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镇级财政基础管理思考

2012-05-24 17:50 来源:财政税收 人参与在线咨询

 

镇级财政是我国最基层的一级财政,是保持农村社会稳定的关键。近年来,随着国家对“三农”投入力度的加大以及各项惠民政策的贯彻落实,镇级财政的职能作用尤显突出。加强镇级财政建设,对于加快农村经济社会各项事业发展,开启基本现代化的新征程具有十分重要的意义。

 

一、现状与成因—履行职能与功能弱化并行,镇级财政职能缺位必须引起重视

 

如东县自80年代建立乡镇财政所以来,乡镇财政参与乡镇范围内各项财政资金的筹集、管理和分配,加强了乡镇财政资金的监管,在促发展、保运转、求稳定中发挥着重要作用,已成为农村政权建设和社会管理的重要保证,成为镇域经济发展的重要推动力量,充分履行了一级政府一级财政的社会服务职能和作用。

 

但由于历史和现实的原因,镇级财政职能缺位的问题日趋显露,财政资金调度日益困难,机关运转日渐艰难,财政压力日趋加重,镇级财政职能严重弱化,一些镇级财政正在变成可有可无的空壳。

 

1•可用财力少,财政增收难。随着近几年征管力度的不断加大,乡镇的税收存量已越来越少,收入清欠的余地也越来越小,通过强化征管来促进财政增收的难度越来越大。虽然乡镇招商引资有了长足的进展,但新增企业对财政收入的贡献份额呈滞后性,大部分乡镇缺乏新的经济增长点。而农村税费改革,国家又取消农业税、农业特产税和乡统筹,虽然这些收入在国家财政收入中所占比例不高,却是乡镇财政的重要收入,这又使得乡镇财政更趋困难。加之,行政许可法的实施,许多预算外收费项目被取消,非税收入急剧萎缩,直接影响到可用财力。

 

2.开支压力大,资金调度难。一是人员经费支出大。全县大部分镇用于保吃饭的支出占镇级财政支出的80%,成了名符其实的“吃饭财政”。而上级出台的政策性增资如公务员加薪都由乡镇政府自行解决,义务教育阶段实行的教师绩效工资也由乡镇负担50%,乡镇财政压力有增无减。二是项目配套资金难。上面一根针,下面万条线;上面开口子,下面掏票子。乡镇财政不仅要提供公共产品和公共服务,而且上级有关项目的安排都要求乡镇配套。面对名目繁多的“钓鱼工程”,丢之可惜,争之为难,为了争取项目资金,乡镇财政不得不拆东墙补西墙筹措配套资金以解燃眉之急。

 

3.债务负担重,财政管理难。由于收不抵支的矛盾和财政事权的不匹配,农村税费改革后,乡镇财政出现了前所未有的困难,不少乡镇政府只好大量负债,严重影响了乡镇财政的发展。初步分析,镇级债务有两个特点:(l)负债面广,全县所有镇区都不同程度负债,负债面达100%。(z)负债额高,全县镇级负债总额为8.65亿元。其中:负债总额在4000万元以上的就有6个镇(区),每个镇(区)平均负债5700万元,仅县经济开发区一家负债就达2.51亿元,占全县负债总额的29%,镇级严重负债其实质是乡镇财政赤字,镇区财政化解债务没有来源,债务负担象狮子滚雪球般越滚越多。同时,全县村级债务高达3.75亿元,给乡镇财政带来更大的包袱。

 

4.定位不明确,职能转换难。乡镇财政过去以组织农业税收为主,现在以发放惠农补贴资金为主。工作职责发生了很大的变化,但财政职能没有相应的转换。乡镇财政工作包罗万象,财政人员经常被乡镇政府抽调做与财政不相干的工作,如民政、安监、招商、村官等,从而影响了乡镇财政人员的情绪,制约了财政职能作用的发挥。目前,乡镇财政机构建设实行的是县镇共管的双重管理关系,即人员关系在县里,分配关系在乡镇,关系不顺,结构松散,乡镇财政人员难以交流轮岗,有的乡镇财政多年未搞轮岗竞岗,“死水一潭”缺乏活力。同时,乡镇财政地位普遍不高,待遇偏低,远不如税务、国土等垂直部门的工资福利,严重挫伤了工作积极性。乡镇财政人员队伍青黄不接,我县乡镇财政人员的平均年龄为45.3岁,近10年来,乡镇财政一直未招录新人,人员结构严重老化。乡镇财政现有三分之一的人员不能操作电脑,业务层面断档,后备力量严重不足,到龄的要退休,调离的要进城,有的乡镇财政连维持正常的工作运转都十分困难。

 

乡镇财政管理问题的形成由来已久,从表面上看,有体制不顺等客观原因,也有管理不到位等主观因素,究其本质,实际上是乡镇财政职能严重弱化的综合反映。通过调研,我们认为,乡镇财政管理存在严重缺位现象。

 

第一,在收入上,财力与收入不对等。实行分税制后,镇级使用的财力极为有限,加之税源严重不足,组织收入困难重重,收入增长无稳定基础,大部分乡镇可用财力仅够吃饭,满足不了经常性支出的需要,经济发展缺乏后劲。

 

第二,在支出上,刚性支出和运转成本不对等。一方面,财政不堪重负,运转成本过高。另一方面上级出台名目繁多的法定支出比例,刚性支出显著增加,财力无力承担。第三,在监管上,监督职能与管理手段不对等。由于乡镇财政人手少,财政管理范围有限。再加之,乡镇财政行政上受镇政府领导,又缺少必要的管理手段,乡镇财政的理财职能严重缺位。

 

二、思路与定位—调整重心与有进有退并存,镇级财政职能转换必须注重创新

 

转变和充实镇级财政职能,建立和完善科学合理的乡镇财政体制,无论是从时代要求还是从现实需求来看,都势在必行,刻不容缓。它不仅呼应科学理财,精细管理,立足基层加强财政管理;而且是从根本上强化镇级财政基本功能,充分发挥基层财政监管作用的必然选择。在转变镇级财政职能的过程中,一是坚持财权与事权相结合的原则。“一级政府、一级事权、一级财政”。事权是财权的基础,财政是事权的保障。合理界定镇级财政的财权和事权,充分发挥县镇两级的积极性,切实做到“镇财县管”、“人财物相随”,使镇级财政的事权和财权相匹配,确保镇级财政履行职能的基本需要。二是坚持强化体制引导功能原则。深化县镇财政体制改革,着力推进体制模式的规范化,力求通过体制科学化精细化,激发镇域经济发展活力,实现基本公共服务均等化,进而助推科学发展。三是坚持公开丫公平、公正原则。按照公共财政的框架,全面加强预算编制澎听于、监督管理,实行彻底的零基预算,不断深化预算绩效管理,将镇级则政职能定位在保证政府运转、提供公共服务上,集中财力解决事关镇域经济和社会发展的重大问题。

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