公益诉讼工作要点范文1
2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。是对检察机关强化法律监督职能的发展完善，我们始终把监督重点放在维护司法公正、保护环境和生态、保护消费者合法权益，以及保护国有资产等社会热点上。现将我院开展公益诉讼专项活动的情况汇报如下：
一、统一认识，加强领导
我院十分重视公益诉讼工作，检察长专题向县委、政法委进行了工作汇报，召开专题党组会研究公益诉讼工作，制定落实开展公益诉讼专项活动的实施方案，成立了检察长为组长的公益诉讼工作领导组。2017年10月24日县委、县政府下发关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知，支持我院开展公益诉讼工作。我院采取一把手亲自抓，重要工作直接部署，重大问题直接过问，重要环节直接协调的办法，同时调整增加办案人员两名，加强了公益诉讼工作力量，在装备上，我们还倾向第一线，为公益诉讼办案配有办案车辆，配备执法记录仪、照相机等取证装备，为开展公益诉讼专项活动提供了有力保障。
二、认真学习，强化宣传
针对新情况、新问题，我们积极参加省、市组织的业务培训，购买办理公益案件书籍，请业务专家授课，不断提高干警业务水平。为进一步学习宣传公益诉讼:1、我们在两微一端、检察周刊等发表信息、稿件7篇；在繁华的涑水大街竖立4*10米的巨型公益诉讼宣传广告牌一块，我院组织专人，投入资金，全市第一家摄制了公益诉讼宣传片《清水溪》，播放后受到社会各界的好评，传播了公益诉讼正能量。
三、摸排线索，依法履职
我们先后到环境资源保护局、国土资源局、林业局、交通局、住建局、水务局、二里办经济技术开发区进行沟通协作，建立信息共享、线索移送、技术咨询等协作机制；建立公益诉讼案件台账，实行一案一登记。9月21日，检察长参加了县委组织的国土局、环保局、林业局、安监局等相关部门，对区域为非煤矿山企业进行的检查调研，并结合实际给大家讲解公益诉讼的立法，及开展公益诉讼工作的相关情况，要求各行政执法机关应接受司法监督，全面依法行政。目前，我们已上报公益诉讼案件线索6件。我们已掌握公益诉讼线索10件，上报6件，批准立查案件3件，为国家挽回经济损失24万余元。其中，国土资源部门未依法履行工作职责，存在怠于履职的情形，致使古绛镇北山联合采石场严重破坏山体，生态环境遭到破坏，依据法律规定进行立案查处，并向其下发《检察建议书》，要求限期整改。其余2件是县人防办未及时收缴防空地下室易地建设费，案件查处防止了国有资产的流失。
四、问题与建议
1、部门衔接配合有待加强。部分行政部门误解检察机关的公益诉讼是找麻烦、挑毛病，消极应付。建议：主动加强与有关行政单位沟通，阐释公益诉讼的重大意义，不断消除隔阂，争取支持配合，树立“监督就是支持”理念，着力实现双赢。
2、委托鉴定、勘验评估难。公益诉讼查处的案件多数是涉及生态环境和资源遭受到破坏的事件，这就出现了谁聘请谁委托谁出资的问题。建议：一是在办案中，同步与公安行政部门共同收集证据；二是由检察院依职权调取证据；三是建立第三方专门机构办理公益诉讼案件的鉴定评估。
公益诉讼工作要点范文2
关键词：消协 消费者权益 公益诉讼 群体性权益
中图分类号：D925 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）03-073-03
2014年实施的《消费者权益保护法》（下称新消法）首次明确提出，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会（下称消协）可以代表消费者向人民法院提起“公益诉讼”。这一规定赋予了消协组织成为合法的公益诉讼主体资格，进一步充实了消协的维权职能，有助于降低消费维权成本，真正扩大消费维权实效。
一、当前我国消协组织情况
1984年12月26日，经国务院批准，中消协在北京成立，成为中国改革开放后第一个全国性保护消费者权益的社会组织。目前，全国已建立省级消协组织31个，地市级消协组织402个，基层维权网络点47.3万个。统计显示，成立30年来，各级消协共受理消费者各类投诉1580多万件，为消费者挽回直接经济损失150多亿元。特别是近5年来，中消协和各地消协组织共受理消费者投诉306.7万件，投诉解决率达92.6%，为消费者挽回经济损失43.2亿元。各级消协组织在市场经营活动中，为维护消费者利益、促进消费环境改善、规范良好市场秩序中发挥了重要作用。
但是，随着我国经济发展进入新常态，经济社会发展面临一些新趋势，对保护好消费者合法权益提出了一些新要求和新挑战。2014年起实施的新消法，重新界定了中消协的地位和属性，即：经国务院批准成立的全国公益性社会组织，还明确了消协八项具体职责，如引导消费方式、参与法律法规规章和强制性标准的制定、依法开展公益诉讼等。公益诉讼作为新消法拓宽消协的新职能，其立法的核心理念就是要保护众多消费者的合法利益。消协应将公益诉讼作为履行公益性职责的重要抓手，在注重对个体保护的同时，要着力加强对群体利益和普遍利益的保护。
二、消协公益诉讼内涵和特点
公益诉讼是指特定的主体根据法律授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会公共利益或其他特定群体利益的行为，向法院，由法院依法追究法律责任的行为。新《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。该规定主要包含两个方面内容：公益诉讼的案件范围和原告资格，其中原告资格用“法律规定的机关和有关组织”概括。新消法第37条第（七）项规定消协可“就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提讼或者依照本法提讼”，明确了消协有权作为“法律规定的机关和有关组织”的身份履行的公益性职责，即类似于刑事案件中检察机关做为国家公诉人身份提讼一样，消协依法具备了直接参与民事公益诉讼的主体资格。消费者协会提起的公益诉讼模式与消费者自身提起的民事诉讼模式相比，有其显著差异性：
1.诉讼的利害关系不同。消费者民事诉讼案件中，诉讼当事人之间具有“直接利害关系”，这也符合我国多年来实施的民诉法规定，法院立案审查时，要求诉讼主体必须与诉讼标的之间具有“直接利害关系”，否则不予受理。而消协作为保护消费者权益的群体性社会组织，提起公益诉讼时诉讼当事人之间并无任何直接利害关系，只是基于法律授权产生的法律关系，也就是说消协公益诉讼的原告资格是定位于“法律利害关系”。
2.消协诉求的利益不同。消费者民事诉讼中诉的利益仅为在市场经济活动中产生的消费纠纷，具体只是涉及原告的私人利益。消协公益诉讼中诉的利益则是由私人利益向私人利益、公共利益同时兼顾转变，也就是说消协既要注重保护好消费者私人利益，同时也要保护好国家或者社会性公共利益。
3.消协诉求的目的不同。消费者民事诉讼既然是以保障个人主观权益为目的的主观诉讼，其造成侵权损害的事实和后果是已经发生。其诉求的目的更多是为了索赔，获得对损害事实的经济赔偿。消协公益诉讼是以保障公共利益为主要目的，其诉求事由既有已经发生的损害事实，又有潜在的可能损害消费者利益的隐患，所以消费公益诉讼主要是对消费品经营行为评价，诉求主要目的是“行为禁止之诉”，具有预防功能。它强化的是消协在市场监管中，作为国家群体性公益组织的职权意识，其诉求的目的更多是要求商家、企业停止对消费者权益进行违法侵害行为，而非以经济赔偿为主。
三、消协公益诉讼提出的背景
从消费者投诉中心日常受理的消费投诉案件分析看，随着市场经济的快速发展，商品、交易及物流等方式和种类日益多元化，社会经济领域中的消费冲突和矛盾日益激烈。目前消费者侵权投诉案件呈现以下三方面趋势：第一，在数量上逐年增长，并且涉及行业逐年增多，尤其是食品药品、通信器材、家电家俱、汽车等商品类，旅游、餐饮住宿、房产中介、美容保健等服务类居首；第二，过去消费者侵权案件涉及的是一个或者几个消费者，现在由于商品社会流通性迅猛发展，一些侵权案件往往跨到市外乃至全国区域，而且涉及到消费者数量众多，像“三鹿奶粉”、“苏丹红”案件跨区域性强，案件影响大；第三，很多消费者在遭遇侵权后往往先投诉，之后却半途放弃维权，主要原因就是维权成本太高，比如“本活动商家有最终解释权”、“一次性消毒餐具收费”、“禁止外带酒水”等不公平、不合理的霸王条款，以及虚假广告和虚假宣传等，虽然侵害了消费者权益，但很少有消费者能坚持投入大量的时间、精力、钱力进行维权，这些情况都促使“公益诉讼”这一概念进人大众视野。早在2011年，天津、北京等21个城市消协以及中国消费者报社，就向全国人大法工委联名建议，呼吁明确消费者组织代表不特定多数消费者进行公益诉讼的权利和主体资格。2014年最高院《2010至2013年人民法院维护消费者权益状况》中，三年来各级法院受理消费者权益纠纷民事案件48万件，案件标的额119亿元。最高人民法院表示，新民诉法提出的消协公益诉讼将是为消费者维权的重要方式之一，并紧接新消法出台，将公益诉讼写进条款，使我国公益诉讼制度向前迈出了一大步。新民诉法、新消法明确了消协的公益诉讼职能，可谓大势所趋。
四、消协行使公益诉讼职能的困境
1.原告范围模糊，面太窄问题。一方面，民诉法规定有权提起公益诉讼的是“法律规定的机关和有关组织”。对此文的解读，对于提讼的“机关”应由法律明确授权，没有任何异议，但对于“法律规定”是否限制“有关组织”却有不同的理解。从实践中看，谨慎起见司法机关都是认为只有法律授权的“机关和有关组织”才可以提起公益诉讼，也就是说法律规定不仅限定机关还限定“有关组织”。另一方面，新消法规定只有中消协以及在省、自治区、直辖市设立的消协才可以作为原告，将地方消协全部排除在外，那么全国有资格提起消协公益诉讼的主体不过33个，对真正维护消费者权益来讲意义不大，恐怕赋予消协公益诉讼的职能不过只是具有法律宣示和起到对违法商家的震慑意义而已。
2.消协公益诉讼职能非法定性职责。新《消法》规定对侵害众多消费者合法权益的行为，消协“可以”代表消费者的向法院提讼。新《民诉法》规定对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织“可以”向人民法院提讼。从两部法律条文字面看，两个“可以”说明消协所取得的公益诉讼资格权是授权式职能，即有权作为。因法文中都未用“应当”表述，说明消协提起公益诉讼非法定职责，即可作为亦可不作为。“授权式职能”与“非法定职责”的不同表述，这就为消协对侵害众多消费者权益的案件是否提起公益诉讼，具有很大的自由选择权，这也是一方面新闻媒体报导的以及地市、县级消费者投诉中心受理的，侵害众多消费权益的投诉问题日益攀升、居高不下；而另一方面新消法颁布实施后，从全国范围内来看，消协提起的公益诉讼案件凤毛麟角的一个主要原因。
3.消协公益诉讼的范围界定不清。《民诉法》规定提起消费公益诉讼范围仅限于该行为是“侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。对该法律条文的理解，可以认为其诉讼范围应同时具备两个条件，首先必须是侵害众多消费者合法权益的案件，也就是从数量上看侵权人数众多，包括不特定消费群体；其次是从程度上看这种侵害众多消费者合法权益的行为损害了社会公共利益。只有这两条件同时具备，消协组织基于维护社会公共利益目的，就可以依据法律授权提起公益诉讼。但是至于是否损害了社会公共利益，以目前现有司法解释无法量化，就可能各地消协在诉讼范围审查界定时把握的尺寸标准不一，千差万别。
4.消协人员的专业性不足问题。目前一般性消费争议的解决处理办法，有与商家协商、消协调解、行政投诉、申请仲裁、法院诉讼等五种渠道。消费者协会过去在职能设置上仅有调解作用，调解不成后有行政、仲裁、司法途径等后继手段，其工作性质和职能决定了消协过去对行政机关、仲裁机关、司法部门的工作依赖性强。因此消协无论从法律法规专业知识还是商品鉴定检测技术支持方面，目前状况与新承担诉讼职能所要求具备的素质和条件相比还有很大差距。而与中国消协类似的美国消费者联盟，则拥有雄厚的科技支持和专业的技术团队，相对而言在司法领域、企业行业中具有很重的话语权，维权比较容易成功。
5.消协对诉讼费用的承担问题。消协本身并不具备行政权力，但是最早全国消协的设立都是依托工商行政部门成立，其人员管理、编制配置和经费核算等处处具有行政性质的影子。消协作为一个社会组织角色，在受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解过程中，很大程度上要依靠工商行政部门行政处罚的威慑力，这对行使调解职能的发挥是有利的，但是在行使诉讼职能中，消协的行政化模式却不适应诉讼要求。具体来讲，当前的诉讼费制度是由原告方预付，最终则由法官根据判决结果明确谁分担。可以预见到的是，消协公益诉讼费用较高，有可能导致出现消协败诉后需要承担高额的诉讼费用，面临用有限的消协办公经费来承担败诉诉讼费风险，这样会挫伤消协的积极性，间接提高了消协提讼的门槛，不利于消协公益诉讼职能的落实。
五、对策和建议
1.扩大消费公益诉讼的主体资格。我国对消费者权益的保护主体分四个层级，即公民自身、社会组织、行政机关、仲裁机关和司法部门，五个层级是由弱到强、秉承辅助、互为一体的，而提讼是消费者维权的最终救济手段。按照目前民事诉讼规定，只有“法律规定的机关和社会组织”才有权提起公益诉讼，个人以及法律未授权的机关和社会组织无权利提讼。现行的消费者权益保护法将其诉讼实施权授予省级以上消费者协会，可能导致省级以上消费者协会不堪到处提讼而有意消极不履行其公益诉讼职能，因而，提起公益诉讼的消费者协会不宜局限于33家消费者协会。在当前社会主义法制不断完善的情况下，建议国家从立法上逐步扩大消费公益诉讼主体资格范围。我国现行消协的组织构架已充分覆盖全国各个地区，对于损害社会公共利益的群体性消费侵权案件，建议赋予地市以下消协公益诉讼职能。同时，也建议授权将各级工商行政机关也作为提起消费公益诉讼的主体，主要是因为工商机关是依照法律规定规范市场交易秩序，保护好消费者权益的政府主管部门，具有对经营市场、消费领域行使行政管理的法定性职责，即必须作为，其对侵害消费者权益的行为能及时发现，收集证据能力强。对经营者被行政处罚后，还需经营者弥补社会公共利益损失的案件，应由工商行政机关商榷同级消协组织提讼；消协组织不诉的，工商行政机关应直接提起消费公益诉讼，兜底承担起为消费者维权的职责。这样将纵向、横向成千倍地调动起更多市场监管资源，维权组织和机关形成资源互补关系，让侵权经营者无处可遁，更有利于维护好消费者利益。
2.明确界定消协公益诉讼范围。其难点和关键是对侵害行为是否损害社会公共利益的界定。公共利益概念核心就是公共性，指从私人利益中抽象出来能够满足全体或大多数社会成员的公共需要，以政府为主导所实现的公共价值。所以，判断经营者侵害众多消费者权益的行为是否构成损害社会公共利益，应从几点进行综合分析，首先，该侵权行为已经给众多消费者造成实际损失，如该经营行为继续发生，将会给不确定数量的消费者继续造成损失。其次，该行为尚未造成众多消费者权益造成实际损失，但该经营行为会对不特定的消费者群体造成权益损失隐患。第三是经营活动虽未违背现有法律法规，但与行业公共惯例和长期形成的社会公共风俗习惯相悖，广大消费者对该商品的质量或服务的信赖产生极大不满或担忧，经营者应马上给予改进或停止等。只要符合上述情形之一，都可认为侵害社会公共利益，消协可提起公益诉讼。需要阐述的是，如果仅是消费者在购买、使用商品或者接受服务中权益受到侵害，即使是数量众多的，或其未达到侵害社会公益程度的，或其仅涉及到私人利益诉讼，可适用诉讼代表人制度，由众多消费者自行商定诉讼。这种通过众多消费者代表人提起普通消费私益诉讼解决的消费纠纷案件，与消协组织提起保护消费公益诉讼的案件并不冲突，两者可以并行，互相并不影响，反而法院对代表人私益诉讼案作出的生效判决、裁定，可以被消协在公益诉讼中引证成为经营者是否造成侵害事实的确认证据。
3.提高消费者协会的专业性建设。首先，要加强各级消协的队伍和硬件建设，培养和聘请相关专家人才，保证消协拥有足够的法律、科技人才和专业技术设备来对消费品市场进行宣传、检测、调研、调查，从而有效地对消费市场进行监管。其次，消协内设机构可针对市场经营活动中，与消费者身心健康密切的、社会群众关注度高的或专业性极强的领域分设专门的消费者协会。如美国消费者联盟下设许多类似娱乐消费者协会等专业性协会。从2014年消费者投诉中心统计报告显示看，发生的投诉案件34.2%集中在儿童、女性消费用品质量上；2009―2011年是我国家用汽车的购买高峰期，但随所购汽车质量保修期逐步到期，汽车维修保养纠纷同比增长近65.1%，所以各地消协可针对工作实际情况，设立妇幼消费者协会、汽车消费者协会等，来针对各消费领域进行更有重点性、专业性地监管。另外，要多加强与同级工商联、企业界行业协会的联合。充分利用工商联、企业界行业协会的专业性和对该行业的熟识性、管理性，更好地对行业产品工艺、性能、质量、行标等情况实地调查和情况分析，有利于展开对侵权案件的诉讼。
4.加强与行政执法机关和司法部门的配合联动。举证是公益诉讼案件成败的关键，消协作为群众性社会组织，在调查取证中遇到当事者不配合没有任何行政强制手段。所以在强调对违反公益的事实采取举证责任倒置或严格责任的同时，消协与经营者的行业主管政府部门之间也应当建立信息通报或共享数据库制度，对已曝光和发生的重大群体权可能提起公益诉讼的案件，消协应及时请求其行业主管行政部门提前介入，共同参与调查，证据收集工作在行政机关支持下完成；同时，行政机关对经营者已实施行政处罚的案件，其中涉及侵害消费者较多的，行政机关应主动与消协沟通，由消协进一步审查看是否符合提起公益诉讼要件，如认为符合提起公益诉讼范围的，行政执法机关应将执法当中取得的调查笔录、检测数据、视听资料等案卷资料移交消协，这些证据资料可以作为法院庭审证据提供。
5.建立消协公益诉讼费的支付和补偿机制。尽管收取诉讼费用一定程度上可以起到抑制乱诉作用，但对消协组织提起的公益诉讼案件，法院应开辟消费维权绿色通道，不能按照通常民事案件标准收费，应当降低标准，或者可以申请法院不预交受理费。如果发生消协败诉，其诉讼费用可以探索通过两种渠道支付：政府投入购买公益诉讼费保险，由保险机构支付，或者成立消费者权益保护基金，其资金来源于政府投入、社会企业资助、公益诉讼中企业败诉后缴纳的赔偿金。这里提出的资金渠道都提到政府投入，主要是因为在我国消费者协会刚承担公益诉讼新职能之初，目前还没有形成行之有效的长期自有资金来源的情况下，接受政府投入是非常有必要的。但是长期下去，必须建立自己完全独立的且持续可循环的资金链条，不能完全依赖政府。比如美国消费者联盟，它通过《消费者报告》在社会上形成很大的影响力，并通过报告的商业市场运作获得资金来源，从而形成良性循环，我国消协组织也可以尝试走商业市场途经完成消费公益诉讼案件费用的资金积累。
参考文献：
[1] 王琳.消协公益诉讼问题探析[J].北京：中国工商管理研究，2014
[2] 最高人民法院民事诉讼法修改研究小组.《中华人民共和国民事诉讼法》修改条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2012
（作者单位：烟台市工商行政管理局消费者投诉中心 山东烟台 264000）
公益诉讼工作要点范文3
一、环境公益诉讼启动主体的优劣分析
环境公益诉讼的启动主体是由检察机关单独享有还是由检察机关和其他社会成员包括公民、法人和社会组织共同享有，一直是一个争议话题，这也就是在启动主体上是一元启动主体还是多元启动主体之争。下面笔者着重分析两种启动模式的优劣:
（一）检察机关一元启动模式的优劣这种模式就是将环境公益诉讼的启动主体仅仅赋予检察机关，由检察机关单独享有启动环境公益诉讼的权利，其他社会成员则无权启动环境公益诉讼。如果其他社会成员认为环境公益受到损害，可以请求检察机关提起环境公益诉讼，但其本身不能直接提讼，即环境公益诉讼的启动主体由检察机关垄断。这种模式的优点是：其一，检察机关作为国家的法律监督机关，其角色定位就是维护国家和社会利益，这一特点刚好与提起环境公益诉讼的角色定位相吻合。其二，检察机关作为国家专业的法律机关，其工作人员具有较高的专业知识和能力素养，足以对抗侵害环境利益的行政机关、其他组织或者个人，这一点是普通的公民、社会组织没有的优势。正如马怀德教授所说：“检察机关可以利用检察机关专业法律素养和履行公益代表人职责的天性来弥补公民个人专业素质之不足，弥补其除了专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。”其三，如果允许普通公民、社会组织提起公益诉讼，则有可能造成诉权的滥用，浪费司法资源，甚至有些公民打着公益的旗号其实是为了私人利益而骗取社会同情赢得诉讼。这种模式的缺点是：如果仅仅将环境公益诉讼的启动权授予检察机关，就会将广大的公民和社会组织排除在参与环境公益诉讼的大门之外，必将导致启动环境公益诉讼的渠道过于狭窄。一方面不利于广大的人民群众行使当家作主的权力，参与国家和社会事务的管理；另一方面不利于这一制度效能的发挥，设立这个制度又给予方方面面的限制必将导致该制度效能的发挥。
（二）环境公益诉讼多元启动模式的优劣这种模式就是将环境环境公益诉讼的权同时赋予检察机关和其他社会成员（包括公民、法人、社会组织和政府环保部门等）。这些启动主体之间地位是平等的，没有先后顺序，都可以独立自主地提起环境公益诉讼。这种模式的优点是：将环境公益诉讼的启动权同时赋予检察机关、社会组织和公民，不仅能让更多的社会主体参与到国家和社会的管理中来，更能拓宽环境利益受损的救济渠道，有利于这一制度最大化的发挥其保护环境公益的目的和功能。正如赵许明教授所讲“通过国家、社会组织、公民三个渠道对公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面，体现了‘人民国家，人民管理’的原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。”这种模式的缺点是：多元化主体均具有直接提起环境公益诉讼的权利，一则诉讼的数量将激增，法院将面临巨大的压力，而且是否有必要进行诉讼或者是不是真正的公益诉讼得不论证，将导致司法资源的浪费。二则普通公民和社会组织认为的公共利益往往与自己息息相关，不一定是真正的社会公益，或者他们只是关心一种或几种社会公益利益，难免以偏概全。三则普通公民和社会组织财力一般有限，而环境公益诉讼又需要高昂的诉讼成本，如何得到财力支持，也是他们提讼的一个绊脚石。
二、构建我国环境公益诉讼启动主体的顺序选择
环境公益诉讼的启动，无论是检察机关的一元启动模式还是多元启动模式都各有优劣。两种模式的侧重点不同，一元启动模式的侧重点是在充分保护公共利益的基础上尽可能的防止司法资源的浪费，降低诉讼成本；多元启动模式的侧重点是充分发扬诉讼民主，让更多的主体参与到环境公益诉讼中来，实现环境保护、人人参与的原则。立足中国目前的发展阶段和制度，结合国外相关制度的规定，构建多元化的环境公益诉讼启动模式比较合适。但是，为了使环境公益诉讼既能使更多的主体参与，又要防止司法资源的浪费，既要在制度上赋予普通公民、法人和社会组织诉权，又要防止滥用。笔者认为，在赋予其他主体诉权的前提下，设计一个检察机关前置审查程序，即公民、法人和其他社会组织如果发现环境公益受到损害，应当先提请检察机关提起环境公益诉讼，自己先不能直接提起环境公益诉讼，只有检察机关在一定期限内不提起，公民、法人和其他社会组织才可以直接向人民法院提起环境公益诉讼。这一措施也被国外环境公益诉讼制度所采纳，并发挥着重要作用。英美法系国家采取前置审查模式，即公民提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提讼，当有关国家机关不提讼时，公民才可径行提讼。多元主体拥有环境公益诉讼的启动权，但检察机关拥有前置审查权，这是司法民主和司法专业化结合的最佳体现。正如学者肖潘潘指出：“检察机关应当成为提起环境公益诉讼的主体，公民、法人或者其他组织则起辅助作用，公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的，应当以申请人民检察院提起公益行政诉讼为先行程序。只有人民检察院在规定的时间内不提讼的，公民、法人或者其他组织才能以自己的名义提起公益行政诉讼。”
公益诉讼工作要点范文4
论文关键词 环境公益诉讼 嘉兴检察机关 制度突破
2012年8月，修改的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称新《民诉法》）第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《民诉法》第55条首次对公益诉讼制度作出明确规定，这在我国公益诉讼发展史上具有划时代的意义，标志着社会公共利益司法救济机制的正式建立。近年来，在环境保护领域，全国各地检察机关通过司法实践对环境公益诉讼开展了一系列探索，办理了若干环境公益诉讼案件，开启了我国环境公益诉讼实践的先河，具有特殊的实践和理论价值。笔者结合办理的浙江首例环境公益诉讼及后续若干案件，对我国检察机关提起环境公益诉讼的问题进行若干探讨，以求进一步推进和完善检察机关提起环境公益诉讼的实践。
一、嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的司法实践
浙江嘉兴地处中国东部发达地区，素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”之美誉，轻纺、印染、皮革等行业发达，为经济社会发展作出了一定的贡献，但也对本地环境造成了污染和破坏，近年来环境污染问题一直成为制约嘉兴社会、经济的可持续、科学发展的一个重要瓶颈。嘉兴检察机关立足法律监督职能创新，积极探索开展环境公益诉讼工作，多年来一直走在浙江省前列。在制度层面，早在2009年6月，嘉兴市南湖区检察院就与区环保局率先制定出台了《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，首次通过地方规范性文件形式参与到环境保护工作领域。当年，海宁、秀洲等基层检察院也相继与环保部门签署文件。2010年5月，经过与市环保局多次协商，反复论证，并结合嘉兴实际情况，最终会签出台了全市层面的《关于环境保护公益诉讼的若干意见》，该规范性文件在全省市级检察院中为首创，成为指导全市检察机关和环保部门开展环境公益诉讼工作的重要依据。在实践层面，先由基层先行先试，积累经验，探索检察机关介入环境案件的不同方式，再由市院统一指挥，重点突破，提起全省首例环境公益诉讼，最后由点带面，全面铺开，大力推进环境公益诉讼工作深入开展。2009年12月，嘉兴检察机关通过灵活运用民事行政检察职能，以支持起诉的方式成功办理了一起废旧塑料造粒小作坊污染环境案。2011年11月，嘉兴检察机关成功办理了浙江省首例环境公益诉讼案，因2010年嘉兴市绿谊环保服务有限公司等五家企业将5000余吨含铬污泥倾倒于平湖市饮用水源保护区造成环境污染，嘉兴检察机关在全省首次作为原告向法院提起民事诉讼，要求五被告赔偿损失，并首次指派检察员以公益诉讼原告身份出席法庭参加庭审。该案的成功办理，打破了浙江省环境公益诉讼“纸上谈兵”的局面，开启了全省环境公益诉讼的破冰之旅，对于全省检察机关的环境公益诉讼实践具有重要的示范价值。该案被浙江省检察院评为2011年度全省四大检察创新成果之一，被《浙江法制报》、浙江法治在线网站评选为2011年度浙江省“十大法治新闻事件”。继成功办理全省首例环境公益诉讼案后，嘉兴检察机关在全市范围内大力推进环境公益诉讼工作。2012年，嘉兴市所辖桐乡、嘉善、南湖、海宁等基层检察院均向当地法院提起环境公益诉讼，而且各自呈现出不同的特点，引起社会各界的广泛关注。
二、对嘉兴检察机关提起环境公益诉讼的反思
（一）检察机关的原告资格与主体定位
1.原告资格问题。修改前《民诉法》第108条规定起诉的原告必须是“与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这一原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼无法逾越的司法障碍。《民诉法》修改后，除在私益诉讼领域继续保留这一原告资格限制外，在第55条创设公益诉讼制度，并将公益诉讼原告资格限定为“法律规定的机关和有关组织”，与“有直接利害关系”的资格限制相比已相对宽松。但新《民诉法》却并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定，在浙江省首例环境公益诉讼案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。在司法实践中，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件，或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，显然这些依据程序不规范、效力等级低，无法从根本上解决检察机关作为环境公益诉讼原告的资格问题，严重制约检察机关提起环境公益诉讼工作的开展。
2.主体定位问题。新《民诉法》第55条规定的公益诉讼原告主体包括两类：一是法律规定的机关；二是有关组织。（1）关于“法律规定的机关”，目前关于环境公益诉讼原告资格的规定仅见于《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依法行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。由此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。关于地方环境保护行政部门能否成为环境公益诉讼原告一直存在争议，但是在2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，要求各级人民法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告问题也存在主体冲突问题。（2）关于“有关组织”。《环境保护法修正案（草案二次审议稿》）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在环境公益诉讼中将起到越来越重要的作用。检察机关与环保组织之间如何协调发挥作用将成为一个不得不面对的问题。
（二）检察机关收集证据与诉讼请求的确定
1.证据收集问题。我国《侵权责任法》规定，环境污染损害赔偿案件实行举证责任倒置制度，由污染者就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，但检察机关提起环境公益诉讼仍需承担污染者存在污染行为以及污染损害后果的举证责任。由于环境污染具有专业性和技术性，检察机关在事实认定和证据收集等方面需要一定的专业技术做支撑，特别是对环境污染损害后果的举证更是遇到司法鉴定的瓶颈难题。在环境公益诉讼中，污染物的性质、污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，都需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方鉴定机构作出的司法鉴定文书为证据才能最终确定。而生态环境损害评估鉴定是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少，浙江省至今没有一家具有司法鉴定资质的环境损害评估鉴定机构。正是由于司法鉴定困难，嘉兴检察机关的大部分诉讼请求仅局限在“排除妨碍”层面上，或者由于证据缺位，不得不接受法院调解结案，只有突破环境损害司法鉴定难题，环境公益诉讼才能走上正轨。此外，检察机关基于诉讼监督权所拥有的调查取证权、调卷权、询问权等权力在环境公益诉讼案件中能否使用，检察机关收集的证据的证明力大小等问题都没有明确的法律依据。
2.诉讼请求的确定。我国《民法通则》规定的侵权民事责任承担方式主要包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。对于环境污染侵权行为，检察机关在提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求引起诸多争议，各个地区和不同个案也有不同的做法。笔者根据嘉兴司法实践，将环境公益诉讼类型分为排除妨碍型公益诉讼和赔偿损失型公益诉讼，诉讼类型区分的主要标准是检察机关提起环境公益诉讼的诉讼请求不同，以“排除妨碍、停止侵害、消除危险、恢复原状”为诉讼请求的称之为排除妨碍型公益诉讼，以“赔偿损失”为诉讼请求的称之为赔偿损失型公益诉讼。排除妨碍型公益诉讼的诉讼请求与污染者承担的行政责任有重叠的部分，往往实际意义不大，且容易导致司法资源浪费，而赔偿损失型环境公益诉讼是最典型的公益诉讼，如前所述，由于司法鉴定难题导致证明具体污染损失金额的证据缺位，此类诉讼却难以展开或者以调解结案。
（三）环境公益诉讼资金问题
关于环境公益诉讼的资金问题，一方面是检察机关提起环境公益诉讼时所需资金问题，另一方面是环境公益诉讼胜诉后，环境损害赔偿金的归属问题。目前环境公益诉讼面临巨大的诉讼成本难题，评估费、鉴定费、诉讼费以及其他费用让环境公益诉讼举步维艰，特别是目前环境污染的评估鉴定费用非常高，仅鉴定污染物属于危险废物还是一般固废就需要数万元，环境损害评估司法鉴定更是价格不菲，高达几十万元，这些诉讼成本由检察机关或者环保部门承担都不现实。另外，因胜诉而取得的损害赔偿金的归属问题十分复杂。检察机关提起环境公益诉讼从本质上属于民事诉讼，根据民事诉讼规则，环境损害赔偿金应由被告支付给原告，但由于环境公益诉讼的公益性以及检察机关在公益诉讼中仅行使诉讼权利而不享有实体权利，损害赔偿金的所有权并不归属于检察机关，理论上应归属于社会公众，但实际上却难以操作。
三、检察机关提起环境公益诉讼之制度突破
（一）明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
新《民诉法》第55条规定，可提起环境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，“法律规定的机关”为一项法律授权性规范，新《民诉法》将环境公益诉讼起诉主体授权给了其他法律规定。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关，检察机关，在当前情况下，相较于其他国家机关，检察机关作为环境公益诉讼原告具有较大的优势。首先，检察机关具有较强的诉讼能力和超脱地位，有更大的把握胜诉。同环保部门和环保组织相比，检察机关不仅拥有一支长期从事司法工作的法律专业化队伍，还享有调查取证等诸多职权，熟悉证据固定和诉讼程序，能有力的抗衡强势被告，取得胜诉。同时，检察机关还能超越地方保护主义的桎梏，独立地从事环境公益诉讼活动，真正维护环境公共利益。其次，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果。作为法律监督机关，检察机关不仅能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的渎职、滥权等违法犯罪现象，而且能通过提起环境公益诉讼，有力地震慑被告及其他同类违法者，促使他们自觉维护社会公共利益。在2009年嘉兴检察机关办理的全省首例环境支持起诉案中，通过检察机关的介入，这起环境污染案件在事发三年后终于得到圆满解决，违法设立且严重扰民的污染企业主动搬离原址，附近遭受污染侵害的居民百姓对处理结果表示非常满意。再次，检察机关作为环境公益诉讼原告符合世界通例。世界上绝大多数国家和地区，无论是大陆法系还是英美法系国家，检察机关通常被认为是社会公共利益的代表，诸如美国、英国、德国、法国、日本、俄罗斯、我国澳门地区等都赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利。因此，赋予检察机关以原告资格是许多国家在环境公益诉讼制度中的选择。故，在实体法方面，应在有关民事、经济（商事）实体法中规定检察机关具有相应职权，赋予检察机关对违反法律、法规规定，损害社会公共利益、破坏社会公德，扰乱社会经济秩序的民事活动的检察监督权，为检察院提起公益诉讼，代表国家以司法手段主动干预民事生活确定法律基础。在程序法方面，可对《人民检察院组织法》进行修改，明确赋予检察机关提起公益诉讼的权力，使检察机关提起环境公益诉讼具有明确具体的法律依据。
另外，检察机关在环境公益诉讼领域应协调好与法律规定的“有关组织”之间的关系。基于我国环保公益组织正处于发展过程中，还很不成熟，在社会生活中还没有发挥应有的作用，而检察机关提出环境公益诉讼具有诸多优势，因此，环境公益诉讼发展前期，检察机关应发挥主要作用，引领环境公益诉讼健康发展。当环保组织日益成熟，环境公益诉讼走上正轨后，有关环保组织应当在环境公益诉讼中发挥主要作用，检察机关作为法律监督机关，主要是发挥好诉讼监督作用。
（二）制定检察机关提起环境公益诉讼的特别程序
检察机关提起环境公益诉讼本质上属于民事诉讼范畴，但又不同于普通民事诉讼，笔者认为需要制定特别程序对检察机关提起环境公益诉讼进行规范，明确检察机关提起环境公益诉讼的定位、证据收集、诉讼费用缴纳、职能设置等规定。具体包括：明确检察机关提起环境公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方应享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。但同时检察机关又具有法律监督者的地位，因此，应对检察机关在公益诉讼中的起诉权作出相应的限制，如可明确规定检察机关不能随意放弃诉权等。明确赋予检察机关在提起环境公益诉讼中的调查核实权，以解决环境侵权案件中举证难的问题，以形式上的强势达到实质上的对等。建立专门的环境损害评估鉴定机构，规范鉴定评估行为，完善鉴定标准、程序及收费标准，保证鉴定机构的独立性，为检察机关提起环境公益诉讼提供客观、公正的证据。修改新《民诉法》第118条的规定，在公益诉讼中，检察机关无需事先预交诉讼费用，被告败诉的，由被告承担诉讼费用，原告败诉的，从国库或公益诉讼基金拨付③；在检察机关内部设立专业的职能部门负责环境公益诉讼案件，可与民事行政检察部门合署办公，明确检察机关内部各职能部门之间的权责，优化检察机关内部监督机制，填补环境公益诉讼中检察机关缺乏必要监督的漏洞。关于特别程序的具体形式，笔者建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，为检察机关和审判机关办理具体环境公益诉讼案件提供具有可操作性的方法。
（三）设立环境公益诉讼专项资金，制定资金管理办法
公益诉讼工作要点范文5
印度自1992年实行改革开放，其落后于中国。但其公益诉讼制度自20世纪70年代末开始建立，正蓬勃发展，走在了中国的前面，在世界公益诉讼制度发展过程中起着先锋的作用。通过公益诉讼，其司法的触角进一步向的各个领域延伸，积极地回应社会的变化和社会现实的需求，从而推动社会的各项变革。
一
学界一般认为，美国是公益诉讼的创始国。二十世纪六十年代在美国发展起来的这一制度很快出口到其他国家。[1]印度是第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点。印度的学者把印度的公益诉讼制度描述成“产自于旧秩序灰烬中的全新的动物—复活鸟”。[2]
直到二十世纪六十年代和七十年代初，在印度，诉讼的概念还仍然处于个人诉讼这种一对一式的初步发展阶段。诉讼的提起还是受到损害的个人的特权。即便如此，这一特权的行使还受到个人所获资源的极大限制。几乎没有集体的力量来处理诸如消费者利益、被社会边缘化的群体的权利保护等涉及到公共利益的。到了七十年代末期，情况发生了变化。1975年6月，英迪拉·甘地领导的国大党政府突然宣布国家进入紧急状态。在这之后的两年紧急状态期间，国家实行新闻审查，逮捕了成千上万的持不同政见者，无数弱势群体的权益受到了侵犯而无人顾及，剥夺公民权利和权利的不合法行为到处在弥漫。另外，越来越发展成为一个利益驱动的职业，大多数印度公民支付不起律师费用而没有能力到法院去寻求权利救济。结果就造成了宪法和法律中所保障的权利和大多数的没有文化，经济上处于不利地位的公民之间毫无关系。紧急状态结束之后，新闻自由开始恢复，新闻媒体开始揭露社会中出现的镇压、暴力等侵犯人权的实践，这些都引起了律师、法官和社会工作者的关注。受到以上情况的激发，印度最高法院的两名大法官Bhagwati 和Krishna Iyer 于1977年提供了一份报告，建议有必要设立一种特别的诉讼形式。这种诉讼形式应该是为印度人民量身定制的。有人认为，这是对印度政府在紧急状态之后所处的合法性危机的一个直接反映，也有人认为这是印度弱势群体的抗议和不断增长的印度中产阶级知识分子开明思想的结合。这就是印度公益诉讼制度的开始。自此以后，这种由司法界的精英们创设的法律制度得到了迅速的发展并在世界公益法发展中形成了自身的特点。实践证明，公益诉讼制度在印度获得了相比美国更大的成功。
二
上，印度经历了英国长达190年的殖民统治。它继承了英国的法律制度，属于普通法系国家。在印度的任何成文法律中都没有规定公益诉讼制度，它是通过判例逐步发展起来的。
印度的公益诉讼概念具有其特定的含义。1981年，最高法院的法官P.N.Bhagwati在S.P.Gupta诉印度政府一案中阐述了公益诉讼的概念“如果侵犯了某一个人或某一阶层人的法律权利而对其造成了法律上的错误或损害，但该人或这一阶层的人由于社会经济地位造成的无力状态不能向法院提出法律救济时，任何公民或社会团体都可以向高等法院或最高法院提出申请，寻求对这一阶层的人遭受的法律错误或损害给予司法救济”。[3]从这一概念的界定中，我们看到，印度的最高法院通过激进的变革的方式，放松了对诉讼主体资格的限制，任何个人和民间团体都有权提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。这是印度公益诉讼制度的最典型的特征。传统的诉讼强调原告适格，原告要获取当事人资格，必须证明其权利受到了侵害。这种使得对公共利益的保护出现了司法真空。印度最高法院有意识地放松诉讼主体资格，便弥补了这一盲区。
印度公益诉讼主体资格的扩大具有两重含义：一是“代表性的诉权资格”（representative standing），允许任何公民可以代表其他人或团体提起申诉。这一扩展允许第三方可以基于受害方不能够亲自到法院提起诉讼为由提起申诉；二是“公民诉权资格”（citizen standing），以公民诉讼主体资格提起的申诉不仅是作为其他人的代表身份提起诉讼，而且是为了公众的利益提起诉讼，是为了捍卫那些“分散”于公众中的没有单个的权利可以适用的或没有可以覆盖其中的权利。
英国的公益诉讼立法模式相对比较保守。在英国，检察长是唯一能在法院代表公众的人，是公共利益的代言人。虽然地方政府机关和某些机构可以根据授权或在自己的管辖范围内代表公众起诉，但私人一般不能直接提起公益诉讼。[4]印度的最高法院通过积极的改革方式，强调任何人和团体都可以提起公益诉讼来实施上弱势群体的集体权利。认为，程序仅仅是从属于正义的，它不应该阻碍弱势群体获得司法公正的权利。应该根据社会的变化，采取务实的态度来处理诉讼主体资格的，从而积极回应社会的变化和社会现实的需求。印度的社会、经济和政治环境要求采取较为灵活的诉讼主体资格政策。这样，就可以受理尽可能多的公益诉讼案件，使更多的纠纷进入司法裁判的领域。这种积极的思想代表了第一个发展中的普通法国家对统治其几个世纪的英国法律制度的背离。它极大地改变了传统的司法功能，使得普通人能够到法院去寻求司法公正。支持印度法院行为的法理念是“社会能动主义”，一种以达到社会正义为目的的司法能动主义。当某类社会冲突大量涌现时，作为社会正义的最后一道防线，司法必须与时俱进给出相应的司法救济。实际上，这也是近代各国司法理念由因循守旧向司法能动转变的集中体现。
印度公益诉讼制度的第二个特点是独创了“书信管辖权”，即法院可以根据任何人或社会组织写来的一封信、一张明信片或提交上来的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。这样，法院的大门向穷人和文盲敞开了。在九十年代初期，存在很多这种情况。例如，一个公民写给最高法院一封信，举报非法开采石灰石，污染了周边的环境，被视为公益诉讼案件；一名记者写信揭露国家海岸线由于没有计划的开发而受到了污染，也被视为公益诉讼案件。，法院一般要求有详细的诉求，仔细地审查决定是否受理案件。但是，目前，仍然没有具体的法律来详细规定公益诉讼案件受理的标准，法院仍然可以行使“书信管辖权”。法院可以根据案件的具体情况，行使其自由裁量权。
公益诉讼在性质上属于非控辩式的诉讼模式。这一性质与传统的诉讼方式截然不同。在传统的诉讼中，当事方的结构是二元的，对过去实践法律后果的认定存在着争议，一方提出申诉或提出救济，另一方则反对该申诉或提出的救济。[5]非控辩式的诉讼模式体现出两个特点。首先它是一种协作型的诉讼方式。借用印度荣誉大法官A.S.Anand的话来说，“公益诉讼常被人们看作是申诉方、法院和政府之间的一种合作式的努力”。当事方和法院之间不是控辩式的关系，他们共同努力为社会中的弱势群体寻求正义，是一种合作式的关系。通过公益诉讼寻求行政机关对他们宪法上和法律上的义务加以关注并给予实施。这样法治就不仅仅受惠于幸运的少数人而普惠于所有公众，而不论其权力、地位和财富。在公益诉讼中，法院的作用不仅仅局限于传统的诉讼中的认定事实和解决纠纷，它行使三种不同的功能：1、议会监督员(Ombudsman)的角色， 法院受理公民的申诉，并且把最重要的问题通过公益诉讼引起政府部门的关注；2、法院提供了一个场所来讨论公共利益问题，并采取临时措施提供紧急救济；3、法院充当了仲裁者的身份，在公共利益和个人利益之间寻求平衡，提出可能的折中方案。非控辩式的诉讼的另外一个特点是它属于调研式的诉讼方式。在公益诉讼中，法院的工作是建立在书记员的报告、专家的评论以及新闻媒体的报道等基础之上。法院还经常任命一个社会法律委员会去调查案件的事实，委员会向法院提交报告。法院通过这些方式来收集案件的事实，作为判断的根据。
在印度，高等法院和最高法院对公益诉讼案件都享有管辖权。对此，没有具体的成文来区分其中的差别，完全根据案件的特定情况来决定。在实践中，如果申诉涉及到法律上的错误，一般由各邦的高等法院来受理。如果申诉基本权利受到了侵犯，则可以根据宪法的第32条由高等法院或者是最高法院来受理。在实践中，公益诉讼案件还根据受的人群的多少来决定到高等法院还是最高法院起诉。如果只涉及到一小部分人的利益，可以到高等法院起诉。例如，污水排放影响到了当地的50个家庭的生活，可以到高等法院提起公益诉讼。如果大规模的人群受到了帮政府或中央政府的决策的影响，可以直接到最高法院提起诉讼，例如，禁止播放成人电影的问题。当然，这种区别不是绝对的，还要根据案件的具体情况来定。
在印度的公益诉讼制度中，当公共利益受到影响时，任何个人都可以提起公益诉讼，而不必证明其与案件有直接的利害关系。但是，不能单独针对个人提起公益诉讼，而只能对邦政府、中央政府和市政当局等国家机构提起公益诉讼。私人当事方可以作为共同被告加入到公益诉讼中。例如，新德里的一家工厂排放废料造成了污染，附近的居民或者是其他的人或组织提起了公益诉讼，被申诉方可以是新德里政府、国家污染委员会和这家工厂。但是，不能单独对这家工厂提起公益诉讼。从这一点，我们也可以看出，印度的公益诉讼制度是由宪法性诉讼转化而来的，一定程度上带有司法审查的特点，其“首要的侧重点是放在国家的镇压措施、政府的违法行为、行政机关的不轨行为，以及地位低下的阶层受剥削和他们的权利和资格遭到否定的问题”。
三
印度的法院在通过公益诉讼这种方式促进社会公正和变革方面起了积极的作用。在Hussainara Khatoon 诉比哈尔邦[6]案件中，一名律师根据一个新闻报道提起了公益诉讼。据该报道，成千上万的未经审判的囚犯被关押在比哈尔邦的许多监狱里。这个诉讼暴露了刑事司法制度的失败，导致了一系列的诉讼，最终释放了4万名未审判的囚徒。之后，受到及时审判的权利被印度宪法第21条承认为一项基本的权利；Bandhua Mukti Morcha 诉印度政府[7]一案，涉及到对开采石矿的被奴役的工人的保护；Sheela Barse 诉印度政府[8]一案，涉及到被关押在监狱里的青少年的保护；P.U.D.R 诉德里警察大臣[9]一案，涉及到警察酷刑的问题；德里工作的妇女论坛诉印度政府[10]一案，涉及到对强奸受害者的保护。在具有里程碑意义的Vishaka 诉拉贾斯坦邦[11]这一案件中，最高法院宣布在工作场所对妇女的性骚扰构成对性别平等和尊严权利的侵犯，而性别平等和尊严权在印度宪法中是基本权利，受到宪法的保护。
公益诉讼制度在印度设立的最初目的是为那些人权受到侵犯而又不能亲自诉诸于法院来获得救济的社会弱势群体提供司法救助的方式。可以说，公益诉讼为人权保护开辟了新的天地。回顾印度的公益诉讼，可以看出，印度的法院在公益诉讼案件中主要通过以下几种方式来加强对人权的保护：1、充分发挥司法能动性，扩大解释对基本权利的保护。首先，法院应对社会的变化，通过放松对诉讼主体规则的限制，赋予每一个公民都有资格为了弱势群体的人权保护提起公益诉讼，而不论其自身权益是否受到了侵犯。而且，法院通过行使“书面管辖权”这种简便易行的方式为更多的人参与司法提供了可能。这样，公益诉讼为社会弱势群体开启了一扇大门，提供了一个法律的空间。在这个空间里，他们的权利能为社会所关注，他们的愿望能够被表达。其次，最高法院在公益诉讼案件中，扩大解释了平等权、生命权和人身权等基本权利的含义，使更多的权利被包含在基本权利范围内，从而受到宪法的保护。例如，环境权不是印度宪法中所列举的可提起司法审查的基本权利。印度最高法院通过扩大解释生命权而使这一权利得到保护。生命权，这项基本的权利已经被扩展到包括享有健康环境的权利，有尊严地生活的权利，作为一个物种存在的权利。[12]此外，通过扩大解释，及时审判的权利、免费的法律援助的权利、权、住房的权利、免受酷刑的权利等都作为人权而存在。法院的司法解释为这些新的权利保护提供了法律渊源，并激励法院去推动实施这些权利。2003年的公民自由联盟诉印度政府一案再一次体现出印度最高法院司法解释中的能动主义。在这个案件中，最高法院认为：“应该正确地认识到，宪法中所奉为神圣的基本权利没有固定的，法院不断地为其注入新鲜的血液，使其充满活力。”[13]2、监督国家设立的一些机构，例如，监狱、青少年管教所和精神病院，通过司法干预，期望能逐步改善这些机构的管理状况，从而提高对这些人群的人权保护。实际上，通过这一方式，法院间接地行使了这些国家机构的管理职能。3、创设了新的认定事实的。在许多公益诉讼案件中，法院任命自己的社会和法律调查委员会或者派遣工作人员去调查案件。有时候，法院也会得到国家人权委员会或中央调查局的协助调查侵犯人权的案件。4、在公益诉讼案件中，法院可以对受害者提供多种救济方式。在最高法院受理的公益诉讼案件中，大多数案件都是通过采取临时救济措施而获得救济的。例如，要求关闭排放有毒气体的工厂，对受害者提供赔偿等。在公益诉讼案件中，对受害者给与赔偿并不阻止受害者提起损害赔偿的民事诉讼。
在公益诉讼中，许多申诉是由公益法[14]团体提起的。印度的公益法团体蓬勃，在公益诉讼中发挥着重要的作用。公益诉讼是公益法团体改变的一种最经常使用的工作。其他的工作方法还包括咨询、立法倡议和游说、法学和等。在公益法团体看来，法律不仅仅是一种解决争端的方式，更应该是获得社会正义的工具。他们关注公共而不是私人问题，着眼于改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构，特别是社会中权力的分配。公益法团体认为，如果能够创造性地使用法律，法律能够成为一种资源，这种资源能够鼓励人们投身于社会行动中来改善人们的生活。正是在这些理念的支撑下，公益法团体积极参与公益诉讼。
公益法团体追求的是改变而不仅仅是支持现有的法律和社会结构这一目标使它们区别于法律援助机构。法律援助机构为社会中的弱势群体、得不到法律服务的人提供法律帮助，这种帮助是在现有的法律框架内开展的，但是它们不旨在通过法律帮助改变现有的法律和社会结构，或者挑战社会中的权力分配。这一特性也使得公益法团体与政府相对立。许多公益法团体正是在政府自身不能够积极促进社会变革，不能根治资源和权力的不平等分配时出现的。
四
印度的公益诉讼制度自二十世纪七十年代末开始出现，经过二十多年的发展，，已经进入了非常广阔的以前司法不曾干预的社会生活领域。在早期的公益诉讼发展阶段，它被用来反对滥用权力，维护社会中处于不利地位的、被边缘化了的弱势人群的权利保护。随着其迅猛发展，公益诉讼的范围已完全超越了其最初的目的。例如，一个人可以到法院提起公益诉讼，抱怨路况极为糟糕。法官可以打电话给市长，要求他改善现状；新德里的市民可以提起公益诉讼，反对柴油发动机公交车给城市带来的污染。法院要求市政当局改变公交车燃料的类型。诸如此类，公益诉讼的触角已经延伸到了公共生活的各个领域。但无需否认，法院通过积极的司法能动主义扩大诉讼主体资格使更多的人获得司法公正权利的同时，也导致了滥诉的现象。这种状况使得公益诉讼这一概念处于一种不确定的状态。目前，在印度，针对公益诉讼的概念引起了很多的争论。
在最近几年，大多数提交到法院的公益诉讼案件涉及到治理、决策、政府腐败和滥用公共资金等问题。对于这种现象，大家讨论的核心问题是公益诉讼是否应该局限在保护那些处于不利地位的群体的基本人权，还是应该扩大到与保护弱势群体的基本人权没有关联的那些被认知的公共利益。在BALCO雇工联盟诉印度政府一案中，最高法院的法官B.N.Kirpal J 再一次阐释了公益诉讼的含义：“在最近几年，公益诉讼出现了这样一种倾向，即越来越变成了一种宣扬利益诉讼(publicity interest litigation)或者私人利益诉讼(private interest litigation)， 起着相反的作用。公益诉讼并不是包治百病的灵丹妙药，它在本质上是用来保护弱势群体的基本人权，是由具有公益精神的人代表穷人、无助者或者是因为经济方面的原因不能亲自诉诸法院寻求救济的人提起的诉讼××××××”。[15]他认为，“如果政府部门没有履行宪法或法律规定的义务造成了对公众的损害，可以通过公益诉讼的方式进行司法干预。但是，公众关注的每一个问题不可能都成为公益诉讼的主题。法院并不打算也不应该履行国家的管理职能”。[16]由此可见，公益诉讼主体的开放性和司法触角的延伸也导致了法院和政府部门之间以及和政治进程之间的许多问题。印度的许多学者对此现象提出了严厉的批评，认为公益诉讼的范围已经扩展到脱离了其最初的目的，法院俨然已经不是那些无助者的人权捍卫者，而成为了国家治理机构。[17]印度前首席大法官P.N.Bhagwati 提出了限制受理公益诉讼案件的标准来解决这些问题。主张：1、申诉方必须向法院证明其提出申诉是善意的，而不是出于个人的私利或任何别有用心的动机；2、法院不能允许政客或其他人为了延长行政决定的合法性或者是获得某一政治目的而滥用公益诉讼；3、司法机关必须在使用这一工具时小心谨慎，避免介入政府的立法和行政部门的领地。
印度最高法院对一些邦的高等法院受理公益诉讼案件的方式表示不满。认为，大量的自称为公益诉讼的案件涌入法院，实际上只有很小的比例的案件是真正的公益诉讼案件。法院忽略了许多案件的真正意图，受理了本不应该受理的案件，浪费了许多宝贵的时间，而这些时间本应该花在处理真正的公益诉讼案件。这种情况导致了真正的申诉者苦苦等候在法院门外，使他们产生了挫败感，渐渐地对国家的司法制度失去了信心。针对这种现象，印度最高法院形成了受理公益案件的内部原则，来指导审查是否满足公益诉讼案件的条件：1、申诉方的身份证明；2、申诉方提供的信息基本正确；3、申诉方提供的信息不是模糊和不确切的；3、申诉方提供的信息应表明所涉及的严重性。此外，法院还要考虑到，不允许任何人以败坏他人为目的的漫无边际的诉讼，避免公众攻击一些具有合理性的行政决策。在处理这些案件时，法院应该严格审查是否假借帮助解决大众的实际痛楚来达到其他的目的，特别是防止压力集团不能通过行政或政治手段解决的问题通过公益诉讼来获得掩盖的目的和利益。法院一旦受理了公益诉讼案件，除非法院同意是不允许撤回申诉的。申诉方不能根据自己的意愿收回申诉。法院在考虑是否同意撤诉时，要考虑公共利益，并要确保撤诉不会导致滥用程序。显然，印度最高法院已经清楚地意识到，滥用公益诉讼制度将会导致其成为一种无效的制度，成为普通的诉讼方式的一种廉价的替代物，从而失去了其存在的真正意义。
公益诉讼强调诉讼是一种变革的方式。那么，公益诉讼在多大程度上能够推动更大范围的立法变化、法律变革或者是发动群众采取行动来敦促政府对司法意见及时做出反应？如何评估公益诉讼中法院判决的执行？如何准确评估判决对公共政策的力？所有这些都涉及到司法判决的有效性问题。对此，印度的有些学者提出了质疑，抱怨有些公益诉讼案件没有得到好的救济，或者是法院判决的执行过程非常缓慢。另外，审视一个由司法界的精英们创设的旨在帮助社会底层的人们的制度中，在实践中哪些团体提起了诉讼，哪些团体参与了诉讼，哪些团体最终从诉讼中受益了这一问题至关重要。在印度公益诉讼制度存在和的二十多年中，绝大多数的申诉是由社会精英们提起的。他们大多是律师、法官、学者、社会工作者以及社会公益团体。所以，权利受到侵犯的人并不直接参与到公益诉讼中来，他们的权利保护依靠其他人。实际上，公益诉讼是由那些能够利用法律资源根据他们的选择来决定提起公益诉讼的人来控制的。这样，就决定了那些处于社会底层的人对以上这些精英们或社会行动组织所关注问题的重点的依赖。有时候，公益诉讼集中在对弱势群体权利的保护上，有时候，集中在滥用公共财产和公共资金上。当然，这一问题的产生是和公益诉讼制度自身的特点是分不开的。在印度公益诉讼的发展进程中，许多问题，包括上文所提到的滥诉问题，都还没有得到根本的解决。
尽管如此，大多数的学者和司法界的人士都对印度公益诉讼制度的发展给与了积极的评价，认为，在维护社会正义和平等中公益诉讼的作用不容质疑。在公益诉讼中，法院的裁决不管能否立即实行，这些裁决至少具有很大的象征意义。它对未来的社会变革起着引领的作用。最高法院在裁决中设立的先例为社会创立了规范。而公益诉讼的意义就在于为建立一个公平和平等的社会创建规范。在发挥这一功能中，法官起着提示和警醒的作用，提示国家机构在哪些地方做得不对，并给他们一个机会去纠正错误。由此，创造了一个新的国家责任理念，追求关注人权和人的价值这一法律文化的形成。
通过公益诉讼而催生的政策和机构加速了变革的进程。通过对一个公益案件的判决，例如支持一个妇女，促使国家关注妇女的，从而制定保护妇女的政策。九十年代初，在一个公益案件中，印度最高法院下令成立了全国妇女委员会。该委员会负责审议与妇女有关的，干预和调查具体的案件，并采取适当的救济措施。通过这些行动，使根深蒂固于印度社会的男尊女卑、男女不平等现象得以缓减。法院在公益诉讼中发出的法律宣告为未来的变革提供了合法性。它催生的政策和机构，它赋予的合法性，它所带来的观念上的革新以及新闻媒体对案件的报道，都对社会变革产生了潜移默化的力，这种影响力是巨大的，是不可低估的。这种影响力将最终导致社会的变革。因此，需要用长远的观点来看待社会的变革。通过公益诉讼来促进社会的变革是一种自下而上的改革步骤，我们不能把公益诉讼和社会变革之间的关系看成是直接的关系或者是线性的关系。借用美国著名学家Albert O. Hirschman 的话来说：“一件事情的改变必将引起另一件事情的变革(One thing leads to another）”。印度的公益诉讼制度，如同印度国旗上的法轮，其象征着前进—“平和变革的推动力”。
最近，在读夏勇教授新近出版的《民权》，记得其序言中有过这样一段话，大意是他在断断续续琢磨西方权利哲学时，始终是以文化和语言的异己者的身份和姿态进去的，每进去一点就耐不住朝外走，试图解释中国的问题，融会中国的文化。印度和中国，是两个不该疏远实际上却有些疏远的近邻。冒冒失失地闯进这个戴着面纱的神秘国度，短暂的考察中始终离不开和中国的比较。我国现行的司法制度对侵害公共利益，特别是大型集团性侵害的事件缺乏有效的救济机制。印度的公益诉讼制度的勃兴和与其国家制度、经济发展和文化传统等社会背景因素密切相关，有其特殊性。考察印度的公益诉讼制度，有利于革新我们的司法理念，为建立适合中国国情的公益诉讼制度创造适宜的土壤和空间。
[1] Dhavan， Whose Law? Whose Interest?， in Public Interest Law， Cooper & Dhavan eds.， 1986.
[2] Canningham， Public Interest Litigation in India Supreme Court: A Study in Light of American Experience， 29 J. of the India L. Inst.495(1987).
[3] S.P. Gupta v. Union of India， 1981 (Supp) SCC 87.
[4] 陈业宏，唐鸣，中外司法制度比较（M），北京商务印书馆，2000。
[5] 参见案例People’s Union for Democratic Rights v. Union of India， AIR 1982 S.C. 1473.
[6] Hussainara Khatoon v. State of Bihar， AIR 1979 SC 1360.
[7] Bandhua Mukti Morcha v. Union of India， AIR 1984(4) SCC 161.
[8] Sheela Barse v. Union of India， AIR 1986 SC 1773.
[9] P.U.D.R. V. Commissioner of Police， Delhi， 1989(1) SCALE 114.
[10] Delhi Domestic Working Women’s Forum v. Union of India， (1995) 1 SCC 14.
[11] Vishaka v. State of Rajasthan， (1997) 6 SCC 241.
[12] 印度宪法第21条规定: “除非根据法律规定的程序，任何人不能被剥夺生命和人身自由。”印度最高法院用两种方式来扩大这一消极权利(negative right)。首先，任何影响人身自由的法律都应该是合理的、公平的和公正的（参见ManekaGandhi.v. Union of India，1978 SC 597， 623-624; Francis Coraie Mullin v. Administrator Union Territory of Delhi， AIR 1981 SC 746， 749-750）; 其次，最高法院承认了第21条暗含的、没有具体列明的自由。最高法院正是用第二种解释了生命权和人身自由权应该包含享有洁净环境的权利。
[13] Peoples Union for Civil Liberties v. Union of India， AIR 2003 SC 2385.
[14] 关于公益法这一概念，参见徐卉，公益法与公益诉讼，公益诉讼创刊号，法学杂志社出版。
[15] BALCO Employees Union (Regd) v. Union of India， AIR 2002 SC 378.
公益诉讼工作要点范文6
关键词：和谐社会；公益诉讼；受案范围；原告；举证责任分配
引言
党的十六大以来，构建和谐社会成为共识，中央明确提出其目的和内容就是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。当前，我国经济社会发展正处于人均gdp1000-3000美元之间这一阶段，而这一阶段既是经济增长黄金期，也是风险频发和矛盾凸显的社会转型期，社会矛盾在一段时期内容易激化形成突发性事件、，企业改制、房屋拆迁、环境污染、拖欠工资、执法不公、行为腐败等引发的矛盾纠纷以及各类犯罪活动时有凸显，社会上存在着诸多不稳定的因素，尤其是随着市场经济的深入发展和社会生活的日益复杂化，出现了众多损害不特定多数人的利益却又缺乏有效的措施来加以制止的重大事件，如：“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门px化工项目”、“三鹿奶粉事件”等，这些事件的发生无疑使社会公共利益受到了严重的损害，然而，面对损害，普遍存在着无人、无力、不愿或虽然却被法院以各种理由不予受理、驳回或判决原告败诉等问题。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的自身权益遭到损害而采用诉讼方式维护了自身合法权益，但由于是个别诉讼，常常被视作个别事件而不具有普适意义，往往起不到维护公共利益的作用，由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体，他们的利益受损，但又无法通过正当的诉讼途径解决问题，因为诉讼成本太高，无钱请律师，打官司费钱又费时，赢了官司还不一定执行得了，因此只能进行上访或者，上访、等可能会解决特定的社会问题，但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决，久而久之，当问题积累到一定程度时，必然会爆发，最终酿成诸如校园惨案一样的受害人成为加害人报复社会的新一轮悲剧。可见，社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失，成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么，有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢？
答案是肯定的，这种制度就是公益诉讼制度。
公益诉讼发端于古罗马时期，当时又称之为罚金诉讼（qui tam）或民众诉讼（actions populares）。相对于保护私人权益的私益诉讼而言，一般是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。
同以和平解决当事人之间的争议和保护原告的权利为目的的传统诉讼制度所不同的是，公益诉讼的目的不仅仅局限于给予原告以直接救济、弥补原告的损失，更重要的是谋求被告及社会其他成员诉后行为的改变从而有利于社会公共利益，这就大大拓展了传统诉讼制度的作用领域（不仅仅局限于给予原告以直接救济）。在公益诉讼中，公民利用司法程序通过关注他人的利益和公共利益来实现和保护自身利益。有学者甚至认为公益诉讼是“弱者使用‘法律’解决来自社会中对社会和权利的有区别的、不公平分配产生的经济和社会问题的努力的一部分。”可见，公益诉讼的实质为法律参与。【1 】诉讼，不再仅仅是公民和法人维护个体权利要求的一种方法，而逐渐成为公民和团体可能借以参与决定、影响制度构建的一种工具和途径。【2 】这也是中央提出的和谐社会内容中“民主法治”的应有之义。
公益诉讼有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼是指国家机关作为公共利益的代表，以国家的名义提起的诉讼，广义的公益诉讼则既包括前者，又包括私法人和个人作为公共利益的代表，以自己的名义提起的诉讼，本文所指的公益诉讼采取广义的概念，且包括民事（经济）公益诉讼（被诉对象往往是拥有智力、财力优势的大型企业或垄断行业的损害公共利益的行为）和行政公益诉讼（被诉对象往往是国家公权机关的作为或不作为）在内。
公益诉讼制度包括一系列组成部分，如受案范围、原告资格、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等等，本文试图就这些问题作些探讨，以期能对构建和谐社会背景下我国公益诉讼制度的建立提供一定的参考。
一、公益诉讼的受案范围
公益诉讼案件的受案范围是指人民法院受理公益诉讼案件的范围。公益诉讼的目的不同于普通诉讼，它的主要目的是为了维护社会公共利益而非直接受到违法行为侵害的受害人利益，因而，凡是具备公益诉讼原告资格的人提起的诉讼，诉讼标的又涉及国家、集体或社会公共利益的，就可以作为公益诉讼案件加以受理，在这其中，如何界定公共利益就显得尤为重要。
鉴于公共利益所具有的抽象性、动态性以及非特定性，在不同地域、不同领域、不同行业、不同历史阶段的表现各异，因而很难用一种法律化的语言加以表述，通常只能通过由法律作无法穷尽的列举式规定同时授权法官凭社会经验来对公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各种资源利益（诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源）、公共设施利益（文化体育设施）、公有财产利益以及各种环境利益，其中，环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。
由此，公益诉讼的受案范围，就是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件。主要包括：（1）环境污染和严重破坏自然资源的案件，此类案件列入受案范围有利于中央提出的和谐社会内容中“人与自然和谐相处”这一目标的实现；（2）国有资产流失案件；（3）扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件，如：土地开发中的不合理利用；政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为；行政性垄断案件；（4）严重损害消费者权益案件；（5）社会保障案件；（6）公共卫生案件。
二、公益诉讼的原告
（一）传统理论与现行立法对我国公益诉讼原告的限制及其应对策略
“没有原告就没有诉讼”，具体的诉讼程序必须有合格的当事人才能够启动，相对于公益诉讼被告的确定较为容易而言，公益诉讼面临的难点问题之一就是如何确定其原告，而在确定公益诉讼的原告时，当事人适格成为世界各国在公益诉讼制度构建过程中无法回避的理论障碍。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格。【1】与传统的私益诉讼不同，公益诉讼的原告与被诉的行为之间不存在直接的利害关系，而按照传统标准，原告必须对被诉行为存在诉之利益，诉之利益是任何一个诉讼必须具备的诉讼要件，它掌握着启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，是连结实体法和程序法的枢纽，根据传统的诉之利益理论，只有自己的合法权益受到违法侵害的人，才能成为正当当事人，具备的资格，这种标准被称为“直接利害关系原则”。【3 】
该理论在我国的现行立法中也得到了体现，我国的三部诉讼法，除了刑事诉讼法之外，民事诉讼法和行政诉讼法都要求原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。如：我国《民事诉讼法》第108条规定：“必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第41条也规定：“提讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……”。
由此可见，无论是理论上还是立法中，目前我国民事诉讼和行政诉讼遵循的都是“直接利害关系原则”，即与案件没有直接利害关系的人不能提讼，显然，这种规定限制了个人和大多数的组织提起公益诉讼的权利。在此问题上倘若不能突破传统的诉之利益理论，则公益诉讼制度的建立就会成为泡影。
为此，法律应该对诉之利益重新解释，扩张当事人适格的基础，即不再要求人必须能积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受侵害，而是转而采用事实上的损害标准，即人只要提出其所要求审查的行为对其造成了经济上的损害或非经济价值的损害(也就是具有法律上值得保护的利益)，那么他就具有原告资格。【 4】这样，就可以使更多的公民作为公共利益的相关人通过提起公益诉讼来保护公共利益。
当然，对当事人适格的扩张必须进行适当有效的规制，比如，设立公益诉讼的预审或听证等前置程序、实行用尽行政救济原则等，以此起到过滤滥诉的作用。否则，一概地承认者具有当事人资格，当事人适格理论所起到的“筛选”功能将荡然无存，程序也必将过度膨胀，法院不仅难以应对，其自身的功能也会发生异化。即使是在公益诉讼发达的美国，尽管法院对原告资格问题已经做出巨大让步，一般情况下，法院仍然要求原告提供“事实上的损害”的证据，尽管所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害，美学上的、环境舒适度上的非经济损害也包括在内。这就意味着法律对公益诉讼原告并非没有任何限制，更不意味着任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提讼。【1】
（二） 关于我国公益诉讼原告的设想
1、公益诉讼原告的种类
理论上，只要是公共利益的相关人，就可成为公益诉讼的原告，这样才能保证诉讼主体的多元性和广泛性，保证公益诉讼的畅通，所以，有学者认为，公益诉讼的原告，应包括：
（1）公民个人
如前所述，为了解决实践中对公共利益的损害难以救济的问题，有必要扩大当事人适格的基础，通过法律直接赋予公民个人独立诉权，保障个人有权为维护社会公共利益，侵害公共利益的违法者。这也为我国的某些法律所采纳，如：我国环境保护法包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》均规定，公民对于污染和破坏环境的单位和个人，有权检举和控告。这里的控告，可以理解为向环境行政机关控告和向人民法院，这说明我国现行法律实际上已允许公民个人作为公共利益的相关人对危害公共利益的行为提讼。
（2）公益团体
公益团体是指由公民自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非盈利性社会组织，如消费者协会、律师协会、动物保护协会、工会、妇联等社会团体。公益团体对侵害其团体成员利益或与该团体宗旨有关的公益违法行为，在得到法律授权的情况下，可以作为公益诉讼的原告向法院提讼。由于公益团体可以利用自身的社会影响力和组织网络与拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业或是特权部门进行对抗，这样就可以弥补公民个人在提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足。公益团体参与公益诉讼，在程序上能增加分量，在实质上能影响行政机关的决策。
然而，鉴于我国民事诉讼法第十五条仅赋予社会团体以支持权而非独立的诉权，加之我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因，公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。
（3）检察机关
公共利益毕竟不同于私人利益，并不总是能得到公民个人或公益团体的关注，于是，就会出现某些公共利益在受到侵害时遭遇根本无人问津的尴尬，产生权益保护的真空，此时，应由哪个国家机关作为公益诉讼的原告比较合适？在立法机关、行政机关、司法机关三者中，人大常委会及基于其国家权力机关的性质，不能同时享有立法权和具体的诉权，否则会与现代法治理论相违背；政府在其具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益的情况下，不可能既作为原告也作为被告参加诉讼；人民法院作为审判机关，居于中立地位，根据诉审分立的原则，也不可能去行使诉权；此时，就剩下了作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权的国家检察机关，它应勇敢地站出来，作为公益诉讼的原告，成为公共利益的维护者。
当然，对检察机关提起公益诉讼的范围应当进行适当的限制，目前可将范围限定在国有资产流失案件上，以后再逐渐扩展到环境保护、反垄断等其他公益诉讼领域。
2、公益诉讼原告的特殊性
鉴于公益诉讼本身所具有的特殊性，公益诉讼的原告具有一些特殊性，表现在：（1）诉讼法规定的当事人处分原则不完全适用于公益诉讼的原告，因公益诉讼诉的诉讼标的涉及的是国家、集体或社会公共利益，原告仅是作为代言人而提讼，所以，公益诉讼的原告不能自行处分所争议的权利，除非原告所维护的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判决的履行不同于私益诉讼。与私益诉中判决的履行不同的是，鉴于公益诉讼主体间的不对应性，因而，公益诉讼的原告，不履行裁判确定的实体义务，也不享有实体权益，相应地，公益诉讼不适用反诉的规定。
三、公益诉讼的举证责任分配
（一）行政公益诉讼中的举证责任分配
在行政公益诉讼中，被告仍是行政机关或法律、法规授权组织，应遵循行政诉讼的一般规则，由被告负举证责任，即行政机关应当对具体行政行为所依据的法律法规及规范性文件承担举证责任，即使是检察机关作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任。故总体而言，行政公益诉讼中的举证责任与普通的行政诉讼并没有根本性的区别，被告仍然负有主要的举证责任。
当然，有关公共利益已经受到违法行政行为侵害的事实证据或者即将受到侵害的事实证据，则要由原告负责提供，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，只要人提供一定的线索就可以了，在受理案件后由被告对其被诉行为没有违法举证，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，因为在这种情况下要原告特别是要公民和公益团体负责提供公共利益受到侵害的事实证据是不现实的。【5 】
（二）民事公益诉讼中的举证责任分配
在民事公益诉讼中，则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，即大部分的事实和法律问题由双方当事人就各自的主张提出证据加以证明，这是由民事诉讼诉讼主体双方地位平等的性质所决定的。当然，考虑到原告一方为个人或社会团体，被告一方往往为拥有智力、财力优势的大型企业、垄断行业，原告的举证能力与被告相比，明显处于弱势，因而，可以就部分问题由法律作出特殊的规定，实行举证责任倒置，即由被告就原告提出的主张加以证明，如环境污染公益案件。
四、公益诉讼的诉讼时效
我国现行诉讼法对诉讼时效均有规定，要求出现纠纷必须在一定的期限内提讼，否则将丧失胜诉权，但在民法通则的有关司法解释中却规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济方式，自然也不应当受诉讼时效的限制，这样就可以使得侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究。【 6】
五、公益诉讼的管辖
由于公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益，牵涉面较大，涉诉人员多，有重大影响，符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。因而，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜。
六、公益诉讼的保障措施
（一）公益诉讼的费用承担方式
关于公益诉讼的费用承担方式，学界有三种观点：“免收说”、“减收说”、“公益诉讼基金说”。
“免收说”主张为鼓励公益诉讼的提起，法律应该规定免除胜诉原告的诉讼费用，又有两种主张：原告需交保证金和原告不需交保证金，前者是指为防止可能出现的滥诉，可采用保证金制度，在诉讼结束后，若原告胜诉的，法院退还其缴纳的保证金，并由被告承担原告的律师费、交通费、检测费等为诉讼而合理支出的费用；若原告败诉，由法院酌情而定，经查，若原告属恶意诉讼，将保证金没收，若由于其他合理原因败诉，则将保证金退回；【 7】后者则指公益诉讼的案件受理费，应先予缓交，待结案后由败诉的被告缴纳，如果原告败诉，则予以免交。
“减收说”则主张为防止滥诉，原告应该承担败诉的费用，但是，鉴于其诉讼的公益色彩，可以适当减少其诉讼费。
“公益诉讼基金说”主张建立专门的公益诉讼基金会，公益诉讼基金来源可由国家财政拨款、社会捐助以及被告败诉后支付的无人认领的赔偿金或补偿金组成，公益诉讼的原告在提起公益诉讼之前可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费用或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。【8 】
笔者赞同第三种观点，因为它至少有三个好处：其一、打消原告怕承担败诉费用的顾虑，避免放弃公益诉权的情形发生；其二、不会增加法院的公益诉讼成本；其三、公益诉讼基金会对公益诉讼费用申请的审核可以在一定程度上防止滥诉，真可谓一石三鸟。
（二）对胜诉原告的奖励
公民和公益团体提起公益诉讼，往往不是为了个人利益而是为了公共利益，为了体现对原告提起公益诉讼时所花费的大量的时间、精力和金钱有所弥补，激励更多的人维护社会公益，实现社会正义，国家应给予胜诉原告适当的物质和精神奖励，奖励所需的资金应列入国家和地方各级财政预算，国家可以每年开展“全国十大公益诉讼发起人”之类的奖励，各省、州、市也可评选本省、州、市的“十大公益诉讼发起人”，对原告进行奖励。
结语
本文在界定公益诉讼的概念和剖析其本质的基础上，运用当事人适格的基本理论，结合我国现行诉讼法的相关规定，分析了公益诉讼的原告，限于篇幅的原因，就受案范围、举证责任分配、诉讼时效、管辖、诉讼保障措施等公益诉讼制度的其他组成部分仅作了简要的分析，指出公益诉讼是指一定的组织或个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度，其实质为法律参与，其受案范围是各种涉及资源、环境、公共财产和公共设施的案件，其原告应包括公民个人、公益团体和检察院，行政公益诉讼中的举证责任仍然主要被告承担，民事公益诉讼中则主要遵循“谁主张，谁举证”的原则，国家应建立专门的公益诉讼基金来解决公益诉讼的费用承担问题，公益诉讼不应当受诉讼时效的限制，公益诉讼的一审案件应由案发地中级人民法院审理为宜，国家应给予胜诉原告适当的物质和精神奖励以起到弥补和鼓励原告的作用。
以上仅是关于在构建和谐社会背景下建立我国公益诉讼制度的初步构想，对公益诉讼制度还有待于更加深入的理论研究和更为严密的立法条文设计，建立与完善一套适应我国国情并行之有效的公益诉讼制度，需要整个社会的共同努力。
参考资料：
【1】齐树洁 ，苏婷婷．公益诉讼与当事人适格之扩张［j］．现代法学，2005，（ 5）．
【2】张艳蕊．公益诉讼的本质及其理论基础［j］．行政法学研究，2006，（3）．
【3】齐树洁， 郑贤宇．我国公益诉讼的困境与出路［j］．中国司法，2005，（3）．
【4】王太高．论行政公益诉讼［j］．法学研究，2002（5）．
【5】黄学贤．行政公益诉讼若干热点问题探讨［j］．法学，2005，（10）：52-52．
【6】邸军．我国环境公益诉讼制度研究[eb/ol] ．（2006-10-25）[2010-06-11] ．．
【7】张格军．构建中国特色行政公益诉讼制度之思考［eb／ol］．（2005-08-25）[2010-06-12] ．
