土地性质和规划用途范文1
关键词:城市;住宅;用途;商业
中图分类号:F293.33 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)05-0088-04
所谓“住宅商用”,是指业主将住宅用途的房屋改作商业服务用房使用的行为｡“住宅商用”现象的产生与我国经济的发展历程密切相关,在我国刚刚开始改革开放的年代,经济尚不发达,就居住状况而言,当时的主要矛盾是解决住宅紧张问题,住宅一般不会另做他用;但随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快,人口越来越密集,附带性的商业需求随即产生,在各种因素综合作用下,“住宅商用”逐渐成为我国城镇社会生活中的普遍现象｡对于“住宅商用”问题,社会上一直存在争议,有人完全支持“住宅商用”,认为“住宅商用”既能增加业主收入,又能缓解就业难,何乐而不为呢?有人并不完全反对“住宅商用”,认为“住宅商用”只要不影响别人,别人又何必干涉呢?有人则持完全反对“住宅商用”,认为住宅就是居住的,绝对不能变成经营场所｡对这一问题如何认识,看来还是值得研究和分析的｡
一、“住宅商用”从法律上看是改变房屋用途
(一)房屋用途的确定
不考虑历史遗留问题,单纯从规范的角度上看,房屋的用途并不是在其建成以后才确定的,而是在其建成之前就已经确定了｡我们认为,城市房屋的用途取决于两个方面:一是土地的用途,二是规划设计的用途｡
土地的用途决定了房屋用途的走向｡房地产开发商建房之前必须拿到地块,而地块的用途在供地时就确定了,而且要求开发商须按照其确定的用途进行开发,不得擅自改变土地用途,国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》[1]第18条规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记｡”
规划设计决定了房屋用途的内容｡开发商建设开发之前必须持有《建设工程规划许可证》,为了获得《建设工程规划许可证》,开发商必须按照建设工程规划设计要求制订建筑设计方案,必须制定符合批准建筑设计方案的施工设计图纸,这些规划设计对房屋具体用途作了明确的界定,他们成为《建设工程规划许可证》的有机组成部分,已经批准便不得擅自变更｡如《四川省实施办法》[2]第28条就规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容及附件､附图,不得擅自变更,确需变更的,须经城市规划行政主管部门同意,办理变更手续｡”
(二)不同用途的房屋具有特定的内涵
不同用途的房屋具有特定的内涵?依照建设部《房地产统计指标解释(试行)》[3]的规定,所谓“住宅”,依照建设部《房地产统计指标解释(试行)》的规定,是指“专供居住的房屋,包括别墅､公寓､职工家属宿舍和集体宿舍(包括职工单身宿舍和学生宿舍)等｡但不包括住宅楼中作为人防用､不住人的地下室等,也不包括托儿所､病房､疗养院､旅馆等具有专门用途的房屋｡”所谓“商业服务用房”,是指“各类商店､门市部､饮食店､粮油店､菜场､理发店､照相馆､浴室､旅社､招待所等从事商业和为居民生活服务所用的房屋｡”“住宅”是专供居住的房屋,而“商业服务用房”是从事商业和为居民生活服务所用的房屋,二者是两种完全不同用途的房屋｡
(三)不同用途的房屋所承载的土地价值不同
我国对土地用途有明确的划分,不同用途的土地有不同的使用价值,而且相互之间不可以混同｡依照国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定,国有土地用途有五大类,分别是居住用地,工业用地,教育､科技､文化､卫生､体育用地,商业､旅游､娱乐用地,综合或者其他用地｡“住宅”之下的用地只能是居住用地,“商业服务用房”之下的用地只能是商业用地,居住用地最高使用年限为70年,而商业用地最高使用年限仅为40年,两者单位面积所承载的土地价值是绝对不同的｡
(四)“住宅商用”是改变房屋用途
“住宅商用”从土地管理角度上看是改变土地用途,将“居住用地”改变为“商业用地”;从规划上看是变更《建设工程规划许可证》内容的行为;从房屋的使用功能上看,则是改变房屋用途的行为｡
二、改变房屋用途是否需经审批认可
“住宅商用”是否需要政府有关部门批准,从国家法律行政法规的规定上看,没有对于这一问题的明确回答｡实践中对这一问题有不同的理解:
其一是认为需要批准认可｡为了明确这一点,有的采用地方性法规的形式予以明确,如《广州市城市规划条例》[4]第38条规定:“建设工程经核发建设工程规划许可证后,确需要修改立面､结构设计和变更使用性质､功能布局的,必须报原审批城市规划部门批准｡竣工投入使用的建(构)筑物,未报经城市规划部门批准,不得改变使用性质和擅自开(堵)外墙门窗､封闭阳台､搭建棚盖或在天台上建设建(构)筑物｡”《河南省城市房屋拆迁管理条例》[5]第30条第2款规定:“被拆迁房屋的用途､建筑面积按房屋所有权证的记载为准;房屋所有权证未记载的,房屋用途以建设工程规划批准文件为准,经县级以上人民政府有关部门批准改变房屋用途的,以实际用途为准,建筑面积以房产测量机构实际测量结果为准｡”有的以政府规章的形式规定,如辽宁鞍山市人民政府的《鞍山市住宅用房改变用途暂行规定》[6];有的以政府文件的方式加以肯定,如广东省惠州市人民政府的《惠州市区建筑物改变使用功能的若干规定》[7]､江门市人民政府的《江门市区房屋改变用途补交土地出让金的规定》[8]､厦门市人民政府办公厅的《厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》[9]｡
其二是不强调必须审批认可｡如《江苏省城市房屋拆迁管理条例》[10]第18条第(二)项规定:“(被拆迁房屋,笔者注)用途:以房屋所有权证书上标明的用途为准,所有权证未标明用途的,以产权档案中记录的用途为准,但对取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,应当参照经营用房评估”;《长春市人民政府办公厅转发关于贯彻实施大力支持全民创业促进我市经济发展的意见》[11]第13条明确:“允许科技咨询､软件开发和科技中介等企业,在不影响周边居民生活环境的前提下,利用家庭住宅或租用居民住宅作为经营场所｡”依照《江苏省城市房屋拆迁管理条例》该项“但书”即“但对取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,应当参照经营用房评估”的规定,住宅改为非住宅作为经营用房使用的,只要取得工商营业执照并已持续营业一年以上的,在拆迁时就必须参照经营用房予以评估并补偿,至于当初“住宅商用”是否经过政府有关部门的批准,则不予考虑｡依照《长春市人民政府办公厅转发关于贯彻落实施大力支持全民创业促进我市经济发展的意见》[11]第13条的规定,“住宅商用”是不需要政府部门批准的｡
其三是有过反复,但最后强调必须批准认可｡2004年6月,北京市工商行政管理局下发的《关于在居民住宅楼内设立企业有关问题的通知》,明确允许企业(或个体工商户)以居民楼中的居住用房屋作为住所(经营场所)从事科技开发､咨询服务､市场调研､企业形象策划､打字､复印､图文设计､动画制作和广告经营活动,也即不强调“住宅商用”必须审批认可;2006年6月,北京市工商行政管理局下发的《关于从严审查住所使用证明文件的通知》,明确暂停利用居民住宅从事经营活动的登记注册,换言之,如需在住宅里从事经营活动,则必须报经批准将该房屋用途予以改变｡2000年11月,广州市工商行政管理局的《关于企业经营场所登记有关问题的通知》明确规定:“凡没有产权证､建设工程规划许可证､建设工程规划验收合格证的违章建筑､产权证注明为住宅的以及宅基地房,一律不发证”,换言之,如需在住宅里从事经营活动,则必须报经批准将该房屋用途予以改变;但同年12月,广州市工商行政管理局出台的《关于工商登记放宽政策问题》规定:“住宅改作商用的,提供房产证和租赁合同”即可,即不强调“住宅商用”须经审批;2001年2月,广州市规划局的《广州市住宅建筑改变使用功能规划处理办法》[12]明确规定“住宅商用”须经审批;2005年11月,广州市规划局的《关于贯彻实施的意见》[13]再次重申“住宅商用”须经审批｡
改变房屋用途是否需要政府有关部门批准认可,国家法律行政法规对这一问题虽无明确的规定,但这并不意味着其无须批准认可｡
(一)从土地管理工作角度上看
国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第27条规定:“土地使用权转让后,需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当依照本条例第18条的规定办理｡”而该条例第18条规定:“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的,应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准,依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记｡”
在我国,土地及其上的房屋是紧密结合的,土地的用途与房屋的用途是一致的｡“住宅商用”行为,并不单纯是房屋用途的改变,随之而来的是土地用途的改变,而在城市规划区内改变土地用途的,依照国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定,不仅需要征得出让人的同意,更需要经过土地管理部门和城市规划部门的批准｡
(二)从规划管理工作角度上看
《中华人民共和国城市规划法》[14]创设了建设用地规划许可证､建设工程规划许可证和选址意见书等“两证一书”制度,其中,建设用地规划许可证中载明了该宗地的用途,也就是说同时明确了该宗地之上房屋的用途,《中华人民共和国城市规划法》虽然没有明确规定“两证一书”所载内容不可擅自改变,但其所载内容的不可擅改性是不言自明的｡其第45条第2款明确授权:“省､自治区､直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法｡”我们看看相关省人大常委会制定的实施办法是如何规定的:
1.《河南省实施办法》[15]第35条第1款规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更,确需变更的必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”
2.《江苏省实施办法》[16]第21条规定“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更｡确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”
3.《山西省实施办法》[17]第21条第1款规定:“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更｡确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡”
上述三省人大常委会在制定《中华人民共和国城市规划法》实施办法时,无一例外地明确建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更,确需变更的,必须经城市规划行政主管部门同意,并办理变更手续｡建设用地规划许可证上记载有房屋的用途(或者使用性质),“住宅商用”实质上是变更建设工程规划许可证内容的行为,自然须经城市规划部门的批准｡
(三)从房地产管理上看
《中华人民共和国房地产管理法》[18]第43条规定:“以出让方式取得土地使用权的,转让房地产后,受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得原出让方和市､县人民政府城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金｡”“住宅商用”行为,从另一方面上说,就是改变原土地使用权合同约定的土地用途的行为,须经城市规划部门的批准｡
建设部和国家工商行政管理总局1995年的《商品房购销合同示范文本》第1条明确了地块规划用途,第22条明确了房屋的用途,2000年,建设部和国家工商行政管理总局《商品房买卖合同示范文本》取代《商品房购销合同示范文本》,《商品房买卖合同示范文本》第1条明确了地块规划用途,第18条明确了房屋的用途｡商品房买受人“住宅商用”的,属于改变房屋用途,同时也改变了该地块的规划用途,不仅须经出卖人的同意,还须经规划部门的同意｡
(四)从城市房屋拆迁的要求上看
国务院《城市房屋拆迁管理条例》[19]第12条规定,拆迁范围确定后,拆迁范围内的单位和个人,不得进行下列活动:(1)新建､扩建､改建房屋;(2)改变房屋和土地用途;(3)租赁房屋｡房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项,书面通知有关部门暂停办理相关手续｡上述规定虽然没有明确表明改变房屋用途须经有关部门批准,但我们完全可以从中推导出这一结论,否则,房屋拆迁管理部门就没有必要就改变房屋用途问题通知相关部门暂停办理相关手续｡
(五)从城市房屋登记的管理上看
建设部在1993年《对湖北省沙市市房产管理局关于城市房屋拆迁中有关问题报告的复函》(建房函字[1993]23号)中明确:“在拆迁中,对于私房非住宅,应根据房屋产权上登记的房屋使用性质确定｡当私房的使用性质由住宅变更为非住宅或者经营房屋,其房屋所有人应向房地产管理局进行房屋使用性质变更登记｡对私有房屋使用性质虽已变更,但没有办理房屋使用性质变更登记的,应首先补办房屋使用性质变更登记手续,补交国家规定的有关税费后,拆迁人则根据房屋使用性质变更的实际情况与被拆迁人签订拆迁房屋补偿安置合同｡”建设部的这一复函非常明确地表明房屋用途的变更必须经过有关部门的批准认可｡
综上所述,尽管法律行政法规没有正面直接明确规定改变房屋用途需要批准认可,但法律行政法规从不同的侧面间接明确了这一点｡
三、不强调“住宅商用”须经批准认可存在的问题
(一)导致国家资产的流失
“住宅商用”如果不需要批准,“住宅商用”者就不需要签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,也不需要补交土地使用权出让金,让本应补交的土地使用权出让金白白流失｡
(二)挑战规划权威
“住宅商用”如果不需要批准,也就是说房屋的用途可以随意变更,规划也就失去了意义,其严肃性与权威更是无从谈起｡
(三)形成不公平竞争
“住宅商用”如果不需要批准,“住宅商用”者就取得了以商业用房作为经营用房的人无法比拟的成本优势,因为取得住宅用房和取得商业用房需要付出的代价绝对是不可相提并论的｡
参考文献:
[1] 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,1990年5月19日国务院令第55号,自之日起施行｡
[2] 《四川省实施办法》,1991年5月28日四川省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会
议通过,1995年6月20日四川省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议修正,自公布之日起施行｡
[3] 《房地产统计指标解释(试行)》,建设部2002年3月20日《关于印发的通知》(建住房[2002]
66号)｡
[4] 《广州市城市规划条例》,1996年1月12日广州市第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,从1997年4月1
日起施行｡
[5] 《河南省城市房屋拆迁管理条例》,2002年9月27日河南省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过,自2002年
12月1日起施行｡
[6] 《鞍山市住宅用房改变用途暂行规定》,1996年11月21日鞍山市人民政府62号令,本规定自之日起施行｡
[7] 《惠州市区建筑物改变使用功能的若干规定》,1995年8月1日市人民政府以惠府[1995]49号,2002年10月28日修
订,自颁布之日起施行｡
[8] 《江门市区房屋改变用途补交土地出让金的规定》,2006年6月29日江门市人民政府《印发江门市区房屋改变用途补交土
地出让金的规定的通知》(江府[2006]25号)｡
[9] 《厦门市建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》,2005年10月13日厦门市人民政府办公厅关于印发《厦门市
建筑物使用功能和土地用途变更审批管理暂行办法》(厦府办[2005]251号)的通知,自下发之日起执行｡
[10] 《江苏省城市房屋拆迁管理条例》,2002年10月23日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,自2003
年1月1日起施行｡
[11] 《长春市人民政府办公厅转发关于贯彻落实施大力支持全民创业促进我市经济发展的意见》,2006年1月20日
长春市人民政府办公厅转发关于贯彻实施《公司法》大力支持全民创业促进我市经济发展意见的通知(长府办发[2006]2
号)｡
[12] 《广州市住宅建筑改变使用功能规划处理办法》,2001年2月6日广州市城市规划局关于印发《广州市住宅建筑改变使用
功能规划处理办法》的通知(穗规法[2001]12号),自2001年2月6日起试行｡
[13] 《关于贯彻实施的意见》,2005年12月1日广州市规划局,自2006年1月1日起施行｡
[14] 《中华人民共和国城市规划法》,1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过,自1990年4
月1日起施行｡
[15] 《河南省实施办法》,1991年12月18日河南省第七届人民代表大会常务委员会第二十五
次会议通过,1999年3月26日河南省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议第一次修正,2005年1月14日河南省
第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议第二次修正,自公布之日起施行｡
[16] 《江苏省实施办法》,1990年10月28日江苏省第七届人民代表大会常务委员会第十七次
会议通过,1997年7月31日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议第一次修正,2003年6月24日江苏
省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议第二次修正,2004年8月20日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第
十一次会议第三次修正,自公布之日起施行｡
[17] 《山西省实施办法》,1991年9月19日山西省第七届人民代表大会常务委员会第二十四次
会议通过,1997年12月4日山西省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修改,自公布之日起施行｡
[18] 《中华人民共和国房地产管理法》,1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过,自1995年1月
土地性质和规划用途范文2
一、区域概况
广安市位于四川省东部，有“川东门户”之称，其东、南两部分与重庆市的垫江县、长寿县、渝北区，以及合川市接壤，西部与遂宁市的蓬溪县和南充市的嘉陵区、高坪区相邻；北部与南充市的蓬安县和达州市的渠县、大竹县为界。地理坐标约为东经105°56′～107°18′，北纬30°01′～30°50′之间。广安市东西宽130公里，南北长90公里，辖广安、岳池、武胜、华蓥、邻水五个区、县（市），86个镇，86个乡，9个街道办事处。2004年广安市土地面积634409.00公顷，实有耕地面积为272074.64公顷，人口总数为452.86万人，人均土地面积为2.10亩，人均耕地仅为0.90亩，人多地少，后备资源贫乏。广安市工业发展迅速，各类用地需求量大，土地供需矛盾突出。为实现耕地总量动态平衡，合理利用土地，对广安市土地利用分区及用途管制规则研究具有重要意义。
二、土地利用现状结构
广安土地利用类型多样。根据2004年土地利用变更调查，其土地利用现状结构见表1。
三、土地利用地域分区
广安自然条件复杂，各地区之间资源和经济社会条件也各不相同。遵循自然规律和经济社会规律，从广安各区域农业资源比较优势和自然、社会经济条件出发，坚持因地制宜、发挥优势、突出重点、协调发展的原则，进行科学合理、切合实际的安排。根据广安市的自然、社会经济条件的地区性差异，将其土地利用分为三大地区进行土地利用组合分析。
（一）东部中低山区。该区主要以华蓥山、铜锣山、明月山、金城山为主，辖广安、岳池、华蓥、邻水4县(区、市)的47个山区乡镇，幅员面积2135平方公里占33%，总人口98万占23%。土地利用方向及管制措施：①该区域为林地集中区，土地主要供生态环境保护、自然资源保护和林业生产及其配套的服务设施使用，不得擅自转变用途。②严禁各类建设占用天然森林、水土保持林、水源涵养林，加强林地管理，严禁乱砍滥伐。③保证区域内重点交通、水利建设项目的用地需求，布局与相关行业规划相衔接。④鼓励本用地区内影响生态环境和林业生产的其他用地，调整到适宜的用地区，鼓励通过土地整理，将零星分布的农村居民点向规划的农民新村集中，减少农村建设用地。⑤该区域内应对山地中的陡坡耕地实施退耕还林、还草，以保护生态环境和自然景观，为发展生态旅游、红色旅游提供用地保障。
（二）中西部浅丘平坝区。该区辖五县（市、区）的57个乡镇（含街道办事处），幅员面积1698平方公里占27%，人口约占32%。土地利用方向及管制措施：①该区域是城镇建设用地和工矿用地的重点布局区，也是优质高产农田的集中区域。②该区域的工业和城镇建设应与城市总体规划协调一致，以主城区的城市组团为中心，小城镇为依托，交通干线为纽带，工业园区为支撑进行布局。并保证基础设施建设(尤其是重点交通、水利建设项目)的用地需求，布局与相关行业规划相衔接，使其与区域发展相适应。③城镇建设应充分利用现有建设用地和空闲地，禁止建设占用规划确定的永久性绿地和基本农田。通过建设农民新村和农村居民点，使有条件的农村居民点逐步集中，节约用地。④严格控制该区域内基本农田转变用途，禁止占用基本农田进行城镇、开发区和工业区建设，区域内划入基本农田的可耕地，管制措施按基本农田对待。⑤切实保护耕地，对区域内山地丘陵的陡坡耕地实施退耕还林还园。
（三）丘陵区。该区辖5县(市、区)的75个乡镇，幅员面积2511平方公里占40%，人口约占45%。土地利用方向及管制措施：①该区域为广安市耕地及基本农田保护的重点区域，要严格控制区域内基本农田转变用途，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利等重点建设项目选址需要占用基本农田的，必须经国务院批准。同时，按照占垦平衡的原则，开垦数量质量相当的耕地，确实无条件开垦的应按规定交纳耕地开垦费。②区域内划入基本农田的可耕地，管制措施按基本农田对待。③切实保护耕地，控制耕地转变用途，严格控制耕地转为非耕地。要有计划地进行土地整理、复垦和中低产田改造，在提高耕地质量的同时，扩大耕地的有效面积。④通过土地整理，将零星分布的农村居民点向规划的农民新村集中，控制农村建设用地规模。⑤在该区域内，对山地中的陡坡耕地实施退耕还林。对丘陵中的陡坡耕地实施退耕还园，扩大园地面积。⑥该区域的园地主要用于种植园业及其服务设施使用，严格控制对优质园地、特别要禁止对园业生产基地的占用。
四、土地利用用途分区及管制规则
土地利用用途分区是按照土地基本用途的不同划定土地利用区，根据土地适宜性评价成果、土地利用现状、社会国民经济发展需要和分区规划原则而划定的。全县共划分为八个区，并制定相应的土地利用管制规则。
（一）基本农田保护区。基本农田保护区是指为对耕地进行特殊保护和管理划定的土地区域。基本农田面积为257417.92公顷，占全区土地面积的40.58%。其中耕地面积为229980.08公顷，生态退耕面积（耕作层未被破坏的林地）为25450.53公顷，可调整园地面积为877.16公顷，可调整其他用地面积为1110.15公顷。
基本农田保护区土地利用管制规则：①区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施。②区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。③区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他农用地，并仍依照本区管制规则进行保护和管理。④不得破坏、污染和荒芜区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动，不得使控制区内的农田转变用途。
（二）自然和人文景观保护区。主要分布在华蓥山自然风景区和岳池响水滩旅游地、小平故居等，面积为6049.35公顷，占土地总面积的0.96%。
自然和人文景观保护区管制规则：①逐步将区内其他土地改变为自然和人文景观保护区土地。②区内除与保护需要直接相关的建筑外，禁止其他各类建设，禁止开山炸石，取土制砖，修墓及乱砍滥伐、倾倒废物污染水源及破坏自然景观资源的行为。
（三）一般农地区。一般农地区是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区。本区土地面积为42094.56公顷，占全区土地面积的6.64%。
一般农地区管制规则：①区内土地主要用作耕地、园地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施。②区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先复垦或调整为耕地、园地，规划期内确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不能扩大面积；不得破坏、污染和荒芜区内土地。③鼓励区内其他用地转为农业生产及直接为农业生产服务使用，鼓励农民科学种植，改良土壤，不断提高耕地质量水平，进一步搞好粮、油基地建设。④开发复垦新增的耕地，经省市验收合格后，纳入用途管制。
（四）林业用地区。主要分布在中低山地区的华蓥山脉，面积为138158.90公顷，土地总面积为634409.00公顷，占土地总面积的21.78%。
林业用地区管制规则：①林业用地主要供林业生产和生态环境保护及其服务设施使用，不得擅自改变土地用途。②由于该区森林覆盖率低，目前林业用地要适当提高，在林地区范围内的其他土地除耕地外，原则上应逐步改成林业用地。③要改造林业内部结构，不断提高森林产出率和经济效益。
（五）城镇建设用地区。本区域主要包括现有城镇建成区和已批准的城镇总体规划的近期建设用地区域。共有土地面积6512.837公顷，占土地总面积的1.03%。
城镇建设用地区管制规划：①区内的土地主要用于城镇建设，在充分预测人口发展的基础上，严格控制人均占地标准，不得任意扩大城镇建设规模和范围。②要科学改造旧城，合理利用城市内部空闲地。城市扩大必须占用耕地的，除严格审批程序外，要尽量不占好田好土，处理好“一要吃饭、二要建设”的关系。
（六）村镇建设用地区。主要包括乡场和农村居民点用地，面积55879.684公顷，占土地总面积的8.81%。
村镇建设用地区管制规则：①区内土地主要用于乡、村企业、公共设施和公益事业、中心村及农民宅基地建设。②要有步骤、有规划地发展中心村建设，通过建设中心村，可将分散的农户集中居住，有利于节约耕地，提高人们文化、生活及健康水平。③区内的其他用地项目除耕地外，要逐步改成本区域用地范围，严格控制在本区以外新增用地用于乡村建设，严格按国家规定的用地标准安排各项建设用地，合理布局，提高效益。
（七）工矿用地区。主要包括独立于城镇、乡村建设用地以外的工矿建设，需要划定的土地区域、面积为2126.123公顷，占土地总面积的0.42%。
工矿用地区管制规则：①区内土地主要供工矿生产建设及直接为工矿生产服务使用。②生产建设过程中因挖损、塌、压占等造成破坏的土地应及时复垦，宜农土地应优先复垦为耕地。③鼓励零散分布的工矿向独立工矿用地区集中。④严格控制建设用地规模，特别是占用耕地的规模，并确定耕地占用系数，分布在本区内的耕地要严格保护和管理，要改变区内农田，必须按规定程序报批，待取得“使用许可证”以后，实行“占一补一”的原则，确保耕地动态平衡。
（八）弹性用地区。考虑到在未来土地利用中可能出现某些难以预见的变化，所以在用地中预留一定面积的土地作为城市用地弹性控制区和基本农田弹性控制区。
弹性用地区管制规则：
①城市用地弹性控制区。本区是在建设用地区以外，为了适应未来建设项目的布局变化所导致的建设用地的布局变化，解决建设用地的布局矛盾而设置的。在土地利用管制上，既要符合调整后土地用途的要求，又要根据土地利用的现实用途进行管理。本区主要沿城市周边及主要交通线路分布，是在保证城市建设规划用地面积基本不变的情况下，解决未来城市用地布局的变化，该区应保证为城市建设服务的用途。
②基本农田弹性控制区。本区是考虑到未来各种建设占用基本农田的可能性，特别是能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选点或选线需要，无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田时，为了补充基本农田，在农业用地区中划出的区域。该区主要分布在一般农田区域内，主要用途是重点工程建设占用基本农田时，用以补充基本农田数量。
五、结语
土地性质和规划用途范文3
【关键词】土地用途分区管制；理性分析；实施保障
所谓土地用途分区管制，就是为满足社会经济发展的需求和实现土地资源管理目标，按照土地用途管制要求，把地区内土地资源分割成多种空间区域，还要分别制定每个区域内的土地用途管制规则，在遵循对应的用途变更许可制度下，达到土地用途有效管制的目的。这种制度包含有经济、法律、环境等不同因素，应该在不同学科领域中找到强有力的理论知识支撑，从而有利于土地用途分区管制的形成与发展。
1.全面分析土地用途分区管制所具备的理性
1.1 从经济学分析
1.1.1 土地利用外在性理论
土地利用是土地所用者依法行使权益的实际行为。然而在土地用途多样化、土地资源占有性、社会特征等方面直接关系着土地所用者对土地利用方式存在较大的差异，这种差异通常表现土地利用方式的多样性、土地决策的分散性与逐利性，从而导致外部不经济问题的出现。在土地利用当中，所有者对一种用途地块应用的资源利用方式或者决策会对临近地块引发损害，然而并未相应的损失补偿，这种损害就被成为外部不经济，其反映出不同用途土地地块间存在的、难以消除的大气、噪声、废弃物等污染和采光、通风、避险等方面不良影响，甚至有可能引发水土流失、土地沙化、盐碱化等严重后果，从而阻碍了社会公共利益目标的实现过程。因此，政府机构要对土地利用加以干预，应用有效对策来处理资源配置形势下的市场运转不灵的问题，这就促使了土地用途分区管制制度的形成过程。
1.1.2 土地用途分区管制制度的生成
在我国土地资源利用中，土地用途分区管制方式的出现与现阶段我国社会发展的国情相符合。经济的快速发展推动者我国工业化、城市化步伐的加快，这就使得：一方面农用耕地部分向建筑、工厂等用地转变，耕地大幅度减少，经济发展与土地利用之间矛盾进一步激化；另一方面，对土地资源不适当的开发，引起土地资源浪费与破坏，对社会、经济、资源、环境的可持续发展带来诸多不利。
在土地资源利用日益严峻的形势下，应该大力实行土地用途管制制度，以有效解决城市的盲目扩建和滥用土地资源引发的“外部不经济”或成本溢出现象，完成土地资源均衡配置、高效利用的目的。
1.2 法学分析
以法律学的角度分析，我国土地用途分区管制所遵循的法律基础为统治权。这项法规的实质是归属于行政法的范畴，还涉及到资源法、环境法、经济法等多个方面的内容，与物权法密切相关。这就使得土地用途分区管制要满足用途管制的要求，是我国开展土地资源利用、管理、控制以及引导最为切实可行的有效措施，大力发扬土地用途转向社会、经济、生态等综合效益的体现方面，加强政府机构的宏观调控策略，编制明细化土地用途分区管制制度条款，对各分区进行对应的立法研究。一切与土地相关的法律法规在制定过程中一定要与我国宪法规原则保持一致。土地用途分区管制所依据的法律理论基础不但有《宪法》与《土地管理法》重要法律基础，还与有关自然资源和环境保护规程保持密切的联系，如《水法》、《环境保护法》、《森林法》等等，上述法律都可作为土地用途分区管制的立法依据。
1.3 生态学分析
生态系统具有很强的整合性以及以我调节能力，在土地用途分区管制方面，对出现外部不经济现象的利用，就应该科学地应用事前管理的措施，把负外部影响调整在土地所处生态系统自我调节能力范围之内，借以确保生态系统具备整合性，使得其能够进行良性循环。土地用途分区管制的任务目标就是节约土地资源、管理并维护生态系统，有效调节耕地使用、社会建设、生态保护等方面之间的关系，保护农田耕地，达到资源、环境、经济协调一致发展的效果。采取并落实土地用途分区管制制度，实施各类规划内容，遵循不同用地标准以及环境要求来对土地资源加以有效利用，从而达到土地资源优化配置的目的，保护了与土地有着重大关联的森林、植被、水、湿地、自然保护区等资源，形成生态系统运行的良性循环，使土地质量、资源利用率、产出率得以不断提高，与此同时，经土地用途分区有效管制后，社会公共利益得到了全面维护，并逐次建设一个良性、高效的生态环境，让土地利用能够达到可持续发展的标准。
1.4 规划学分析
以规划学的角度来看，分区管制注重的土地利用为一种微观、具体的秩序。在我国对于土地用途分区，通常是将其当作土地总体规划内容中一项规划内容而设置的，有以下两个部分的含义：土地利用有关限制方面的规定内容；土地利用发展计划。根据行政区域的特点，将土地用途分区规划划分成全国、省、市、县、乡等五个等级。土地用途分区管制制度作为国家进行土地资源利用、管理、控制和引导最有效的公共措施，其社会目标与土地资源可持续利用的具体目标相一致，分区管制的最终目的即实现土地资源的可持续利用。土地用途分区管制是科学利用土地的需要，是开展土地资源科学规划的必然所在。
2.完善土地用途分区管制的实施保障体系
2.1 经济措施
建立完善系统的土地用途管制经济约束机制，一方面，把土地占用社会外部费用融入到地价体系当中，在增加土地占用成本的基础上，对其不适当的利用行为及爱意抑制；另一方面，应该合理地执行土地税收制度，力求税收结构简洁可行，对税收的征收范围以及税率大小进行适当调整，对土地收益的分配要全面合理，坚持公平收益的原则。
2.2 立法研究
土地用途分区管制的实施应该在遵循相关法律法规的基础上，采取多途径、多部门的立法形式，使其有效结合，对土地利用规划进行编制、修订、审批、实施等操作，从而制定出《土地用途分区条例》、《建设用地预审办法》等法律。
2.3 规划手段
土地用途分区管制制度的实施应该从我国现阶段的国情着手，有效整合分区管制与指标控制，在规划管理方面建立“立法规划规划计划制度”类型的规划管理体系，就是把土地用途管制立法当作先决条件，将各级土地利用总体规划当作基础，认真进行地籍管理与建筑用地审批程序，从而确保土地利用发展计划的顺利进行。
2.4 土地用途信息监督
健全土地利用规划管理系统，采取3S技术等新近科学技术，定期开展规划实施的跟踪检查与反馈，从而达到规避违反规划和隐瞒非法占地行为的目的。强化土地用途分区布置图的宣传，把规划的实施过程转变为自行遵循规划的行动。
3.结论
通过对我国土地用途分区管制理性分析与实施保障问题的探索研究，土地用途分区管制生成与发展的目的就是解决当前我国土地资源利用存在问题。土地用途分区管制对加强土地利用宏观管理，引导合理利用士地，促进区域经济、社会和环境协调发展具有重要意义，同时对社会经济可持续发展具有重要的促进和保障作用。
参考文献：
[1]刘彦祥，宋富贵.加快土地用途分区管制单独立法的思考[J].科技与企业，2012（16）
[2]冯丹.赤壁市土地用途分区实例研究[J].知识经济，2010（2）
[3]程静.分区管制：实现建设用地节约与集约利用的新视角[J].农村经济，2009（4）
土地性质和规划用途范文4
关键词：城乡一体化；土地管理
城乡一体化建设的关键是解决好“三农”问题，而土地问题又是解决“三农”问题的核心。为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须有序推进农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，使农村土地由潜在的社会财富升华为统筹城乡发展。
一、农村土地问题的原因及寻求解决的途径
当前，与中国将近一半人口的农民利益息息相关的农村土地制度问题尚未完全解决，农民的土地和宅基地资产无法变成可以流动的资本，这既使继续务农的农村居民的利益受到损害，也给转向务工、务商的新城市居民安家立业增加了困难。
（一）农村单户经营规模小，经营所得少。虽然一些农民成为城市居民，但他们让出的土地再次被集体经济组织成员均分，土地规模经营依然小，土地零碎，流转价值低。可寻求的解决途径：通过稳定土地产权关系，消除产权的模糊性和不确定性，积极促进土地流转，使土地资源适当集中在具有生产优势的农民手中。
（二）土地经营模式呈现较强的封闭性。农民、土地、经济福利和政治权利被紧紧捆绑一起，集体外部人很难进入其中，土地资源配置效益低。可寻求的解决途径：开放土地经营模式，减轻甚至解除特殊福利、政治权利和身份对土地的依附，使土地作为生产资源进行市场最优配置并作为生活保障。
（三）农业技术水平低，农产品质低价低。青壮年农民普遍外出打工，留守的劳动力难以承担生产技术的任务。可寻求的解决途径：培养现代农业经营人才，加强农业技术服务，对农业生产者设立技术准入“门槛”。
（四）政府对农村基础设施、公共事业投入不足，农民人均产值低、拥有城市居民所没有的土地和宅基地作为生活保障。可寻求的解决途径：加大政府投入，完善小城镇基础设施，鼓励农民集中居住在小城镇，加快发展二、三产业。
二、城乡一体化建设中土地管理问题分析
（一）城乡一体化建设中土地开发整理后的土地质量低，没有实现真正意义上的“占补平衡”。《土地管理法》在确立占补平衡制度时，对补充耕地的质量要求作出了，明确规定：占补平衡必须由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，不少开发整理项目为了使建设项目占用耕地能够得到及时的补充，以满足建设项目占用耕地审批的需要，对补充耕地的质量往往只停留在几个简单的数字上，项目质量不符合要求，开发出的耕地质量较差，很难形成一定的生产能力，甚至一边开发整理一边抛荒。这不仅没有实现真正意义上的“耕地占补平衡”，而且造成了资源的破坏和开发资金的浪费。
（二）城乡一体化建设中土地管理过程中以牺牲长远的整体利益来换取近期的局部利益。土地开发整理投资周期长、投资金额大，一些地方急功近利，追求当年开荒、当年收益而不顾被开发区域的小气候环境、土壤环境和土质水文环境，对后备资源的开发没有充分考虑生态环境的适应性。这边退耕还林，那边毁林开荒；这里退耕种草，那里毁果园开发的怪现象，或者在土地整理项目中只重视田块的方整，而忽视对河流、丘陵地等生态景观的规划，其结果是短期得益，随着时间的推移小区域环境的恶化将逐步显现，致使所开发的土地再一次荒芜。
（三）城乡一体化建设中土地管理专业队伍素质不高。土地开发与管理是一项复杂的系统工程，它涉及诸如：农业工程、林业工程、环境工程、机械土方工程、建筑工程、农田水利工程、道路桥梁工程、农业设施工程等众多分项工程，具有跨行业、多学科和多技术的特点。
（四）开发城乡一体化建设中土地管理的投资主体较为单一。对于土地开发整理，应当尊重市场经济规律。目前，政府的投资存土地开发整理工作中发挥了重要的导向作用，发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于包括新增建设用地土地有偿使用费、上地开垦费、农业重点发展基金等等。但是，单靠政府的力量，难以包揽土地开发整理所需的资金。
三、加强城乡一体化建设中土地管理工作的对策
（一）土地开发管理要适应经济结构调整和切实增加农民的收入为前提。土地开发整理要与当地农村经济的发展结合起来，与发展高效农业、生态农业、特色农业结合起来，与增加农民的收入结合起来，成为农村经济和农民收入的增长点。土地开发整理的指导思想、管理政策与规划设计上，要从增加和建造高质量耕地与农用地出发，立足干服务现代农业，服务农业规模经营，服务提高农业质量和综合经济效益，只有这样，土地开发整理才真正具有生命力。
（二）土地开发规划应充分考虑保护生态环境。土地开发规划要与土地利用总体规划、城乡建设规划、水利工程规划、林业规划、小流域治理规划结合起来。实行生态型土地开发整理，搞好必须的农田基本建设和基础设施建设，适应农业产业化、现代化的发展趋势，使其融合于现有农地与社区景观中，构成和谐的统一整体，做到既增加耕地，又不破坏环境。实现经济效益、资源、环境三者有机地统一。
（三）土地开发投资主体多元化，要体现公益性和有偿性。土地开发与管理是一项系统工程，除政府投资外，必须拓宽渠道。从社会各方面筹集资金，建立高效的、市场化的筹资机制。从投资主体多元化看，筹资机制的核心问题就是效益问题。各种经济组织、企业和个人参与土地整理，其根本原因就是土地整理的后续产业有非常好的效益和非常高的回报，因此，土地开发整理中社会性投资必须体现自愿和有偿的原则。在社会主义市场经济条件下，土地整理体现政府行为的性质，兼顾市场选择，要从中找到政府行为和市场选择的结合点。政府的目的是增地，企业的目的是增效，个人的目的是增收，尽管角度不同，出发点不一样，但都以土地为对象，这就是政府、企业和个人三者的结合点。要围绕这个结合点，建立良性机制，政府投资体现公益性，企业、个人投资体现有偿性。
（四）尽快建立土地管理专业技术队伍的资质准入制度。土地开发与管理是一项技术性较强的业务工作，要求从业者具备较高的综合业务素质。当前土地开发整理专业技术队伍多为新手，素质不高，而一支高素质的队伍是保证高质量、高效益进行土地开发整理工作的必要条件。加强土地开发整理规划设计队伍建设，通过业务培提高从业人员的整体素质。通过新技术应用培训，提高土地开发整理规划与管理的科学性与先进性。建立土地开发整理规划设计单位、监理单位、施工单位的资质认证和考评制度，对其从业人员也需进行执业资格认定。只有具备相关资质的机构和个人才能承接项目。另外，还需建立一支训练有素的工程质量监督、工程施工和管理队伍，以保障土地开发整理工作科学有序地发展。
（五）完善农村产权制度，提供发展的基础性保障
一是完善农村产权制度。土地和宅基地有偿收归国家所有，农民的土地使用权和宅基地使用权归属于个人，有效期不受时间限制，可依法自由交易。农民仅代表一种职业，与户口不再有直接关系。二是政府给予放弃土地的农民和集体以高出一般水平的经济补偿，并为农民提供就业、教育和医疗等方面的优厚待遇。三是政府出面调整农业用地，使每一块待出售土地都具有一定规模。四是对新的农业生产者设立技术准入“门槛”，加强农业科技服务。五是积极支持公共事业发展，提高公共服务和社会福利水平。六是完善小城镇规划建设制度，提高小城镇建设水平。七是加快发展二、三产业，提高农业对二、三产业的带动力。八是建立适应市场经济需要的新型小城镇行政管理机制。
（六）着力推进土地利用及耕地保护制度改革
以科学发展观为统领，以保护资源为目标，统筹城乡土地利用，确保耕地保有量和基本田保护面积达到国家规定指标，探索、建立和完善既有利于保护耕地，又有利于切实保障高效服务、保障科学发展的新机制。
首先，探索保障科学发展新机制。一是严格土地利用规划管理。加快新一轮土地利用总体规划修编，统筹安排建设用地的数量、空间和开发利用时序，合理配置土地资源。二是创新土地利用计划管理。严格执行年度用地计划，按照土地用途管制要求，探索城市规划区内土地利用规划确定的非建设用地只征不转的适用范围。积极开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩工作。三是推进农村集体建设用地流转。强化监督管理，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式，推进农村集体建设用地以多种方式依法合规流转，切实维护土地所有者、使用者的合法杖益。四是切实提高节约集约用地水平。逐步细化经营性基础设施用地有偿使用措施，严格执行供地标准，强化节约集约用地考核评价。科学制定完善不同地区工业用地地价标准。引导农民集中居住，优化农村集体建设用地布局，创新农民进城后宅基地及其住房管理方式。五是编制国土规划。以此作为土地利用总体规划、主体功能区规划、城镇建设规划以及各项规划在国土资源利用和国土空间布局等方面的基本依据。严格实施国土规划、土地利用总体规划和城乡总体规划等，建立土地利用规划许可制度和重点地区土地利用规划滚动修改机制。
土地性质和规划用途范文5
本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策，按照党的十六届三中全会精神，全面落实科学发展观和省委“八八战略”，文秘部落围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署，结合我市社会经济发展实际，坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，推进社会、经济、环境的协调发展。
本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
2、占补平衡原则。
根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则
根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
8、可持续利用原则。
要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)
(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)
2、落实资金。(4月1日----4月23日)
已编制经费预算，由办公室具体落实。
3、落实编制单位。(4月30日前)
(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)
(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)
4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)
这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。
5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)
在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。
6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)版权所有
规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。
7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)
本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。
需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。
确定规划供选方案的主要要求：⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中，应分析土地利用的影响因素和变化趋势，拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施，从组织、技术，资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益，综合评价后，提出推荐方案，供领导小组审定。
8、规划协调、编制规划成果阶段(11月24日至11月30日)
对推荐方案广泛征求相关部门、干部和公众意见，必要时召开规划协调和论证会，对有关问题进行协商处理，形成最终规划方案，编写规划报告。
土地性质和规划用途范文6
内容提要: 按规定用途、规划条件及动工期限利用土地,并非根源于土地使用权出让合同的私法义务,而实质上是土地使用权人所负公法义务进入私法领域后的一种变脸。因此,不能纯粹以私法思维解释违约行使土地使用权的法律后果。当土地使用者违约行使权利时,土地行政管理部门应责令限期改正,并视违约或违法情况,采取必要的行政强制措施,并可施以罚款。如果穷尽适当的行政强制措施或行政处罚仍不能制止违法用地行为,土地行政管理部门可以私法方式解除出让合同,终止土地使用权,并要求土地使用者支付惩罚性违约金或赔偿金。
土地使用权是利用国有土地的基本形式。根据《土地管理法》(第2、第54条)和《城市房地产管理法》(第3、第24条)的规定,除非是法律特别限定的建设用地,凡利用国有土地者,应以有偿方式取得土地使用权。以有偿方式取得土地使用权,即依据土地使用权出让合同[1],以事先付清土地使用权出让金为条件,在国有土地上设立土地使用权。为贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,我国现行法律、行政法规除规定按动工期限、批准用途、规划条件利用土地是土地使用者所负合同义务外[2],还明确规定:土地使用者违背这三项义务进行建设的,行政机关可以征收土地闲置费或罚款,情节严重者,可以无偿收回土地使用权。
对于上述规定,多年来,不惟民法、行政法学界对应如何理解“无偿收回土地使用权”众说纷纭、莫衷一是[3],而且对看似清楚明了的“征收土地闲置费”问题,行政法学界也各执一词、分歧较大[4]。如此林林总总的解释意见,不仅会妨害法律的适用,而且非常不利于立法的改进。之所以造成这种结果,根本原因在于,依现行法看,按约定期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务兼具公、私法双重属性,以不同路径进行法律解释皆存在可能。此语并非仅仅想提示说,是否能够获得相对合理的解释意见,关键在于找到合适的解释路径;而是旨在引出一个更为关键但一直被视而不见的问题:公法与私法是两种几乎完全异质的规范体系,按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务为何能兼具公、私法属性?是不动产法律制度的特殊性使然,还是源于更为复杂的因素?在本文看来,只有解决了这两个问题,才能真正找到合理解释违约行使土地使用权之法律后果的方法。本文拟在梳理违约行使土地使用权的基本类型的基础上,通过深入探析现行法将按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务规定为公、私法义务的根本原因,对违法行使土地使用权的法律后果,尤其是无偿收回土地使用权这个后果,作出系统分析,并对如何进一步完善现行法提出具体意见。
一、违约行使土地使用权的基本类型
由现行法律、行政法规和司法解释看,违约行使土地使用权主要有如下三个类型:
(一)违反动工开发期限
国有土地通常由耕地征收而来,为防止闲置、荒芜耕地,1987年1月1日施行的《土地管理法》第19条明确规定,未经原批准机关同意,连续二年未使用国有土地的,经县级以上人民政府批准,土地管理部门应收回土地使用权。时隔不久,当国有土地有偿使用制度建立后[5],土地使用权无偿取得方式(划拨)受到严格限制,以有偿(出让)方式取得土地使用权,成为开发、利用国有土地的常规形式。为合理利用有限的土地资源,土地出让方在土地使用权出让合同中明确约定,土地使用权设立后,土地使用者必须在约定日期之前完成地上建筑面积不少于可建总建筑面积一定百分比的建筑工程量。为保证该约定得到实施,1990年5月19日施行的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《土地使用权出让和转让条例》)第17条第2款特别规定,未按合同规定的期限开发、利用土地的,土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。之后,1995年1月1日施行的《城市房地产管理法》第25条又规定:以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权。《土地管理法》于1998年8月29日修订时,除新增“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的规定外,确认了《城市房地产管理法》的上述规定(第37条)。
(二)擅自改变土地用途
《土地使用权出让和转让条例》按用途将城市建设用地划分为如下几种:居住用地,工业用地,教育、科技、文化、卫生、体育用地,商业、旅游、娱乐用地,综合或者其他用地。不同用途的土地使用权,不仅在城市规划上担负着不同的社会或经济功能,而且在存在时限上也差别较大。受此影响,同样区位的土地使用权,在出让时定价截然不同。因此,除出让合同约定,土地使用者必须按约定用途使用土地外,现行不动产法律、行政法规无不规定:土地使用者必须按照约定的用途利用土地;土地使用者需要改变约定的土地用途时,必须取得出让方和城市规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,并相应调整土地使用权出让金[6]。土地使用者如不按规定的用途使用土地,依《土地管理法》第80条的规定,经县级以上人民政府批准,土地管理部门责令土地使用者交还土地,并处以罚款。从法理上讲,责令交还土地,必须以提前收回土地使用权为前提,否则,在权利存续期限内收回土地,构成侵权。由于该条未提及在交还土地之时是否退还出让金,所以,责令交还土地实际上包含着无偿收回土地使用权之意。
(三)不遵照规划条件
国有土地的开发、利用具有很强的外部性,尤其是城市规划区内的建设用地,其开发、利用常常涉及城市绿化、市容、卫生、环境保护、消防安全、交通管理等与公共利益紧密相关的一系列问题[7]。为协调私人利益与公共利益之间的冲突,提高土地利用的综合效益,土地出让方通常会以义务的形式将利用土地的法定限制订入出让合同中。例如,土地使用权人在出让土地范围内兴建建筑物时,应在建筑容积率、建筑密度、建筑限高等方面满足规划管理部门提出的用地要求。{1}104为促使土地使用者严格遵照规划条件进行建设,2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第39条特别规定,规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的,该合同无效;土地使用者此后如违反规划条件,根据《城乡规划法》第64条的规定,城乡规划主管部门可根据违法情节,或责令停止建设;或责令限期改正,并处罚款;或没收实物或者违法收入,可以并处罚款。
其实,早在1990年,《土地使用权出让和转让条例》第17条第2款即明确规定,未按合同规定的条件开发、利用土地的,土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
在以上三种违约用地类型中,因在实施收回行为时,土地使用权的使用期限均尚未届满,所以,所谓“无偿收回”,实际上指不负任何代价地提前收回土地使用权。由于《土地使用权出让和转让条例》第39条规定,土地使用权因提前收回而终止,所以,无偿收回实际上包含两层含义:一是不顾出让合同的约定和法律的特别规定[8],提前终止土地使用权;二是终止土地使用权时,不退回先前一次性收取的土地使用权出让金。显而易见,无论哪一种含义,均会严重影响土地使用权人的权益。基于此,无偿收回之规定是否合理,在法律、行政法规规定的违法行使土地使用权的各种法律后果中向来最受关注,关于违约行使土地使用权的诸多研究,绝大多数由此而引发。{2}183不过,从现行法关于违约用地的具体规定来看,无偿收回土地使用权实际上仅为违约用地的法律后果之一。如果仅仅立足于这一点而不能从关于违约用地法律后果的整体规定着手,实际上很难得到合理的解释意见。而整体分析违约用地之法律后果的关键,在于必须首先澄清按动工期限、批准用途、规划条件利用土地等三项义务为何能兼具公、私法双重属性。
二、土地使用者所负三项义务的本质属性
作为一种基于合同产生的他物权,土地使用权自然应受出让合同的约束。如我国台湾地区“民法”第836条所作规定,地上权应受到地上权人按期支付地租之义务的严格约束[9]。另外,作为一种由土地所有权派生出的定限物权,公法对土地所有权所加限制,毫无疑问会延伸到土地使用权之上。{3}53概括地讲,合同和公法对土地使用权的限制,主要表现为土地使用者须负容忍义务、不作为义务、作为义务等三类义务。但是,因私法与公法旨趣迥异,土地使用权所受两种限制,在判断标准上自应泾渭分明。具言之,合同上的限制旨在保护土地所有权人的私人利益,而公法上的限制则为了维护社会公共利益。{4}157-161因此,土地使用者在权利行使上所负的某种义务,不可能同时在公法与私法两方面皆可找到正当性依据。
按上述结论,要想解答按动工期限、批准用途、规划条件开发土地等三项义务为何能兼具公、私法之双重属性这个问题,必须破除常规、常理,将视线集中到我国国有土地利用制度的独特性上来。国有土地利用制度与权利行使紧密相关的非同寻常之处,莫过于土地使用权出让合同了。
土地使用权出让合同由市、县级人民政府土地管理部门与土地使用者签订。根据《城市房地产管理法》第15至17条的规定,土地使用权出让合同,为要式、诺成合同,支付土地使用权出让金与提供特定的土地,是土地使用者与土地管理部门互负的对待给付义务。由于《土地使用权出让和转让条例》第16条规定,土地使用者只有在支付全部土地使用权出让金后,才能办理土地使用权设立登记,取得土地使用权,所以,当土地使用者未按规定在60日内付清土地使用权出让金时,因此时土地使用权尚未设立,土地管理部门只可能解除合同并请求违约损害赔偿[10]。以此而言,出让金完全不同按月支付的租金,非常类似于买卖合同中须一次性付清或分期支付的价款或价金[11]。
