一、经济转轨时期财政状况困难的原因分析 第一种观点认为，1954年财税改革的不彻底性制约着国家财政状况的根本好转。主要表现在以下几方面: 1.对既得利益的照顾，在某种程度上使改革流于形式。(1)在税制改革方面，采取了诸种旨在减轻企业税负的措施。(2)在分税制改革方面，基数的核定、税种的划分和收人分配比例等，几乎均以保证地方既得利益为前提。(3)在国有企业利润分配制度方面，实行税制分流、税后还贷以及“两则”的同时，亦采取了一些变通性办法照顾国有企业现状。以上表现说明，这次财税改革对各方面既得利益的照顾，已到了相当充分的地步。间题在于，照顾既得利益实质就是让政府(特别是中央政府)继续在改革中充当“让利者”的角色。只要财税改革不能完全跳出以往“花钱买改革”的模式，其效果就要打折扣。而且，如果在实践中把握不好照顾既得利益的“量限”，甚或出于局部利益的考虑而人为地加以扩大，便会在某种程度上使改革流于形式。 2.改革内容不能一次到位，短期内效果不明显，有引发旧体制弊端复归的可能性。财税改革所牵涉的各方面内容是一个有机的整体，缺少任何一个方面或任何一个方面不按规范化的要求去操作，都会降低改革的整体效果。只要改革的效果不明显，新体制运行中所出现的困难，便可能诱使人们习惯性地操用旧办法来处理新间题。 3.对财政需求间题的考虑，在相当程度上牵制了对重构财政运行机制的注意力。1994年的财税改革，是在国家财政持续困难并且陷入异常窘迫境地的背景下推出的。这就使得它在许多间题的处理上，不能不把财政的需求放在重要位置来考虑，以不减少财政收入或使财政收入略增长为前提。也正因为如此，这些财税改革的回旋余地很小。受回旋余地狭小的牵制，着眼于重构财政运行机制的改革方案在相当程度上打了折扣，从而降低了这次财税改革的效果。①。 第二种观点认为，财政如此困难，就财政本身而言，有三个原因:(l)财政收入增长相对缓慢，各个的增幅起伏较大。1979年一1992年，按现价计算的GNP年均增长14.6%，国内财政收入年均增长9.4%.(2)财政支出规模刚性增长，支出结构僵化，调节弹性很小。支出结构变化的特点是固定资产投资支出比重急剧下降，1978年为45.9炜，1992年为22.5%;非投资性支出中，文科卫支出、行政管理费以及自1986年列收列支的价格补贴是上升趋势，而国防费所占比重是下降趋势，1978年为15%，1992年为8.6%。(3)债务依存度不高，但90年代初面临的还债高峰，加剧了当前的财政困难。我国80年代的国债偿还期不断缩短，使还本付息密集在9。年代初，虽然加大了发行额并推迟企业和机关团体所持债务的偿还期，还本付息支出仍然加大，减少了当年的债务净收入。② 第三种观点认为，转轨时期财政困难，主要是非制度性因素和制度性因素造成的。 1.非制度性因素主要包括如下几点:(l)人口状况不佳迫使财政支出规模快速膨胀。(2)工业化推进要求财政支出保持膨胀状态。(3)生产力水平相对低下的条件下推进转轨势必导致财政收支互不对称格局。(4)区域发展不平衡迫使财政在收入不足的条件下仍要承担平衡职责。 2.体制因素总体来说主要包括如下几点:(l)国民收入分配政策与财政收入政策的矛盾。转轨时期中国总体上说实行了相对分散的国民收入分配政策。但为了保证财政职能的正常履行，财政收入占GNP比重理应相对提高，税收政策应保持从紧状态。很显然，两者呈非对称格局，两相挤压，财政收入集中率快速下滑，中央财政靠借债度日，个人收入、企业(含外资)收入、预算外收入则不断增加.(2)快速推进工业化政策与财政支出适度从紧政策的矛盾。(3)全面高速增长型社会经济发展战略与调整财政支出结构的矛盾。(4)分权性的体制改革与强化中央权威性的财政体制改革的矛盾。(5)财源分布相对分散与税收征管不严的矛盾。⑧ 第四种观点认为，经济转轨时期中影响财政规模的特殊因素有:(l)政府职能范围存在模糊区间。在转轨过程中，政府在市场配置与政府的交界处附近，始终存在着政府职能范围的模糊区间。这是一个产生政府失灵和市场失灵的经济空间.(2)体制磨擦。体制改革说到底是一种制度的重新安排。新体制建立不会立即达到设计目标，旧体制影响也不会一下子消失，在转型过程中，新旧财税体制会经常发生磨擦和碰撞，造成财政收入流失，形成“政策陷井”，使财政扩张或收缩财政规模的政策努力归于失败。(3)政府的价值取向偏好。在我国则是市场机制对传统管制经济的全面渗透，政府要从管得过宽尽深的经济中退出来;政府在退出范围、退出速度以及采用何种调控手段等方面的价值取向偏好，会直接影响财政规模的大小及变化。(4)宏观调控的特殊性。在转型时期，由于法制不健全，市场信号不完备等原因，使得法律手段调节和间接的经济手段调节乏力，政府还必须适当地采用直接的经济调节手段和必要的行政手段来完成宏观调控任务。宏观调控的这种特殊性，会形成财政规模的收缩刚性的内在的膨胀力量。(5)经济结构和财政结构的变化。改革开放使非国有经济成为新的增长点，但财政的财源基础却仍然固着在国有经济上面。这种错位是造成财政收入不能随经济发展而同步增长的重要原因之一。④ 第五种观点，分税制财政体制存在的问题: 1.有同志认为分税制目前存在一些新的矛盾:一是仍然沿用“基数法”确定税收返还的数额，很容易出现“鞭打快牛”和因自然的、历史原因所造成的“苦乐不均"问题。二是转移支付制度规范化的滞后，影响分税制效果的发挥。三是支出责任尚待明晰。现行分税制改革，在事权划分方面没有明确，财权和财力的划分就失去参照，财权与事权相统一这一分税制的基本准则就难以正确体现。③ 2.有同志认为，在中央与地方如何分税问题上还有不少间题需要研究。原则上讲，那些税源宽广、对宏观经济运行影响较大的税种应作为中央税种，那些税源分散，与地方经济与社会发展关系密切的税种应作为地方税种。但现行的财政体制在开税问题上并未能很好地贯彻这一原则.这至少可以从以下两点得到说明:一是将公司(企业)所得税按企业隶属关系不同划分为中央企业所得税和地方企业所得税，这可以说是我国特有的做法。二是将个人所得税作为地方税种。在我国个人所得税具有极为广阔的发展前景，它在实现宏观经济政策目标方面将会发挥越来越大的作用。将这样一个具有较强的调节收入分配功能的税种划为地方税种，不能说不是一种失误。⑧#p#分页标题#e# 二、经济转轨时期深化财政体制改革的对策建议 似有务夕年针对以上财政困难原因的分析，理论界不少有识之士提出了许多很有价值的缓解财政困难、深化财政体制改革的对策建议，主要观点有: 第一种观点认为，应按市场经济要求对财政体制进行深入改革，使其具有市场特征.财政体制的这种市场化趋势，主要表现在以下四个方面: (l)按照市场经济要求，实行三大分离。第一，实行公共财政收支与国有制经济收支分离;第二，实行日常性财政收支与基础设施建设性财政收支分开;第三，实行中央财政收支与地方财政收支的分离。 (2)财政工具市场化.首先，财政工具的市场化要求更好地发挥财政信用的作用，其次，财政工具市场化要求税制从根本上满足公平税赋的要求;再次，财政工具市场化还要求财政补贴有利于弥补市场不足并加速市场调节;最后，财政工具市场化还要求财政支出必须服从于市场供求关系的需要. (3)财政调节对象及其自身目标市场化。财政调节对象要由计划化转向市场化，就必须实现由过去直接调节各经济主体的具体活动转向调节总供给与总需求的关系。财政自身和目标适应市场经济的要求，也应由过去追求自身财政收入与财政支出的平衡转向迫求以总供给与总需求平衡为立足点的财政的非平衡。 (4)财政利益关系市场化。财政利益关系市场化的过程，就是财政调节收入分配市场化的过程，即财政收入分配的调节由计划经济体制下直接确定各经济主体收入而转向调节市场经济的分配结果。⑦ 第二种观点认为，针对经济转轨中影响财政规模的因素，提出了确定及调整财政规模的原则。 (1)与经济发展水平相适应。所谓相适应，从静态上看，一是征收适度，不破坏微观经济基础，不伤及财源;二是财政分配不因过分强调社会公平而牺牲发展和效率。从动态上看则是指财政规模的扩张速度与经济发展速度之间要保持适当的弹性，财政规模的调整不会造成经济的震荡，而是有利于其稳定健康发展。 (2)与政府职能转换相适应。与政府职能转换相适应，就是指财政规模的大小，既能保证政府保留职能的实现，又能满足新职能培育生长的需要，同时还要起到对在转型后即需放弃的旧职能的限制作用—在政府职能存在“双轨”的情况下，不能平均分配集中性财力。 (3)法制化、规范化。必须建立健全征管法律法规体系，严格执法，截断非规范化和非法的分配渠道，使税收、国有资产收益成为财政收入的唯一渠道。在支出方面，要充分发挥《预算法》的效力，硬化预算约束。特别要控制赤字规模。 (4)财政结构均衡化。要想保持转轨型时期财政规模的适当和相对稳定，必须科学调整财政结构，逐步实现财政结构的均衡化。⑧ 第三种观点认为，如何使财政政策有效调控市场，必须使财政政策调控主体的作用、财政政策调控实现的载体和财政政策手段、符合市场化的要求。 (1)财政政策主体的作用。财政政策主体是政府.在财政政策调控市场化实现过程中，政府的作用应限于在政策的选择、制定、颁布和对执行予以监督.而不能通过上级对下级的行政命令和下级对上级绝对的行政性服从来参与政策的具体执行和实现。 (2)财政政策调控实现的载体。财政政策调控市场化的载体应是联结政府和众多的微观主体的市场.依据能够反映总量供求关系，微观主体间的横向经济往来及产业结构性关联的指导性计划和多种市场信号来实现调控过程，而不是以行政命令的方式，以行政等级形式的政府机关纵向直接控制微观主体行为。 (3)财政政策手段。符合市场经济要求的各种经济杠杆，如税种、税率、投资、补贴、公债等。以此来引导微观市场主体的自主选择，使财政政策调控的实现过程具有更高的效率.⑨ 第四种观点认为，缓解黔政紧运行势态应采取以下对策:(1)统一预算•应把除企业留利以外的各种预算外资金统一归入预算内调拨使用.(2)明确划分各级政府事权边界.一要确立清晰的法律和行政规则，二要破除权力分配和资金分配环环相扣观念。省以下政府财政今后应退出竞争性领域，让国有银行独立承担政府向竞争性领域投资的职责，而且投资本身应更多地倾向于经济调节，而非力争最大燕利。(3)调整支出结构。我国支出结构的调应以加大财政公共产品供给和强化财政宏观经济调节功能为原则。今后财政支出应向基础设施建设和其它燕利率低以至无燕利的公共行业倾斜，同时加大个人间转移支付支出。(4)调整财政收入结构。(5)充分运用国债手段.关键在于要做到规模适度，加强管理，其中包括优化发行方式，调整期限结构和利率结构，搞好国债的有偿使用，提高国债使用效益，建立国债偿还基金，保证国侦如期偿还等。(6)发展财政投融资。当务之急是要改变财政投融资资金的分散状况，编制财政投融资预算，统一协调，加强管理。(7)加快住房制度改革。。 第五种观点，对完善分税制的财政体制提出以下建议: 1.有同志认为，进一步深化财政体制改革应加快向单一分税制过渡。其步骤有: 第一，将现行的逐级“递增上交”(县对市地、‘市地对省、省对中央)和逐级“补助递减”(中央对省、省对地市、地市对县)改为以1993年为基期年的“定额上交”和“定额补助”，停止“递增”“递减”，同以]993年为基期年的税收返还基数相对应，改变从中央向下逐级拿“双重增量”的分配格局，避开新老体制摩擦。 第二，加快各级政府机构改革的步伐，同时在机构改革过程中进一步划定各级政府和事权范围，按照划定的事权范围，合理分割财权。首先，要科学界定政府在经济方而的事权.从建立社会主义市场经济体制的要求出发，政府在经济方面的事权应按照“两权分离”、“政企分开”的原则、实现政府职能的转换.把政府在经济方面的事权集中在对宏观经济进行调控方面，同时承担起基础设施和基础产业的建设任务。其次，在各级政府间合理划分事权，分割财权。#p#分页标题#e# 第三，在事权明晰的基础上，按因素法逐级核定财政支出基数，为建立合理的转移支付制度奠定基础。。 2.有同志认为，从长远看，应实行彻底的分税制。可以考虑两种思路，一是将增值税变为地方税种，二是中央与地方政府分别征收增值税。中央征收选择性的增值税，即只对经济发展与少、民生活影响较大的少数商品与劳务征税，其他商品与劳务则由地方征税;或中央主要在产制环节征收，地方在流通环节征收。另外，从长期发展看，无论是公司(企业)所得税还是个人所得税，都应主要由中央政府征收，至于地主政府要不要征收公司或个人所得税，那是地方政府自己的事情。 3.有一种观点认为，从今后继续深化财政体制改革的角度来看、分税制只宜作为一种阶段性的财政改革措施。要真正解决财权与事权不统一的矛盾，必须建立起自负盈亏的财政体制，今后可以考虑从分税制向两级预算体制过渡。两级预算体制就是中央和地方分别实行财政预算，中央财政预算收支由中央政府统筹安排.这样不仅可以使中央财政和地方财政分别做到自负盈亏，分别统一各自的财权和事权;而且可以改善和加强利用财政政策进行宏观经济调控的力度。在两级预算体制下，利用财政收支手段对供求总量的调节和利用转移支付手段对经济结构的调节，都是菜用经济办法进行，可防止和避免主观随意性，调节行为更为规范，调节效果更为有效。 4.有一种观点认为，解决中央与地方的事权划分，是建立分级财政体制关键。认为划分地方的事权并不难，应将主要的部分划清楚。例如先将基础设施建设、基础教育、卫生防疫福利救济、文化事业和行政管理、公安司法这几个方面先确立下来，同时，由中央和地方政府协商制定每一年度的具体事权内容和毋度。凡是中央认可的地方事权，符合每年度的进度要求的，地方按体制得到的收入不足，中央保证给予部分甚至全部的支持。同是，要进一步研究在地方税体系中，征什么税作为地方的主体税种。地方有可靠的、并且不断增长的主体税种，分税体制才能基本稳定下来。可以考虑将城市建设维持税从附加改为正式税种，从增殖税中划分出来，纳入流转税体系，成为地方税主体税种。。
