土地产权制度改革范文1
[关键词] 农地产权改革；产权主体；产权市场；产权价值；保障措施
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015. 05. 122
[中图分类号] F301.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）05- 0252- 02
1 土地产权制度改革的背景
目前，城乡二元发展结构固化带来的矛盾日益凸显，可以说农业、农村和农民问题，已成为影响我国经济发展、政治稳定的关键因素。针对上述问题，党的十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。
实现城乡一体化的发展目标，就必须打破小农经营的限制，发展农业产业化经营，增加农民收入。然而实现农业产业化的前提是土地适度规模经营，这就要求我国必须进行农村土地产权制度的改革，落实农村土地的确权、交易，盘活农村土地资源。
2 农地产权制度改革的理论基础
新制度经济学的产权理论是我国进行土地产权制度改革的理论基础。产权理论认为：“产权是一种权利，是某个经济主体对某种稀缺资源所具有的排他性的财产权，且可以进行交易；产权是一种权利束，包括对财产的所有权以及由此所引发的占有权、使用权、收益权和处置权。产权所具有的各项权利可以分属于不同的权利主体，可以有不同的权利组合和制度安排；产权必须具有边界，产权边界清晰是进行交易的前提。”科斯认为“如果产权明确，将会降低交易成本，所以初始产权的界定对优化资源配置、提高经济效率非常重要。”由此可见，产权理论的核心就是产权的界定和通过产权交易所实现的资源优化配置。
一个体现现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”，强化“占有、使用、收益、处置”的权利。新趋势的出现，为产权的分解、组合与分配提供了便利，为我国农村土地产权制度的改革提供了一个崭新的思路。新的产权理念，改变了过去那种把改革重点放在农村土地所有权归属上的传统思路，使我国农村土地制度改革走出了困境。
3 农村土地产权改革的迫切性及必要性
城乡发展二元化、农业生产效率低、乡村空心化等问题不仅影响了我国农村经济的进一步发展，而且也危及到了我国粮食生产的安全。所以，进行农村土地产权制度改革，是我国经济、社会发展的内在要求。本文基于以下几点分析当前和未来一段时期，我国进行农村土地产权改革的迫切性及必要性。
3.1 减少土地闲置，提高土地的利用率
2012年，在十一届全国人大常委会第十六次会议上，全国人大农业与农村委员会审议“发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告”时指出，随着经济社会的发展，土地资源的稀缺性逐步显现，保护耕地的压力不断增大。中国耕地面积约为18.26亿亩，比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩，中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩，仅为世界平均水平的40%。18亿亩耕地红线岌岌可危。
与耕地资源的稀缺形成鲜明对比的是，我国土地闲置现象普遍存在于全国各地，并呈现逐年增加的趋势。许多调查研究证明了这一点，熊祥强、沈燕（2006）对重庆市三汇镇进行调查发现，该镇土地闲置面积占耕地总面积的16.2%，与2003年同期相比增长了40%；卿秋艳（2010）对郴州市龙海镇调查，发现该镇常年和季节性闲置的土地分别为4 124亩和2 967亩，土地闲置面积与2006年相比增长了43%，且仍呈增长趋势。目前，我国农村土地的闲置现象已经从沿海富裕区蔓延到粮食主产区，从季节性闲置发展到常年闲置。
一方面是耕地资源的极度稀缺，土地的承载力接近极限；另一方面是农村土地的大量闲置、荒废。这不仅加剧了人地矛盾，而且严重影响了我国经济的整体发展。要解决土地稀缺和土地闲置的矛盾，只有加快农村土地产权制度改革，让农村闲置土地进入市场流通，提高耕地利用率，减少耕地资源的浪费。
3.2 破解小农经营困境，发展规模化农业
党的十一届三中全会的召开，在我国引发了一场重要的土地革命――家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的实施，极大地调动了农民生产的积极性，增加了农业产出，促进了我国经济的发展。但家庭联产承包是以分散经营的小农经济模式为主，这种农业经营模式已难以适应我国当前的经济发展水平。主要表现在：①在“一家一户”小农经营的模式下，农民无力采用新科技进行生产，农业生产率低下，难以进一步提高；②势单力薄的农户难以适应市场的竞争，被迫位于产业链的最低端，收入微薄；③承包经营权使土地太过分散，土地集中成本高，难以吸引人才和资本流向农业。
在人地关系紧张的情况下，如何破解小农经营困境，提高农业生产效率，增加农业产出，提高农业生产者农产品定价的话语权，已成为我国农村经济发展中迫切需要解决的问题。当前比较一致的观点是，要破解小农经营困境，就必须进行农村土地产权制度改革，走农业规模化发展之路。就我国目前的现实来看，就是要在家庭联产承包责任制的基础上，逐步赋予农民更多的土地产权，积极引导农村土地产权的自由交易，逐步形成土地资源的适度集中，为农业生产规模化奠定基础。
3.3 增加粮食产量，保障国家粮食安全
在工业化和城镇化快速发展、耕地面积逐年减少的情况下，2004年以来我国粮食连续6年增产，粮食自给率保持在95%以上，保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。然而综合考虑人口增长、人民生活水平提高、经济发展等因素，预测2020年我国粮食需求总量在11 450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算，2020年粮食综合生产能力需要达到10 800亿斤以上。近年来，我国粮食的对外依存度不断提高。根据农业部的2012年1-12月份农产品进出口情况可知，2012年全年谷物共进口1 398.3万吨，同比增长156.7%。其中小麦进口370.1万吨，同比增长194.2%；玉米进口520.8万吨，同比增长197.0%；稻谷和大米进口236.9万吨，同比增长296.2%；大麦进口252.8万吨，同比增长42.4%。从总体上看，虽然小麦、玉米和大米三大主粮总体进口比例并不高，但这种趋势集中反映了我国的粮食安全问题。
粮食安全问题是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。为进一步加强粮食综合生产能力建设，2009年11月国务院办公厅了“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）”（以下简称“规划”）。依据“规划”，到2020年全国粮食生产能力将达到5 500亿公斤以上，比现有产能增加500亿公斤。
然而粗放式经营的小农经济在粮食增产上存在很多制约因素：①我国农田水利基础设施薄弱，农田有效灌溉面积所占比重仅为48%，农业经营基本上是“望天收”；②农业科技落后，单户农民接受新知识、新技术的能力相对偏弱，而且几乎没有什么积蓄的小农，无力也不愿支付高额成本去采用先进的农业技术；③农村外出务工人数增加，大量优质农村劳动力流失，优质耕地资源闲置。这些制约因素，无不和土地的分散化经营模式有密切关系，因此如果不进行土地产权制度改革，发展规模化农业，就不能采用先进的农业技术，就无法提高农业生产率，闲置的土地也无法得到利用。
4 农村土地产权制度改革的总思路及配套措施
4.1 农村土地产权制度改革的总思路
4.1.1 明晰农地产权主体
我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但“集体所有”是个很模糊的概念，是一种共同共有产权制度，也是一种产权所有人不明确、权能不完整的产权关系。产权关系的模糊导致农民的土地权利被架空，农民的土地权益屡屡遭到侵犯。
本文前面说过，现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”，强化“占有、使用、收益、处置”的权利。所以，无论是将农村土地的所有权赋予集体，还是赋予国家，只要农地权利束能在多个主体之间合理分配，并划清各权利主体之间的利益区间，就可以消除现有制度下土地产权不明确、不完整的弊端。
因此，本文的观点是，保证农户长期的承包经营权不变，并在法律层面上将这种债权权属性质物权化。事实上，2007年颁布的《物权法》明确地把土地承包经营权界定为一种物权，但这种物权是不完备的， 农民的抵押权、担保权和买卖权均受到限制，因而这种承包经营权并不具备私人财产的性质，难以达到资源的优化配置。政府应制订法律，完善土地承包经营权的法定化 、固定化 、长期化，使得农户通过长久不变的承包权，去行使在承包年限内占有、使用、收益和处置农地的权利。根据科斯的产权理论，在市场经济条件下，只要农地产权是明晰的，就能实现土地资源的优化配置，达到充分 、合理、高效的利用状态。因此，明晰农地产权是在现行的产权制度框架下，实现土地市场化、集约化的现实选择。
4.1.2 建立农村土地产权市场交易制度
近年来，全国各地进行了大量的农村土地流转制度改革探索，典型的如重庆的“地票”改革，天津的“宅基地换房”等。但是这些模式也存在弊端，因为土地流转的发起者是政府，而地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩，往往代替农民成为直接的土地流转主体，而农民则只能被动接受。农民的土地权利被廉价剥夺，而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。
我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源，恰恰就在于政府用行政强征代替了土地的市场化流转和交易，获取的代价太低，而转让的利益太大，土地的产权交易价格并不能反映其真正价值。农地产权流转和交易的长久发展，需要产权主体即农民直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权，这是中国农地产权制度改革的基本方向。农村土地产权交易，唯有走市场化道路，才能打破小农经营的困境，实现农业规模化发展，才能从根本上解决城镇建设用地稀缺和耕地红线之间的矛盾。
农村土地产权交易市场化的最佳途径，就是建立农村土地产权交易制度，形成以农民为核心的农地产权定价机制。政府应建立农村土地产权交易服务中心和交易平台，做好农地产权交易的组织者和协调者的工作，为土地产权交易创造良好的市场环境。只有建立公开化的土地产权交易市场，才能提高农业生产的组织化、专业化、规模化程度，才能真正实现农民增收、农村发展、农业增效。如河南南阳社旗县2012年投资30多万元，建立了社旗县土地流转信息中心服务平台，截至2013年年底，社旗县已通过农村土地流转公共交易服务平成土地流转46万亩，占全县总耕地面积的36.7%，为社旗县家庭农场的发展提供了土地保障。
4.1.3 建立农地产权价值评估体系
建立一个透明、高效的农地产权价值评估体系，是农地产权交易市场化的前提。政府要建立和完善农地价值评估体系，积极开展农地的分等定级工作，根据土地的位置、数量、质量、权属等制订出不同等级的基准地价，作为农地产权定价的参考。积极培育、扶持农地产权价值评估机构，农地产权价值评估不应该由地方政府完成，而应该交给独立的第三方土地评估机构来完成，以保证土地产权价值评估的专业性、客观性、公正性。政府不仅应引导现有的土地估价机构参与农地价值的评估，还应培育新的“本土化” 的农地产权价值评估机构，以更好地适应农村当地的经济发展状况。
4.2 农地产权制度改革的配套措施
从我国2003-2012年农村居民纯收入构成的变化可以看出，近年来农民的工资性收入增长较快，已成为我国农村居民的一项重要收入来源（如图1所示），这为推动我国农地产权制度改革提供了客观前提。虽然如此，我国的农地产权制度改革仍缺乏内在的动力，土地流转水平低。
根据收入来源的不同，将农村居民分成两个部分：①以农业收入为主的居民，分布在广大的中西部地区和主要产粮区；②以非农收入为主的居民，位于长三角、珠三角和环渤海三大经济圈内（如图2所示）。对于以农业收入为主的居民来说，土地是其生存之本，这部分居民不会放弃土地经营，继续以有限的土地进行传统耕种；而对于以非农收入为主的居民，其收入主要来源于打工、手工、饲养等，这部分收入具有波动性和暂时性。这部分居民常常把土地作为其生活、就业、养老等的安全保障线，作为家庭的“退路”，即使放弃土地，也以临时“转包”、代耕为主。所以，制约我国农村土地产权制度改革的障碍，表面看是由于土地的制度设计，实则其根本原因是农民缺乏稳定的就业途径和健全的社会保障制度。
因此，要推动农村土地产权制度改革，不仅要有制度本身的设计，还要进行相应的配套措施的改革。只有这样，才能真正把农民从土地上解放出来，推动我国农村土地产权制度的改革。
4.2.1 发展农业产业化，增加农民收入和就业
长期以来，我国农业劳动生产率和农产品深加工率过低，农业收入过低，致使大量的农民并没有对土地进行长期投资，转而到城市谋生。优质劳动者和资金的缺失，又进一步削弱了农业的生产效率。所以发展农村经济的根本办法，不是把农民“赶”出去，而是大力发展农业产业化经营，把农民“留”在当地。
农业产业化经营是在劳动分工的基础上，达成的产、加、销一体化的经营模式。通过发展农业产业化经营，在提高劳动效率的同时，又提供了高附加值的农产品。这样不仅可以增加农民收入，也可以增加农民就业，解决农村劳动力过剩问题。如果农民“留”在当地就业，显然会带来生存上的安全感。农民收入和就业稳定，毫无疑问会促进农村土地产权制度改革的顺利进行，进一步为农业产业化发展带来更大的机遇。所以，农业产业化增加农民收入和就业推动农村土地产权制度改革农业产业化，是一个良性循环的发展道路。这条良性循环的发展道路，从经济学上来说，实现了帕累托改进。
4.2.2 健全社会保障制度，解除失地农民的后顾之忧
在我国，土地不仅是重要的生产资料，还担任了重要的社会保障职能。只有健全社会保障制度，弱化土地的保障功能，才能从根本上促进我国农村土地产权制度改革。健全社会保障制度：①要从法律上进行完善，成立专门的机构，将我国农村社会保障工作纳入规范化、制度化的轨道，从立法上加以保障；②扩大农村社会保障覆盖面，建立完善的农民就业、医疗、养老保险制度和社会救助制度，解除失地农民的后顾之忧；③提高农村社会保障水平。目前我国农村的社会保障水平非常低，只有提高社会保障标准，才能满足农村经济发展的现实需要。
5 结 语
我国农业人口众多，农地产权制度改革牵扯面广，影响深远，所以土地产权制度的改革应当结合我国的实际，统筹兼顾、渐次进行。土地产权制度改革不应只注重制度本身的设计，还应当有一系列的配套措施，只有这样才能推动我国农村土地产权制度改革顺利进行，在提高农村经济发展水平的同时保证社会秩序的稳定。
主要参考文献
土地产权制度改革范文2
我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策：随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。
新中国建立后，进行了，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；农民收入自97年开始持续4年增幅下降；在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。
3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；障碍小，成本低；有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理，千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中，家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中，由于家庭成员的有限性和收益的连带性，使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督，从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此，农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。
土地产权制度改革范文3
1.我国农村土地产权制度现状
1.1所有权现状 目前我国农村土地制度的基本状况是：土地所有权属于集体，农户拥有一定期限内的承包经营权；土地经营权可以在承包期间依法、自愿和有偿转让，但不能用作抵押。这一制度虽然是对传统农地制度的创新，但是在中国的一些地区，所有权的模糊性已经产生，导致土地关系混乱，这不仅表现在土地产权主体的二重化上，还表现在“集体”作为土地产权主体所引起的概念上的模糊性和虚置性。前者表现为“集体”究竟是指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定，从实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土地的所有权；后者表现在“集体”本身是一个抽象的概念，没有行为能力，即没有行使集体土地所有权的能力，这样，由村民小组组长、村委会主任、书记，乡镇长、书记等代行集体土地所有权也就成为必然，但这同时会产生复杂的委托关系，最终导致土地利用的低效率。我国现行体制下的农地产权可分为三部分：一是农地所有权归集体所有，集体依法组织土地发包或对土地进行再调整；二是农民获得农地承包权和使用权，农民可自由安排生产；三是国家对农民的承包经营权进行严格的规定和控制。这种共同所有制的制度安排下，农民仅作为名义上的所有者，并没有拥有对农地的真正处置权，因此农民对农地的所有权并不是完整意义上的所有权，而是一种不完全或称作“有限的农地所有权”，还存在着外部力量对农地所有权的种种侵蚀，容易导致产权残缺。由于所有权不明晰，形成了集体和农民双方对自身权利的虚幻和错位，正是由于这个原因，在许多农村，农地频繁调整，农民很难长期稳定地使用土地。
1.2 收益权现状 我国目前模糊的土地收益权导致农民沉重的税费负担。所谓土地收益权指的是拥有土地带来的损益的权利。具体是指土地的收获物、土地本身增值或贬值、土地转让、转租所获得的益处等。收益权的完全与否，依赖于各种土地合约的条款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我国农地的产权关系模糊导致了农民所交费用缺乏明晰的体制，村镇干部的“寻租”行为严重，农民应得权益得不到合法保障，农民的负担沉重。虽然家庭联产承包责任制规定：“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”，但在实际执行起来成了一种模糊的土地收益权分配方案，这是因为具体的标准是由村镇自行制定，他们往往除征收国家法定税费外，还要在一段时期内向农民征收各种费用以弥补政府财政支出，而农民对其缺乏有效监督机制与能力，导致合法权益得不到应有保障，更有不少地方的村镇集体借助于这种不透明的收费机制，大搞不合理的摊派，成为他们“寻租”的手段。
2.当前我国农村土地产权制度存在的问题
2.1农村土地产权主体模糊 根据我国现行的农地产权制度，农村土地产权存在多元主体，主体界定模糊，有主体交叉现象。《宪法》规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》规定：集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。从两法中可以明确看出，农村土地产权主体有国家、乡（镇）农民集体经济组织、村农业生产合作社等农业集体经济组织，没有农民。那么哪些土地归哪些产权主体所有？首先，《宪法》中哪些土地属于国家所有，哪些土地属于集体所有规定不明确，在操作中也不明确。其次，《民法通则》中规定集体土地的所有权代表为农业生产合作社或村民委员会，也可以是乡（镇）农民集体经济组织，但村、乡（镇）两级谁为所有权代表规定不明确。另外，《土地管理法》规定：村农民集体所有的土地已经属于两个以上农民集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。据此，土地可以属于村民委员会所有，也可以属于村民小组所有，与《宪法》、《民法通则》的规定不完全一致。上述法律规定在实际操作中经常出现多元主体对农村土地产权交叉所有的问题。
2.2 农村土地产权界定不明晰 农村土地产权界定不明晰主要表现在三个方面： 所有权界定不明晰。农村土地所有权归集体经济组织，但究竟属于哪一级集体经济组织，是乡（镇） 、村还是村民小组并不清楚。由于“三级所有”的历史原因，也由于行政区域的变更，造成所有权的界定不清楚；土地使用权界定不明晰。在刚刚过去的15 年的承包期中，大部分地区的农村土地进行过多次小调整及不同程度的大调整，调整的实质是调整土地使用权，这与农民土地使用权稳定的期望是不相符的；处置权界定不明晰。由于所有权界定的不清楚，必然导致土地处置权的混乱。
2.3农村土地产权权责混乱 我国现行农地权利制度权项内涵不清，权责混乱现象十分突出：一方面， “集体”作为土地所有者对土地使用的管理和监督没有明确的程序和形式；另一方面，土地承包者的权利和义务缺乏具体的规定。在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律形式等都不明确的情形下，明显缺少所有者与经营者之间资产利益约束。农民在耕地上的权利也很不明确，时常面临被乡村两级政权组织征调他用的风险，或者被收回重新分配，各地近年来不断发生的农民与乡村政府因土地使用权造成的纠纷就充分证明了这一点。在这种排他性很低的权利制度下，难以形成土地投入积累机制，在土地经营上的短期化行为以及对土地的掠夺性经营在所难免。
2.4基于农村土地产权的管理机制乏力 随着我国农村经济体制改革的深入，土地法律体系的建立和健全，农村土地权利已经由原来笼统的土地所有权细化为土地占用权、使用权、收益权、处分权。土地抵押等权利的使用现象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒滩在不改变其所有权性质的前提下，进行了有限期的土地使用权拍卖。根据物权公示原则，在设立、变更、转移、消灭物权时，必须履行一个能让外界承认该权利变动的程序。对于土地物权而言，该公示就是登记。但我国现行法律仅对集体土地所有权和集体土地建设用地使用权确立法定的登记发证制度（实际上有些地方连集体土地所有权的登记工作也没有很好地开展），对大量农用地（包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等）和未利用地却没有设立使用权。未依法进行登记的各项土地权利，其主体权益难以保障，同时又给农村集体土地的管理工作带来很大的难度。
3.农村土地产权制度改革的几点建议
3.1要考虑路径依赖 在设计农村土地产权制度进一步改革方案时，不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。如果离开中国特定的历史和现实国情去改革我国的农村土地产权制度，必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果会事与愿违。考虑到路径依赖问题，我国农村土地产权制度改革的方向应该是在坚持农村土地集体所有的前提下，强化农民对现有土地的长期使用权，并通过法律手段保证土地使用权的合理流转，给予农民用、养土地的激励，以克服短期化行为和粗放经营惯性，保障农业的可持续发展。
3.2要注意两种模型的使用和配合 制度变迁有两种模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度的变迁或替代，或者是新制度安排的创造，由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。它必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，具有盈利性、自发性、渐进性的特点。强制性制度变迁是由政府命令和法律引入来实现，主体是国家。诱致性制度变迁和强制性制度变迁都遵循成本—收益原则，都是对制度不均衡的反应。改变目前农村土地产权制度的缺陷，需要两种变迁模型并用。一是强制性制度变迁，进一步延长土地承包期限以克服短期化行为；运用法律等手段保护农民的利益，严格控制占用农业用地；对非农用地的占用要依法、合理，并给予合理的补偿。二是尊重农民的自发创造性，对目前农民自发尝试的土地使用权流转方式，如反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股、土地信托服务、土地互换等，要允许试验并加以规范和引导。
3.3要注意制度变迁的两个层面 制度变迁有两个层面，一是形式或技术层面，这个层面的变迁完全可以大胆借鉴国外经验，如股份制、股份合作制的技术和操作程序。二是利益和基本制度层面，如土地的所有权制度、使用权制度，是一个错综复杂的利益博弈过程。各国的产权根基、法律制度和文化传统不同，这一层面的制度变迁无法照搬外国经验。
土地产权制度改革范文4
关键词：户籍制度改革；农村土地产权改革；联动改革；对策研究
中图分类号：D631.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）007-0000-01
一、户籍制度改革与农村土地产权改革的现状
（一）户籍制度改革的现状
中国的户籍制度具有鲜明的时代特征。二元户籍制度到一元户籍的发展反映了中国政治和经济的变迁，农业大国向工业大国的转变，计划经济向市场经济的转变，都是引起户籍制度改革的动力。2014年国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出了要积极稳妥地推进户籍制度改革，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进有能力的农民“市民化”。截止到目前全国已有24个省份出台了改革方案，改革路径呈现了五大亮点，第一，取消农业与非农户口界限，破题城乡二元壁垒；第二，特大城市可积分落户，北京上海等大城市率先试点；第三，调整户口迁移政策，引导人口“梯度转移”；第四，健全人口信息管理制度，促进政策精准有效；第五，充分尊重农业转移人口意愿，力保合法权益。
（二）农村土地产权改革的现状
我国现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的“三权分离”制度―即农村土地所有权、农户承包权、土地经营权。尽管2014年中央一号文件再次明确规定，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，但是在实际操作中，仍存在土地产权属性不明确、产权主体的“集体”概念模糊、农村土地承包经营权流转方式不完善、宅基地使用权的登记和流转环节出现漏洞等一系列问题。展望未来，我国农村土地产权改革的工作任道而重远。
二、户籍制度与农村土地产权联动改革进程中的“拦路虎”
（一）市民化财政成本太高，联动改革遭遇资金瓶颈
《中国城市发展报告》与《城市蓝皮书》中显示，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国农业转移人口市民化的人均公共成本约13.1万元，预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化。据此推算，到2030年前全国市民化所需公共成本就需大概51.1万亿元，这笔巨大的支出将成为财政负担。
（二）“土地换社保”的失地农民的城乡权利不平等
区域经济的发展不平衡是引起户籍制度和农村产权联动改革的结果与预期目标差距大的根本原因，尽管在贯彻落实国家政策的努力下，城乡之间的差距在不断缩小，但是城乡一体化发展的愿景是一个循序渐进的过程，并不能一蹴而就。“土地换社保”是农民“市民化”身份转变的具体折射，有条件的农民放弃土地进城，并没有享受到与城市居民的同等的权利和待遇，例如社保、教育、住房等基本的公共服务和社会福利。
（三）老百姓封闭陈旧的思想，土地依赖心理严重
中华文明起源于西周时期的农耕时代，农耕乃衣食之源，文化之根，自给自足的家庭生活决定了农耕文化静定和保守的特征，使中国老百姓对土地产生了深深的依赖，“落叶归根”的土地情怀根深蒂固。因此即使有条件进城的农民对于“农转非”和有偿放弃其享有的农村土地承包经营权和宅基地使用权有着特别强烈的抵触情绪，这不仅违背了加快市民化的理念，也严重阻碍了农村土地产权改革的进程，不利于土地资源的优化配置，也不利于城镇一体化的发展，对中国经济产生了消极的影响。
三、完善户籍制度与农村土地产权联动改革的对策与建议
（一）从政府角度
政府应该坚持公共利益的视野出发，制定更多符合实际需要的优惠政策，加大对农村地区的财政投入，增大“扶持”力度，解决户籍制度和农村土地产权联动改革中出现的资金压力；因地制宜地采取措施，通过“引进来”和“走出去”地战略方针来发展自身经济，从而最大程度地缩小城乡差距，为联动改革提供坚持的物质基础。
（二）从法律角度
完善联动改革进程中的相关配套法律法规，从根本上保障改革的顺利进行。尽管各省市响应国务院的号召，已在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的基础上出台了户籍制度改革方案，但是仍需进一步完善实施办法；尽管涉及农村土地产权的法律法规有不少，例如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中华人民共和国物权法》《土地管理法实施条例》等，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化，其中涉及到退出机制、补偿标准、农民社会保障等环节的相关配套法规仍需完善。
（三）从市场角度
户籍制度和农村土地产权联动改革的目的不仅仅是为了合理配置土地资源，重组各种生产要素参与分配，增加农民的财产性权利，激活市场和资本的活力，更是为了真正实现城乡基本公共服务和社会福利的均等化。
（四）从农民角度
通过多元化，多层次的教育来提高农村居民的综合素质，利用各种渠道推进农村对外交流的广度和深度，以知识和变革观念来取代农民原有的经验，因为户籍制度所附加的优惠政策只是输血机制，而提高农村居民素质才是造血机制。只有自身意识到户籍制度和农村土地产权联动改革的优势，自觉地、主动地、积极地配合工作，才能从根本上解决新农村建设中出现的各种问题，也才能更快地实现城乡一体化发展的宏伟蓝图！
参考文献：
[1]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策[J].中国法学，2012（02）.
[2]袁媛.我国户籍制度改革中的路径依赖研究[J].农村经济，2015（01）.
土地产权制度改革范文5
关键词：农地产权；产权改革；渐进式道路；改革约束
党的十七届三中全会对我国当前和今后一个时期推进农村改革发展作出了部署，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设。加强农村制度建设应该从何着手呢?最关键的是要加强农村土地制度的改革创新，因为土地是农村中最核心的生产资料。而土地制度改革最关键的是改革土地产权制度，因为“产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度”。
一、农地产权制度的缺陷和改革的方向
目前，我国农村实行的是“集体所有、家庭承包经营”的土地产权制度，这是一种介于集体产权和个人产权之间的制度。集体拥有土地发包权，但不拥有使用权和收益权。农民拥有土地的使用权和收益权，但缺乏土地转让权、抵押权等权利，而且承包经营权缺乏稳定性。这种既非集体又非个体的产权制度，存在的根本缺陷就是产权模糊，由此产生很多效率缺失。
一是农地产权缺乏延续性和稳定性使农民的投资激励不足。投资需要激励，而激励产生于稳定的收益预期。当前，我国农地产权由于承包期短暂和承包权的频繁调整，缺乏连续性和稳定性，严重影响了投资激励。二是农地产权残缺影响到土地的流转和规模经营。同一块土地在不同的人手中价值不同，土地只有通过流转才能产生更高的价值。当前，农村土地流转非常困难，虽然有的地区青壮年农民大量外出务工，但是土地流转却没有发生，部分土地出现荒芜。究其根本原因在于农民缺乏土地转让权。土地无法流转，也就无法集中，土地的规模经营就很难实现，这严重影响了土地的效率。
农地产权的缺陷不利于土地利用效率的提高，产权改革势在必行。改革的原则就是消除产权的模糊性，清晰界定产权，以提高产权效率。改革究竟应该怎么实施呢?我们知道，产权有三种类型：国有产权、共有产权(或集体产权)、个人产权。改革的方向是把产权清晰界定给国家、集体，还是个人呢?这需要从效率角度考察问题。“在新制度经济学家看来，一种产权结构是否有效率，主要看它能否为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。”在国有产权条件下，由于国家只是一个抽象主体，必须选择人来经营土地。但人也只是“个人利益最大化者”，缺乏完全的土地收益权，从而缺乏经营激励。“故国有产权下的外部性是极大的。”在共有产权下，一个共有土地的所有者无法排斥其他人过度使用土地，也无法排除其他人来分享努力的果实，所有成员要达成一个最优行动的谈判成本非常之高。因此，“一个人的活动对他的邻里和后代的效应在这里不会被全部考虑进去，共有财产导致了很大的外部性。”相比之下，个体产权，由于所有者拥有完整的使用权、收益权、转让权，“使与共有制相联系的许多外部成本内在化，……这种收益与成本的集中，产生了更有效使用资源的激励。”因此，在个体产权下，产权的模糊性被消除，资源的利用效率较高。这一结论为农地产权改革指明了方向，即赋予农民更完整、更持久的土地产权，这是产权改革的必然选择。
二、农地产权改革的约束条件
尽管从效率角度看，农地产权改革的方向是确立农民个人产权，但是这一改革却面临诸多约束条件。如果不突破这些约束条件，改革是难以顺利展开并最终取得成功的。正如消费不能摆脱当前的预算约束、生产不能摆脱当前的成本约束一样，改革也不能摆脱当前所面临的各种约束。忽略了改革的约束条件而空谈改革的终极目标，只会使改革停滞不前。农地产权改革面临以下几个方面的约束：
(一)意识形态的约束
“意识形态可以被定义为关于世界的一套信念，他们倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。”意识形态一旦形成，就具有相对稳定的特性。“收入分配、劳动分工或其他制度变迁，并不立即引起个人意识形态的变迁。”中国农地产权改革自确立以家庭承包经营为基础的集体所有制以来，由于路径依赖的作用，已形成了一种稳定的意识形态，即以家庭承包经营为基础的集体所有制是与中国基本制度相适应、适合中国国情的有效制度。任何改变这种制度的企图，不仅受到原有意识形态的抵触，而且会因为担心背离基本制度而受到其他人的质疑。
(二)人地矛盾的约束
人多地少的矛盾是中国长期面临的基本国情，任何改革都不能不受到这一矛盾的制约，农地产权改革也是如此。从效率角度看。农地产权改革必须确立个人产权，但这会因为加剧人地矛盾而引发贫困和稳定问题。可以预见，在确立个人产权后，农户之间的竞争必然加剧，规模经营将成为一种趋势。虽然此时农户对出售土地更为谨慎，但贫困、疾病等因素都有可能使农民最终放弃土地，真正沦为“无产者”。数量众多的农民沦为无产者，在农村机械化经营和城市经济的发展对这些剩余农民无法完全吸收的条件下，必将产生严重的贫困问题，导致两级分化，从而影响社会稳定。
(三)工业化、城市化的约束
工业化和城市化是任何落后国家迈向发达国家必须经历的一个过程，是经济发展不可逆转的趋势。目前，中国正处在这样一个加速发展的过程中。工业化和城市化产生了巨大的土地需求。一部分土地尤其是临近城市的土地，在部分行政干预下都被低成本地转化为工业和城市发展用地，这成为推动中国经济的高速发展动力之一。各级地方政府在招商引资方面的竞争，以及因以流转税为主的税制结构导致的对土地增值收益的依赖，使各级地方政府对土地的控制都到了欲罢不能的地步。在这种条件下，确立农民的个体产权，消除政府对土地的控制和收益的攫取，可能会延缓工业化和城市化的步伐，因此会遭遇到来自政府的强大阻力，使改革难以向前推进。
三、农地产权改革的渐进式道路
农地产权改革面临的诸多约束，为改革设置了一个边界，使改革在特定阶段只能尽量逼近约束边界，而不能跃出。改革只能遵循渐进式道路，逐步向前推进。随着改革的成功和逐步深入，曾经对改革形成的约束将被逐步突破，边界将会向外拓展，从而使改革一步步前进，并最终达致目标。
农地产权改革的具体做法，就是把农村的土地按距离城市的远近分为“近、中、远”三类地区或者五类地区，首先在最偏远的农村地区实施土地产权改革，赋予农民完整的土地产权。时机成熟之后，再逐步推广到其他地区。
土地产权制度改革范文6
关键词：农地产权；产权改革；渐进式道路；改革约束
党的十七届三中全会对我国当前和今后一个时期推进农村改革发展作出了部署，强调要大力推进改革创新，加强农村制度建设。加强农村制度建设应该从何着手呢?最关键的是要加强农村土地制度的改革创新，因为土地是农村中最核心的生产资料。而土地制度改革最关键的是改革土地产权制度，因为“产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度”。
一、农地产权制度的缺陷和改革的方向
目前，我国农村实行的是“集体所有、家庭承包经营”的土地产权制度，这是一种介于集体产权和个人产权之间的制度。集体拥有土地发包权，但不拥有使用权和收益权。农民拥有土地的使用权和收益权，但缺乏土地转让权、抵押权等权利，而且承包经营权缺乏稳定性。这种既非集体又非个体的产权制度，存在的根本缺陷就是产权模糊，由此产生很多效率缺失。
一是农地产权缺乏延续性和稳定性使农民的投资激励不足。投资需要激励，而激励产生于稳定的收益预期。当前，我国农地产权由于承包期短暂和承包权的频繁调整，缺乏连续性和稳定性，严重影响了投资激励。二是农地产权残缺影响到土地的流转和规模经营。同一块土地在不同的人手中价值不同，土地只有通过流转才能产生更高的价值。当前，农村土地流转非常困难，虽然有的地区青壮年农民大量外出务工，但是土地流转却没有发生，部分土地出现荒芜。究其根本原因在于农民缺乏土地转让权。土地无法流转，也就无法集中，土地的规模经营就很难实现，这严重影响了土地的效率。
农地产权的缺陷不利于土地利用效率的提高，产权改革势在必行。改革的原则就是消除产权的模糊性，清晰界定产权，以提高产权效率。改革究竟应该怎么实施呢?我们知道，产权有三种类型：国有产权、共有产权(或集体产权)、个人产权。改革的方向是把产权清晰界定给国家、集体，还是个人呢?这需要从效率角度考察问题。“在新制度经济学家看来，一种产权结构是否有效率，主要看它能否为在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。”在国有产权条件下，由于国家只是一个抽象主体，必须选择人来经营土地。但人也只是“个人利益最大化者”，缺乏完全的土地收益权，从而缺乏经营激励。“故国有产权下的外部性是极大的。”在共有产权下，一个共有土地的所有者无法排斥其他人过度使用土地，也无法排除其他人来分享努力的果实，所有成员要达成一个最优行动的谈判成本非常之高。因此，“一个人的活动对他的邻里和后代的效应在这里不会被全部考虑进去，共有财产导致了很大的外部性。”相比之下，个体产权，由于所有者拥有完整的使用权、收益权、转让权，“使与共有制相联系的许多外部成本内在化，……这种收益与成本的集中，产生了更有效使用资源的激励。”因此，在个体产权下，产权的模糊性被消除，资源的利用效率较高。这一结论为农地产权改革指明了方向，即赋予农民更完整、更持久的土地产权，这是产权改革的必然选择。
二、农地产权改革的约束条件
尽管从效率角度看，农地产权改革的方向是确立农民个人产权，但是这一改革却面临诸多约束条件。如果不突破这些约束条件，改革是难以顺利展开并最终取得成功的。正如消费不能摆脱当前的预算约束、生产不能摆脱当前的成本约束一样，改革也不能摆脱当前所面临的各种约束。忽略了改革的约束条件而空谈改革的终极目标，只会使改革停滞不前。农地产权改革面临以下几个方面的约束：
(一)意识形态的约束
“意识形态可以被定义为关于世界的一套信念，他们倾向于从道德上判定劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。”意识形态一旦形成，就具有相对稳定的特性。“收入分配、劳动分工或其他制度变迁，并不立即引起个人意识形态的变迁。”中国农地产权改革自确立以家庭承包经营为基础的集体所有制以来，由于路径依赖的作用，已形成了一种稳定的意识形态，即以家庭承包经营为基础的集体所有制是与中国基本制度相适应、适合中国国情的有效制度。任何改变这种制度的企图，不仅受到原有意识形态的抵触，而且会因为担心背离基本制度而受到其他人的质疑。
(二)人地矛盾的约束
人多地少的矛盾是中国长期面临的基本国情，任何改革都不能不受到这一矛盾的制约，农地产权改革也是如此。从效率角度看。农地产权改革必须确立个人产权，但这会因为加剧人地矛盾而引发贫困和稳定问题。可以预见，在确立个人产权后，农户之间的竞争必然加剧，规模经营将成为一种趋势。虽然此时农户对出售土地更为谨慎，但贫困、疾病等因素都有可能使农民最终放弃土地，真正沦为“无产者”。数量众多的农民沦为无产者，在农村机械化经营和城市经济的发展对这些剩余农民无法完全吸收的条件下，必将产生严重的贫困问题，导致两级分化，从而影响社会稳定。
(三)工业化、城市化的约束
工业化和城市化是任何落后国家迈向发达国家必须经历的一个过程，是经济发展不可逆转的趋势。目前，中国正处在这样一个加速发展的过程中。工业化和城市化产生了巨大的土地需求。一部分土地尤其是临近城市的土地，在部分行政干预下都被低成本地转化为工业和城市发展用地，这成为推动中国经济的高速发展动力之一。各级地方政府在招商引资方面的竞争，以及因以流转税为主的税制结构导致的对土地增值收益的依赖，使各级地方政府对土地的控制都到了欲罢不能的地步。在这种条件下，确立农民的个体产权，消除政府对土地的控制和收益的攫取，可能会延缓工业化和城市化的步伐，因此会遭遇到来自政府的强大阻力，使改革难以向前推进。
三、农地产权改革的渐进式道路
农地产权改革面临的诸多约束，为改革设置了一个边界，使改革在特定阶段只能尽量逼近约束边界，而不能跃出。改革只能遵循渐进式道路，逐步向前推进。随着改革的成功和逐步深入，曾经对改革形成的约束将被逐步突破，边界将会向外拓展，从而使改革一步步前进，并最终达致目标。
农地产权改革的具体做法，就是把农村的土地按距离城市的远近分为“近、中、远”三类地区或者五类地区，首先在最偏远的农村地区实施土地产权改革，赋予农民完整的土地产权。时机成熟之后，再逐步推广到其他地区。
这一改革路径的优势在于能够规避并逐步突破改革的约束条件。
首先，渐进式改革能够规避和突破意识形态的约束。目前的主流意识形态认为，农村集体所有制是公有制的重要组成部分，是与我国国情相适应的有效政策，所以，改革绝不能改变农村的集体所有制。但是，改革首先在偏远地区展开而不涉及其他地区，波及范围小，不会影响大局。正如部分中小企业改制不会影响中国公有制主体地位，一小部分农村地区实施产权改革实验，也不会影响农村集体所有制，更不会动摇我国社会主义公有制基础。因此，改革与原有意识形态不会发生严重冲突，能够得到一定范围的支持。随着偏远地区改革的成功，实事求是的思想作风一定会促使人们的意识形态发生迅速转变，从而推动改革进一步深入。正如经济学家指出的：“当个人的经验与他的意识形态不一致时。他会改变意识形态的看法。实际上，他是试图发展一套新的、能更好‘适应’其经验的合理解释。”
