一、我国农业保险市场全面放开的弊端
我国目前选择由商业性保险公司为主、同时允许农业保险互助合作组织参与经营农业保险，我们认为这是一个很好的符合我国实际的选择。中国人保和中华联合两家全国性保险公司具有悠久的农业保险经营历史和丰富的农业保险经营经验，由它们经营政策性农业保险顺理成章;新批设的几家专业性农业保险公司，如安信、安华、国元、阳光和安盟等虽然经营农业保险的时间较短，但它们主营农业保险业务，具有较强的技术优势和成本优势，由它们经营政策性农业保险也较有效率。现在需要面对的问题是，农业保险市场可不可以全面放开，允许所有的财险公司自由竞争?2013年3月1日实施的《农业保险条例》规定，“农业保险实行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”。
从理论上来讲，“市场运作”的农业保险市场对所有的保险公司都应该是开放的。但从我们调研的实际情况来看，全面放开农业保险市场，会导致农业保险供给主体较多，引发不规范的激烈竞争，从而对农业保险发展带来一些不利的负面影响:
(1)过度竞争迫使各主体纷纷建立基层营业网点，网点重复建设增加公司成本，也浪费社会资源;
(2)各家主体虽然迫于竞争压力建立了基层网点，但由于对未来的竞争态势和竞争格局心存疑虑，缺乏加大网点建设和市场培育的积极性;
(3)农业保险准入主体过多，会稀释每个主体的业务量和盈余，可能会挫伤其经营农业保险的积极性，而这种农业保险的经营积极性在我国得来实属不易;
(4)过度竞争使各主体将经营重点放在占市场和抢业务方面，不能踏踏实实地进行产品创新和提高服务质量;
(5)过度竞争使各主体争夺县以下机构和工作人员的情况时有发生，容易引起混乱;
(6)农业经营难度很大，轻率地准入没有任何承保经验和专业人才的机构具有很大风险，不管对农业保险市场还是这些机构本身均不负责。
二、国内外控制农业保险市场主体的经验及启示
在调研中笔者发现，农业保险相对成功的国家和地区，政策性农业保险市场都具有一定的经营主体控制行为，都不是完全自由竞争的。
(一)美国农业保险经营主体的控制
美国经营农业保险的历史比较悠久，从19世纪末到目前，美国的农业保险经营主体经历了“私营单轨制”———“国营单轨制”———“公私合营双轨制”———“私营+政府扶持制”四种制度模式。(1)19世纪末和20世纪初的“私营单轨制”。这时期美国农业保险主要由商业性公司试办，政府没有任何扶持政策，农业保险试办终以失败告终。(2)1938—1980年的“国营单轨制”。1938年，美国颁布了《联邦农作物保险法》，据此成立了联邦农作物保险公司，并由该公司代表政府开始举办农作物保险。这一阶段政府经营农业保险的代价较高，收效甚微。(3)1980—1994年的“公私合营双轨制”。1980年以后，美国政府根据新修订的《联邦农作物保险法》，利用经营管理费用补贴的方法，吸引私营保险公司经营农作物保险业务。这一阶段，国有农业保险公司和私营公司共同经营农业保险并相互竞争，美国农业保险有了较大发展，但仍没有达到国会制定的参与率目标。(4)1994年至今的“私营+政府扶持制”。在1994年《农作物保险改革法》实施后，联邦农作物保险公司逐渐从农业保险原保险业务中退出，政策性农业保险由私营公司经营，政府提供费用补贴、再保险支持和税赋优惠等支持。目前，美国约有700多家财险公司，但是被批准经营政策性农业保险业务的公司仅有16家。在这种限制准入的“私营+政府扶持制”下，农业保险的经营效率相对较高。到2000年时，美国可投保的农作物保险就已达100余种，农作物承保率达76%，农户参保率达65%，保险金额是1980年的10倍。
(二)加拿大农业保险经营主体的控制
加拿大农业保险的历史也比较悠久。1959年，加拿大在借鉴美国20年农业保险运行经验的基础上，通过了联邦《农作物保险法》。根据该法，各省拥有自主决定是否参加农作物保险计划和再保险计划的权力。农业保险由各省(州)政府控制下的非营利性保险公司直接运营的，且每个省的农业保险公司都必须与加拿大联邦政府(农业部代表联邦政府)签订协议。目前，加拿大全国十个省各有一家政府设立的政策性农业保险公司独家经营农业保险，保费补贴由联邦政府和各省(州)政府共同承担。以所考察的安大略省为例，联邦政府补贴保费的36%，省政府补贴24%，其余40%由农民自己承担。此外，农业保险经营成本由联邦政府和省政府各负担50%。值得注意的是，加拿大这种国有公司独家垄断经营的农业保险并非像理论研究中所讲的那么低效。这些国有公司独家经营农业保险50多年，经营成本只有保费收入的10%，农户的参与率高达60%～90%，其效率和信誉都备受农民称道。
(三)国内部分地区农业保险经营主体的控制
1．上海农业保险经营主体的控制
2004年，上海成立了安信农业保险股份有限公司，独家经营涉农保险业务。这几年来，安信几乎没有受到任何来自市场竞争方面的压力，它扎扎实实地致力于本市农业保险业务的发展和创新，有不少可圈可点的经验积累。比如，它在种植业和畜牧业保险稳步推进的基础上，在难度很大而且国内很多财险公司和专业农业保险公司都谨慎涉足的水产养殖保险方面，也做得有声有色。目前，安信的淡水养殖保险不仅涵盖传统的四大家鱼，而且发展了经济价值较高的南美白对虾养殖保险等10多个品种。2012年承保面积达18．44万亩，约占全市养殖面积的58．45%。尤其值得一提的是，它对道德风险较高、亏损严重的南美白对虾保险，与渔业合作社合作进行制度创新比较成功，使该险种的赔付率从100%以上降低到50%左右。
2．安徽农业保险经营主体的控制
在安徽农业保险市场上，虽然有两家保险公司做农牧业保险业务，但主要是安徽国元农业保险公司承做。该公司将主要精力用来进行制度建设、网点建设和产品创新，稳扎稳打地推进农业保险业务，种植业保险的覆盖率迅速提高到95%以上，这在全国还是比较少见的。近年来，该公司在经营规范、产品创新和服务改善等方面连续得到各级政府和农民的高度肯定。
3．成都农业保险经营主体的控制
为了避免农业保险市场上的恶性竞争，成都市政府对所辖地区经营政策性农业保险的机构进行业务区域和业务种类划分。如根据《成都市2012年农业保险工作实施意见》规定，中航安盟保险公司在浦江、都江堰、崇州、彭州、金堂、双流、邛崃7个区(市)县作为传统农业保险业务的单一承保主体，人保财险成都市分公司在龙泉驿、青白江、新都、新津、温江、郫县、大邑、高新8个区(市)县作为传统农业保险业务的单一承保主体;人保财险成都市分公司承保猕猴桃、有机农业保险业务;中航安盟财险公司承保森林、食用菌、水产养殖保险业务;锦泰保险公司承保蔬菜保险业务;人保财险成都市分公司承保水果保险业务;中航安盟承保小家禽保险业务;中华联合财产保险公司成都市分公司承保农房保险业务。涉农商业性保险业务不做划区，由各在蓉保险机构进行市场化竞争。
(四)国内外农业保险经营主体控制的经验启示
2013年3月1日实施的《农业保险条例》将农业保险定位为政策性保险，政府对农业保险提供保费补贴和税收优惠等支持政策。目前，我国中央、省、市、县四级政府提供的保费补贴比例达80%左右。为了保证农业保险补贴资金的使用效率，保监机构可以代表政府限制农业保险经营主体数量，适当保护农业保险市场。在农业保险发展初期，政府适度控制农业保险经营主体和农业保险市场竞争的好处有:
1．政府适度控制农业保险市场竞争，有利于保护现有经营主体承做农业保险业务的积极性。农业保险的保险标的是有生命的种植物和养殖物，受自然灾害和道德风险等因素的影响，赔付率很高，经营难度很大。在我国2007年前的25年试验中，农业保险一直是“大干大赔，小干小赔，不干不赔”的“包袱险种”，全国只有两家国有公司———人保公司和中华联合保险公司(最初为农业保险业务而设立的“新疆兵团农牧业保险公司”)在小范围内试验农业保险。2004年以后，我国一些省市先后成立了上海安信农业保险股份有限公司、吉林安华农业保险股份有限公司、黑龙江阳光农业相互保险公司和安徽国元农业保险股份有限公司等几家专业性农业保险公司，也引进了法国安盟农业保险公司设立分支机构。近年来，这些公司成为我国农业保险市场的主力军，对我国农业保险事业在理论研究、实践探索、人才培养、技术创新和经营网络构建等方面做出了巨大贡献，积累了丰富的经验和教训，也付出了较大的试验代价。在农业保险发展初期，监管机构通过限制没有任何农业保险经营经验的机构大批涌入农业保险市场，对这些已经积累了一定经验和进行了大量网点建设投入的农业保险机构进行适度保护，保证其在一定时间内具有稳定的业务来源和适当的盈余积累，保护其经营农业保险的积极性，符合批设专业性农业保险公司的初衷，也有利于农业保险市场的可持续发展。
2．政府适度控制农业保险市场竞争，有利于提高农业保险的经营效率。通过国内外调研我们看出，在政府适度控制甚至是独家垄断的农业保险市场中，农业保险发展并不像我们想象中的垄断而低效，反而富有效率和创新。如前所述的上海农业保险由安信公司独家经营，安徽农业保险由国元公司独家经营，成都农业保险由市政府为各主体划分经营区域和经营险种，但这三个地区的农业保险发展得都相当好，尤其是成都市和上海市开办得很好的水产养殖保险是很多省份望尘莫及的。加拿大的农业保险市场也是独家垄断的，但从其50多年的经营历史来看，其经营还是相当稳健和富有效率的。
三、我国适当控制农业保险经营主体的政策建议
1．保监部门有必要在一定时间内限制农业保险经营主体的市场准入。首先，保监部门有必要对各省农业保险市场的潜在容量进行评估和判断。这就需要对各省目前农业保险市场的竞争态势和财险公司进入农业保险市场的意愿进行调研。其次，保监部门根据各省农业保险市场主体的潜在容量，对不同地区供给主体的适宜数量做出有依据的规划，为每个省分配客观的农业保险经营主体准入指标。当然，依据什么来确定准入指标还需要研究。例如，准入指标可否利用农业GDP绝对值及农业GDP占GDP总量的相对比例作为参数。对农业GDP绝对值较大或者农业GDP相对比例较高的省份，可以多规划几家市场主体准入指标;对农业GDP绝对值较小或者相对比例较低的省份，可以少规划市场主体准入指标，例如只分配一家。
2．保监部门应研究和制定具体的市场准入条件。保监部门在为各省做好农业保险市场主体适宜数量规划的基础上，还应制定具体的农业保险市场准入条件。可喜的是，2013年4月7日，中国保监会了《中国保监会关于加强农业保险业务经营资格管理的通知》(以下简称《农业保险经营资格通知》)，该通知为保险公司申请农业保险业务经营资格规定了具体条件。例如，保监会核定的业务范围内含农业保险业务;上一年度末及最近四个季度末偿付能力充足率均在150%以上;总公司具有经股东会或董事会认可的农业保险发展规划;有相对完善的基层农业保险服务网络;拟开办区域的分支机构有专门的农业保险经营部门并配备相应的专业人员;有较完善的农业保险内控制度以及统计信息系统;农业保险业务与其他保险业务分开管理，单独核算;有较稳健的农业再保险和大灾风险安排以及风险应对预案;等等。
3．政策性农业保险划区经营或划定经营险种的好处有:其一，各农业保险经营机构在划定的区域或险种上潜心经营，可以有效避免农业保险经营机构之间的恶性竞争，保持相对稳定的业务量和盈余积累水平;其二，可以消除各农业保险经营机构对未来市场格局的疑虑，从而加大基层网点建设和市场培育方面的各种投入。
4．保监部门应制定严格的市场退出机制。刚通过的《农业保险经营资格通知》规定，已开办农业保险业务的保险机构有下列行为之一，情节严重的，保监会将按照《中华人民共和国保险法》、《农业保险条例》等法律法规的规定，采取限制其业务范围、责令停止接受新业务或者取消农业保险业务经营资格等措施:(1)拒不依法履行保险合同约定的赔偿或者给付保险金义务的;(2)故意编造未曾发生的保险事故、虚构保险合同或者故意夸大已经发生的保险事故的损失程度进行虚假理赔，骗取保险金或者牟取其他不正当利益的;(3)挪用、截留、侵占保险费的;(4)以不正当竞争行为扰乱保险市场秩序的;(5)未按照规定申请批准农业保险条款、保险费率，或未按照规定使用经批准或者备案的农业保险条款、保险费率的;(6)未按照规定提取或者结转各项责任准备金的;(7)未按照规定办理再保险的。
作者：冯文丽 庹国柱 单位：河北经贸大学 首都经济贸易大学
