政策性金融机构特点范文1
关键词：政策性金融；灾后恢复重建；金融服务保障
文章编号：1003－4625（2009）01－0008－04 中图分类号：F830.31文献标识码：A
Abstract: In the post-disaster reconstruction, policy finance should play an important role for its powerful support and guarantee functions. So we should recognize the essentials of policy finance and distinguish the difference among policy finance, commercial banking, government finance, development financing and other related concepts. Moreover, policy finance system should operate as a pilot actively in the reconstruction, and laws and regulations about reconstruction should be constituted and issued and suitable policy financial products should be provided innovatively to rebuild homes in disaster area.
Key Words: Policy Finance; Post-Disaster Reconstruction; Financial Support and Guarantee
一、科学认识政策性金融，是运用“特政”支持灾后重建的理论前提
按科学发展观审视我国金融事业的发展，需要多元化的金融制度安排。现阶段我国金融制度的安排大体分为两类，即商业性金融与政策性金融。（曾康霖，2004）那么，究竟什么是政策性金融呢？目前，国内一些人有意无意地误解、错解乃至曲解政策性金融的制度内涵及其科学性，不仅影响到科学的政策性金融理论深入系统的研究与普及应用，而且也使得当前政策性银行改革发展的目标、方向及思路模棱两可、误入歧途和举步维艰。当然，正确认识政策性金融的科学内涵，也是在灾后重建中充分有效地发挥政策性金融特殊功能作用的理论前提和根本保证。早在上个世纪80年代末，白钦先教授就概况了政策性金融的基本含义。在此基础上，结合迄今国内外政策性金融理论与实践的发展变化及特点，笔者认为，所谓政策性金融，是在一国政府的支持和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为最大目标，以政府政策性扶植的强位弱势产业、强位弱势地区、强位弱势领域、强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存贷利率或信贷、保险（担保）的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下而进行的一种特殊性资金融通行为和制度安排。这里，所谓“强位”，是指关系到国计民生、需要政策性金融扶植的产业、地区、领域和群体，在世界各国或地区经济和社会发展中具有特殊战略性的重要地位；所谓“弱势”，是指这些政策性融资对象由于自身的、历史的和自然的以及特殊时期的特殊原因，造成其在市场经济条件下、在激烈的市场竞争中始终处于劣势和特别弱势的状态。遭受这次汶川地震自然灾害的地区及群众，就是属于强位弱势的地区、产业和群体，亟待政策性金融的特殊支持与援助。这既符合并执行了政府的灾区重建复兴政策、产业政策和社会发展政策等宏观调控政策，也是政策性金融质的规定性及其“政策性”或“特政”的集中体现。
从政策性金融制度结构或业务形式上来看，政策性金融不仅主要是指一切规范性意义上的政策性贷款，而且还包括一切带有特定政策性意向的存款（如住房储蓄、社会保障保险存款）、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、农业保险、公益信托、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通行为活动的总称。所以，对灾区重建的金融支持，既有政策性贷款这种主要形式，也包括政策性保险、担保、公益信托等手段。在现代金融体系中，存在着两大相互对称、平行、并列和互补的基本金融中介，即政策性金融与商业性金融。根据政策性金融的内涵及外延，并相较于商业性金融而言，政策性金融具有如下基本特征：金融资源配置目标的社会合理性；对强位弱势对象的融资倾斜和强力扶植的政策性；融资的优惠性、可得性和有偿性；金融功能的特殊性；“一行一法”的法律独特性；制度载体的多元性。所以，尽管政策性金融以社会合理性和公共绩效作为资源配置的首要目标，但也并非不讲经营绩效或经济效益、并非不讲信用的有偿性、单向无偿分配财政资源的政府机关或慈善机构，而是具有其自身特点、特有绩效评价体系的特殊金融制度。
在这次抗震救灾中所发生的种种金融“特政”行为，也属于政策性金融制度的范畴。因为政策性金融作为一种特殊的制度安排，其业务经营主体或制度载体可以有多种选择，既可以由专门组建的政策性金融机构（包括政策性银行、政策性保险公司等）独立经营或专营，也可以由其他各种类型的金融部门和金融机构，在特殊时期、特殊地区、特定领域，通过多种方式（如制定和实施金融“特政”、自愿承担社会责任等）经营或兼营政策性金融业务。这次汶川特大地震后的一系列政策性金融业务政策，不仅有政策性银行的主动介入和承担，而且也有央行、银监会以及商业性金融机构所采取的属于政策性金融范畴的特殊金融政策，因而灾后政策性金融制度载体在这一特定领域呈现出多元化的明显特征。
二、充分发挥政策性金融机构服务灾后重建的先导性、主动性、主导性和主体作用
国内外的相关实践证明，采取政策性金融机构专营政策性业务，效果会更直接、更明显、更有效。尤其是在遭受自然灾害及贫穷落后的地区，则是政策性金融机构最能直接发挥其特殊功能作用且最能体现其价值的领域和舞台，关键时刻方显政策性金融的制度本色。
所以，我们应该充分发挥政策性金融机构，尤其是三大政策性银行在灾后重建有的先导性、主动性、主导性、主体性的积极作用。这次遭受强烈地震的灾区，也是政策性金融最能直接发挥其特殊功能作用且最能体现其价值的领域和舞台，也真正体现了政策性金融制度设计的初衷。政策性金融机构与商业性金融机构在金融资源配置的主体、目标和地位，性质与宗旨，金融功能，业务运作机制，资产与负债结构，法律的适用性，以及金融监管的主客体与目标等诸多方面存在不同之处。我们鼓励、提倡或“道义劝告”商业性金融机构承担更多的社会责任，但不能强求其必须承担一切或一定的社会责任，因为这违背了市场经济条件下企业自主经营、公平自愿的基本原则。对于商业性金融机构基于成本、风险与收益不对称的考虑而产生的“嫌贫爱富”这种外部性约束，这是企业生存发展的一种本能反应，无可厚非，我们也应该理解和支持，这也有利于金融资源的经济有效性的最佳配置。尤其是中国有很多商业银行都已上市，应该考虑到股东利益最大化的原则。所以，对于市场失灵的领域，包括对灾区的扶贫济困，只能由政府来提供或生产公共产品或准公共产品。政府要做的，就是做市场做不到的事情，而不做市场能做到的事情。这种公共职能的逻辑关系体现在金融领域，就是政策性金融机构只做商业性金融机构做不到的金融业务，而不做商业性金融机构能做到的金融业务。事实上，目前我国的商业银行也在面临着两难尴尬的境地，有的国有商业银行就已经明确表示，他们没有义务承担地震等巨灾造成的信贷损失，作为商业运作的银行，不可能说减免就减免，但现在情况特殊，也没有成熟的处理办法。
三、发挥政策性金融在灾后重建中的独特作用，需要澄清和界定的一些相关概念范畴
发挥政策性金融在灾后重建中的独特作用，既要区别政策性金融与商业性金融不同质的规定性，也要明确政策性金融同政府财政、金融政策、开发性金融等相关概念的理论界分。
市场经济条件下的政府财政或国家财政是一种公共财政，尽管公共财政的逻辑前提也是市场失灵，但其核心概念是公共产品（主要是纯公共产品），与政策性金融资源配置客体的准公共产品有所不同，尤其是公共财政资源配置或公平分配的无偿性，也同政策性金融资源配置的有偿性截然不同。所以，政策性金融不等于财政融资，也不是政府的“第二财政”。财政融资是在早期（主要是二战时期）政策性金融机构初创时的一种主要资金来源渠道，随着当今经济金融运行环境的变化，财政融资正在逐步让位于市场融资的主渠道。然而，即使政策性金融机构在一定或特定时期、特殊融资领域，如这次灾区政策性融资，依靠必要而适量的财政资源也是天经地义、理所当然、无可厚非的，因为政策性金融机构是代表国家与全民利益而从事政策性的业务，提供准公共产品。问题是政策性金融机构用国家资源去从事什么性质的业务活动，所以应该受到质疑的是那些动用珍贵而稀缺的国家资源从事商业性业务的政策性金融机构。事实上，也正是由于我国财政部门十年来对三大政策性银行缺乏必要的财政融资支持这个根本原因，才导致了今天的政策性银行为了生存和发展而不得不另辟蹊径、越位无序竞争的结局，国家也不得不作出深化政策性银行改革的重大决策。
所以，在灾后重建的政策性金融信用活动中，政策性银行既不能单纯讲究利润指标或出于商业性营利目的和动机，也不能无偿地划拨信贷资金，至少应该做到保本或采取无利保本经营型。所谓保本，是指收入能够抵补利息和管理费用这两部分的支出；所谓无利，是在收入可抵支出的基础上，不谋求剩余，不追求盈利。政策性银行如果涉足灾区纯公共产品领域，出现利率倒挂及政策性亏损，则应该采取财政补贴经营型，由财政提供资金来源、贴补、贴息并兜底。否则，就会演变为政策性贷款有借不还或减免偿还的、不规范的“超政策性金融”，也就不能称其为真正的、科学的政策性金融，政策性金融机构也就不能称其为金融机构，机构自身也必将是短命的、不可持续发展的。古今中外政策性金融机构的历史经验和教训已经充分证明了这一点。这是其一。
其二，政策性金融（policy-oriented finance）不同于金融政策（financial policy）。金融政策，一般是指由央行或金融监管部门所制定的金融宏观调控政策，包括货币政策、信贷政策、外汇政策、支付清算政策、信托租赁政策、证券市场政策、保险市场政策以及金融监管政策等；从政策性金融与商业性金融相互对称的角度来看，金融政策还可以分为针对政策性金融的金融政策与针对商业性金融的金融政策两大类。政策性金融是针对强位弱势对象而言的一种制度安排，而金融政策的客体既有强位弱势对象、也有强位强势对象，具有一般性、宏观性、整体性的特点。在西方，金融政策往往是指金融市场，特别是资本市场的政策。所以，面对这次汶川特大地震造成的巨大损失，我国政府采取了种种的金融援助扶植政策，其中也包括政府所采取的政策性金融这项特殊金融政策，利用政策性金融这个强而有力的特殊金融政策工具，支持灾区的灾后重建与复兴。
其三，政策性金融也不同于“开发性金融”。如同农村金融、进出口金融、房地产金融等金融业务领域一样，开发性金融只是具有某种特征的特定金融业务领域，并不是金融理论与业务的基础或基本规范性分类，开发性金融既包括开发性商业性金融、也包括开发性政策性金融。开发性金融同商业性金融、政策性金融彼此既不对称、也不平行、更不并列，进而，开发性金融也不能称为或成为政策性金融的“高级阶段”。“国家信用”是一切政策性金融的共同特征，并不是开发性政策性金融的独有特征，也不可能是开发性商业性金融的特征。“市场化运作原则”是微观经营、运营、操作管理的一个重要原则，但不是最高原则，市场化运作必须服从、服务于政策性金融基本宗旨、职能定位定性这一最高原则。资金筹措渠道与方式的多样化与更大程度的市场化，是现代一切金融的共同趋势或特征，并非开发性金融所独有。开发性金融理论与实践的出发点和落脚点，就是要把开发性政策性银行市场化为追逐自身利润最大化的开发性商业银行。国家开发银行的商业化转型就说明了这一点。可以说，国开行近年来的实践，既是对1994年之前国有商业银行“一身二任”体制的变相回归或传承，也是对国有商业银行过去“一身二任”业务运作方式的开创性变革。这不仅进一步佐证了政策性金融制度在中国长期持续存在的客观必要性，也充分说明现实中仍然需要金融机构直接或间接地经营政策性业务。然而，在我国政策性银行改革发展的进程中，作为政策性金融制度本义的“市场化运作原则”，却不应该被故意炒作、滥用和泛化，更不能各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化或市场化运作同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，乃至于“本末倒置”，将其提升为最高原则。
奥林匹克有句名言：走得再远，也不能忘记自己为什么要出发。同样，政策性银行如何深化改革，也不能忘记政策性金融制度安排的初衷和宗旨。事实上，由于过于推崇、仰视西方的市场化，已经或正在造成我国经济、金融、文化、政治等各行各业的国家安全问题。近年来，我国去西方国家学习、进修、访问的经济金融类专家学者，也大都是去学国外如何追求利润最大化、如何赚钱的商业性金融知识和经验，而很少去学习、关注谋求社会合理性资源配置目标、非营利性的弱势金融、农村金融、政策性金融知识和经验。当然，短期利益往往是直接的和具体的、是诱人的和强烈的，因而是难以抑制的；而长期利益则只有在全局和长久的利益之上才是重要的和值得关注的。然而，作为政策性金融，应该始终关注民族的振兴、国家的发展、社会的进步和人民的福利这一关系到国家前途和长远发展大局的最高战略原则。而且，以政府组织增信、财政兜底的打捆贷款模式为核心的开发性金融理论，在实践中既违背市场经济公平竞争的原则，也缺少明确而充足的法律依据，因而开发性金融也与市场经济条件下注重同商业性金融协调发展的政策性金融截然不同。当然，凭借“不言自明的优势”和“特殊而微妙的背景”、在尴尬中前行的国开行（高晖、陈春，2007），也需要进一步明确自身定性和目标定位，尽快规范自身的业务行为。
所以，作为承载、承担抗震救灾及灾后重建复兴的重要职责、第一天职和先导作用的政策性银行，在当前大灾国难的历史关头，更应该基于非营利性目的，采取保本无利经营型模式，专心致志地专营相关的政策性金融业务，合法合规地遵循商业道德，承担义不容辞的社会责任；而不应该凭借所谓的开发性金融理论，在灾区不受任何限制地从事营利性的开发性商业性金融业务活动。
四、“特政”特事特办，尽快颁行政策性金融支持灾后重建的法律法规，开发创新适合灾区的政策性金融产品
借鉴国外成功经验，尽快制定和颁行《灾区复兴促进法》或《政策性金融区域开发法》，这是规范政策性金融有效运作，以促进灾后重建和灾区尽快复兴的法律保障，也是世界各国促进落后地区社会经济“反弹琵琶”跨越式发展的普遍做法。例如，美国联邦政府为了保障贷款、贴息等一系列区域援助政策的落实，颁发了《地区再开发法》、《阿巴拉契亚地区开发法》等重要法令，把政府援助欠发达地区经济发展的政策性专项资金置于严格的执法和司法监控过程中，而很少发生将资金挪作他用而使项目夭折的事情。日本的区域政策性金融立法更为超前，在制定颁布了《北海道开发法》、《北海道开发金融公库法》及《冲绳振兴开发金融公库法》后，才成立了区域政策性金融机构，依法运作、依法规范、依法保障，有效满足了落后地区开发对中长期资本的需求，也避免了事到临头时的草率应付和许多不必要的延误损失。
关于我国政策性金融专门立法的呼声经久不衰，政策性银行成立运作了十几年，迄今还没有专门或相关的法律法规予以规范和保障，这种立法共识得不到落实尽管有种种主观的或客观的原因，但在大灾大难的紧要关头，在众志成城、抗震救灾的历史时刻，应该本着灾后“特政”特事特办的原则，首先尽快出台相关的专门法律，依法规范和保障各种形式的政策性金融业务活动，尤其是依法落实政策性金融机构支持灾区重建的区域信贷、保险（担保）政策。同时，根据灾区需要，也可以组建跨省份、区域性的灾区复兴信贷银行、政策性保险（担保）公司等一系列区域政策性金融机构。但是，务必汲取中外相关的历史经验教训，力求做到立法先行，或立法与机构建设同步进行。
发挥政策性金融在灾后重建的独特作用，也要求政策性金融机构借鉴国际做法，并结合灾区客户的特殊金融需求，不断地开发和提供适合灾区恢复生产生活、重建家园的金融保险创新产品。各类政策性金融机构，尤其是政策性银行，既要及时足额地保障传统的长期性大额批发贷款的有效供给，加大对灾区电力电网、公路交通、住房建设、电信通信、供水供气、医院学校等抗震救灾重点行业、重点客户的信贷扶持力度，并在贷款资金上予以倾斜，也要开发和提供针对个人的短期性小额零售贷款产品，帮助灾区农民群众尽快重建家园、恢复正常生产生活；既可以直接向灾区弱势群体、弱势产业、弱势领域及基础设施项目等发放政策性贷款，也可以由政策性银行牵头组成银团贷款，或通过商业银行或其他承贷平台发放委托贷款或转贷；既要适当放宽地震灾区小额贷款条件和用途，也要适当扩大小额贷款授信额度上限并适当延长还款期限；既要建立健全政策性金融巨灾援助基金，发行政策性金融特别债券，也要建立巨灾政策性保险及再保险机制，开发巨灾险种。
面对灾后重建，需要在央行和金融监管部门的协调指导下，配合财政政策、金融政策和社会政策，充分发挥政策性金融机构特有的先导性、主动性、主导性、主体性和主力军作用，同商业性金融机构一道，共同吹响金融支援灾区的“集结号”。
参考文献：
[1]曾康霖.按科学发展观发展金融事业需要多元化的金融制度安排[N].金融时报,2004-10-19.
[2]黄丽珠.弱势金融支持:中国金融业未来发展的要务[N].金融时报,2007-03-05.
政策性金融机构特点范文2
不同国家的政策性金融各具形式，而且一些国家的政策性金融经过了长期的实践，并日益普遍发展壮大，在实现政府的特定政策目标方面起着不可替代的重要作用。借鉴他们成功的政策性金融制度和活动经验，对于构建中国欠发达地区的政策性金融体系非常具有现实意义。美国、日本、印度、巴西、法国等各个国家的农村政策性金融机构有效地支持了农业和农村经济的发展，尽管各具形式，但总的看来有以下一些特点：
1形式多样，目的明确
各国政策性金融机构的形式多样，如：美国有对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴的农民家计局，有对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款点农村电气化管理局，有对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴点商品信贷公司，还有为融资困难的小企业提供信贷援助的小企业管理局等等。日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库，向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款和各种农业贷款。印度的政策性金融机构有三类：国家农业和农村开发银行、地区农业银行、农业中间信贷和开发公司，每一类机构的目的和任务非常明确，法国的农业非常发达，法国农业信贷银行系统在农业发展过程中贡献最大，它是由总行、地区和基层三级机构组成的。尽管各国政策性金融机构的名称不同，但是，他们的服务范围非常明确，在执行政府的政策上富有效率。
2农业政策性金融机构的资金来源多样化
主要有政府资金，政府担保债券、向央行和其他金融机构借款、吸收存款等方式。如：美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资，是一种政府出资的形式，然而，美国的农业合作信贷机构的筹资方式是发行统一政府担保债券。由于有政府信用作为支撑，所以很受欢迎，筹资能力较强，这种做法可以适应中长期的资金需求。法国农业信贷银行则是以吸收活期、定期、储蓄存款的形式补充资金。日本的农林渔业金融公库开始是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的，后来的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。还有一些发展中国家一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”，向中央银行或其他金融机构借入资金。如泰国就采用了这一做法。
3农业政策性金融的法律制度健全
各个国家大都通过立法对农村政策性金融机构给予支持和保障，目前，美国和日本等发达国家普遍建立了比较完善的农业政策性金融法律体系，对农业政策性金融的监管严密规范，如美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》，日本的《农林渔业金融公库法》等，都是关于农业政策性金融机构的专门法律，除此之外，还有农业信贷法，农业信用保证、保险法等关于农业信贷、信用保险的专门法律。同时，在政策上提供许多优惠，如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度，鼓励和保护农村政策性金融机构，来促进农业政策性金融支农作用的发挥。
4政策性金融机构层次明晰，支农范围宽泛
各个国家的政策性金融机构各自有具体的支农范围，而且，支农的领域很广，和农业有关的融资都可以找到对应政策性金融机构。这些支农领域涉及到生产领域贷款，如美国农业电气化管理局的农用电力改造贷款，日本农林渔业金融公库的农业综合设施贷款等，流通领域贷款，如美国商品信贷公司，不仅发放粮食收购贷款，国家储备贷款、农场主自主储备贷款，还提供出口信贷，加工领域贷款，如法国农业信贷银行、印度国家农业和农村开发银行等都有农产品加工贷款，扶贫贷款，如印度农业和农村开发银行对小农、无地农民和边际农民等贫困人口的扶持贷款；农业担保和保险业务，如美国农民家计局对其他金融机构发放贷款进行担保。
5各国注重建立支农政策性金融中的农业保险制度
农业保险制度是化解转移农业风险的一个重要手段。如美国的农业保险非常发达，美国在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》，其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和的四个阶段。法国是的农业保险体系基本上由私有保险公司组成，政府只是提供必要的政策支持。
二、政策性金融是指为了满足政府特殊的政策性取向，在一国政府支持下，为贯彻和配合国家特定社会经济发展政策，以国家信用为基础，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，运用各种特殊的融资手段，以优惠性利率进行的一种特殊性资金融通行为，农业政策性金融显然属于政策性金融的范畴，基于此，农业政策性金融，就是在国家和政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷利率，严格按照国家政策的界定，以支持农业发展为主要职责，直接或间接地体现国家对农业支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。
从上述界定内容看，农业政策性金融有三个特征：政策性，主要是政府为了实现特定的政策目标而实施的手段，金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的使用权为特征的资金融通行为，优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款更加优惠。这三个本质特征充分显示了政策性金融同财政和商业金融的区别。
农业是高风险、收益率较低的弱势产业。由于资本的逐利性，不仅城市的、发达地区的资金不往农村流，农村的资金还会往外流，这样关系人类生存的农业问题却得不到资金的支持，当市场这只看不见的手不能发挥作用的时候，就需要政府的手来弥补这个作用。因此政策性金融的产生、存在与发展是有深刻的经济金融与社会根源，它是市场缺陷与政府干预、资源配置主体和资源配置目标错位与失衡的必然结果。农业政策性金融的这三个特点恰恰体现了政府的作用所在，尤其对于经济欠发达地区农业的发展来说，政策性金融的作用是非常重要的。
三、中国欠发达地区农村政策性金融的定位
1完善农村政策性金融的立法工作
可以借鉴国外立法的经验，规范政策性金融机构的经营行为，使其行为有法可依，摆脱外部干预，维护自身的合法权益，保障资产的安全。同时，要加强对农业政策性金融的监管，发挥和完善中国银监会的监管作用。
2拓宽农业政策性金融的资金来源
农发行的资金来源除了财政拨款的资本金以外主要就是人民银行的金融债券，目前中国农业政策性金融面临着资金来源和使用规模不一致的问题，这主要是因为随着农村经济的发展，对资金需求的规模在逐渐扩大，然而农业政策性金融的资金来源已经不能够满足这种需要。欠发达地区支农的金融支持需要充足的资金来源，因此，扩大农业政策性金融的融资渠道是关键，日本做法值得借鉴，日本的政策性金融机构不直接吸收存款，而是间接的利用率邮政储蓄的资金作为农业政策性金融机构的重要资金来源。我们可以参照这一方法，中国的邮政储蓄在农村吸收了大量存款，其中的大部分都存入了央行，造成央行负担很重。在2006年底挂牌成立邮政银行后才开始有了贷款业务，因此，借鉴日本的经验，把邮政储蓄在农村中吸收的大量存款当作农业政策性金融机构的资金来源，解决农业政策性金融机构的资金来源问题。还可以，利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息低资金成本的优惠贷款等等。
3拓展农发行的业务范围
2004年农发行转型以来，形成了以粮棉油收购贷款业务为主体，以农副产品生产加工贷款为一翼，以支持农业和农村发展的中长期贷款的一体两翼的支农新格局，有选择性的支持农业产业化经营和农村基础设施建设。但是，农发行的支农格局与欠发达地区的支农需求的不相匹配的，欠发达地区的农村很少有农产品的加工产业和农业产业化的经营项目，而往往是单个农户分散，小额和急需的资金的需求。这种资金的需求是商业银行所不愿支持的，必须要有政策性的金融来承担。
4发挥农信社的作用
农信社在农村覆盖面广，与三农接触最多，这些都具备了服务三农的基础，因此，通过对农村信用社的改革，将农村信用社建成产权关系明晰、可持续发展的支农型社区金融机构是可行的。农村社业务可以分为两部分，一部分走商业银行的道路，另外一部分是支农服务，规定支农的比例和最低的底线，针对社区农民的需求来确定金融产品，以微利为前提，办理扶贫、开发贷款业务、农副产品的种植、收购、加工贷款等各项业务。关键是要贴近农民，了解需求，提供快捷的金融服务。
5建立有效的合作金融和合作信用担保体系
对欠发达地区农村分散而且经济实力弱小的农民来说，通过合作金融的形式融资是一种必然选择，正是由于农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务，就造成了大量县城金融市场的真空，也就产生了大量的民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融。实践证明互助合作性质的农业信贷机构是一种具有效率的组织，如法国的农业信贷银行是一种“上官下民”的所有制模式，它的中央机构国家农业信贷银行是公有性质的，由政府所有，而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质，由个人及成员入股组成，按合作制原则经营，为农民提供了大量的与农业生产有关的普通和优惠贷款。这种将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来的支农形式可以为我们所借鉴。在政府的主导下，积极支持农民自主参与的各种形式的资金互助，自担风险、自己出资、自我管理的合作金融组织，以改善农村金融的服务供给，同时，主导的政府部门可以给予必要的指导和监督。
6完善与支农金融相配套的农业保险和农业担保机制
中国自1982年开办农业保险，由于种种原因，农业保险自1992年开始逐渐萎缩，2004年中国农业保险业务不仅保费收入减少，农业保险的险种也在不断减少，已由最多时的60多个项目下降到目前的不足30个。2004年保监会启动了农业保险，有了安信、安华和阳光三家不同经营模式的专业性农业保险公司，开展保险公司与政府联办，为政府代办，以及直营等多种形式。如何在试点基础上逐步完善支农金融相配套的农业保险和农业担保机制有待进一步的研究。
政策性金融机构特点范文3
如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。
二、文献综述
通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体淤的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体———政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”。本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下。
三、政策性金融的理论基础
政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系于，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。
1政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellmanetal，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。
2政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）。
3政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷盂（白钦先等，2010）。
四、政策性金融功能与资源配置目标
政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。
1地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，归纳了省级政策性金融的若干经营特点。可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制榆更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。
2政策性金融的资源配置目标———效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区“、弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。3政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和2512亿，占贷款总额的比率也分别只有03%和079%。
五、政策性金融的体系和功能重构
如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：
（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担
提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。
（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断
政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。
（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系
推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。
（四）公共财政支持和地方政府主导
通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。
（五）由被动选择项目转向主动项目推荐
政策性金融机构特点范文4
关键词：金融发展；政策性金融；结构性失衡；对策
中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2011)04-0005-06
1994年3-4月，三大政策性银行相继建立，这是中国政策性金融发展的一个重大制度创新，也标志着中国政策性金融体系框架的基本建立。经过十多年的运作与发展，中国政策性金融机构体系逐步形成，业务初具规模，在中国经济与社会发展、稳定方面发挥了不可替代的重要作用，对社会经济发展和金融体制改革及协调发展的贡献功不可没，政策性金融制度本身也具有不可替代的发展潜力及前景。然而，1994年的政策性金融改革有些过于仓促，只是简单地把国有银行的政策性金融职能独立出来，以便把国有商业银行办成真正的商业银行，而没有真正认识政策性金融的特殊功能及运作机理，没有相应的法律法规和监督保障机制，也没有实现政策性银行与市场化运作原则的有效结合，因此在现实中也逐渐暴露出很多问题，导致政策性金融的体制效率低下和制度的适应性效率弱化，亟待治理整顿与发展优化。
一、目前中国政策性金融发展面临的十大结构性失衡问题
当今，我国政策性金融发展中面临的主要矛盾和问题，可以概括为以下十大方面的结构性失衡。
1、立法规则的结构性失衡。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系尚未有雏形，制度规则存在空白和结构性失衡问题。早在1993年12月25日的国务院《关于金融体制改革的决定》中，就规定对三大政策性银行要分别制定各自的条例，但迄今一直没有出台相关条例。现有的政策性金融法规只是十几年前政策性银行组建时国务院的相关决定、通知和批准的方案、章程等一系列行政规范性文件，而且一直几乎没有做任何调整和修改，原有的章程与政策性银行的业务发展已经严重脱节。这些一般性的行政规范性文件不仅缺乏系统性、可操作性，而且立法层次较低，权威性、严肃性较差，对政策性银行的行为规范及约束力微乎其微。规则的缺失是导致政策性银行无序运作、政府也无法依法监督的根本原因。不解决立法问题，就不可能真正解决政策性银行的自我约束问题。政策性金融业务运作也主要是参照商业性金融法律法规。例如，根据2006年12月28日中国银监会通过的《关于修改的决定》规定，政策性银行资本充足率的计算和监督管理参照《商业银行资本充足率管理办法》，这并没有考虑到政策性银行业务的特殊性和资本金来源的特殊性。
2、监督机制的结构性失衡。现代金融监管体制，不仅包括传统意义上的政府(主要是中央银行或其他金融监管当局)对商业性金融企业或金融市场的一般外部强制性金融监管，而且包括政府对政策性金融的特殊监督机制和结构。目前，我国政策性金融监督体制和监督主体结构存在不健全、不完善问题，呈现一种分工负责、多头决策、多头监管的管理体制模式，由人民银行、发改委、财政部、银监会、商务部等部门分别从不同的角度进行监管或指导。中国银监会主要负责监管商业银行，同时按照监管普通商业银行的标准和方法来监管政策性银行的业务活动；中国保监会只监管商业性保险公司，对政策性保险公司的监督缺位。针对政策性金融组织及业务的特殊性，许多国家的政策性金融机构一般不在中央银行或金融监管当局的监管之列，在我国，政策性金融机构先是由人民银行监管，2003年后由新组建的银监会监管，但事实上，人民银行一直起着主导性和决定性监管作用。现有的政策性金融监管模式不仅理论上不合逻辑，而且不符合国际一般规则和惯例；不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务活动，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺：不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地带：不仅会增加政策协调的复杂性，加大总体成本，还会降低政策的决策效率和执行效果，损害政府部门的公信力。另外，从政策性金融监督的权力结构上来看，尚未建立健全内部治理结构。中国农业发展银行目前仍然实行行长负责制，没有建立董事会制度。离现代银行公司治理结构的要求还有相当大的差距。中国进出口银行内部尚未建立有效的激励约束机制，虽设有董事会，但未能正常运行，董事长兼任行长，也不符合银监会有关董事长和行长应当分设的规定。转型后的国开行设立了董事会、监事会，但其组成人员几乎都是本行内部的主要官员，也不符合银监会有关银行的董事不可以在可能发生利益冲突的金融机构兼任董事的规定。政策性银行监事会也往往是“聋子的耳朵”。没有真正尽到对银行进行合规性监督、检查和评价的职责。
3、资本补偿机制的结构性失衡。政策性金融机构履行政策性职责，就意味着盈利能力的降低，很可能出现资金或财务缺口。所以，为了维持政策性金融机构资金的良性循环，要求财务补偿必须是可靠的和稳定的，并且是一种自动的而不是主观随意性很大的补偿机制：在国外，政府不仅为政策性银行一般全额拨付资本金并可以随时追加，而且依法免税减税，不断扩充自有资本，形成资本实力与时俱进的机制，资本充足率也高于商业银行。我国三大政策性银行成立以来，银行的负债规模逐年大幅度增加，而政府注资一直没有增加，资本充足率逐年降低，财政补贴力度不够，财务补偿机制和风险补偿机制缺失，并逐渐取消了“两税”等优惠政策待遇。目前国家在税收政策、贷款风险拨备等方面没有考虑政策性金融的特殊性，有些与商业银行执行一样标准，有些甚至不如商业银行。截至目前为止，除国开行在2007年底得到中央汇金公司的200亿美元注资后，资本充足率达到了15％，另两家政策性银行的资本充足率均低于银监会提出的8％的标准，采取有效手段弥补政策性金融机构的资本金是迫在眉睫的问题。’根据1997年由财政部制定和的《政策性银行财务管理规定》，三家政策性银行的经营亏损补贴由财政按保本微利的原则核定与拨付。实际上，财政部仅在1994年补贴国开行5亿元，以后各年度没有再补贴。近年来，各家政策性银行的不良贷款率有所降低，农发行不良贷款率从2003年末的56.55％降至2009年末的3.61％，进出口
银行从9.37％降至1.11％。但是，政策性银行风险准备金严重不足。按现行财务体制，中国进出口银行仅按1％的比例计提呆坏账准备金，对国家缴办项目没有补偿实施细则，这对稳定业务非常不利。国开行的不良贷款率较低，呆账准备充足。2009年，国开行的不良贷款率为0.94％，比转型之前的几年有所提高。但由于国开行的贷款周期长，贷款行业或客户集中度高，贷款的回收取决于项目单位或地方政府的偿还意愿和偿还能力，尤其是近年来地方政府融资风险日益加大，因此长期贷款风险不容忽视，其贷款风险具有滞后性和集中性的特点。
4、职能定位的结构性失衡。职能定位是对不同类型金融机构的业务职责及其作用范围所进行的具体划分和界定。政策性金融机构的职能定位具有依法动态调整性的特点和要求。我国政策性金融机构成立以来，一直存在着职能定位滞后的结构性失衡问题。本来是应该按照职能定位来调整业务范围，即依据一定时期经济金融运行环境和国家政策的调整和变化，首先相应地重新进行政策性金融机构的职能定位，然后据此调整和开展业务。现在却是倒果为因，即政策性银行不规范地扩大业务范围后，倒逼政府按其既成事实来调整政策性银行的职能定位。职能定位不清，导致政策性金融机构业务范围不断扩大，与商业性金融竞争的态势日益明显。1998年以来，特别是2004年以来，由于无法律约束和业务范围频繁调整，政策性金融机构的业务范围边界变得模糊，而且随着政策性金融机构改革的深入，越发变得模糊，即从有型变成无型，经营原则由不与商业性金融竞争变为大面积竞争。经营手段由形式上的市场化运作变为实质上的市场化改造，经营目标由保本微利变为利润最大化。1994年，国务院以政策性银行章程的形式，分别对三家政策性银行的主要任务及业务范围作了规定。十多年来。政策性银行的业务范围不断扩大，已超出章程所规定的业务范围。这种不断扩大的业务范围。许多是在没有法律法规约束基础上的不规范行为。一方面，在业务调整上存在严重的人治现象。业务朝令夕改，一会儿这样一会儿那样，灵机一动就将有关业务在银行间划来划去，变化频繁，迂回曲折，反复无常。集中表现在农发行的业务调整滞后和经营范围单一方面。另一方面，个别政策性银行凭借其不言自明的优势和特殊而微妙的背景，巧妙地迂回突破，不断地扩大业务范围和扩张商业性业务，挟政策性银行的种种显性优势同各路商业银行展开全方位的、咄咄逼人的主动竞争性盈利(高晖、陈春，2007)。
5、资产负债规模的结构性失衡。政策性金融机构以国家信用为基础，其负债具有准公债性质，政策性金融债是以政府为担保的具有准政府信用的债券，应根据国家宏观调控政策建立相应的负债规模约束机制，这也是避免与商业性金融机构在金融市场上过度竞争的需要。例如，根据韩国产业银行法，韩国产业银行发行的产业金融债券本金余额加上对外担保余额不得超过其资本金和公积金之和的10倍。日本开发银行不允许在国内资本市场发行债券，其目的是为了避免与国内的长期信贷银行竞争，但允许其由政府担保在海外市场发行债券，原则上发行外币债券等项融资的合计额不得超过资本金和准备金合计额的10倍。在我国，由于缺乏负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大。三家政策性银行章程、1993年的《金融保险企业财务制度》和1997年《政策性银行财务管理规定》都只规定了政策性银行的资金来源和负债形式，没有规定政策性银行的负债规模，加上政策性银行做大的内在冲动，导致政策性银行的负债和资产规模扩张迅速。在国开行转型前的十三年里，三家政策性银行的资产和负债规模分别增长了1488％和1641％、197％和197％、3713％和4153％。与国开行、农发行和进出口银行章程规定的500亿元、200亿元和50亿元资本金相比，负债规模分别为资本金的51、52和74倍。资产负债规模的过高、过快扩张，导致负债规模与资本金比例极不相称。
6、区域开发的结构性失衡。开发落后地区以体现社会公平原则，是政策性金融制度设计的一个根本目标和历史使命。中国是一个区域经济发展不平衡的大国，区域差异较其他国家更为突出，有许多贫困落后地区亟待开发和脱贫致富，这也是中国政府长期面临而亟待解决的一个重要问题。相应地，各地区的金融资源配置及其开发水平也有所不同。即呈现出区域金融非均衡性的特征。从世界各国的实践来看，开发性政策性金融在区域资本形成中具有特殊的聚合功效，对经济结构重组具有直接的调整作用和结构动力，从而在区域经济梯度整合和开发中发挥着“第一推动力”的核心作用和直接扶持与强力推进功能。然而，目前我国不仅没有专门设立区域政策性金融机构，而且三大政策性银行在落后地区的开发作用也没有充分发挥出来。集中表现在布局不合理，分支机构基本上是按行政区划而不是按业务量及实际需要设置，三家政策性银行至今都还没有在设立正式的分支机构。国开行的商业性转型，又带来了一个新问题：中国增加了开发性商业性金融(尽管中国现在不缺商业性金融)，但丢掉了开发性政策性金融，商业性金融不愿支持而应由政策性金融支持的区域开发等必然面临着政策性金融的缺位带来的无奈与尴尬。中国的国情和现实环境也同时需要有开发性政策性金融的存在。
7、组织体系的结构性失衡。我国社会经济发展中仍然存在着诸多明显而严重的结构性矛盾和失衡问题，仍然存在着“三农”、中小企业、低收入者住房、西部大开发、扶贫开发、企业“走出去”、对外援助、节能减排、科技开发、自主创新、生态环境保护、就业、助学、灾后重建、支持和新疆经济发展等国民经济重点领域和薄弱环节，因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策性金融体系。从中国目前的需求来说，政策性金融组织体系应当包括政策性银行、政策性保险机构、政策性担保机构、政策性投资基金等政策性金融机构。然而，现阶段中国政策性金融机构严重不足，组织体系不完整。国开行、金融资产管理公司商业化后，中国政策性金融机构目前仅有“两行两司”，即中国农业发展银行、中国进出口银行和中国出口信用保险公司、中国投资有限责任公司。目前中国最该有政策性金融机构的地方却没有政策性金融机构，在某些需要政策性金融为主导的领域，政府仍然没有确立专门的机构或政策来加以支持；在商业性金融资源没有或很少涉足配置的落后地区和领域，还没有及时建立健全政策性金融机构。例如，除了上述的区域政策性开发银行缺失以外，政策性的中小企业发展银行、住房信贷银行、教育发展银行以及政策性农业保险公司、存款保险公司、融资担保公司等政策性金融机构尚处于空白状态。目前这些地区和领域都需要政策性金融来主导。
8、业务体系的结构性失衡。中国政策性金融体系的不完善，除了机构体系的不完整外，还包括业务体
系的结构性失衡问题。后者主要表现在以下几点：一是业务领域狭窄。在我国农村金融市场失灵问题一直客观存在的情况下，按理说，中国农业发展银行的业务应该覆盖与农业发展有关的金融服务，但自成立以来，农发行的业务范围一直非常狭窄，主要是粮棉收购贷款和储备贷款。几乎成为一个单纯的“粮食收购银行”。农户小额贷款、农村扶贫开发等业务很少或没有。农发行不能在农村资金融通中发挥引导、吸引社会资金的集聚作用。而且，农发行分支机构的业务发展也出现不均衡现象，业务较多和业务不足的地区在分支机构和人员规模上没有体现出应有的差异，欠发达地区的政策性金融相关率(PFIR)。较低。其实，我国需要政府政策性金融扶持的业务项目还很多，现有政策性金融的服务领域远远不能满足需要。例如。如何把发展政策性金融与弥补基本社会保障的不足相结合，也是我国政策性金融业务发展的难点之一。二是业务结构的失衡与异化。我国政策性金融机构的业务范围逐步侧重于商业性营利项目而偏离政策性方向。例如，国开行除向国家“两基一支”的基本建设和技术改造及其配套工程提供贷款外，其业务服务已逐步扩展到直接投资、债券承销、财务顾问、基金管理、向中国人民保险公司发放具有次级债券性质的贷款、向中小企业发放贷款、向地方政府和行业主管部门发放技术援助贷款等方面。在开发性金融羊群效应下，农发行把业务项目划分为政策性业务、准政策性业务和商业性贷款业务，近年来热衷于涉足农业商业领域甚至非农领域、扩大经营商业性金融业务、过于追逐利润指标。进出口银行除向机电产品、成套设备、高新技术以及船舶等资本性货物出口提供贷款外，目前其业务范围已扩展到向海外投资、软件出口等提供信贷支持，向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。中国出口信用保险公司除开展中长期政策性出口信用保险业务外，把大量精力和人力放在开拓非政策性的短期险和担保业务方面。三是业务交叉严重。现有政策性金融机构之间业务相互交叉，既没有体现出不同政策性金融机构及其业务的专业性特征，也不符合政府相关法规对不同政策性金融机构特定的业务范围。有的政策性银行业务范围几乎无所不包，不仅越位从事商业性业务，而且越界涉足其他政策性金融机构的业务领域。
9、绩效评价体系的结构性失衡。政策性金融资源配置的目标包括社会合理性和经济有效性两个方面，对政策性金融机构的考核也必须相应地对社会效益和经济效益分别考核，不可偏废。目前，我国政策性金融机构经营效果评价体系有待完善。一方面，监管部门没有针对政策性金融机构建立科学系统的绩效评价体系，对政策性金融机构的社会效益评价无标准依据，也忽视社会效益指标，以经济有效性为核心的评价体系一定程度上误导了政策性金融机构的发展方向。另一方面，监管部门往往比照、参照和借用商业性金融的绩效评价指标和同等的标准考评政策性金融机构，驴头不对马嘴，结果常常是“上错花轿嫁错郎”，既不适用，也不合理，更不客观公正，造成了政策性金融绩效评价指标体系的严重结构性失衡，影响了政策性金融的可持续发展。
10、理论研究与学科建设的结构性失衡。古今中外，一直普遍存在着支持、扶持和服务强位弱势群体的政策性金融活动。中国学者在20世纪80年代末率先发现、发掘了这一客观规律，并提升到一般理论的高度进行抽象、概括和总结。提出了政策性金融概念，创立了政策性金融理论体系和政策性金融学学科，开设并招收政策性金融学专业硕士研究生和博士研究生；而且，依据政策性金融理论和政策建议，在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出并专门建立了三大政策性银行。然而，政策性金融的非营利性公益属性，以及一些理论工作者和决策者等对科学政策性金融理论的误解、错解乃至曲解，造成政策性金融理论研究的相对滞后及专门人才的青黄不接，相关学术组织和研究机构空白，对政策性金融更缺乏系统深入和超前性的研究，影响了政策性金融学学科建设。
二、优化和实现中国政策性金融可持续发展的政策建议
1、科学认识政策性金融制度对我国经济社会发展的重要战略性意义。基于科学发展观视域和战略高度来看，中国政策性金融不是可有可无的问题，而是不可或缺、不可替代、只能加强、不能削弱的重大战略性问题，具有扎实深厚的理论根基和针对性极强的现实意义与深远的历史意义。只有首先从理论上真正认识到政策性金融制度的理论价值和实际意义，才能有效保障中国政策性金融的可持续发展。政策性金融作为一种特殊的制度安排，绝不仅仅是经济金融发展中的一种暂时性的例外和权宜之计，它的产生、存在和发展有着坚实的理论基础和深刻的经济、金融与社会根源。必须从市场机制并非万能，市场的选择有时不完全合理、不完全及时、不完全有效的角度，从资源配置的宏观目标与微观目标、资源配置宏观主体与微观主体的内外均衡的角度，从根本上优化宏观经济调控体系与宏观金融调控体系的“双优化”的战略高度来认识与处理政策性金融问题。在我国，仍然存在着许许多多不计其数的国民经济重点领域和社会经济发展的薄弱环节，因而中国比发达国家、其他发展中国家和转型国家更加需要发达配套的、实力强大的政策性金融。因此，科学认识并完善、优化政策性金融制度，实现中国政策性金融的可持续发展，已经刻不容缓。鉴于目前我国政策性金融机构改革与政策性金融体系发生的变化，结合中国目前的实际，笔者认为，在总体把握政策性金融体系的基础上，今后应有计划、有步骤地逐步建立一批政策性金融机构。包括：区域开发银行、住房信贷银行、中小企业银行、社会保障银行、就业与创业银行等政策性银行，以及农业保险公司、存款保险公司等政策性非银行金融机构。进而，逐步建立健全中国政策性金融机构体系与政策性金融业务体系。
2、推进机构改革，把政策性银行办成真正的政策性金融机构。笔者认为，中国的商业性金融机构已经为数不少，中国需要多元化的金融中介体系，中国当今最需要的是政策性金融机构，而且是名副其实的政策性金融机构。所以，我国政策性金融机构改革的最终目标，应该是把政策性金融机构办成真正的政策性金融机构，把政策性银行办成真正的政策性银行，而不是异化再造一个商业银行或转型为商业化的综合开发金融机构。
(1)政策性金融机构改革始终不能偏离政策性金融制度的宗旨和质的规定性。政策性金融是国家保障强位弱势群体金融发展权和金融平等权的特殊制度安排。政策性金融制度的根本宗旨和质的规定性集中体现在对强位弱势群体的强力支持和金融服务上。政策性银行无论如何改革，也不应该忘记政策性金融制度安排的初衷和根本宗旨，始终不能偏离科学政策性金融理论的正确轨道，否则，政策性银行就会无异于商业银行，政策性金融机构和政策性金融制度也就没有其存在的必要性。因此，政策性银行应该在明确和
坚持政策性金融基本属性即政策性金融定性的前提之下，对不同类型的政策性银行进行职能定位。我国三家政策性银行的职能定位应各有侧重，以形成良好的互补关系和整体效率。我国政策性金融机构改革与发展的方向，应该是政策性业务与非主动竞争性盈利的有机统一，即政策性、盈利性和非竞争性的“三位一体”模式，缺一不可，也是体现政府意图、维护市场经济秩序、实现政策性银行财务稳定和可持续发展的根本保证。我国三大政策性银行和政策性非银行金融机构无论是机构定性和职能定位，还是开展具体业务，都应该按照这个方向模式进行运作。在当前，强调政策性银行的非主动竞争性盈利尤为突出和重要。
(2)我国政策性金融机构改革发展应遵循的七大基本原则。①充分体现政府意志的原则。紧密配合国家在不同时期、不同阶段的社会经济发展方针和政策意图。②让小利、取大利的原则。政策性金融机构不以自身的财务效益即盈利为经营目标(让小利)，而是以社会效益和国家的全局利益、长远利益和长远发展为其经营目标(取大利)。③遵循特殊的融资对象、融资条件和融资资格的原则。政策性金融机构要集中精力为强位弱势群体提供全方位、多品种的金融服务。而且，需要政策性融资的客户，必须是从商业性金融机构得不到或不容易得到所需资金的条件下，才有从政策性金融机构获得融资的资格。因为政策性金融只是补充商业性金融的不足而不是替代它。④不主动与商业性金融竞争的原则。在世界各国的政策性银行法律中，普遍强调了这种非竞争性的业务准则。⑤业务职能动态调整性原则。针对不同时间、不同地区强位弱势群体有所变化的特点，相应地动态调整政策性金融机构的业务对象和业务范围。⑥政策性金融机构之间业务不交叉的原则。特别是三家政策性银行的业务范围应各有侧重，在各自的领域内发挥作用，以形成良好的互补关系和整体效率。当然，根据需要和可能，政策性金融机构在某些方面也可加强合作，发挥综合优势。⑦对政策性业务适度有限地市场化运作的原则。根据政策性金融的有限金融的要求，政策性金融机构应在确保完成政策性目标任务的前提下，力求最高的安全性，实现最大的非主动竞争性盈利。
政策性金融机构特点范文5
关键词：政策性金融；商业性金融；投资
一、政策性金融产生的理论基础和经济基础
政策性金融，是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称。
政策性金融在当今世界各国的普遍存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学认为，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则虽然构成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能解决经济社会中的所有问题。这不仅因为市场机制本身有其作用的边界，而且若干非经济因素也使市场机制产生许多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的主要途径之一的金融市场在调节金融资源的配置中，由于金融市场的不充分竞争和金融机构本身的特性，导致不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的问题，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以实现社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。因此，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单加总。尽管随着各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行范围与领域可能有种种变化，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。
二、我国政策性金融的功能评价
我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。例如国家开发银行自 1994年4月开始运行到现在已经7年多了，成立时间不长，而贷款的余额已达数千亿元，有力地支持了我国的经济体制改革。
政策性金融机构不以国家权力代表的身份出现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为经营目标、经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能：
（一）政策
主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，支持力度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
（二）诱导
指政策性金融机构的资金投放，导致间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥这种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺利实施，提高了整个社会的投资效益。在一般情况下，某一项目政策性投资只占20％-30％，并且大部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推移而由高向低逐渐下降，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和规模的诱导机制。
（三）区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
（四）补充
政策性金融机构主要承担商业性金融机构无力或不愿承担的长期资金信贷业务，主要是补充完善商业性金融机构的功能。这表现在两方面：一方面，对技术、市场风险较高的领域进行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一方面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。
三、我国政策性金融的现状、问题与完善思路
我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例稳定在 10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提高资金使用效益、调节地区间经济发展不平衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立时间短、经验不足，在自身经营管理和外部经营环境方面都还存在许多问题，影响其功能的有效发挥。
（一）我国政策性银行目前存在的问题
1.内部经营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
政策性银行一方面强调资金的来源与运用都是有偿的，需要实现自我循环；另一方面，还要体现政策，其贷款投向必须符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。这种天然的矛盾性导致政策性银行不得不倾向于政策性贷款一边，忽视了盈利性。加之与政府及其部门的关系不规范，缺乏经营经验，对放出的款项监管力度不够，而且因为有财政的支持，责权利不明确，贷款随意性较大，对款项回收的力度不强。这些都不可避免地造成政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补贴156亿元的情况下仅盈利1亿元。
2.资产负债关系失衡，资金来源渠道单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情况下，政策性银行主要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。有关数字表明，我国三家政策性银行（国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行）主要的单一融资渠道筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐步扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大规模发行不但增加了筹资成本，而且严重制约了资金的长期使用，最终不得不陷入发新债还旧债的境地。
3.委托制度弊端颇多。
从我国政策性银行业务运营的现状看，由于没有分支机构或分支机构尚未建立，在相当长的一段时期内，其业务将委托商业性金融机构代办。但这种委托制度由于双方在经营目标、经营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体明确的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量难以保证，形成较大的体制性风险。主要表现在：委托关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被行和其他相关单位挤占挪用；由于结算传递渠道梗阻，各政策性银行总行对系统内各地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。
4.从外部经营环境来看，政策性银行的经营缺乏法律保障。
由于政策性银行业务活动的特殊性，许多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源渠道、资金运用方式和与社会各方面的关系做出明确规定，而我国至今连一般性的政策性银行法规都没有，使得政策性银行的经营活动缺乏法律依据。无论是内部经营管理，还是外部关系的协调，都处于一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行经营活动的事情时有发生，政策性银行自身的“寻租”、逐利等异化行为也屡见不鲜。
（二）我国政策性银行改革和完善思路
1.明确定位政策性金融，完善其内部经营机制。
政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特征。其财政性表现为，财政必须为其提供资金或是为其寻求资金创造条件，政府必须在其中起主导作用，政策性银行必须按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性表现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务范围，不计成本，不求效益，又不能允许其经营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上明确政策性金融的实质，才能在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个良好的理论基础。
2.拓宽筹资渠道，优化负债结构。
财政部门要量力而行，根据每年实际拨付给政策性银行的资本金或补贴退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行一定的自，增加其筹资渠道。如借鉴日本经验，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道，加大向国外筹集政府优惠贷款的力度，研究面向社会公众发债的可行性。提高政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。由于财政拨付资本金数额巨大、稳定、且无偿付红利或股息的后顾之忧，因此要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最主要的低成本资金来源。
3.完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托制度。
政策性银行要能有效运转，需要具备完善的组织机构体系。一是改变过去那种认为政策性银行无需设立分支机构的想法，要明确是否设立分支机构，应视业务发展的情况和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是改变由政府指定行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定行，同时制定相应的规则，严格规定行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有这样，才能提高委托质量，降低委托费用，消除“寻租”现象。
4.尽快组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。
目前我国一些急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承担起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。
政策性金融机构特点范文6
关键词：政策性金融；监督制度；比较金融；政策建议
政策性金融监督机制体现的是一种特殊的监督关系，即依据各个单独的政策性金融机构法所形成的一种特殊的监督机制和权力结构。监督的目标是实现政府的政策意图，提高金融资源公平合理的配置。这种特殊的政策性金融制度监督内涵主要表现为：由政府相关部门和权威专家或其他行业人员代表国家和公众的利益组合而成的特殊的董事会或理事会的权利制衡结构或治理结构，并由董事会(理事会)对机构行使最高的决策、协调与监控的职能权力；由政府直接控制政策性金融机构的主要人事任免权，政府相关部门参与协调与制约，国家审计机构定期或不定期的专门审计监督，从而从机构外部对政策性金融机构进行控制、组织、约束、协调、保障的特殊监督机制。这样，就从政策性金融机构的外部和内部两个层面上，构成了政策性金融独特的监督机制和权力结构。
一、政策性金融监督机制的国际比较
(一)日本政策性金融监督制度
日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。
(二)德国政策性金融监督制度特征
讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。(三)美国政策性金融监督制度特征
美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规
实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。
(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构
通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
