土地利用规划学范文1
Abstract: Colleges are the important guarantee for enhancing China's comprehensive national power and the achievement of "technology and education". But with the increasing scale of colleges’ area, land-use activities gradually deviated from the track and led to serious consequences. Through the teachers and students’ survey of the city of Xianlin university, this paper is to know the land-use planning status of university city in order to promote its scientific and rational distribution and the realization of the intensive use of land.
关键词: 土地利用;公共设施;布局
Key words: land use;public facilities;layout
中图分类号:G647 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)11-0251-02
0引言
高等学校是增强我国综合国力和实现“科教兴国”战略目标的重要保证,在包括用地优惠在内的政策支持下,我国高等教育近年来取得了历史性跨越。但我们也应清醒认识到,超常规发展高等教育的负面效应正在日益凸显。就土地利用而言,越来越多的高校用地问题和土地利用规划问题相继浮出水面,不仅影响了高教事业的健康发展,而且成为当前加强和改善土地宏观调控所必须面对和解决的难题。
因此,深入了解大学城土地利用规划现状对于土地的合理利用、完善配套设施的建设从而为我国教育事业腾飞和“科教兴国”战略的实现具有重要意义。
1调查背景和目的
1.1 仙林大学城简介仙林新市区位于南京东部,是经国务院批准的《南京城市总体规划》中发展高等教育和高新技术科研及产业的重要基地,承载着“大学向大学城集中”和“南京主城东扩战略”的双重责任。
大学城集中区占地27平方公里,主要发展高等院校和居住、商业、文化娱乐、行政管理、医疗机构等公共设施,规划建设10-12所高校,在校生人数12-15万人。新市区中心商务区位于大学集中区的中部,承担新市区公共管理、公共服务、公共活动中心以及居住功能,主要服务于高校师生及城市居民。同时,新市区基础设施基本完善,已开通的十多条公交线路和即将开工建设的南京地铁二号线东延线仙林段快速公交,使新市区与南京主城融为一体。
1.2 调查目的为了进一步了解仙林大学城的土地利用现状,以“以人为本、人与自然协调发展”的环保意识为规划理念建立合理的布局结构体系和便捷、完善的基础配套设施,使校园建筑设施的空间布置以及教学、运动、生活三大功能区的布局趋于合理化和科学化,避免土地资源的闲置和浪费,最大限度的为高校师生服务,使大学城更好地发挥培养人才的功能,为我国教育事业的发展做出卓越贡献。
2调查内容及结果分析
2.1 调查概况本次调查针对南京师范大学仙林校区的全体师生,就问卷的结构与内容看,力求做到真实性、清晰性和整体性的统一,全面了解仙林大学城在土地利用规划方面存在的不足和可借鉴之处,扬长避短,充分发挥大学城的功能,为我国今后大学城的建设提供借鉴。
2.2 调查结果分析
2.2.1 南京师范大学整体布局结构和内部建筑位置在被调查者中,95%的同学认为学校的整体布局基本合理,仅有5%表示其布局不尽合理,大多数学生对本校的规划布局表示认同。而当问到具体的建筑物位置时,25%的同学认为超市和教学楼的位置不合理,10%的认为宿舍楼和体育馆的位置不太合理。可见,同学们对与日常学习、生活关系比较密切的宿舍、超市、教学楼、体育馆关注程度较大,这也应成为大学城规划设计的重要方面。
2.2.2 内部基础设施建设情况学校内部教学、运动、卫生等基础设施的建设与师生的日常学习、生活、休闲息息相关。对于“学校应当完善的设施”,大多数同学(31%)认为网络设施的建设还有待改进,其次是食堂(17%)、教学仪器和卫生设施(13%),但对绿化工程、宿舍、超市(6%),消防设施(4%),运动场所和图书馆(2%)比较满意。还应注意的是,基础设施建设在最大限度的满足师生需求的同时也应考虑到其文化和生态内涵。
2.2.3 大学城周围配套设施建设自2002年初大学城启动建设以来,已高标准建成了一大批基础设施工程。包括道路工程,园林景观绿化,地区水、电、气等公用设施的主干管的设铺设,在地区各项建设过程中,也十分重视建设与地区文化、生态内涵的协调统一。
(1)交通配套设施。仙林新市区与主城核心距离15公里,公路、铁路、航空、水运等对外交通条件一应俱全,而且根据规划,地铁2号线和4号线将分别从紫金山南北两侧进入仙林,在仙林新市区南侧交汇后,在仙林内部形成环状轨道交通网,连接新市区各功能分区,并在沿途设十个站点,最大限度地为居民出行提供便利。
通过调查我们了解到,绝大多数同学(100%)去市区选择公交车,因此,公交路线的规划设计情况对大学城师生有重要意义。在回答问卷中“大学城的交通配套设施如何”时,有45%的同学觉得“公交不合理,有时很拥挤”,还有一部分同学(15%)认为“地铁修好后很便捷”。可见,公交路线设计等方面还有待进一步完善。
(2)商业网点。在参与调查的人中,半数以上的(65%)会选择仙林商铺,远多于去市区商铺的(30%),因此,仙林新市区的商业网点建设也应受到重点关注。在问道对“大学城的商业网点”的看法时,33%的认为“商品的质量、服务等方面不尽如人意”,另外,同学们的意见还集中在“商铺规模太小”(31%)和“商铺种类太少”(22%)上,除此之外,药店的缺少也是值得关注的。
至于“商业网点建设应侧重的方面”,书市占到了37%,其次是休闲娱乐和大型超市,分别占到了26%和21%。由此可见,大学城商铺的数量和质量都有待提高,知识型和休闲娱乐型的商业网点建设需要有所侧重。
(3)其它公共设施。另外,我们对其他配套设施和针对特殊人群的公共设施的建设情况也进行了调查。
“对大学城配套设施的不满”集中于公共交通和医疗卫生方面,分别占37%和35%,再就是商业网点(20%),可见,医疗卫生方面也应是规划关注的重点。
当问到“您身边的老人、儿童或者残疾人使用公共设施时遇到的困难”时,主要集中在“上下公交车不方便”(36%)和“大部分公共设施都有台阶,同时配备轮椅缓坡的很少”(28%),因此,在设计公共设施时,还应注意尽量满足不同人群的需求,使设计更加合理化和人性化。
2.2.4 仙林大学城各学校之间的相互影响和资源共享大学城有众多的高等院校、科研机构和其他文化事业团体,汇集了大批专业人才,文化氛围浓厚,文化设施完善,因此,实现各高校之间的资源共享有利于充分利用大学城的各种资源,提高资源利用效率。
为此,我们就各高校之间的交流情况进行了调查。
在回答“学校毗邻而建对构建良好的学术氛围是否有作用”时,绝大多数同学(95%)持肯定态度;而对于“学校与其他学校在基础设施资源方面的共享是否紧密”,多数认为“一般”(45%)或“不紧密”(40%),并表示希望实现图书馆(53%)、运动场所(25%)和食堂(19%)的资源共享。另外,当提到“大学城科研以及高新产业区的建设对就业的帮助”时,仅有35%的同学持肯定态度,大多数觉得“对我没有吸引力”(45%)或“不清楚”(20%),这也体现出今后科技产业园区的建设应注重与大学城紧密结合,在为大学生提供更多就业机会的同时也为其中的高新技术密集型企业注入新鲜的血液。
3建议
在对调查问卷进行数据分析的基础上,我们对仙林大学城土地利用规划提出了几点建议:
首先,大学城的规划应从单纯建设房屋的物质规划,提高到建设整个社区的规划,使之不仅有可见的优良环境,且有高效、文明、优质的生活(张庭伟,1997)。其次,由于大学城的人群构成比较特殊,规划应从大学人群的生活、工作、创业、交往等多方面出发,以适应其生活方式,以人为本,用富有情趣的环境设计来陶冶人们的情操,重视公共、开放空间的规划设计。第三,具体规划时,注意使各种设施的布局集约化,充分保证公共空间的用地;同时政府实行监督,避免形成各自围墙封闭的学院用地模式,使公共环境最大限度的得到社会共享。只有这样,大学城的开放性和社会化才得以落实,各个高校之间的资源共享也能够实现,整个大学城呈现出高质量的环境形象。第四,除了土地集约利用,还应注重交通系统的规划。在处理好近、远期建设空间布局的前提下,建筑不宜过散,以人行和自行车的适宜交通时间距离来布局建筑设施,鼓励使用公共交通,在节约能源的同时也降低了交通费用,而且有利于环保。而方便可达的公共服务设施是提高使用效率,获得良好经济效益的保障(吴向阳,2003)。最后,规划在把握大方向的前提下,应留有调整发展的余地。充分考虑当地的自身发展,规划保持一定的弹性。同时,大学城的建设作为百年大计,不要片面地追求速度,否则不可能有高质量的城市建设。
参考文献:
土地利用规划学范文2
t市塘沽区规划土地管理局是城市规划管理、土地管理两项职能合一的政府管理部门，负责辖区范围内的城市规划和土地利用。规划、土地管理工作是一项专业性强，流程交叉，多人员参与的复杂性群体工作，既有业务权限控制，又有办件时限要求，需要严格依法办事。
近年来，随着城市建设的飞速发展，城市功能布局、地形地貌、用地情况、宗地权属的变化日益频繁，审批管理的工作量逐年上升，传统的手工办案管理模式逐渐受到挑战。 为解决城市建设发展速度加快与规划土地管理手段相对滞后之间日益突出的矛盾，改变落后于时代要求的管理模式，我们决定采用现代信息技术，建立基于计算机网络的实用、先进、高效、可靠的城市规划土地管理图文信息系统，实现业务规范化、管理现代化、决策科学化，探索一种新型的现代化规划土地管理模式。
二、系统建设的意义
为了实现利用信息技术建立新型、高效的规划土地管理的目标，提高规划土地管理的现代化水平，我们经过一年的努力，于1999年年底建成了《城市规划土地管理图文信息系统》。 1、通过信息系统建设，加快项目办理进度，缩短公文传递时间，实现微机管理，确保城市规划的良好实施。
2、推行机关工作的规范化、制度化建设，逐步完善城市规划土地管理各个环节的规范操作和合理程序，为最终实现科学化管理、“无纸化”办公创造条件。
3、最大限度地为政府领导进行城建决策提供现势、完整、精确、时效的图文数据支持，为最终实现城建管理辅助决策奠定基础。
4、促进办公人员观念的转变和素质的提高，提高工作透明度，消除因人、因时造成的对工作的影响，更好地为建设单位服务。
5、加强政府机关服务效率和职能，实现政府机构专家化服务，进一步提高我区综合实力，改善我区投资环境。
三、系统目标定位
在建立城市规划土地管理信息系统方面，特别是90年代前期一些城市尝试的结果，大多是耗资巨大，内容复杂，周期较长。随着时间的推移，有的已经废弃。其中一个最重要的原因是目标定位不当。目标定位不当的原因是对我们面临的实际情况未做深刻的研究。
通过大量调研分析，在总结经验、吸取教训的基础上，我们将系统建设目标进行了准确的定位：“功能实用又有发展后劲；技术可行又有一定超前；建设实施见效快，又有长期发展规划。” 针对我们实际情况，我们本着功能实用、技术可行、短期见效的定位原则，确定了系统建设的前期目标：“建成以规划土地管理业务为核心，投资规模容许、纳入现有图文数据、运行稳定易维护、一年内能见效的基础规划土地管理信息系统框架”。
同时，还制定了远期发展目标，远期发展目标规定了我们在建立基础系统时，应在平台选择、数据标准、系统维护、系统扩充等方面全面考虑。随着前期目标的实现，有计划有步骤地开展数据的采集、建库工作，不断增加系统功能，扩展应用范围，使之成为完善的高水准的综合管理信息系统。
四、系统结构框架
实用的信息系统需要管理系统与数据库的共同支持，既有办公自动化系统，又有丰富的图文数据，系统才具有真正的生命力。但先进的信息系统又需要采用分布式的思路，实现管理系统与数据库的分离。为解决这一矛盾，我们按照规划土地管理业务的实际情况进行需求分析，遵循求实可行的方针，进行系统总体设计，最终确定图文信息系统框架结构（见附图）。
从结构框架图中我们看到，信息系统由四个主要系统和十个图文数据库组成。办公自动化系统与规划、土地管理图形信息系统紧密相连，实现图文传递、图书互访。基础地理信息空间数据库、规划设计成果库、规划控制要素库、土地规划成果库、土地专题图库、规划审批图形工作库、土地审批图形工作库组成的七个图形属性数据库，以及法律法规行业规范库、业务档案库、行政档案库组成的三个文档库为规划土地管理业务办公系统提供强大的图文数据支持。
案件办结后，经过图文信息系统处理，新的图文信息随即写入相应图文数据库，随动态更新机制产生的现势的图文信息构成了对外综合服务查询系统的信息基础。
五、网络软硬件环境
基于目前信息技术的迅猛发展，从实用性、先进性、扩展性角度考虑，我们经筛选比较决定将信息系统建立在微机网络平台之上。
网络硬件环境选择
选用符合ieee802.3标准的局域网，802.3网络属于总线结构，扩充性能良好，考虑广域网扩充在网络层以上实现系统互连，采用tcp/ip协议（internet/intranet皆基于该协议）。网络操作系统平台选用microsoft公司的国际主流产品windowsnt4.0。网络物理环境选用100mps传输速率的传输介质和统一的3com交换机、3com集线器、3com网卡组建100m快速以太网。
服务器是硬件系统的核心，考虑处理速度、数据容量、安全可靠、性能价格比等因素，选用支持raid5技术、热插拔硬盘阵列的2台ibm netfinity5500作为gis服务器和oa服务器，1台ibm netfinity3000作为邮件服务器，终端采用联想pii400/6g/128m。硬件网络拓扑结构见附图。
软件平台环境选择
因为规划土地管理处理对象是建设项目，内容即包括图件、表格、公文等静态结构化信息，又有需流转的诸如文件袋之类的动态非结构化、超文本信息。为适应上述需求，办公自动化系统选用lotus公司notes domino5.0作为系统开发和前台运行环境，实现不同时间、地点、多种方式存取、跟踪、管理多人的活动信息、复合文挡的群体协同工作。选用jetflo for notes提供有效的可视化流程定义管理工具，可方便的用图形对流程进行定义或修改，一经提交，系统立即自动在整个网络上实现，无须编程方便维护。由此实现对非结构化信息进行过程管理。案件办结后，大量的电子文档及结果数据通过选用pc docs公司的docsopen作为文档管理系统平台，选用sqlserver关系型数据库软件管理结构化信息。数据实施分阶段管理的模式是现代信息技术的发展趋势。
图形数据库是规划土地管理工作中最主要的支持部分，选择成熟、稳定、实用、投资合理的gis平台是关键。经实践比较，选用autodesk公司的autocad map3.0配合mungis for autocad map3.5是可行的，这是一个开放的图形开发运行软件平台，其采用的autocad14.0图形界面，国际公认的标准dxf和dwg格式，极大地减轻了培训和建库工作量。因为多数业务人员熟悉此界面，并且数字化地形图和规划土地方面的设计审批成果大多采用此格式。 属性数据方面，该平台支持各种常见的关系型数据库如foxpro、sql server、oracle实现图书互访。尤其是autocad map3.0支持网络浮动用户，购买少量的用户数即可，只要同时使用的用户不超过该数目。这样即可以满足全局办公需要，又可以节省图形系统平台投资。
六、系统主要特点
1、 界面直观简单易用。
经办人员的工作桌面为个人工作栏，主要由收件箱、在办箱、发件箱、催办箱、暂停箱组成，规范了传统的手工作业方式。收件箱、在办箱、发件箱分别存放未经签收、正在办理、准备发出的审批案件，这与办公桌上的文件夹文件篮很相似。催办箱中放置领导和督办人员发来的催办信息，因为非局内部原因而不能办理的案件在注明暂停理由后存入暂停箱。
2、 符合日常习惯，用户方便接受。
系统对管理审批数据的非结构化信息处理工作模拟档案袋操作方式。每个案件使用一个档案袋，其中的表单卡证已经按国家规定的格式进行设计，审批人员根据系统预先设置的工作流程，及对表格做的权限控制填写表单。
3、 审批业务流程定义的可视化。
根据需求分析，每个审批业务过程定义为一个可视化流程，每个业务环节定义为一个任务节点，节点之间通过直流或分流联接。了解全部办案过程、了解当前任务状态可通过点击查看流程按钮来实现。
4、 流程结构灵活，修改方便。
业务审批流程任务顺序经常发生变化是规划土地部门普遍存在的现象，系统必须适应这一情况。在流程可视化的基础上，修改任务流程可以通过增减任务节点、调整节点之间的直分流方向及它们相关的要素定义即可。适于机构调整和人员变动。
5、 图文一体化和图书互访。
在经办人员使用办公自动化系统时，点击建立图形按纽就可以进入图形界面调用查询所需要的图形信息，用户可以从图形查询相关属性信息，也可以通过属性信息查询相关图形。原先烦琐的手工绘图在系统中更精确更便捷地完成，并将图形处理结果随件流转。 6、 规土一体、可分可合。
因为我们是规划土地两职能合一的机构，所以系统必须适应这一要求。根据规划土地业务交叉的特点，系统设计的十个规划土地图文数据库组成了整个信息系统的强大支持，规土信息实现了最大层面上的共享。
7、 信息编码的标准化、规范化。
系统预先定义了符合国家、地方惯用标准的编号、代码，如：《城市建设用地编码gbj137-90》、《城镇土地分类编码td1001-93》等；还定义了数据字典，如：系统编号、申请必备件、土地登记编码、常用批语等。
8、 系统的保密性和安全性。
信息系统的每个用户都定义了特定的身份编码(id)，并且拥有自己的口令(password)。当进入系统时，必须首先输入自己的口令。系统还采用了大容量的光盘、磁带、及热插拔硬盘阵列定期备份系统数据。如遇特殊情况时，系统可以很快恢复正常工作，使损失降到最低点。
七、系统建设的合理组织与科学实施
1、 强有力的指挥控制体系是项目成功保障 建设城市规划土地管理图文信息系统是一项艰巨的系统工程，强有力的指挥控制体系是系统建设成败的关键，这一点已经形成了业内人士的共识。因为信息系统建设不仅仅是技术可行、设备配置、资金一次性投入的问题，还关系到管理体制、业务规范、人员素质、思想观念的相应调整。数据库建立尤其是基于图形、属性的规划管理信息数据库的建立需要时间上、资金上持续性保障，另外更需要诸多部门之间的共同努力，打破条块分割造成的部门保护，实现尽可能的范围内的数据共享（首先实现局内部的数据共享，逐步向本地区城建系统层面的共享迈进，实现系统建设最大效益）。这一切都需要领导的高度重视和有力的指挥控制，有的专家形象的将信息系统建设称之为“一把手”工程。 我们系统建设能够在如此短的时间内收到较大效益，关键在于领导层的思想统一、高度重视。局领导亲自挂帅，健全组织明确责任，紧抓系统建设进度，认真听取汇报，协调利益化解矛盾，亲临现场督促人员培训，时时强调系统建设意义，形成全局关心系统，全员参与建设的工作氛围。在系统试运行时，发现与实际工作不适宜的地方，及时召开专题会研究系统出现的问题，敦促有关部门尽快解决。只有强有力的指挥控制体系保障，系统才能顺利建设实施。
2、 业务管理规范化、审批流程科学化
开展规划土地管理图文信息系统建设的最终目的，是利用高科技信息技术辅助手段规范业务管理，提高办件质量，提高办公效率。因此，业务管理规范化、审批流程科学化是信息系统建设的前提，这一点必须贯穿我们系统建设工作的始终。
根据我们在业务管理、行政执法工作中的经验和实际情况，按照市、区政府及天津市规划土地管理局的要求，吸收兄弟单位的先进成功经验，我们将建局以来所制定的规章制度的基础上又进行了反复讨论、征求意见、整理充实、修改完善，并正式出版了《天津市塘沽区规划土地管理局行政执法责任制规范汇编》。 配合政府办公部门公示制的工作，我们着手建设了近200平方米的集中式办公大厅，将六个主要对外业务科室（综合、规管、用地、工程管线、建管、地籍）集中起来联合办公，本着“科学、公正、廉洁、高效”的原则，开展了“一站式窗口办公”制，
行政执法责任制规范汇编的出版与“一站式窗口办公”制的执行，为系统建设打下坚实基础，使我们的系统建设开发周期大大缩短。在此基础上，99年3月和5月开展的多轮次需求分析更进一步规范了我们规划土地管理的工作职责、工作程序、工作纪律、行为规范。信息系统的建设实现了统进统出、流程规范、责任明确、高效服务。
3、 协作式开发建设模式，慎重选择合作伙伴
规划土地管理图文信息系统的结构复杂性、建设艰巨性，以及各个城市规划、土地管理部门规模结构、人力财力等具体情况的差异，决定了系统建设实施方式的各不相同。大致分为两大类：完全自主式开发建设模式和以需求分析为中心的协作式开发建设模式。
因为系统建设包括了系统网络建设、系统软件开发、图文数据库建设、业务人员培训等四部分工作，每一部分工作都很难全部独立完成，所以第二种建设模式已被广为采用，差别仅在合作的方式与合作的程度上。除了个别起步早、实力雄厚的特大型城市采用第一种模式外，其他城市难以独立完成系统建设，考虑实际现状条件，若为了信息系统建设而大量引进人才，组建自己的专业开发队伍也是不现实的。
我们工作的重点放在以需求分析为中心的系统结构功能组群设计上，明确目标，做好任务分解，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴，做好过程跟踪、质量控制。
慎重选择在技术实力和工作经验方面确有雄厚实力的合作伙伴是极为重要的。例如我们对系统软件开发方面的合作伙伴要求具备如下条件：
（1）从事gis研究应用及规划土地办公自动化系统开发的专业单位，具备承担系统建设的技术力量，并能承担相应的各种责任。 （2）能组织一只完整的系统开发实施队伍，其中包括具有大项目管理经验与能力的项目管理人员、掌握oa\gis软件开发技术的专业技术人员、及熟悉规划土地业务又具备计算机知识的复合型人才。
（3）具有丰富的从事同类系统建设的经验与背景，对项目管理和软件工程具有较完整的规范和标准，获得成功案例，并且有长期的维护和技术支持能力。
4、 数据信息标准化研究
规划土地管理图文信息系统是以数据和数据流的方式存在的，图文数据库中的海量数据和支持系统运转的数据流是信息系统生存的基础。数据规范、编码规范是系统规范化的重要组成，应在系统建设初期重点考虑。 数据信息标准化研究是系统建设的极为重要的基础工作之一。它直接影响到系统内部数据交换，上下级系统资料传递，不同领域系统的挂接和对外综合信息服务。如果这方面工作不当，将严重制约系统由近期目标向远期目标的发展，降低系统适应力和生命力。
因此，我们参照相关国家及地方性规范，结合实际规划土地业务运作情况，制定了信息系统数据规范和标准化编码。例如：矢量化地形图图素编码分层要求，规划控制要素编码方案，审批流程规范化方案，表单卡证标准化模板，城市建设用地编码，土地详查地类编码，常用批语定义等。
5、 建立动态更新机制
由于历史和技术原因，规划土地管理部门中，图文资料不全，测绘工作滞后，地形资料现势性差等问题普遍存在，系统建设当务之急是补充、完善这些图文数据，建立动态更新机制。
通过系统现有图文数据库建设，发现了我们也在此方面存在问题。目前图形资料不完整，质量无保证，管理不健全，如果修补测跟不上，两、三年前耗资数百万的地形图就要过时，这不但影响地区经济发展，也将造成巨大财产浪费。这要求我们必须开展突击性修补测工作，首先满足我们日常工作需要，同时建立完善可行的动态更新机制，保证图文资料现势性。 搞好动态更新工作除了端正思想认识之外，最关键的是要建立严格科学的管理体制。地形图的更新工作采用如下更新方式；在进件时，要求建设单位使用现势图；办件后，及时跟踪，尽快竣工测量。按照跟踪变化信息、加强控制手段、开展内外业一体化修补测、实现过程质量监督、做好数据库维护的顺序开展工作，规范每个阶段的作业过程，明确责任落实到人，建立更新过程档案，加强监控机制。
6、 提高人员素质，培训工作要扎实
系统建设的根本目的是系统真正地被“用”，业务办公人员在日常管理工作中对系统爱用、会用、且用之有益，使系统的先进技术和使用功能切实被使用，培训工作尤为重要。 工作方式的转变要求业务科室管理人员和信息中心技术人员的知识结构进一步调整和充实。信息中心人员需要对管理业务方面加强学习，业务办件人员需要基本计算机知识的普及，特别是从简单的文表操作到图形编辑的逐步提高。
我们根据不同用户开展针对性培训，如领导的概念性培训、业务人员的应用性培训、信息中心技术人员的业务培训和系统维护培训。
还根据由浅入深、由基础到系统、由外聘教师授课到中心技术人员授课的原则开展三阶段多步骤的培训，使每个工作人员通过听课、交流、考核等方式达到掌握系统应用的程度，掀起学习信息技术的热潮，从而提高全体人员素质。
7、 培养专业技术队伍，推动技术转移
信息系统建设采用协作式建设的模式，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴的目的不仅在于发挥各自优势短期见效，还在于既出成果又出人才。在建立真正能见效益的图文信息系统的同时，必须在实践中培养出本系统的系统应用队伍和系统专业技术队伍，最终达到依靠自身力量维护和发展信息系统。
在系统开发实施过程中，应抓住系统需求分析这一中心，有意识地形成派员参与、协同工作的方式，积极承担质量过程控制、系统集成安装调试、系统软件测试工作，同时认真参加专业培训和应用培训，做好过程记录，要求参加人员定期写出参与协作工作的心得体会，使整个合作过程成为一个由专业单位向我们进行技术转移的过程。 在系统试运行阶段，及时要求信息中心人员加强对系统的深入了解，尽早接触分析原程序，争取合作写出系统建设工作报告、技术报告，有意识地推动技术转移的实现。
8、 加强管理健全安全保密制度
信息系统正常运行的根本保证在于加强对系统、网络、设备、数据的安全管理，为此召开专题会研究此项工作的落实。本着“严格、严肃、严厉” 的原则，确定“强化管理，形成制度，明确责任，落实到人”的工作方针。
我们首先加强思想教育，强调安全工作的重要性，制订重要部位检查值班表，采用定期检查与不定期抽查相结合的方式，严把系统数据安全保密关。据此制定了多项工作制度。如中央机房、办件大厅、电子报告厅值班检查制度；计算机网络设备管理制度，信息系统安全管理制度，数据安全保密制度，计算机管理处罚措施等。
八、系统发展方向
在前期目标实现和框架系统投产后，随着不断应用范围的扩大、应用深度的加深，图文数据库的内容将得到充实和更新，其现势性和完整性将不断提高，图文公共数据对信息系统的强大支持作用将发生从量变到质变的转化。 有了海量图文信息的储备，目前框架系统就可以实现逐步向高层次综合信息系统方向迈进，未来的综合信息系统将有如下功能：
1、实现与地下管网信息系统的联接整合
2、移动用户远程办公与网上信息
3、利用正射影像动态模拟三维景观分析
4、纵深行业上下级管理形成政府城建办公网
九、结束语
通过一年的努力，图文信息系统建成投入使用，提高了工作质量和办事效率，促进了办公人员观念的转变和素质的提高，推进了政府机关工作规范化、制度化建设，为实现政府部门专家化服务、增强政府综合实力、改善投资环境奠定基础，达到预期目的，建立了现代化的新型管理模式，替代了传统的手工审批作业模式。 系统目前处于全国先进水平，99年8月25日至9月3日参加于乌鲁木齐市举行的全国规划土地管理第六次办公自动化信息系统建设研讨会并进行系统演示，获得了与会专家代表的好评，被评为信息系统优秀成果。
土地利用规划学范文3
关键词 新一轮土地利用总体规划；修编；思路
中图分类号S29 文献标识码A 文章编号1674-6708（2014）121-0154-02
土地利用的总体规划是确保土地资源安全的重要方式，当前正在实施的土地利用总体规划对土地宏观管理起到了推动作用。然而，从当前的经济社会发展的形势来看，新一轮土地利用的背景出现了一些新变化。因此，展开新一轮土地利用总体规划修编实施具有重要的现实意义。
1 确立科学的规划理念
首先，确立以人为本的理念。科学发展观的核心是以人为本。因为土地利用的整体规划是采用规划的方式来引导或者是积极鼓励人们使用土地的强度以及方式等，这对人们的利益会产生一定的影响。因此，在进行规划的过程中，必须全面考虑到各方利益，并且在集中协调中有效反映出来。特别是在当前的民主和法制体系逐渐完善的情况下，人们既有参与权，并且还有监督权与知情权，公众参与和规划决策的理念渐渐增强，并日益显现。展开土地利用整体规划的根本目的是为了更好为广大人民群众开展土地利用的服务，将人的发展当成是终极目标，衡量社会进步的有效标准。
其次，确立理性发展的理念。理性发展的理念强调采用更长远的眼光来看待土地问题，并且在基础设施、公共投资以及今后的发展计划等多个问题上实现密切合作，确定发展的目标。理性发展往往需要多个组织来一同协作，比如农业机构、社区团体、社区发展机构以及居民等的全面协作，这样才能做出科学合理的决策。因此，新一轮的土地利用总体规划应全面考虑到使用理性发展的理念，让更多的个人、社会团体以及机构等全面参与到规划利用土地中来，采用土地市场监管的方式来解决土地流失等方面的实际问题。
2 明确土地利用总体规划的重点
开展新一轮土地利用总体规划修编时，需要从全局的视角来进行审视，全面研究每一个地方如何从当地实际出发来制定出科学有效的措施，来应对多种挑战。当前，正在大力实施的规划是耕地的保护。特别是对着经济社会的快速发展，土地整体规划的重点很有必要加以调整，但是我国人多地少的实际国情来看，耕地保护还是目标重点，必须进行全力保护。此外，国家还特别强调耕地总量的平衡，并采取切实有效的措施来确保耕地生产能力，全面提升农民进行耕地生产的积极性。同时，还需要科学规划好建设用地与改善当地生态环境，有效协调人和自然之间实现和谐发展，为农业、农民创造一个好的生产
环境。
3 全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性
土地规划的科学性主要是基础性土地统计数据本身的真实性以及规划方案本身协调的科技保障。具体来讲，一是，全面使用新的土地资源调研评价工作成果，全面查清当前的土地利用数量、质量和本身的利用情况，为进一步做好土地利用规划的调整以及提供科学的基础数据提供保证。二是，在进行全面总结现有经验的基础上，采用可持续发展观等土地理念，开展土地利用的规划研究，以及在市场经济条件下开展弹性目标的探索，制定并全面完善不同层次、类型的土地利用规划标准体系以及土地规划技术标准，创建与国情相符的土地利用整体规划的理论以及体系。三是，采用现代技术手段，对土地规划的收集到的数据进行适当的更新，及时处理相关信息，根据实际情况，进行协调与反馈，对规划采用动态的监测，提供管理技术支持。
其次，还需要从可操作性的方面来进一步强化土地利用的整体规划的科学性。一是，从土地编制规划的整个过程来讲，规划成果的关键是重在有效的措施。从规划的功能来看，土地利用总体规划体系应具有上下密切衔接的功能。二是，具有同级之间的互相协调功能，土地利用总体规划涉及到规划的同一级协调问题，彼此间如果协调不到位，就会对规划实施的具体效果产生负面效应。三是，全面发挥对一些基础设施项目的布局指导作用。对土地利用总体规划中的一些不科学内容进行修订。还需要全面管理好台账，对不同的国民经济部门应该进行科学合理的安排。四是，全面发挥好资源保护以及协调利用方面的功能。土地利用整体固化及时确保空间的可用与可建，更是确保那些地方可以进行开发，哪些不需要开发，或者是对生态相对敏感的区域如何去限制开发等。最后，注意各个地区间开展有效合作。特别是通过土地利用规划体系来对调整进行统筹安排，提升土地利用整体水平。
4 强化土地规划监管实施的力度
首先，创建土地利用规划监管实施的保障系统，让编制好的土地利用总体规划能得到全面的落实。其次，确定政府规划实施监管的内容与责任。也就是强调政府制定的一些区域性规划进行全面的实施，还要对下级规划部门实施的行政行为得以监督。最后，规划实施的法律法规应严格执行。对存在的涉及到土地利用整体规划的法律法规应进一步完善，每一级的主管部门管理力量与机构组成，也要承担相关的监督管理责任，提升土地利用监管水平。
总之，土地利用的总体规划是确保土地资源安全，科学使用并保护好的土地的重要依据，更是国家展开宏观经济调控的主要方式，因此，做好新一轮的土地利用总体规划修编具有重要的现实意义，因此，必须确立科学的规划理念，明确土地利用总体规划的重点，全面提升土地利用总体规划的可操作性与实用性，强化土地规划监管实施的力度，从而提升对新一轮土地利用总体规划修编的实施水平，推动经济社会实现又好又快发展。
参考文献
[1]付翔，王慧珍，段建南.新一轮土地利用总体规划修编与实施的思考[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2006（4）.
土地利用规划学范文4
关键词:土地储备规划 城市规划 经营性用地
中图分类号:F293.2 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(c)-0247-01
土地储备规划的编制与实施是土地储备工作发展的必然趋势和实践创新。我市为促进土地市场持续、稳定、健康发展,科学利用城区存量土地,保障城市各项建设项目的顺利实施,实现土地收益最大化的总体目标。按照城市发展的要求,及我市土地储备工作的总体目标,启动《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》的编制工作。
1 土地储备规划的概念
土地储备规划是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内,对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地,进行储存或前期开发整理,并向社会提供各类建设用地的行为。
编制土地储备规划是城市人民政府及国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理科学利用,实现依法取得土地权属进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备的最终目的是政府通过掌控土地资源,实现土地的有序合理供应,从而实现对土地市场进行宏观调控。
2 土地储备实施过程中存在的问题
长期以来,我市土地储备工作提出了“应收尽收、道路修到那,土地收储到那”,但是在实际实施工作中发现,由于土地收储指导思想不明确,土地储备工作仍缺乏科学性、长远性;各区申请收储土地零散性、随机性较大,造成收储地块缺少相对完整性,无法完全体现土地收益最大化;城市配套设施布局不均衡,单一地块配套过密,造成土地无法顺利出让;申请收储单位较为分散,申请收储土地与城市规划衔接不紧密;单一地块规划与区域规划衔接不紧密,出让前未能合理评测地块各项规划指标,造成规划容积率调整的随意性等问题。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。
3 编制土地储备规划的目的
通过土地储备规划可以实现以下目的:一是实施和协调土地利用总体规划、城市总体规划及其他相关规划,有效引导城市建设开发,促进城市发展;二是摸清土地信息,平衡经营性用地和公共设施用地,促进土地经济、环境和社会效益最大化,实现土地可持续利用;三是促进房地产市场健康平稳发展,积极发挥土地政策的宏观调控作用;四是促进城市土地集约利用,逐步理顺政府供应土地的产权关系;增强政府调控土地市场的能力;五是推动旧区改造和盘活国企改革中的土地存量资产,支持有国有企业改革,破解国有企业改革难题的重要手段;六是协调国民经济发展规划、土地利用总体规划、城市规划实施的有力保证;是进一步深化控制性详细规划,指导修建性详细规划的实施;七是政府推行招标、拍卖、挂牌、出让等市场方式配置土地的现实需求,是有效增加政府土地收益的措施;八是政府科学引领土地市场,规范零星收储的土地,保障配套设施建设的必然需要;目前在市场交易趋于稳定的情况下,应着力加强土地收储工作,且我市正处在大建设、大发展的快速发展阶段,土地资源稀缺的局面依然窘迫。因此,急需编制全市性的土地储备规划并与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接,指导规范土地储备工作稳步发展。
4 规划编制的原则
土地储备和规划编制以是政府主导型为主,应着眼城市长远,力求服务于区域经济社会发展,在实施上兼顾效率与公平,实现科学发展观。结合当地土地储备实际情况,选择科学合理的规划编制方法是决定土地储备规划成败的重要条件。在规划编制过程中采用投入收益模型法、统计分析法、比较择优法和综合分析法等,以保证规划的科学性。在具体编制实施过程中应遵循以下几个方面的原则。
(1)依据淮北市国民经济和社会发展第十二个五年规划、土地利用总体规划、城市总体规划,编制《淮北市土地储备规划(2012-2016年)》,将该规划作为我市土地拆迁、储备、出让工作的指导性规划。(2)本次规划深度介于控制性详细规划和修建性详细规划之间,科学合理的提出规划设计所需的经济技术指标,规范我市土地市场收储工作,指导地块的合理出让。(3)充分衔接各种专项规划,将土地储备规划作为各类专项规划的指导规划、上位规划,指导土地报批转用、合理配置各类公共配套设施,解决部分地块配套设施规模过小、过散、过密问题,以有效利用土地资源。
5 规划思路和技术路线
结合我市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、淮北市城市总体规划和淮北市近期建设规划指导下,分层次、分阶段与众多相关专项规划相互协调;确定近期重点储备区域,综合分析规划区范围内的土地利用现状情况,土地利用规划情况,土地权属问题等,划定近期可以储备的经营性用地,完成可储备经营性土地规划图则。
规划技术路线总体分为四个阶段:(1)前期研究阶段:土地现状分析、城市自然发展规划、城市规划发展导向、用地规划许可核查、用地权属核查。(2)储备分析阶段:依据前期研究,确定土地利用现状情况,摸清土地利用规划情况,落实用地权属问题。(3)储备规划阶段:根据以上分析,落实经营性土地储备近期规划及图纸内容。(4)规划实施阶段:按照规划要求,划分储备时序,落实可储备经营性用地规划图则,确定土地储备规划实施策略和措施。
6 编制内容及设计深度
本规划在与《淮北市近期建设规划(2011-2015年)》相互衔接的基础上,主要编制以下内容:(1)明确土地储备的基本概念和内涵;摸清现有存量土地的情况;整理近两年来土地出让、土地储备情况,并分析其与城市规划的关系。(2)在已编制完成的上位规划的基础上,运用多种分析方法,对远期土地储备总量及空间分布进行规划,提出远期全市储备用地的规模及构成。(3)合理安排2016年以前年度土地储备计划及空间分布。(4)明确近期储备用地的需求、规模、构成、分布;在分析近两年我市土地投放市场情况,测算近期土地市场需求的基础上,明确近两年(2012-2013年)储备用地的投放规模、分布、构成、时序。(5)开展土地储备专项研究,即结合上位规划,综合确定地块范围、用地界线、土地性质、容积率、建筑退让、四线控制、基础设施配套等控规内容。(6)研究规划实施策略和保障措施。
7 结语
通过对土地储备规划编制体现的探讨,分析闲置土地的分布与总量,结合用地需求,制定建设用地供应计划,进一步优化用地结构,提高土地利用效益,加大盘活力度、清理闲置建设用地力度,促进我市土地资源科学合理利用,实现城市土地资源的有序供应和可持续发展。
参考文献
［1］ 许莉俊,徐里格.城市规划导向性土地储备近期规划初探.2006.
土地利用规划学范文5
（河南师范大学法学院，河南新乡453007）
摘 要：厘清土地利用规划权力的法律属性涉及到将政府行使规划权力的行为纳入到法治化轨道中，也涉及土地利用规划法治化路径的选择问题。土地利用规划权力在宏观层面属于宏观调控权，在微观层面属于市场规制权。土地利用规划行为与经济法的制度功能具有契合性。确定土地利用规划权力的经济法属性有助于维护土地市场的正常秩序、协调土地资源的利益分配关系以及促进土地资源的可持续利用。因此，我国应当从经济法视域下进行土地利用规划权力制度模式设计。
关键词 ：土地利用规划权力；经济法；法律属性
中图分类号：D922.33 文献标识码：A文章编号：1002－3240（2015）02－0093－06
收稿日期：2015-01-12
基金项目：本文是国家社会科学基金项目一般项目:《新生代农民工城市融入的法律制度创新研究》(12BFX092)与国家社会科学基金项目一般项目：《农村发展与农民财产权保护的法律问题研究--以土地整理为背景》（11BFX066）阶段性成果
作者简介：赵宁（1980-）,女，辽宁沈阳人，河南师范大学法学院副教授，法学博士，研究方向：经济法、环境资源法。
近年来，随着国家建设的加速和新型城镇化的推进，大到国家战略，小到一个城市街区、一座村庄、一个项目的建设，哪被规划了，哪就往往成焦点，成为公权和私利纠葛的战场。但这焦点也有两面性，科学论证、一以贯之的规划利国利民，而头脑发热、朝令夕改的规划劳民伤财。地方政府通过土地利用规划权力自上而下地推动城镇化的实践，使规划过程容易受资本和权力的不当干预，地方政府以“公共利益”之名行权力寻租之实的现象时有发生。在土地财政的驱动下，地方政府滥用规划权力以新农村规划建设、城镇化建设为名将集体土地变性为国有土地，进而出让获得土地出让金，这些行为有损社会公正，也涉及到因侵犯集体土地权利而产生的征地拆迁纠纷进而演化为群体性事件和社会稳定问题。那么土地利用规划实践中存在的种种问题，使人们不禁会发出这样的疑问：土地利用规划权到底是一种什么性质的权力？该权力的内容如何？如何建立一套行之有效的规则体系在保障该权力正当行使的同时防止其被滥用？在中国尚未制定专门调整土地利用规划的法律制度背景下，土地利用规划政策仍然是当前土地利用规划部门行使规划权的主要依据。土地利用规划权力法治化的一个核心问题就是如何界定土地利用规划权力的法律属性，并将其规定在宪法和法律法规之中。该问题的解决会影响到土地利用规划权力的准确配置、土地利用规划手段法定化的实现、法律责任的确定以及土地利用规划法律关系的规范化。
一、土地利用规划权力法律属性的研究现状梳理
对我国土地利用规划权力法律属性的界定在理论上尚存在分歧，各种观点及理由纷呈已影响到土地利用规划法治化路径的选择，因此有必要对此认真加以研究探讨。关于土地利用规划权力的属性我国法学界主要形成“行政法权”说和“经济法权”说两种观点。目前主流观点将土地利用规划管制定位为行政行为，即认为土地利用规划管制性质是一种行政管制行为，是土地行政管理部门运用行政权力对土地利用人所实施的一类行政管理行为[1]。例如有的学者指出，土地利用规划在本质上属于行政规划。行政规划作为一个动态的过程，为多元利益之间的博弈提供了一个可能的平台。[2]还有的学者认为土地利用规划制定是一种行政立法行为，或曰抽象行政行为。例如，刘飞认为城市规划是一种规范性文件，制定城市规划的行为是抽象行政行为。[3]持经济法权观点的学者则认为土地利用规划权力具有经济法权力属性，指出土地利用规划权是政府干预市场活动的一种工具，是在市场活动中的宏观调控权[4]。还有学者进一步指出国家对于土地资源的宏观调控主要应通过土地利用总体规划来完成，即土地利用总体规划应具有“宏观调控权”性质，而土地用途管制权与土地征收权应是执行土地利用总体规划的两项管制工具，具有市场规制权性质[5]。全国性土地利用规划属于宏观调控性规划，其他规划属于调节性或实施性规划[6]。有效的规划控制方式首先应改变土地利用规划的行政法或民法调控的思维定势，确定规划的宏观调控法律规范属性；其次通过配置经济法律规范，优化土地利用规划的法律控制机制[7]。
二、土地利用规划权力的内容
（一）土地利用规划宏观调控权
土地利用规划的一个主要目标是实现未来对土地和建筑空间需求与未来土地和建筑空间的供给匹配。市场机制不可能提供公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供获得依赖政府。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。为了达到这个目标首先从供给角度考虑：通过指定土地是否开发、进行土地利用区划、提供基础设施服务、保护特殊用地，以及将不同用途分配到不同地块上，来满足对土地的各种需求。这些土地供给角度的政策必须平衡补贴土地利用用途之间的相互竞争，包括环境保护和生活便利设施的需求和一系列经济需求[8]。以城市总体规划为例，其为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。政府通过组织编制土地利用规划对可以利用的资源进行分析整合，对未来发展空间进行分析预测；通过批准的具有法律效力的土地利用规划把发展战略落实到空间布局，行使对经济的引导和调控职能；[9]土地利用规划作为政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，已经成为政府的公共政策工具，它涉及各种社会利益的调节及效率和公平的权衡。
在我国，宏观层次土地利用规划可视为国家和省级规划，是战略性、政策性、导向性的规划，为国家的宏观经济环境调控提供依据。规划的效力主要体现在行政上，一方面它要求下一级规划必须在该规划的控制下进行，另一方面该规划的实施需要通过下一级规划的落实来反映。《土地利用总体规划编制审查办法》第16条规定，土地利用总体规划应当包括下列内容：现行规划实施情况评估；规划背景与土地供需形势分析；土地利用战略；规划主要目标的确定，包括：耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模和土地整理复垦开发安排等；土地利用结构、布局和节约集约用地的优化方案；土地利用的差别化政策；规划实施的责任与保障措施。第17条规定，省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：部级土地利用任务的落实情况；重大土地利用问题的解决方案；各区域土地利用的主要方向；对市（地）级土地利用的调控；土地利用重大专项安排；规划实施的机制创新。由此可见，宏观土地规划权的内容是从全国或全省范围人口的合理分布、资源优化配置、生产的合理布局、经济的均衡发展、食物的安全供给以及环境的良性循环出发，提高土地利用的战略目标，制定土地利用政策，保障耕地总量动态平衡，下达土地利用控制指标，协调跨区域中的项目用地布局。实质上，土地的宏观控制规划重点在于指标控制。我国正处于社会转型时期，土地利用规划权力制度依据从计划经济体制下的行政权力占主导地位的管理模式发展到现在政府正在退出土地市场，只进行宏观调控。
从对土地所有权限制的视角来看，土地利用规划意味着国家作为国民经济的合同管理，这对土地所有者的产权作一定的分割。这种分割的本质必须对土地宏观管理权究竟是财产权还是政治权力做出判断。对此，著名土地学学者周诚教授做出如下分析：第一，国家对土地所有权的分割，与直接依靠政治权力而进行的征税、征用土地等政府行为在本质上有所不同。当然，土地宏观管理者之所以拥有宏观管理权是由于它掌握政治权力。因此，应当区别“土地宏观管理权”和“土地宏观管理者产权”——土地宏观管理者从土地所有者手中分割而来的土地产权。[10]第二，代表国有土地所有者的政府部门，通常是土地管理部门，而代表土地宏观管理者的政府部门，则包括规划、计划、土管、物价、税收等多个部门。第三，依据某种产权理论，国家拥有土地的“高级所有权”，即“上级所有权”——土地的大部分支配权和管理权；个人拥有的土地所有权称“下级所有权”——土地的大部分使用权和收益权。就中国的条件判定二者是独立的可能更切合实际。
（二）土地利用规划市场规制权
1.土地用途管制权
土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地。各国在土地用途分区管制上的总的目标是一致的，即通过土地利用规划分区及实施，引导土地的合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境免受土地利用外部不经济现象的发生，从而提高人民居住和生活的环境水准，确保健康、安全等目标的实现；有效、有序控制土地利用及开发速度，确保公共设施的服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位和类型，还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度，从而使整个土地利用及经济发展得到有效的控制，也使公共设施的服务水准得到有效保障[11]。从域外有关国家的情况看，日本地域地区制是非常典型的土地用途管制制度。日本《都市计划法》第8条规定了地域地区，其中包含十种类不同的使用分区管制，可再分为用途类、利用密度规制类、景观类、业务交通类、防灾类及事业促进类等六种土地使用管制分区。地域地区都市计划部分属都道府县都市计划，其余属市町村都市计划，为日本土地使用管制最核心之部分[12]。该制度为增进维持都市之高度机能与良好环境，于都市计划区域中设定一定范围内之土地为一地域或地区，于其中对建筑行为等土地利用行为设定一定之土地利用管制。
2.开发控制权
开发控制是各国土地利用规划权行使的主要内容之一，其控制方式与法定规划相关。在美国、德国和日本，法定规划是作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发个案时享有有限的自由裁量权，只要开发划定符合这些规定，就肯定能获得规划许可。这种开发控制具有明确性的优点，但是灵活性较差。在美国，地方行政区通过实施土地利用管制来影响自然资源开发和保护，这一做法通过规定开发区位和用地类型从而间接的起作用。例如在湿地和泛洪区建立限制开发的土地利用分区；通过对特殊许可证、有条件开发、低影响开发标准的要求从而对开发地点和开发方式进行管制；通过建筑集群分区和细分管制来影响商业和住宅开发的空间分布；利用城市增长边界来限制开发和降低对城市边缘资源的影响[8]。在英国和新加坡，法定规划只是作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发申请个案时，享有自由裁量权，可以具体问题具体分析，附加特定的规划条件。相比之下，这种规划许可制度具有很强的灵活性与回应性。
3.建筑物用途管制权
建筑物用途变更会影响城市的各个方面，因而许多国家对建筑物的用途管制也有相应的规定。依据德国《建设法典》，营建规划所设定的建设类型、规模、运行建筑的基地面积等指标是确定时，营建规划原则是约束着建设开发行为，也就是设定了土地所有权者如何使用土地的秩序、规则；违反了这些的秩序规则将无法获得建筑的许可。在营建规划之外的建筑许可中，对于建成区的建筑许可的主要原则是必须与周边的环境特质相符合；在地区的许可则有比较多的限制，考量的标准主要是不能违反公共利益，限于一些非工业的相对低强度的特定使用用途[13]。在美国建筑量体管制有关的规定有建蔽率、容积率、高度限制、建筑退缩、前后侧院临栋间隔、最小地基规模、容积奖励、停车数量、装卸货等。
4.建成环境控制权
对建成环境的控制权行使是要控制环境的污染和达到一定的建成环境的质量。发达国家一般都有严格的环保法律，在法律的约束下环境控制很严格。这一过程也体现在规划管理的过程中。概括国外对环境控制主要有以下几种方式：建设前的环境评估报告、区域协调方法、设计审查和用途管制[9]。例如在荷兰，市政当局分区规划的制定必须通过一些专门审查，比如说噪音、污染等方面的审查，从而确保该规划不会有损环境保护。荷兰法律依据在这方面制定了全国性的相关标准，分区规划必须达到这些标准，否则就必须修改[14]。
三、对土地利用规划行为经济法属性的论证
从市场经济的角度看，土地利用规划是对私人土地资产开发权的限制。土地利用规划行为从本质上来看是发展权的重新配置、克服土地利用的外部性和提供土地公共产品，这与经济法权力属性具有契合性，即土地利用规划权力具有经济法权力属性。
（一）土地发展权的重新配置
土地利用规划是一项旨在部门间、区域间合理分配土地和组织土地利用与保护的政府干预手段，在其编制和实施过程中涉及土地发展权的界定、确认和利用，如将农地规划变更为城市建设用地。从土地权利角度分析，土地利用规划的实质是土地发展权的配置。土地利用规划将导致一定区域土地利用类型面积的增减变化以及具体地块的土地利用方式和与此相关的具体地块的收益的改变。在规划实施过程中借助经济手段对土地发展权配置的调整和弥补，最终还是要落实到规划上[15]。西方国家的成功尝试和运用证明，这项制度在明晰土地开发权利以及归属、保护耕地和生态环境、保存古代建筑物、提供开阔空间、消除因规划造成的土地所有者（使用者）权益不公平等方面发挥了重要作用[16]。从空间宪政的角度，土地发展权的设置就是空间资源的配置过程。这个过程不是一个价值中立的过程，而是一个充满价值冲突和价值判断的过程。土地发展权的调整与配置反映土地开发的相关社会关系，包括土地开发空间与利用秩序，开发各方当事人利益关系。
（二）克服土地利用的外部性
在土地利用过程中，如果土地利用主体的经济活动对其它经济主体所产生的影响是积极的，则称为外部经济或正外部影响；如果是消极的影响，则称为外部不经济或负外部影响。在土地利用规划的制度设计中，有助于克服市场外部性的制度主要包括以下几项制度：
1.环境影响评估制度。依据环境影响评价法律制度对规划与建筑项目进行评价，以事先预防的方式评估各种土地使用行为的外部性，界定环境污染的成本，并通过法律经济手段限制环境污染。[17]例如，在美国基于城市公共环境品质的保护需要，各项土地利用使用规划、开发规划以及城市设计都必须对自然景观、城市交通、历史文化等因素提出环境影响评估。
2.负外部性制造者付费制度。土地开发之结果若造成“外部成本者”，土地使用之外部性，概可区分为开发量拥挤外部性及开发强度外部性，此会造成公共设施的不足与环境的恶化，在土地使用与管制上，由于双方当事人（政府与开发商两者之间）对于土地外部效果存在不同立场，质言之，政府一方欲以增加土地开发之外部效益，使该开发地区之居民将得以“雨露均沾”，但此举却会增加土地开发者之开发成本。因此主管机构必须设法与土地开发者好好进行协商，以解决其外部性问题，并避免土地资源之不当使用[18]。美国一些州征收冲击费在某种意义上是一种城市法令：当一个新的建筑建成后，每个房屋都要承担为公共服务的固定捐助。开发商欲开时所必须付的冲击费可被解释为法规。其将地主的发展权转移到市府或服务设施提供者，并出售这些权利给开发者。这些费用的法律合法性在于其能显示所征收的费用及区位是与使用这些经费所提供服务的成本密切相关的。[19]
3.正外部性受益者交费制度。即因政府基础设施建设和公共物品提供使临近的土地业主受益，土地价值因正“外部性”而提高。政府可通过地产税（土地价值提高，地产税也相应提高）收回基础设施的部分回报。新加坡政府通过“开发收费”收回部分因为容积率提高而提升的土地价值[20]。
（三）提供土地公共产品
在市场配置制度下，市场不会主动提供公共品用地，所以需要政府使用最强有力的干预，征收土地所有权、使用权，由国家确定其土地用途。为此，管制型政府土地利用规划权要对财产拥有者造成一定负担，因为他们利用自己的土地将有一定限制。规划权力具有公共利益特性，应当对社会公共资源的配置，体现一种公共利益。土地利用中的公共利益应当包括经济公益、环境公益和社会利益。[1]规划权力应当协调来自社会各方的利益，保障规划朝着社会公共利益最大化的方向前进。因此，土地利用规划权行使必须坚持社会本位，按照居民公共服务所付出的费用最少、使公共设施利用率最高并以最大限度的公平原则来布置公共设施，并通过法律、法令予以确保。
土地利用规划提供的公共产品主要包括：（1）粮食安全。一定数量的农地是有效保证粮食安全的物质条件，而有效的农地资源利用机制与农地转用的约束机制是保障粮食安全的重要制度设计。粮食安全必须保证一定的粮食自给率，政府确定的18亿亩耕地面积是保障我国粮食安全的生命线。所以保障可耕农用地的面积作为粮食安全的警戒线，亦是作为土地规划管制公共目标之一。（2）生态环境保护。国家为保护生态环境与资源安全而对生态用地土地使用权所施加的过度限制应给予合理补偿，以使生态保护的外部效应内部化，保证生态产品的有效供给。政府对生态用地内居民由于土地利用受到限制甚至准征收而造成的财产损失以公平的市场价格进行充分的补偿，不仅使居民破坏生态用地的冲动大大减少，而且还会引导个人力量向积极方向对生态用地加以保护。（3）基本居住权的保障。2013年两会提出，强化规划统筹，从城镇化发展和改善居民住房条件等实际需要出发，把保障性安居工程建设和城市发展充分结合起来，在城市总体规划和土地利用、住房建设等规划中统筹安排保障性安居工程项目。住建部《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》中提出，努力增加保障性住房的有效供应。加大配套设施投入力度，做到配套设施与保障性安居工程项目同步规划、同期建设、同时交付使用，确保竣工项目及早投入使用。
四、确定土地利用规划行为经济法属性的意义
（一）维护土地市场的正常秩序
《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》中规定，坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严格控制建设用地总体规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张。当前，在农村经济处于弱势的情况下，农村土地往往被视为城市扩展的预备用地。随着城镇化进程不断推进，城镇建设用地占用农田和生态用地的现象层出不穷。一旦农村地区出现城市化的诱因，如道路的开发、资金的入驻以及土地开发造成土地用途的改变，将诱发相邻土地用途的改变。对社会来讲，这意味着土地在用途管制过程中造成了社会福利的大量损失。规划控制通过合理而有效的激励和约束机制的建立，消除或限制“负外部性”，并增强“正外部性”。同时利用活动提供奖励，可以发挥利益主体的积极性，从而形成稳定有效的土地利用秩序[21]。土地利用规划以“土地开发时间先后有序”为目标，就是要做到有计划地安排土地什么时候开发，哪些地区优先开发，哪些地区暂缓开发，依此构建合理的土地利用时间运行模式[5]。土地利用规划不仅可以引导土地有秩序、有效率的开发，更能确使公共设施的提供发挥使用上的效率。
（二）协调土地资源的利益分配关系
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。土地利用规划是国家为了约束不当的私人土地开发行为，平衡私人与社会群体的利益冲突，指导土地最佳利用，对土地资源利用进行干预的制度[22]。强调土地利用的社会目标是因为个人为了谋求最大纯收益而利用土地，并不总和社会利益一致。因此不得不对此加以限制，运用国家干预通过经济杠杆和政权、立法等手段，以达到土地利用的社会目标：财产的生产和分配的均衡；保护自然资源；增加土地给人们带来的生活乐趣[23]。可见，土地利用规划不再仅仅是对空间利益进行分配的机制，而是涉及更为广泛的社会其他领域的利益的分配。
（三）促进土地资源的可持续利用
市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求，又能满足未来发展的长期需要。国家对土地利用的适度干预就是基于存在市场失灵的考虑，尤其是对资源环境这样一些“公地”保护不足。经济法对社会资源可持续发展战略问题的关注主要借助国家的“有形之手”，通过颁布法律法规来建立自然资源的合理利用制度与环境保护制度，进而实现资源的合理有效利用与环境保护二者的有机结合与共同发展。[24]为了避免人口增长和经济发展对原始生态环境的破坏，将可持续发展作为土地利用规划中的首要目标已成为世界土地利用规划立法的发展趋势。例如，韩国的“限制发展区政策”政府为了让公众了解规划的重要性，加大了可持续发展的宣传，并归纳了规划中可持续发展的五个原则：自然环境的保护、经济增长中不可再生资源的利用最小化及减少废物产出量、地方经济充满活力和多样化、满足人类的需要和社会公正、社会公平（含代际公平）。[25]对此，英国在《规划与强制收购法案》中声明规划裁量权必须为了有助于实现可持续发展的目的而实施，从一般可持续发展理论引导中的最重要法律考量就是“预防原则”。
五、余论：经济法视域下土地利用规划权力制度改革的模式选择
作为地方政府重要权力的规划权关系到国计民生，其授权和行使应相当谨慎和理性。以行政权力配置土地资源的方式让位于以市场手段为主进行土地资源配置，政府对土地利用规划手段从原来的单一的行政手段，变为以法律手段为主。经济法中治理与善治的目标在于实现政府、市场、公民社会的良好合作与互动。要实现政府治理的现代化，首先要厘清政府与市场、社会的边界，培育多元共治的治理体系，构建以政府为主体，市场及社会公众力量共同参与的协作治理机制。按照党的十八届三中全会精神的要求，我国土地利用规划权力制度应当从传统行政法的行政命令控制模式向现代经济法的激励性管制模式转变，探索以市场为导向的土地利用规划权力制度框架。首先，我国土地利用规划立法的理念应当从国家本位向社会本位转变。由行政权力主导向多元利益均衡转变，将市场主体的利益诉求纳入到规划管制的制度结构中。其次，规划权力运行应遵循合理比例性原则、确定性与灵活性平衡原则、信赖保护原则与利益衡平原则。最后，土地利用规划权力的制度设计应包括以下四个方面：一是坚持政府有限干预模式，完善主体功能区规划制度、动态规划管理模式、多元化土地规划权主体制度、确立土地利用规划地方分权规则；二是根据激励性管制原理，健全土地开发权指标交易制度、赋予利害关系人因规划管制的利益补偿权；三是按照规划的协商民主模式，建立开发管制的规划协商制度和公私合作规划制度；四是依据权力监督机制，加强对土地利用规划权力的行政监督、公众实质性参与、立法机关监督与司法审查。
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土地利用规划学范文6
关键词：土地规划 修编 探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。
一、
土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。
1. 新的规划理念：理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2．新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要， 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源， 在正确的管理下， 可以不断更新和利用。反之， 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用， 要限制在土地人口承载力的限度内， 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) ， 确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。
2．系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息（3S）技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段， 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时， 基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等， 因此， 要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划， 通过人- 机交互系统， 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持， 提高决策的透明度与决策的科学性。
4．公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；
2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；
3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
