土地利用规划特性范文1
关键词3s技术;土地利用规划;应用
abstractland use planning is comprehensive,coordinated and sustainable economic and social development of land protection,rational use of land is the basis and foundation. 3s technology provides scientific and effective methods and means for research and practice of land use planning field. combined with our ongoing new round of land use planning to introduce gis,rs,gps and 3s technology integration,3s technology in land use planning data preparation and processing,planning and preparation and implementation of results-based management at all stages of planning application were analyzed. it is proven that 3s technology in the field of land use planning is very broad.
key words3s technology;land use planning;application
土地利用规划是指以各级行政区划为单位,根据地区的自然、经济、社会条件、土地自身的适宜性以及国民经济发展需要和市场需求,协调国民经济各部门之间和农业生产各行业间的用地矛盾,寻求最佳土地利用结构和布局,对土地资源的开发、利用、治理、保护进行统筹安排的战略性规划[1]。WWW.133229.COM土地利用规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排,是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。
目前,我国已形成了部级、省级、市(地)级、县(区)级和乡(镇)级5个层次较完整的土地利用总体规划体系。土地利用规划在促进节约集约利用土地、保持土地资源可持续利用、加强土地宏观调控和土地利用空间管制及用途管制等方面起着巨大的作用,为经济社会全面、协调和可持续发展提供土地保障,是合理利用土地的基础和依据。我国从20世纪80年代以来先后2次大规模地开展全国性的土地利用总体规划,规划成果对合理利土地与保护耕地起到了重要作用[2]。但是由于近年来我国城市化水平迅速提高,新型产业大量涌现,土地利用需求出现新的变化,为了适应这些形势,我国开展了新一轮的土地利用总体规划。
13s技术
3s技术是gis、rs和gps的统称,是集高度发展的空间技术、计算机技术、传感器技术、卫星定位技术及通讯技术的多学科现代信息技术。
1.1gis
gis即地理信息系统(geographic information system),是在计算机软硬件支持下,把各种地理信息按照空间分布,以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图和综合分析的计算机技术系统。利用该系统通过对诸多因素的综合分析,可以迅速地获取满足应用需要的信息,并能以地图、图形或数据的形式表示处理的结果。gis技术有2个显著特征:一是它不仅可以像传统的数据库管理系统那样管理属性信息,而且可以管理空间信息;二是它可以利用各种空间分析的方法,对多种不同的信息进行综合分析,寻求空间实体间的相互关系,分析和处理在一定区域内分布的现象和过程[3]。
1.2rs
rs即遥感(remote sensing),是一种远距离不直接接触物体而取得其信息的探测技术。即指从远距离高空的各种平台上利用可见光、红外、微波等电磁波探测仪器,通过摄影和扫描、信息感应、传输和处理,从而研究地面物体的形状、大小、位置及其环境的相互关系与变化的现代综合性技术。现代遥感的主要特征是具有多传感器、高分辨率和多时相性。遥感信息的应用已经从单一遥感资料向多时相、多数据源的融合与分析,从静态分析向动态检测过渡,从对资源与环境的定性调查向计算机辅助的定量自动制图过渡,从对各种现象的表面描述向软件分析和计量探索过渡[4]。近年来,由于航空遥感具有的快速机动性和高分辨率的显著特点使之成为遥感发展的重要方面。
1.3gps
gps即全球定位系统(global positioning system),是美国自20世纪70年代初期开始研制的新一代卫星导航和定位系统。该系统主要有三大组成部分:空间星座、地面监控和用户设备。空间星座部分由24颗均匀分布在6个轨道的卫星组成;gps的地面监控部分由1个主控站、5个全球监测站和3个注入站组成;gps的用户设备部分主要由接收机硬件和处理软件组成。gps具有定位的灵活性和高精度、快速度、全天候作业、操作简便、信息自动接收以及存储等特点,已经在地球学科中得到了广泛的应用。用gps同时测定三维坐标的方法将测绘定位技术从静态扩展到动态,从单点定位扩展到局部与广域差分,从事后处理扩展到实时动态差分定位与导航,从而大大拓宽它的应用范围和在各行各业中的作用。
1.43s技术集成
3s技术主要完成对空间信息的采集、处理、管理、信息表达等功能,具有获取海量信息、并能够准确加以储存和处理的特点。其中,rs技术是以通过从高空或外太空收集地表电磁波信息,并通过对这些信息进行识别、摄影、传输和处理来达到对地表现象进行识别的现代综合技术;gis可以认为是一个关于地理信息的管理系统,它能够通过“可视化”的方式,完成地理信息的分类和管理;而gps则是一个实时的、三维空间的卫星导航和定位系统。近年来,随着gis、rs和gps单项技术的迅猛发展,促成了3个大系统的有机结合,构成了一个强大的技术体系,3s技术已从各自独立发展进入相互融合、共同发展的阶段,并且在资源调查、车船导航、环境监测、区域管理、城市规划、商业管理等诸多领域里得到了迅速广泛的应用[5]。但目前3s技术在土地规划中的应用仍多为单项技术应用。在土地资源管理日趋信息化的形势下,对土地资料的快速、准确获取、空间信息分析、动态监测、图形图像处理和数字制图的要求已变得十分迫切。而3s技术集成正为这种需求提供了科学、适用的技术方法和手段,它不仅可为土地管理工作提供及时、可靠的基础信息,而且可以对土地信息进行综合分析、处理,应用前景非常广阔。
23s技术在土地利用规划中的应用
2.13s技术在土地利用规划数据阶段的应用
土地利用规划工作的每一个环节都包含有大量的数据信息。在数据阶段,主要包括土地数据收集和土地数据处理2个方面。土地信息涵盖土地的位置、数量、质量及其价值等重要信息。这些信息具有数量巨大、动态性和相关性的特征。其中动态性特征不但包括其周期性,还有渐变性和波动性[6]。传统的通过实地踏勘的工作方法需要大量的人力和物力,且需要大量的时间。
随着数字图像处理技术的提高和遥感技术向高分辨率的发展,利用遥感技术获取土地信息的方法将越来越普遍。小卫星遥感的空间分辨率不断提高,ikonos达1 m,qui-ckbird达61 cm,都能满足1∶1万比例尺的县乡级土地利用规划。通过遥感技术迅速获取的动态实时信息,再传输给gis,使gis数据库得到及时更新。通过gis技术对土地信息进行处理,可以直接得到理想的图件和数据,及时准确地反映土地信息,不但可以为后续的规划工作提供数据基础,更重要的是明确土地性质、质量,从而明确土地的空间分布,确定各类用地的具体范围。在此阶段,3s技术在数据收集和处理方面展现了其实时性、准确性以及高效的特点。
2.23s技术在土地利用规划编制阶段的应用
土地利用规划的编制及实施中,需要清查土地利用类型的面积、权属、利用现状,保证地类正确、图斑一致、数据可靠,确保土地利用规划成果的科学性和可行性。同时,要采集、储存、管理大量的属性数据和空间数据,而且数据之间关联复杂,失控变异性强。如果没有3s技术的支持,是很难完成的。依靠3s技术平台,在建立土地利用总体规划信息库的基础上,紧密结合土地利用总体规划的业务流程,实现土地利用总体规划编制、修改、实施的自动化管理。利用原有土地信息,分析土地结构,构建各类模型,为土地的评价、预测、结构优化及效益分析提供方法和手段。同时,降低旧有人为进行土地资源分析和决策所带来的主观因素影响,加强了土地利用规划的科学性和合理性。
2.33s技术在土地利用规划成果阶段的应用
土地利用规划的编制、审批和实施涉及大量图件、指标等空间数据,对规划成果质量和管理的时效性要求都很高。长期以来,土地利用总体规划的规划成果(包括图件、文本、说明和表格)基本上都是以图纸、文本的形式保存和管理,存在共享性差、利用效率低、形式单一、成果保存难度大等缺点,无论在对公众宣传推广的范围与效果、传播形式与信息获取方式,还是应用灵活性方面都存在较大的局限性。运用3s技术进行规划成果管理,可以提高管理的科学性、管理质量和管理效率,为土地规划的动态实施和成果管理提供科学的方法和现代化手段。因此,为了更加充分、合理、科学、有效地利用土地利用规划的信息与数据,提高规划的开放性和公众参与性,从而更好地发挥土地利用规划的实际效用,必须综合运用3s技术。
3结语
土地的不可再生性决定了合理利用土地的重要性。土地利用规划需要了解土地资源的各种特征和规律,掌握土地资源的数量、质量及分布格局。因此,土地利用规划涉及的信息丰富、量大繁杂,而且多为地理信息,具有很强的地域性、空间性、时序性和动态性。离开这些信息,就很难实现立体、动态的管理和规划,直接影响到土地利用规划和管理的质量和效果。
gps技术可以对空间数据快速定位,rs技术利用航天、航空遥感提供的航片、卫星照片等影像资料,能精度较高地定位、定量到地块,直观地判读地面物体特性、资源的现势信息。gis利用空间数据库技术可以把属性数据的管理完全一体化,存储和分析处理多种性质的数据。因此,3s技术能有效地管理各类地理信息、统计分析数据,并对之进行分析处理,实现海量数据的管理,促进土地利用规划和信息处理的规范化,为土地利用规划工作打下坚实的基础。伴随空间信息技术的飞速发展,3s技术必定在我国土地利用规划工作中得到更广泛和更深入的应用,为土地利用规划领域的研究和实践提供科学、有效的研究和实施方法,为土地资源的有效利用作出无可限量的贡献。
4参考文献
[1] 吴次芳,叶艳妹.20世纪国际土地利用规划的发展及其新世纪展望[j].中国土地科学,2000,14(1):15-20.
[2] 秦奋,余明全,王家耀.3s技术在土地利用规划中的应用[j].河南农业科学,2006(3):72-76.
[3] 王振中.“3s”技术集成及其在土地管理中的应用[j].测绘科学,2005, 30(4):62-64.
[4] 周桂芳,朱淑丽,鲁春阳.3s技术在土地管理中的应用研究[j].安徽农业科学,2006,34(23):6342-6343.
土地利用规划特性范文2
村级土地利用项目在编制过程中主要针对的是新农村建设背景以及现代土地管理要求，而项目的提出主要就是解决土地利用规划体系不完整的问题。国内对于村级土地利用规划项目的编制意义已经投入研究，一方面，部分学者对乡村产业发展以及新农村建设项目等进行了深入探索，主要论述的观点也是围绕规划编制的理论意义和现实意义展开的。普遍认为编制土地利用规划就是为了进一步完善农村土地的生产项目和经营管理项目，提高整体规划结构的协调性和融合度[1]。另一发面，部分学者从土地利用规划结构的特征和缺陷出发，对整体研究机制进行分析，集中阐释了村级土地利用规划研究项目的实际意义，并且要强化规划管理的力度。
渠甲源等（2010）提出，在实行村级土地利用规划项目的过程中，要保证土地利用规划按照保护耕地、节约用地、协调发展、统筹管控、生态保护以及公众参与的原则。
陈荣蓉等（2014）提出，村级土地利用规划要坚持“三遵守和三突破”，要在实际工作过程中，集中遵守耕地保护红线、上级土地利用规划不超标以及集约化利用耕地。而三突破指的是，要有效突破传统农业发展模式、突破传统建设模式、突破传统统筹城乡兼顾模式。
郑健（2010）提出，在分析村级土地利用规划的过程中，深度贯彻落实合理化利用以及深层次保护的原则，确保能顺应国家政策要求，提升利用效率。
赵立强（2013）指出，以浙江省山村试点为例，在土地利用规划项目建立过程中，要确保规划的衔接性，提高差异性和特色化。
邓伟（2010）指出，以重庆市乡村试点为例，在相关规划结构研究过程中，对规划特征进行分析，并对大比例尺数图以及城乡统筹规划问题作为研究重点，切实维护整体管理项目的实际要求，从而建构规划刚性和弹性的结合框架。
2 新农村建设村级土地利用规划研究存在的问题
在对相关研究项目进行分析的过程中，研究学者尽管提出了自己的见解，但是也存在一些疏忽的问题和分歧[2]。
第一，在对土地利用规划项目具体内容的讨论方面，相关研究人员就出现了两种观点，一种观点是受到农村自然环境和社会发展水平差异的影响，另一种则会受到相关部门下设行政命令的影响。正是由于总体规划内容存在相左的意见，因此，整体落实情况弹性不足，但是刚度过度[3]。
第二，在对土地利用规划项目定位方面，有部分学者认为，在对村级土地利用规划进行划分时，将其列入详细规划，将总体规划进行分类细化和落实。另一部分学者认为市级土地利用规划和总体规划内容较为相似，需要将市级、县级规划进行整合。
第三，在对实证项目进行分析的过程中，只有很少一部分作者对其进行了实证研究，更多的学者还是总政策、理论等方面进行分析，这就导致研究内容对实践的指导意义存在差异[4]。
3 新农村建设村级土地利用规划研究优化路径
3.1 ??建更加有效的理论研究模型
相关研究部门需要对理论体系进行深度分析和集中管控，特别是村级土地规划利用项目会对整体规划产生影响，甚至发生冲突，因此，村级土地规划项目要结合法定规划要求，建构更加完整的运行体系，顺应政策和法律规范，确保管理模型和运行机制贴合实际需求。
3.2 确保研究结构的连贯完整
在对村级土地利用规划编制进行阶段性分析，要对全局性和持续性进行统筹管控，提高规划性和关注度，切实维护编制结构、论证结构、监督维护结构和反馈结构能形成良好的动态研究机制，确保其能对土地利用规划项目进行全面认知和综合理解，从而积累更多的项目运行经验。特别要注意的是，在项目研究过程中，要保证管理项目的全局性和持续性，确保管控要求和管理项目之间能形成协调统一的结构。
3.3 协调相关配套政策和规划
要想深度贯彻落实有效的城镇化运行要求，就要保证政策配套机制和土地利用规划项目之间能形成有效的协调机制，实现农村建设项目和城乡发展之间的有效性，也为村级土地利用规划的进一步发展奠定坚实基础。例如，要针对农村生态环境和农村历史文化景观保护问题、农民城镇化利益等问题进行集中探讨，并且进行进一步探索和研究[5]。
3.4 高度重视研究中的实践过程
在研究村级土地利用管理规划项目的过程中，要充分发挥实践的重要价值，制定详细的、可操作的运行计划，在对比和总结的同时，并针对具体案例进行对比分析，提高公共参与热情的同时，建构更加完整的项目规划，协调发展后对运行结构和收效进行综合评价。
土地利用规划特性范文3
关键词：土地规划 修编 探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式，是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入，不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求，正值现行土地利用总体规划修编之际，对规划修编方法进行探讨，具有重要的现实意义。
一、
土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大，由于在规划理念上过分强调对农用地，特别是耕地的保护，对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，对社会的变化和需求考虑的不多，没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展，保护生态环境，协调社会关系，贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系，没有从宏观（哲学层次、科学层次）到微观（技术层次）的系统理论，而是诸多理论混杂，让人无所适从，规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践，已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下，面对参与国民经济宏观调控的新要求，新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法，才能完成历史赋予我们的使命。
1. 新的规划理念：理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求，在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时，妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系，在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时，必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题，由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变，保证土地资源永续利用，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2．新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要，新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
（1）空间规划理论
土地利用规划，是综合协调资源供需矛盾，统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”，其着重强调的是规划对用地数量的指标要求，而缺乏空间布局约束，在规划的分区方案中，对分区内部土地利用的要求过于笼统，不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此，新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如：“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等，根据国家和区域经济社会发展战略，按照资源禀赋和区位比较优势，完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划，并制定相应的土地利用和供应政策，进而充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效地整合资源，优化空间布局，促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划，应当着重注意农用地，特别是基本农田，各类建设用地，生态环境保护用地的空间安排和布局，确定其开发利用时序，并通过较大比例尺的地图如用1：1万确定城镇合理发展边界，引导地方政府提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率的最大化，保护自然生态环境和基本农田，从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
（2）可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要， 又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源， 在正确的管理下， 可以不断更新和利用。反之， 它会退化、耗竭。故对土地的开发利用， 要限制在土地人口承载力的限度内， 同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域) ， 确保土地持续利用。
目前，土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系，保持良好的生态环境与土地利用之间的关系，在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源，同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活，因此强调人与环境“和谐相处” 、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去，实现土地生产力的持续增长和稳定性，保证土地资源潜力和防止土地退化，并具有良好的经济效益和社会效益，即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编，除了要用新的规划理念、规划理论外，应当按照规划修编的要求，尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价：按照国土资源部的要求，在新一轮土地利用总体规划修编前，各地必须对上轮规划的实施效果进行评价，做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看，效果并不理想，原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法，各地只能按照自己的理解进行，表格、数据五花八门，无法进行汇总和统计。因此，有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价：按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求，土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法，还需要进行统一和规范。
2．系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体，是国家最主要、可调控的资源，这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此，在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决，按这样的思路，规划的适用性会大大提高，规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息（3S）技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统，作为修订规划成果的主要载体，使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行，提高规划管理水平，从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础，重点普及遥感技术、GIS 技术、GPS技术等现代化手段， 使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时， 基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等， 因此， 要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划， 通过人- 机交互系统， 为决策者对半结构化问题进行有效决策支持， 提高决策的透明度与决策的科学性。
4．公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划，其编制应该是各级人民政府的事情，而不是国土资源管理部门的部门规划，因此，规划的编制应由政府主导，各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与，规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料，而是要参与规划目标、指标的分配和确定，规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1．必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台；
2．土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行；
3．可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
土地利用规划特性范文4
【关键词】土地利用规划集体建设用地流转行政法控制民法控制宏观调控法
一、集体建设用地使用权流转规划实施面临的现实冲击联合国粮农组织《土地利用规划指南》指出：“土地利用规划是指对自然、社会和经济因素的系统评价，以此帮助用地者选择提高其生产力、可持续利用和满足社会需要的最佳途径。”①土地利用规划法律制度是调整规划关系主体在利用规划决策、实施中发生的权利义务关系的行为规范，其目的是协调各种利益冲突，通过对土地的合理利用来实现土地资源配置的公共利益目标。因此，遵循土地利用规划是集体建设用地使用权流转的基础。2（104年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第l0条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法转移。”2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》规定，农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。据官方网站公布的统计数据，在2000年至2009年间，全国共有16个省、市的地方政府制定了集体建设用地流转的暂行（试行）办法。②这些地方立法无一例外地将规划置于原则地位；在具体规则上还详细规定了土地利用规划对集体建设用地使用权流转的控制制度覆盖集体建设用地使用权流转的一级市场和二级市场；在规划的控制结构上，包括流转行为的事前控制与事后控制，出让合同的民法控制与行政审批的行政法控制等。
令人遗憾的是，现实中集体建设用地使用权流转市场的无序与地方规章中严密的规划法律控制规则形成了反差。规划失序、用途管制失灵、违反规划的流转行为已成为冲击集体建设用地市场的一股暗流，来势汹汹，并由此引起了国家土地资源行政主管机关的关注。2005年，国土资源部专门发出《关于坚决制止“以租”违法违规用地行为的紧急通知》，指示各开展集体建设用地流转的地区，必须严格实行规划的控制。集体建设用地使用权流转中违反规划行为的表现主要有：（1）未经批准随意占用耕地，将耕地出让、出租用于非农建设，非法批准建设用地等问题已有蔓延上升之势。根据历年国土资源部卫星照片检查的数据估算，每年新增建设用地95％以上属于集体农用地。华北某市到2006年年底，由村组织自行“审批”的用地达5万多宗、480多平方公里，分别占全市乡村企事业用地宗数的77％和面积的67％，③其严重程度可见一斑。“在深圳的保安、龙岗两区，村民自行进行了‘城市化’，几乎所有的农地都被用于工商业开发，农民的收益已经不再来源于土地收益，几乎全部依靠厂房和土地的租金收入。龙岗、保安两地总计300多公顷的农地被用于工商业开发。”④（2）擅自变更土地用途。有些土地利用人利用农村临时用地的名义改变农地用途，将农用地作为建设用地出让、开发。比如，在集体建设用地上从事商品房开发，形成了大量的小产权房。此外，由于发展地方经济、招商引资的需要以及收取相关费用的利益驱动，许多地方政府对土地用途变更的审批流于形式，从而规避了规划的控制。
二、行政法调控与民法调控规划的局限性：集体建设用地规划控制失灵的制度成因在各地集体建设用地流转的规章中，规划实施的法律控制方式集中为行政法控制与民法控制两个方面，并且以行政法控制为主。但是，法律规范调节主体行为的有效性的标准是，法律配置的行为规范必须与行为属性相适应，以达到制度与行为的激励相容。从集体建设用地规划的实施效果反思两种规划的控制模式，发现立法者对规划制度的法律属性定位含混，其选择的规划控制制度与土地利用行为发生了偏离，导致法律规范不能有效地促进土地利用行为主体规划的实施。
（一）行政法控制的掣肘在集体建设用地流转中，土地利用规划的行政许可和用途变更的行政审批是规划控制的主导模式。
在集体建设用地使用权流转的一级市场，地方规章都采用了较多的行政法调整手段，赋予规划机关和土地行政主管机关规戈U的审批权，即发放土地利用的许可、审批土地用途变更事项，借以实现规划机关与相对人在规划关系中的权利义务。前述16个地区的规章样本中，在事前规划控制中，规划作为出让审批条件的有7个地区，占样本规章比例的49％；⑤在事后规划控制中，由于《立法法》对于行政处罚的法律保留原则的限制，16个地区的规章中均准用了（4-地管理法》关于违法转让土地行为的行政处罚责任形式。例如，《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》第25条规定，对于违反土地利用总体规划、城市规划、村镇规划，擅自将集体农用地改变为建设用地流转的，依照国家法律法规规定处理。《土地管理法》涉及的违反土地利用规划与用途管制酌法律责任包括土地利用人的行政违法责任和行政机关的责任。其中第76条规定，未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对于非法用地的单位和责任人，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第78条规定，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，其批准文件无效，非法批准使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，非法批准使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处。
在集体建设用地使用权流转的二级市场，一些地方规章对建设用地使用权流转中土地用途的变更采用行政审批加合同变更模式。二级市场的规划控制不同于一级市场的规划控制在于，前者是对于违反规划出让集体土地使用权的限制，后者是对符合规划的土地使用权出让时，由于土地使用权受让人在履行出让合同过程中（包括利用土地、再次流转土地使用权时）擅自变更规划所引发的限制。在16个地区的分析样本中，有11个地区采用了行政审批加合同变更的控制模式，是分析样本的主流。按照这种模式，土地用途变更时，由规划行政主管机关或者土地行政主管部门先行审批，是土地权利人变更出让合同约定的土地用途的前提条件。⑥《土地管理法》第8l条规定，擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得并处以罚款。该条规定成为多个地区规章中对流转合同土地用途变更的基本规则；至于变更合同的同时，由土地所有权人、土地行政主管部门收取增值的土地收益和补交的土地使用权出让金，则是变更后的土地利用经济对价问题。
选择集体建设用地规划的行政法控制，体现了立法者对土地利用规划性质的误读。在规划的属性判断上，存在着行政规划的观点。该种观点认为，凡规划均属于行政规划的范畴。有的学者根据规划的事项，将行政规划划分为经济规划、产业规划、土地规划、资源保护规划等，⑦土地利用的规划关系是规划行政机关与相对人之间的行政法律关系。例如，以城市规划法为例，有学者认为，城市规划管理是行政管理的领域之一，城市规划法在性质上属于部门行政法，⑧是指调整城市规划管理活动的法律规范总称，其内容包括行使城市规划权的组织、城市规划管理活动、城市规划管理的程序、对规划管理行为的监督和救济。即规划编制、实施中行政机关与特定相对人之间的行政法律关系。
土地利用规划是国家公权力对个体土地利用行为的干预，因此需要赋予和保障规划主体的法定职权，这使得规范规划主体权力的运行与外在的权力控制等法律规则体现为公法的表象。
从近代社会开始，各国对土地利用规划关系相继建立了一套行之有效的行政管理体制，土地规划的行政法以单行法的形式相继出台，并取得了良好的管理绩效。但进入现代社会，由于土地关系经济与社会地位的提升和行政法理念的变化，人们发现将土地利用的规划关系等局限于行政法域，用行政法调整方式解决国家对土地资源的宏观调控问题面临着严重的障碍。
首先是价值功能上的障碍。土地利用规划所调整的法律关系在地位和价值属性上早已超越了规划行为的行政职权行使本身，它涉及的社会整体利益使之早已超出了传统行政法的被动控权功能，而被赋予了积极的整体协调社会资源和公共利益保障的制度目标。在行政规划法律制度中，规划管理机关在规划管理活动中代表着国家利益，以国家利益为本位进行行政管理是实现国家利益的最强有力手段，国家本位是以国家利益为主导的行政法的本位思想。⑨而土地利用规划调整的是土地资源与各类经济资源的社会整体利益关系，在通过规划决策的资源再分配中，国家利益与社会利益之间有时重叠，有时又存在着较大的差异。现代法治理念认为，社会利益优先于国家利益，规划行政法的价值定位无法与土地利用规划的社会整体利益相自洽。
其次是制度功能上的障碍。行政法采取单一行政命令为主的行政手段，而在市场经济条件下，土地规划关系的主体是市场环境下的经济人，他们以利益最大化为行为宗旨，追寻市场信号，其行为方式需要以一定的利益激励机制加以促导，才能保证将规划要求的土地利用方式内化为主体的自觉行动。这就需要充分发挥经济杠杆的调节作用，引导土地权利人的行为，实现公权力的间接干预。因而行政法所确定的直接干预土地利用关系的行政权在对非经济性、非市场化的土地利用行为中虽然有效，如对违法行为的处罚、土地事实管理行为（如土地用途地籍登记、土地利用信息调查），但对土地权利人的市场行为，则显得力不从心。
再次，土地利用规划在行政法中被作为行政规划，而行政规划的确定带有极强的主观性，在规划制订和实施的过程中，制定者和执法者享有极大的裁量权，因为，行政规划的内容包含预定的目标和事先规划的手段，实体法不可能对规划的具体内容作出明确的规定，这是行政立法与行政规划法的区别之一。⑩而土地规划关系中的行政管理权限需要严格的法律限制，行政载量权中的“自由”与土地规划中的“法定”要求发生冲突。
各地规章规定的土地利用规划规则，在制度设计上援用了规划行政法的理念。集体建设用地流转的规划控制效果表明了土地利用规划的行政法定位无法适应集体建设用地流转特有的外部制度环境和复杂的利益关系。首先，在外部环境上，在农村的土地财产关系中，公权力对土地等集体经济资源的支配现象还相当严重，地方政府在集体建设用地流转中处于发起制度改革和推动流转的主导地位。其次，在利益关系上，政府是微观的流转关系中事实上的参与主体。这些参与主要表现在以下几个方面：（1）县级以上地方政府参与集体建设用地使用权流转收益分配时，与被规制的集体经济组织可能成为利益的共同体。（2）在集体经济组织产权不清时，基层政府代行集体经济组织流转建设用地权利的现象较为普遍，⑩地方政府可能争夺土地出让的所有者地位，规划的控制也会受到流转利益的冲击与侵蚀。（3）在当前新农村建设背景下，集体建设用地的流转出现了政府善意推动、统一小城镇集体建设用地流转等改革试验。在一些地区，集体建设用地使用权出让移植了城市土地储备制度，出现了县级政府越位代替集体经济组织出让的现象。例如，《临沂市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》规定，县级政府在小城镇规划区内，对集镇和成片开发的集体建设用地，以出让方式取得集体建设用地使用权，经统一规划、统一开发后，再统一供应。⑩在统一供地的情形下，地方政府直接从流转的监管者成为了流转关系的当事人。根据公共选择理论，政府有效干预经济的暗含前提是，假设政府是仁慈的且是以公共利益为宗旨的。但在集体建设用地流转过程中，地方政府作为规划决策和规划控制的主体无法在经济上保持其自身利益的中立，规划行政权力逐渐蜕变成追求经济利益的寻租工具，于是监管者成为了土地流转市场中的理性经济人。最后，在规划的决策上，县级地方政府是集体建设用地规划所在区域的规划决策者。《城乡规划法》第22条规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府批准。而由于县级地方政府在规划中的特殊地位，本级土地行政主管部门无法约束本级政府违反规划的冲动，于是规划控制形成制度困局，即政府在规划关系中的身份可能是规划的编制主体，此时它受制于地方政府对规划的觊觎。在我国现行的地方各级财政关系中，“上级政府可以把所有的责任无限下移给下级政府直至基层的乡镇政府，而地方政府最需要的财政收入权却没有法律保障”，⑩掌控土地、调整与变通执行规划成为地方政府补充地方财政的行为偏好；政府可能是规划的执行主体，此时地方政府与地方行政系统可能存在利益和组织的关联性，使规划的执法被规避或者存在选择性执法的问题。在土地规划的公共利益维护与地方经济发展发生冲突时，地方政府官员和主管部门往往会用宽容本地企业、放宽审批标准的方式，默认违反土地利用规划的行为，以此换取本地经济的增长。
（二）民法控制的尴尬考察16个地区集体建设用地使用权流转规章可见，规划的民事控制方式包括两类：一是在出让土地使用权的事前控制中，将符合规划条件作为流转民事行为的有效条件，在16个地区的规章中有9个地区的规章对此作出了明确的规定，占分析样本的51％。@虽然地方规章中没有直接将符合土地利用规划作为效力性要件，但是，根据规划的社会公共利益属性，参照《城乡规划法》第39条的规定，违反规划的流转行为和土地利用行为应发生绝对无效的法律后果；0二是将按照土地用途利用土地作为合同适当履行的标准，通过合同变更规则，依赖解除合同的违约责任和补交出让收益、支付土地使用权等出让金的财产性对价，保持出让合同约定的土地用途。即使在采用规划行政审批的地区，合同变更的民法控制方式也被大量采用。
规划的民法控制在本质上是以市场机制来调节土地利用关系。虽然土地利用规划的实施需要对土地利用人的利益激励，但该方式对于规划的社会整体利益的实现只发挥了基础作用，相对于规划的控制目标而言是具有局限性的。
在制度目的上，民法调整主体之间财产的占有和流转关系，其作用对象是微观的交易领域，无法顾及土地利用规划关注的宏观层面的土地供给总量与结构性问题。虽然从理论上说，在完全竞争的状态下，市场自由竞争可以达到市场均衡，只要民法保证民事主体的意思自治和公平的竞争秩序，土地市场的总体供求关系就可自动地实现均衡。但事实并非如此，一方面，现实的市场关系并非像微观经济学中完全竞争市场假定所想象的那样，由于信息不对称、外部性和公共物品问题的存在，土地利用供需总量的平衡只有在国家干预下才能得以维持，市场失灵才能得以解决。土地市场的失灵主要体现在以下几个方面：（1）个体为了增加自身的收益，在土地使用的性质、强度、区位上会制造许多外部不经济因素。（2）个体土地利用行为损害了社会其他成员在土地利用上的机会，造成社会的不公平。（3）个体由于对信息的把握欠缺完整，可能造成土地利用的低效率，特别是在土地投资的区位选择、容量估测上表现出常有的盲目。（4）公共设施的土地供给、处于劣势地位的土地需求者的土地供给不足，区位分布不均衡。⑩在微观的制度功能上，首先，从法益角度上看，民法是调整平等主体土地利用关系中的私益，与规划关系法益的社会公共利益目标迥异。其次，从调整方式上看，民法适用私法自治原则，民事行为的内容、行为后果、救济方式取决于当事人的自主意愿，国家之于当事人的关系具有被动性和事后性，这与土地利用规划实施中的国家主动干预并不相容。因为土地市场需要民事主体的自治，否则难以实现土地资源配置的效率，但是仅有私人自治不足以使土地市场的发展符合社会的整体利益，因而还需要来自政府的他治。再次，从公共利益的保障程度上看，民法与土地利用规划规范在维护公共利益上虽有重叠，但强度不同。现代民法奉行权利本位原则，要求在私权领域排除国家的不当干预，最大限度地促进私人竞争，国家对民事领域的干预只适用于法定特例的情况。民法擅长于保护土地权利人的个别权利，在维护公共利益上是消极的，只规定和强调不得损害公共利益，在违反公共利益的行为发生时，当事人只有向司法机关请求救济，无效的确认才能发生。而土地利用规划的公共利益关系需要旗帜鲜明地主动加以维护。最后，就土地的资源属性来说，由于土地是不可再生资源，不可能像一般商品那样随厂商的经济行为而循环、无限量地供给和保持量的无限增长，社会无法根据需要而任意增加土地供应的数量，因此存在着因客体的资源属性导致的市场失灵。土地市场的失灵意味着民法对土地关系调整的局限性，即民法只能为土地资源的配置提供利益激励的基础性机制，它无力解决宏观的土地资源总量与结构的均衡问题。通过对16个地区集体建设用地使用权流转规章的考察发现，采用单纯的民法手段控制规划的实施，其效果差强人意。
首先，集体建设用地流转中，违反规划的行为并没有因为无效宣告的事后控制而受到抑制。
由于流转行为本质上是利益交换的私法行为，其自利性特征可能产生双方当事人恶意串通、规避法律的机会主义风险。这种机会主义风险起因于民事行为效力确认的事后性和当事人的经济人有限理性，例如，申请确认出让行为无效时因为司法成本负担的顾虑，当事人可能会放弃司法救济的机会，结果使出让合同虽违反规划，但却无法纳入司法审查。机会主义将造成规划要件对于集体建设用地使用权出让行为控制的不确定。
其次，土地用途的合同变更控制为土地利用人违反规划行为提供了反向的激励。第一，事后性。不论是合同约束还是变更的审批，都是针对已经发生的土地用途变更行为，欠缺预防性。第二，事后的补办程序和出让金的补交制度，将土地用途的变更等同于土地使用权价格的调整，土地用途管制的社会功能被虚化。《土地管理法》第56条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《城市房地产管理法》第l8条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”由于没有强调规划审批与出让金补交的独立关系，在执行中这些规定被曲解为只要有能力补交出让金，就可以办理变更的审批程序，甚至《土地管理法》关于“不按照批准用途使用国有土地的，由土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款”的处罚，也被变通为可以“以罚代法”，土地用途的变更仅是时间、金钱和程序成本，而无其他的法律障碍。由于合同变更控制被转化为土地用途变更的利益补偿，土地用途管制的制度被淡化，甚至被扭曲。这种现象在经济发达地区的集体建设用地流转中尤为明显。例如，1993年深圳市出台了《宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》，目的是遏制两区集体建设用地流转中的非农开发。在两区较为发达的村镇，村民自行进行了“城市化”，计划所有的农地都被用于工商业开发，农民的收入已经不再来源于农业生产，而是依靠厂房和房屋的租金收入。宝安、龙岗区总计2300多平方公里的农地被农民自发地应用于工商业开发。2002年深圳市出台了《深圳经济特区处理历史遗留违法私房的若干规定》、《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑的若干规定》，将特区农民擅自开发作为住宅、工商用途的农地作为违法建筑。处理的总原则是：补办征地手续、补签土地使用权出让合同、确认产权并补交罚款，这意味着农用地已经被合法地转为建设用地。
三、经济法调控规划的可行性：集体建设用地使用权规划制度的重构
（一）土地利用规划属性的确定在规划学上，土地利用规划作用于行为主体的方式包括：（1）控制作用，即对主体土地利用方式中妨碍社会整体利益和公共利益的行为进行约束。（2）整合作用，即对于主体土地利用行动所发生的利益冲突，规划以社会整体利益原则加以协调，将各方冲突的土地利用活动纳入共同接受的规则之中。（3）保障作用，即对于关系公共物品的基础设施、公益事业、低收入者的住房需求等具有社会价值和目标象征与表达意义的土地利用活动，给予分配土地资源的优先考虑。⑩在直观的内容上，土地利用规划的作用对象是土地资源在时间和空间、强度上的配置，是土地资源本身，但是从制度属性上，土地利用规划是国家宏观调控的政策工具，其调整的社会利益关系是不同于个体私益、政府行政利益的社会整体利益；在法律规范属性上，是经济法上的宏观调控规范。
按照经济学理论，宏观调控的目标是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、稳健发展。土地利用规划规范具有整体性的特点，与传统的财政与货币政策不同，土地规划实现的宏观调控目标是通过土地的供给调节社会经济资源。土地利用规划支配着以土地为引领的社会经济资源分配系统，提供着国家在经济结构、产业结构、投资方向上的政策导向与市场信息。规划的实施可以调节产业发展的不平衡、缓解部分行业和地区的投资过热，通过规划的用途管制制度，保障不同用途的土地供给，合理控制投资规模，优化产业发展结构。土地规划的宏观调控功能来源于资源经济学中的资源依赖理论。该理论认为，市场中的企业和各种组织，特别是土地资源依赖性企业，由于对资源的依赖性，导致对土地主管部门的强烈依赖性，政府资源供给政策的变化将极大影响到企业和各种组织的发展，政府可以通过资源政策的变化来引导企业的发展。⑩2003年开始，基于我国经济中出现的结构不平衡，国家利用土地规划调整相关产业的布局，土地参与宏观调控“不仅在总量控制上按照保持供求基本平衡的原则对社会总供给和总需求进行双向调控，而且从结构上对不同行业和产业、不同的地域和主体功能区，调整土地供给，确定用地规划”。④土地利用规划法律制度以土地利用规划为客体，规定规划关系当事人的权利义务，是宏观调控法律规范。
集体建设用地使用权流转规划的依据为县乡两级土地利用规划与专项土地利用规划，如乡镇建设规划、农民宅基地建设规划。与其他土地利用总体规划相比较，集体建设用地规划在资源的宏观调控上具有突出的特点：第一，规划的宏观调控功能集中在地域性的经济资源结构调整。
地方政府由于承担着发展地方经济的职能，公权力决策行为对规划的编制、决策和实施影响明显。在《城乡规划法》出台之后，集体建设用地利用规划与城市规划一同并人地区的土地利用规划，按照地方资源禀赋和区域比较优势来协调土地利用政策和资源分配的布局，有效地整合了资源，促进和协调了区域的发展；由于我国正处于城乡经济一体化的进程中以及正处于农村产业结构升级的发展阶段，规划负担的土地结构性供给使命更为凸显。规划将成为地方政府更多地调控土地资源、实现地方政策的工具。第二，集体土地利用规划法律规范所调整的利益关系更为复杂。与城市规划的产权基础不同，农村建设用地规划作用于集体所有的土地，由于农民集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权等的权利结构交错，与城镇国有土地单一的国家所有权、居民与市场主体的使用权结构相比，其规划的利益关系更为复杂。规划实施中的利益冲突更为多样化、程度更为激烈，规制的实施法律保障的制度需求更为强烈。第三，耕地保护与土地用途管制体现了集体建设用地规划规范的双重功能。
除了保证公益事业用地的公共用品供给功能之外，集体建设用地规划的外延功能是与农地划定法定界限，优先保证农业用地不受建设用地的侵蚀。农地能够为社会提供的粮食安全、生态环境的外部性收益，是公共利益，必须通过土地利用规划加以确认和保障。前苏联乌克兰经济研究院所着的《农业中的土地资源与水资源利用的经济问题》一书指出，现代农业立法规定农业土地利用的优先原则，首先是要保证农业有足够的土地，任何生产领域要解决任何土地利用问题，都需要优先保证农业的利益。@着名资源经济学家周城认为：“即使产业结构的转变使得一些农地变为非农的建设用地不可避免，但是从整体上看，其前提依然是优先满足农业必要土地的需求，然后用剩余农地发展非农产业。”@（二）按照宏观调控法的制度要素补充规划的控制方式集体建设用地规划的宏观调控法律属性，要求匹配适应性的法律制度，改变现行地方规章中行政法抑或民法调整规划关系的思维定势，通过配置经济法律规范来优化土地利用规划的法律控制机制。
一是按照社会本位原则，厘定规划的主体。按照经济法的社会公共利益原则，构造非政府的社会主体独立的规划决策者地位。经济法以社会本位为原则，维护社会公共利益是宏观调控法的基本任务。社会本位原则要求政府干预经济关系时，保持自身的公共利益代表者的主体适格，在各种复杂的利益关系冲突中，独立于各方的利益纠葛，将公共利益的内涵、社会公平正义的要求植入国家干预经济的具体制度工具之中。因为土地利用规划的编制是特殊的政治决策过程，政治决策的实质是利益的博弈。而保证土地利用规划公平性的最大障碍当属社会中的“权力”，“持有权力者（政治意义的、经济意义的）对规划的编制和实施过程的每一个环节都可能产生影响，他们可能置规划师的建议于不顾，或者索性胁迫规划师做其利益的代言人，在宏观经济政策转向发挥市场资源配置的主导作用时这种压力更为显见0”@基于集体建设用地规划主体的利益非中性，实现规划的有效控制必须将政府从规划主体转变为规制主体。按照《土地管理法》的规定，集体建设用地出让的规划类型是县一级土地利用总体规划、乡镇村庄建设规划，属于上一级宏观规划之下的执行性规划，其编制主体是同一级地方政府，规划编制之后逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府和地区行政公署批准。集体建设用地利用规划效力受到削弱的重要原因是：其一，上级规划审批机关在对下级的规划审批中存在着信息不对称问题，无法有效地监督规划的公平性，规划的编制者在规划的决策中发挥着主导地位。其二，地方政府在土地利用规划关系中不具备中立的法律地位，无法完成社会公共利益代言者的角色。
例如，规划目标应是长远的、可持续的，在新农村建设中集体建设用地涉及的政策中则更多是由政府认定的目标，如形象工程、政绩工程等。因此，立法必须强化规划决策者的独立法律地位。
从域外经验来看，土地利用规划不是由政府而是由非政府组织决策的。在西方国家，独立于行政部门的城市规划委员会是规划决策的普遍形式，是代表公民利益的非政府组织，比如，在美国，各州市镇设立的城市规划委员会，承担规划的编制和决策职责，享有规划的确定权；@规划委员会通过独立性的制度安排，保持了规划决策的中立性。比如，我国香港特别行政区城市规划委员会实行委员利益申报制度，此外立法还规定了违反回避制度的责任，即委员应回避而未回避时，委员会所做出的规划决定可能要承担被废止的风险。④目前，我国几乎所有的直辖市、省会城市以及地级市都已经设立了城市规划委员会，县一级的地方性规划中还没有该类机构。但是，我国的规划委员会与西方的规划委员会名同实异，学者将其分为四个类别：第一类是顾问咨询型。第二类是管理协调型，即规划委员会在具备部分管理职能之外还具备协调、仲裁的职能。第三类是管理决策型，即规划委员会依据地方法规所具有的行政职能，除对须由上级报批的规划具有报批前的审议职能之外，还对规划事务具有明确的审批职责。第四类是中间程序控制型，即将规划委员会设计为规划审批的前置程序制度，规划委员会的权利介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间。④《广东省城市控制性详细规划管理条例》第16条规定：“控制性详细规划草案经城市规划委员会审议通过后，由城市规划行政主管部门根据审议意见修改完善并报同级人民政府批准。未经城市规划委员会审议通过的，同级人民政府不予批准。”
对于规划决策主体的选择，有学者认为，在国家法律尚没有修改之前，将规划权交给规划委员会，并设计成独立的管理决策型规划主体，在法理上是否站得住脚是值得商榷的。⑤还有学者认为，规划委员会应介于管理协调型委员会与管理决策型委员会之间，应选用广东省的做法，授予规划委员会对规划必经程序的否决权，防止与上位法相冲突。@笔者认为，现行规划委员会的研究主要适用于城市规划过程，在集体建设用地使用权制度改革的过程中，国家对土地利用制度的创新与探索采用了宽容的态度，并且基于集体经济组织产权长期受到地方政府公权力的影响和侵蚀，在县乡一级设置独立决策的管理型规划委员会制度既有必要性，又有可行性。
二是吸收各种利益主体的合理诉求，形成遵守规划的内在激励。
宏观调控法的特点是通过激励机制，利用利益媒介，间接地促导市场主体的行为符合国家调控政策。土地利用规划通过土地用途的限定，对土地权利主体的未来和现实的土地用途转换和利用选择加以限制。集体建设用地使用权流转的规划面临着更为复杂的利益冲突，土地上承载的利益关系因农民集体产权、土地承包经营权、宅基地使用权、乡镇企业与公益设施建设用地使用权、集体土地上的开发建设主体等多重权利交织而多样化。在土地利用规划的决策上只有吸收各种利益主体的合理诉求，才能形成土地利用规划的内在激励，补充规划外在的行政命令性控制的不足，增加规划义务主体对规划的认同，提升履行义务的自律。对此，加拿大公共政策学研究学者迈克尔·豪利特提出了按照国家干预的程度选择政策工具时应重点考虑的两个维度，即信息维度和群体维度。固首先，强化集体建设用地规划的信息供给有利于保障土地权利人的财产权益。在规划不公开、信息滞后的情况下，往往由于对规划确定的土地利用政策反应能力差，土地权利人承担了土地利用规划的不利后果。如农地转为建设用地的未来规划对农民和农业投入的影响。其次，参与程序通过吸收土地权利人的利益诉求，将土地利用规划中的各种利益内化于规划之中，“有利于强化土地利用规划在全社会一致赞同的基础上的集体行动。”④第一，建立土地利用规划的信息公开制度。《政府信息公开条例》规定了公民的信息公开请求权和信息利益实现的具体制度。土地利用规划确定之后，为了使土地利用人为未来规划义务的履行和土地利用行为做出预期，应在规划实施前有权获得土地利用规划的信息。由于《政府信息公开条例》规定政府信息公开制度是普遍的，土地利用规划需要具体的规划行政主管机构按照规划的技术条件和信息供给方式公开信息，因此，农村土地利用规划需要专门的信息公开制度。
但是，在16个地区集体建设用地使用权流转的规章中，均没有土地利用规划的信息公开制度，政府规划信息公开的积极义务履行没有具体化为强制的义务，甚至会利用规划的封闭性，出现更多的擅自变更规划、规避规划的机会主义。在规划的相对人一方，《城乡规划法》出台之前，虽然《村庄和集镇规划建设管理条例》对乡村规划做出了概括的规范，“但村庄的规划管理仍然薄弱，有的村庄没有规划，无序建设。”@《村庄和集镇规划建设管理条例》第14条规定：“村庄、集镇总体规划和集镇建设规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。”由于农村集体对规划制订和参与的能力相当有限，因而该项规定在现实中的执行效果不佳，村民无法获得规划的决策信息；同时，该条例没有赋予相对人土地利用规划确定之后的信息公开请求权。规定相对人信息公开请求权的意义在于：（1）便于规划义务的认知。公开规划行为的法律性质可以推定为政府对土地使用人空间利用行为的干预权力和相对人实施规划的法定义务。（2）便于相对人对地方政府维持规划的情况加以监督。
土地利用规划的信息公开制度应包括：（1）政府规划主管机关的信息公开义务。立法应规定，土地利用规划已经批准的，人民政府应责令规划主管部门向社会公开；为了使规划法律内容便于公众知悉，应当公开规划编制的依据、规划执行的时限、管理部门、法律责任。考虑到农民的规划意识薄弱及法律知识、规划技术知识的欠缺，立法应规定建议性规范，指导地方政府和村民委员会对规划进行必要的宣传和解释。（2）公民获取规划信息的请求权。土地利用规划批准之后，公民向规划行政主管机关请求公开规划信息的，行政机关不得以国家秘密为由，阻止公民信息利益的实现，并要为公民规划信息的获得提供经济上的便捷条件。（3）根据信赖利益原则，规划变更的信息也适用政府规划信息公开的义务性规定，并应保障信息公开的及时性。
第二，建立土地利用规划的参与制度。公众的参与制度对于建构土地利用规划的利益表达与沟通机制具有基础性作用。首先，在民主社会，政府的土地利用规划绝不是利用政府的权威发生公信力，“土地利用规划成为政府行为是长期不断适应特定政治制度的结果，它本身的存在是现行政治制度在地域空间与土地利用领域的衍生，这个过程并非基于规划的核心价值自动地实现，而是寄附于社会系统中某些组织、集团、甚至一些个人倡导的旨在为自身谋取政治利益的运动。”⑦其次，土地利用规划的参与行为有利于政府与相对人在强弱悬殊的利益对比中，使弱势的相对人得到合理的利益关照。在土地利用规划的决策中，政府居于调动土地资源的优势地位，相对人则处于弱势地位。对农民来说，其替代就业的能力低下，土地利用规划行为可能使受规划影响的他们变得更弱。参与程序有利于增强农民在规划中的主体意识、自觉性和责任感，通过利益诉求机制使决策者在规划中体恤相对人在规划实施中的牺牲，保证规划在平衡公共利益和私人合理需求之间做出协调，保证规划的公平性。
土地利用规划决策的公众参与制是现代民主国家公共决策的制度惯例。在现行集体建设用地使用权流转中，各地规章均没有涉及土地利用规划的公众参与制度。在《城乡规划法》出台前，许多地区根据《村庄和集镇规划建设管理条例》制定了本地区的实施办法，其中涉及到一些简单的规划参与程序的规定，例如《河北省村庄和集镇规划建设管理实施办法》（1994年5月生效，现已失效）第14条规定：“村庄和集镇总体规划、集镇建设规划，应当征求土地、水利和林业等有关部门的意见，经乡级人民代表大会审查同意后，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村庄建设规划，应当经村民会议讨论同意，由乡级人民政府审查后报县级人民政府批准。”《城乡规划法》关于规划的公众参与仅涉及到两个条款，其中第l6规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理；第l8条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。《城乡规划法》有关规划编制尊重村民意愿的规定，不仅因过于原则而变成了倡导性的条款，而且村民参与的主体范围过于狭窄，无法涵盖土地利用规划的多方利益主体；镇一级的规划编制中人民代表审议的程序，难以顺应土地利用利益相关者参与程序的博弈要求。显然，土地利用规划的公众参与意识还没有形成立法思维。确立规划的公正程序理念，进而建立包括相关行政主体之外多方利益主体的广泛参与制度，是完善集体建设用地规划制度的当务之急。建议各地在制定地方城乡规划法实施办法时，将公众参与规划决策的程序加以制度化。
第三，强化规划的政府干预。日本学者金泽良雄将经济法的调整方法分为国家权力的强制调整和非权力调整。@我国学者也认为国家公权力介入是经济法作用经济关系的方式之一，并且按照公权力行使方式的不同，分为指导性调整方式和指令性调整方式。@由于土地利用规划的拘束性性质，土地利用规划的控制适应于公权力的指令性调整方式，因此，强化规划行政主体的干预是必要的。
土地利用规划特性范文5
关键词： 土地； 规划； 方法
中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）01-0033-01
土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004年6月，国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号），着手启动新一轮土地利用总体规划修编工作；2005年5月，国务院办公厅下发了《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（[2005]32号），正式开始了新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的要求和规定。为开展好此项工作，结合土地利用规划工作的实际，我对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进行了粗浅的分析和思考，希望能为做好新一轮土地利用总体规划修编工作提供一点思路。
1 土地利用总体规划的发展历程
第一轮土地利用总体规划(1987―2000年)
1986年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》（1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开，规划的目标年为2000年，但由于当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。
第二轮土地利用总体规划(1997―2010年)
在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。该轮规划基期年为1997年，规划目标年为2010年，并远景展望至2020年；其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
2 第二轮土地利用总体规划编制与实施的意义和作用
第二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经济发展的质量，改善了生态环境建设，促进了经济社会的可持续发展。
3 社会经济、技术和土地管理体制等因素对土地利用总体规划的影响
随着社会的进步，经济的发展，由于社会经济、技术和土地管理体制等因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：
3.1社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响
规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足，对土地利用总体规划主要目标产生强烈冲击，客观上影响了规划实施进程。
3.2技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响
（1）数据不足是现行规划科学性的重要障碍
（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因
（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性
3.3土地管理体制影响了规划实施监督
地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，土地往往成为重要的“杠杆”。其结果往往导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。
4 新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考
4.1关于土地利用总体规划体系的思考
针对目前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式下发展规划的要求，我认为应当在现有的法律法规和理论基础的框架下，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出重点。
（1）县级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、城镇建设用地区、工矿建设用地区、土地开发整理区等。
（2）乡镇级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。新一轮土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。
4.2关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考
（1）当前规划对发展空间与上级的规划控制要求有很大的现实差距。在规划修改时，应当对节余的规划建设占用耕地指标进行妥善安置处理；对增加的耕地保有量要通过核减规划中的补充耕地控制指标达到平衡；对增加的基本农田保护指标及时储存调减，这是保证我们现行规划建设发展空间不减少的关键所在。
（2）从务实的角度来将，新一轮土地利用总体规划修编的目的其实是要为经济社会发展找出发展的空间。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，唯一的办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基本农田保护区内农村建设用地整理），实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的目的，同时又能完成基本农田保护和耕地保有量的任务。
4.3关于土地利用总体规划的刚性与弹性问题的思考
我们认为规划的弹性应当是在现行的土地规划管理制度框架(即刚性)下的适度扩展的政策空间。其实质是将规划建设指标在允许的控制空间内进行摆动和置换，在土地利用规划管理上认可规划指标（规划建设发展空间），在整个规划建设发展控制区内流转不属于规划修改的范畴，只需结合土地利用总体规划管理信息系统，及时变更并报上级土地利用规划管理部门备案即可。这样，在现行土地利用规划管理政策的框架下，既解决了基本农田保护区这条“红线”不能碰的制约，同时又满足了实际经济社会发展的客观情况变化对建设用地变化的要求。
4.4关于土地利用总体规划中管理信息系统建设的思考
应当建立起一直到乡镇的数字化规划管理信息图件集成系统。但是建立系统有五个原则要切实把握：
（1）必须建立一个土地利用总体规划信息系统平台；
（2）土地利用规划体系中的各级规划要在同一个平台上联网运行；
（3）可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口；
（4）必须能够按需要的时段要求，及时动态反映规划实施情况；
土地利用规划特性范文6
关键词：RS、GIS、GPS；测绘技术；土地规划；优势
0 前言
土地规划是指土地行政主管部门根据土地开发利用的自然和社会经济条件、历史基础和现状特点以及国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性措施。国内外早已将数理统计、运筹学、线性规划和重力模型等运用于土地规划和管理。但这些方法的分析对象仅是各个规划要素的属性数据，难以对设计对象实施空间分析，规划成果不直观、不完善[ 1]。随着科学技术的发展与进步，特别是计算机和空间信息技术的广泛应用，我国土地规划与管理经过多年的发展，以遥感技术 （ Remote Sensing，以下简称 RS）、地理信息系统（ Geographical Information System，以下简称 GIS）、全球定位系统 （Global Positioning System，以下简称GPS）为代表的测绘技术已广泛应用于土地规划和管理领域[ 2，3]。
1 RS、GIS、GPS技术介绍
1.1 RS
RS（遥感技术）是一种远距离、非接触的目标探测技术和方法。它通过对目标的探测来获取目标的信息，然后对所获取的信息加工处理，从而实现目标的定位、定性和定量的描述。遥感技术包括遥感器（也称传感器）技术，信息传输技术，信息处理、提取和应用技术，目标信息特征的分析与测量技术等等。
1.2 GIS
GIS（地理信息系统）是由计算机硬、软件和不同方法组成的系统，该系统设计用来支持空间数据的采集、管理、处理、分析、建模和显示，以便解决复杂的规划、决策和管理问题。地理信息系统处理和管理的对象是多种地理空间实体数据及其关系，包括空间定位数据、图形数据、遥感图像数据和属性数据等，用于分析和处理在一定地理区域内分布的各种现象和过程，解决复杂的规划、决策和管理问题。
1.3 GPS
GPS是美国海陆空联合研制的全球性、全天候、具有实时三维导航与定位能力的卫星导航系统。系统由地面控制部分（主控站、地面天线、监测站和通讯辅助系统 ）、空间部分 （ 21颗实用卫星和 3颗备用卫星组成 ）、用户装置部分 （主要由 GPS接收机和卫星天线组成 ）等构成。其主要特点有：全天候、全覆盖、高精度三维定速定时、快速省时高效、应用广泛功能多。GPS的应用前景十分光明，除用于各种交通工具和武器的导航定位和制导外，还可用于航天器定位、全球授时、地形测绘、国界测定、海岛与礁石联测、山体测高、测量板块和地壳运动、交通管制和工程建设等。
特别是近几年发展起来的 GPS RTK技术，是基于载波相位观测值的实时动态定位技术。GPS RTK系统通常由3部分组成，即 GPS信号接收部分 （GPS接收机及天线）、实时数据传输部分 （数据链， 俗称电台 ）和实时数据处理部分（ GPS控制器及其随机实时数据处理软件 ）。GPS RTK以实时定位、厘米级定位精度、作业时间短和效率高等优点逐步在资源调查、城市规划和地质勘探等方面得到广泛应用[1]。
2 RS、GIS、GPS技术在土地规划中的应用
2.1 RS在土地规划中的应用
遥感影像是土地规划与利用的主要数据来源。传统的地面调查
需要耗费大量的人力、物力和财力，特别是在南方山区等条件困难的地区，进行野外实地调查更是难度大、体力劳动强度大、成图周期
长。而利用RS进行土地资源调查，可大大减轻劳动强度，节省调查
费用。
近几年对地观测技术的迅速发展，我们可以获得多时相、多平台、多分辨率的遥感数据，这就为准确研究小范围内土地利用特征、空间结构变化提供了便利。遥感影像与该区采样的数据信息结合能更全面更准确地表达地物的属性特征，这就为规划利用中对之进行判别和分类提供了便利。此外，遥感卫星的传感器不同，产生的遥感影像也不同。遥感影像有全色卫星遥感影像、多光谱遥感影像、多波段的卫星遥感影像、多时相的卫星遥感影像、高分辨率卫星遥感影像等，我们可以根据需要选取较合适的影像或者根据需要对影像进行不同效果的增强，如对同一地区多时段的遥感影像的叠加融合，可以产生一个在原有的地物信息不变的情况下获取包含更多有用信息的卫星影像。
2.2 GIS在土地规划中的应用
土地规划和利用实质上是按照相关法律的规定对土地资源进行合理开发、利用及保护。所以，规划本身的科学性以及现势性对土地管理工作开展的成效有着直接影响，同时还会在一定程度上影响社会经济的发展速度和布局情况。现如今，随着社会经济的迅猛发展，以往传统的规划方式越来越无法满足土地规划和利用的现势性要求，并且也无法充分体现出土地利用的总体规划对管理工作的指导作用。由于土地利用规划涉及较多的图形、数据处理、统计和空间分析等问题，因此，必须采用 GIS 技术并配以其它一些现代化技术，建立起相应的规划管理信息系统，只有这样才能使土地利用规划管理工作真正实现科学化、标准和规范化。
2.3 GPS在土地规划中的应用
土地规划中最重要的基础工作莫过于土地勘测定界，在土地勘测定界中，无论是外业前端数据采集，还是内业图形数据处理，均可广泛采用以GPS为基础的测绘技术。在土地勘测定界的外业工作中，可使用GPS RTK技术进行定位，将基准站的已知数据和观测数据发送给流动站，流动站接收基准站数据，并采集GPS观测数据，形成差分观测值，通过相对定位原理实时计算出流动站的三维坐标及其精度。该测量方式可以提高土地勘测定界精度，并且无需通视，观测时间短，操作简便[ 4]。在土地勘测定界的内业工作中，采用 GIS与数据库技术相结合的方式对土地勘测定界测量和土地征收数据进行管理具有可行性和优越性，能保证从外业到内业数据处理的一致性，能实现内业数据处理的自动化，保证数据统计的准确性以及方便数据的查询[ 5]。
3 结语
土地规划是社会经济发展动态与规划相对静态矛盾不可避免的产物，在其信息化的过程中应尽快建立起统一的管理办法和技术规程，确保其作为土地信息化建设的一部分健康发展。RS、GIS、GPS等测绘技术对土地利用总体规划形成强有力的技术支撑，更好地发挥土地利用总体规划的宏观调控作用，为社会经济的可持续发展提供帮助。
参考文献
[1] 丁莉东. 测绘新技术在土地规划与管理中的应用[J].安徽农业大学，2010，38（ 24）：13432- 13433，13436.
[2] 蓝运超，肖映辉，陈燕中. 城市规划管理现代化 [M]. 武汉：武汉测绘科技大学出版社，1999.
[3] 王成芳. GIS和RS技术在城市规划设计中的应用探讨[ J].测绘科学，2008，33（ 5）：218- 219.
