需又要避免助长经济过热。这就要求财政投资必须在结构和方向上加以调整。总体上讲,首先,财政投资要退出竞争性领域;其次,在城市基础设施建设、交通通信等方面的投资应控制在合理的水平上,但这个水平要保证国民经济8%左右的增长速度所需;再次,加大解决“三农”问题、教育、医疗保健设施建设等方面的投资,这方面的投资有助于引致居民消费,例如,加大对解决“三农”问题的投资将有利于打开农村消费市场,从而改变投资过热而消费较低的经济增长结构。
(三)完善财政投融资体系
财政投融资体系是以信用方式有偿营运部分财政资金和其他财政可利用资金的一种活动,是介于传统财政和金融信用之间的特定分配关系,本质上属财政范畴。其与一般财政的主要区别有:第一,补偿方式不同。一般财政分配是无偿的,不能以盈利为目的,也不能进入市场。财政投融资则是有偿的,虽然它同样不能以盈利为目的,但它的活动可以进入市场配置领域,为了实现某种政策目的,它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。[5]第二,投融资渠道不同。一般财政资金来源于税收、公债、国有企业上交利润和预算拨款等国家预算环节,而财政投融资的资金来源有二:其一是财政预拨的资本金,其二是其他的非财政资金。构建完善的财政投融资体系对当前我国财政投资政策至关重要。首先,其可以在减发国债的情况下扩容财政投资可用资金的总量。其次,可以通过其不同于一般财政资金的运行方式来提高资金的使用效率。再次,作为一种创新的财政政策工具,可以反作用于财政体制,推动其向完善的公共财政体制转变。#p#分页标题#e#
完善财政投融资体系要做好以下几方面的工作:第一,扩大政府提供资金的渠道。对财政预算外资金要纳入专户统一管理,对其暂时沉淀的资金要大胆启用;对各种财政周转金的财政间歇资金要由财政投融资机构统一管理运用。第二,吸收社会保障体系的闲置资金,如社会保险基金、养老基金或退休基金、医疗基金、就业基金、住房公积金等。第三,向邮政储蓄系统借款。我国邮政储蓄系统的发展已有一段历史,吸收邮政储蓄作为财政投融资的资金来源,条件已十分具备且潜力巨大。第四,国有企业上交利润也可作为财政投融资的一项稳定来源。企业上交的利润,与国家税收有着实质的不同,具有不稳定性和风险性,不宜纳入经常性预算,而更适合于进行政策性的财政投融资活动。第五,充分利用新兴的融资方式筹集资金。积极开拓BOT、TOT等这样的融资新空间,引导越来越多的非政府资金、民间资金进入政府政策所希望其流入的项目和领域。