行政行为范文1
【关键词】抽象行政行为；具体行政行为；乔占祥；铁道部；火车票涨价
1.基本案情
1999 年 11 月，国务院领导批准了国家计委《关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示》。2000 年 11 月 8 日，国家计委作出《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》（以下称为“国家计委批复”），同意对春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日部分客运繁忙线路列车票价实行常年上浮；对部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价实行常年下浮。2000 年 12 月 21 日，铁道部依据国家计委上述批复，向有关的铁路运输企业发出 《关于 2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下称为“铁道部通知”）， 规定2001年承担春运任务的14个铁路局中，节前（1月13日至1月22日）自广州铁路（集团） 公司、北京、上海铁路局始发，节后（1月26日至2月17日）自成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分列车部分时间段浮动票价。铁道部的理由是：实行票价浮动，可通过价格杠杆对客流削峰平谷，引导旅客在时间或各种交通工具之间合理分流，缓解高峰期间铁路的沉重压力。2001 年 1 月 4 日铁道部通过媒体向社会公布了春运票价上浮方案。河北三河时代律师事务所律师乔占祥，获悉铁道部票价上浮通知后，认为铁道部出的春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为侵犯了他本人及广大旅客的合法权益 ，其行为是违法的。2001年1月18日向铁道部申请行政复议，请求铁道部：（1）撤销春运期间部分旅客列车票价上浮的行政行为。（2）审查铁道部作出春运期间部分列车实行票价上浮的行政行为的依据——“国家计委批复”的合法性。铁道部接到申请后，于1月22日发出《行政复议受理通知书》，3月19日，铁道部作出《行政复议决定书》。决定书指出：（1）申请人乔占祥在行政复议申请书中，没有提供其合法权益受到被申请人行政行为侵犯的事实和证据；在审查过程中，其先后提供的证据相互矛盾。（2）国家计委报请国务院批准、下发的“国家计委批复”是合法的。（3）铁道部根据“国家计委批复”作出的“通知”，依据正确，程序合法，内容适当。因此作出维持“铁道部通知”的行政复议决定。乔占祥对铁道部的《行政复议决定书》表示不满。2001 年 3 月 31 日，乔占祥以铁道部为被告，向北京市第一中级人民法院（以下称 为 “北京市一中院”）提起行政诉讼，请求法院判决：（1）撤销铁道部的 《行政复议决定书 》，并责令被告依法履行对“国家计委批复”的审查及转送的法定职责。（2）撤销“铁道部通知”。北京市一中院于 2001 年 11 月 5 日作出一审判决，维持铁道部对2001年春运期间部分旅客车实行票价上浮的行政行为，驳回乔占祥的诉讼请求。乔占祥对一审判决不满，认为北京市一中院未对铁道部票价上浮行为的合法性进行全面审查， 在事实认定和法律适用方面存在严重错误。2001年11月16日，乔占祥向北京市高院提起上诉，请求依法改判，撤销被上诉人的票价上浮通知；依法判决确认被上诉人未履行转送职责违法。2002年2月28日，北京市高级法院作出终审判决，驳回上诉，维持原则。
2.本案争议焦点
本案争议的焦点是，铁道部 《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》是抽象行政行为还是具体行政行为？这一争议也是其他争议的基础。这一争议的意义在于：如果铁道部的《通知》属于具体行政行为，该复议及其诉讼即具有存在的前提；反之，如果铁道部的《通知》属于抽象行政行为，那么，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，该复议及其诉讼即不具有存在的前提，所以引发人们的深思。
3.关于具体行政行为和抽象行政行为的区分
通说认为，所谓具体行政行为，是指行政主体对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。具体行政行为与抽象行政行为相比，具有特定性和直接性，对于特定对象的权利义务直接发生影响。
关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下三个：
第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。
第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。
第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。
如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则存在着一定的难度。本案即属于这种情况。
我们认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：
第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为；而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），只是存在着利益受损的可能性，该行为就是抽象行政行为。
第二，相对人的范围问题。相对人是行政法学上的概念，而非行政法规范上的概念。在行政法学上讨论相对人的概念，就存在两个范围的相对人概念：
一个是行政机关行政行为所直接指向的对象；另一个就是虽不是行政机关行政行为直接指向的对象，但其合法利益受到行政行为影响的对象。就行政复议和行政诉讼的主体资格而论，属于第一个范围的相对人具有原告主体资格，这是不言而喻的；属于第二个范围的相对人是否具有原告主体资格呢？根据行政复议法关于行政复议申请人资格的规定，以及行政诉讼法关于原告资格的规定，也是不言而喻的。 [科]
【参考文献】
[1]行政诉讼法.
[2]关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的请示.
[3]关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知.
行政行为范文2
[关键词] 对物行政行为 对人行政行为 表现形态
一、导言
1989年制定的《行政诉讼法》首次正式使用了“具体行政行为”概念。这一概念的出现，对我国行政法学研究和实务产生了重要影响。首先，解决了人民法院在行政诉讼中的审查对象问题；其次，形成了具体行政行为与抽象行政行为的分类，成为行政法学关于行政行为最重要的分类之一；第三，严格限定了行政诉讼受案范围，并成为决定受案范围的诸多变量中最重要的一个。 从某种意义上讲，对具体行政行为的认识和研究，决定着我国行政法学和行政诉讼法学的研究方向。正是由于这个原因，在其后的十数年里，几乎所有的行政法学者都参与了关于具体行政行为的激烈争论，见仁见智，意见杂陈。关于这一概念，认识较为一致的方面，可以概括为以下几点：
第一，相对方的非普遍性或特定性。具体行政行为针对的是“特定人（即具有法律人格的公民、法人或其他组织）”。第二，行为对象的非普遍性或特定性。具体行政行为对象针对的是“特定事项”。第三，以“人”（ 具有法律人格的公民、法人或者其他组织）为行为受领者。它们集中反映在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第1条规定中，“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”而关于什么是“特定人”和“特定事项”学者们又有不同的理解。
多数学者认为，为了更好地实现行政诉讼法保护相对人合法权益、监督和维护行政机关依法行政的目的，应当在不违反一般法理和无害于社会公共利益的前提下，从宽解释具体行政行为的含义，尽可能使较多的行政行为纳入行政诉讼受案范围。从目前的研究情况看，对具体行政行为的解释仍然没有实质性的进展，因为这些解释基本上没有逃脱传统思维模式的束缚，即在“行政行为的受领者必须是人”的理念支配下，讨论行政行为和行政诉讼受案范围，其演绎结论必定是不全面甚至是错误的。原因在于，关于“行政行为的受领者必须是人”的理论假设，从逻辑上讲有以偏概全之嫌，使得某些本质上属于具体行政行为的行为，被贴上了抽象行政行为的标签，排除在司法审查范围之外。这种被错误贴上抽象行政行为标签的行政行为就是“对物行政行为”。
目前国内学界，鲜有提出此概念者，偶有论者，也言之了了。对此问题曾经有过深入、广泛讨论的是德国行政法学界。德国学者在20世纪五、六十年代，首先从学理上提出对物行政行为概念，最近已经被判决采纳。但是，关于该行为的概念、理由、适用范围和法律后果尚存在较大争议。 德国《联邦行政程序法》第35条有关一般命令的扩大规定使得对物行政行为具有了实践意义。 这说明联邦行政程序法采纳了对物行政行为的理论，并且规定将其作为“一般命令” 对待。德国行政法学者沃尔夫。巴霍夫。施托贝尔将对物行政行为界定为：“通过财产性质的界定和确认而作出的物权法上的调整行为”，只有“间接的人事法律效果”。 上述界定反映出，德国学者相信对物行政行为作为独立的法律概念，有自己的法律规则和内在逻辑，必须将其限于仅与财产有关的行政处理行为，用以明确该财产的法律属性和法律地位。对物行政行为只能以物而不能以人为“收件人” ，对人所产生的法律效果只能是间接的，即与物有关、必须承受物法上的处理行为后果的人。我国台湾地区也有关于“公务之一般使用”的讨论，而且有学者指出实物中已承认物的一般处分的存在。不过，这些讨论都没有突破德国学者研究的范围和深度。
笔者提出“对物行政行为”的概念，是要通过全面阐释“对物行政行为”的涵义，澄清对于“对物行政行为”的性质的认识，指出它符合行政诉讼法规定的“具体行政行为” 的根本特征，因而具有行政可诉性，反对将“对物行政行为”归入抽象行政行为的错误观念，从实质上拓宽行政诉讼受案范围
二、对物行政行为的涵义、特征及其与对人行政行为的关系
所谓对物行政行为，是指行政主体运用行政职权，对非属行政主体自有、而且可以作为物法上财产进行支配的物的各项权能进行规制，以产生、变更或消灭行政法律关系为目的的行政行为。对物行政行为旨在通过确定物的公法性质，达到产生、变更或消灭行政法律关系的目的，调整的不是个人的权利义务，而是物的法律状态，以物为受领对象，至于其所有权人是谁，则在所不问。
“对物行政行为”与“对人行政行为”是根据行政行为的受领者不同，对行政行为所作的学理分类。本文所称“对物行政行为”是与“对人行政行为”相比较而言。法学理论上一般将对人行政行为的受领者称为“相对人”，为了便于表达和理解，本文将对物行政行为的受领者称为“相对物”。
应当指出，就行政机关的对物行政活动而言，除了对物行政行为之外，还包含“对物事实行为”，它们之间的区别主要在于，前者以发生行政法上的效果为目的，是法律行为；而后者不以发生行政法上的效果为目的，属于事实行为，如交通警察拖走妨碍交通的违章车辆就是如此。
对物行政行为有以下特征：
第一，对物行政行为的主体是行政主体，非行政主体对物的权能作出的处分，不是对物行政行为。
第二，对物行政行为的客体是物法上的物的权能，该物属于财产的范畴，行政主体通过实施对物行政行为，改变相对物权能的状态，从而确立物的公法性质或法律地位。
第三，对物行政行为的对象是物法上的物本身，不是物的所有权人或者物的权能。而且该物不属于行政主体自有或只能由国家专属所有的特定物，行政主体对该类相对物的处分不具有对外的属性，因而属于内部行政行为。
第四，对物行政行为的法律性质属于具体行政行为。 首先它是实体法上的行为。因为它是具有一般、抽象特征的行政法律规范的具体化和执行，是对具体事件中法律状态和法律性质的具有约束力的确认。其次它也是程序法上的行为。因为它是行政程序运行的结果，是行政主体主观判断向法律形式转化的标志。最后，它还是行政诉讼法上的行为。因为它不仅是法律保护的依据，而且具有确定诉讼种类和诉讼后果的作用。对物行政行为主要引起撤销之诉、确认之诉、给付之诉、履行之诉等。
对人行政行为和对物行政行为既有区别也有联系。
联系主要表现在四个方面。
首先，它们都是行政行为，具有行政行为的所有法律要素和本质特征；其次，它们都具有规制性，一经作出，会对相对人的合法权益或者相对物的权能产生影响；第三，它们都直接或间接影响相对人、相对物物权所有人等对物享有利益的人的合法权益，但是最终都将影响人的合法权益（行政机关对无主物的处分除外）；第四，有时一项完整的行政行为既包含对人行为，又包含对物的行为，但他们的法律效果是统一的，实际上是对物行为和对人行为的竞合或者混合。大多数的对物行政行为都属于这种情况，这时，作为财产的相对物，是行政主体和财产所有人、与相对物有关的他人之间的连接点。例如，行政机关强制许可使用专利权的行为，一方面，对于申请使用专利的人而言，该强制许可行为是对人行为；另一方面，对于被许可的专利权而言，该许可行为又是对物行为，但是它们的法律效果是统一的，即使专利权的使用权能发生改变。
区别主要表现在五方面。
一是客体不同。对人行政行为的客体既有可能是人身权，也可能是财产权，还可能是某些政治权利，如受教育权、集会、游行示威权等。对物行政行为的客体是单一的，即只能是物法上的物的一般权能（包括占有、使用、收益、处分）。
二是行为的受领者不同，对人行政行为的受领者必须是人。而对物行政行为的受领者只能是物。这是二者最重要、最明显的区别。
三是某些生效要件不同。一般说来，对人行政行为须以“相对人受领”为其生效要件。如行政处罚必须在将决定书送达相对人后，始能生效。对物行政行为则不然，它无需以人（物之所有权人）的受领为生效要件。如文物管理机关宣布对某公民所拥有的祖传房屋为部级文物加以保护，就不需要以该房屋的所有权人的受领为生效要件。
四是对第三人的效力不同。对人行政行为的效力一般不及于第三人，也就是说，同一行政行为对其相对人的拘束力，不能当然地拘束非相对人。例如，行政处罚的相对人死亡的，不能由其继承人承受处罚后果。值得说明的是，某些行政行为如行政裁决、行政确认、行政处罚等的效力有时会及于相对人以外的第三人，但是对于确定的行政行为而言，他们都是相对人。而对物行政行为的效力则必然及于第三人。如文物管理机关宣布对某公民所拥有的祖传房屋为部级文物加以保护，该行政决定将对房屋的买受人、继承人等新的产权所有人产生同样的拘束力。
五是所形成的行政法律关系构成不同。按照行政法律关系的一般构成模式，对人行政行为形成的行政法律关系模式为：“主体（包括行政机关和相对人双方主体）——内容（权利、义务）——客体（人身权、物、行为等）”；对物行政行为形成的行政法律关系模式与前者有明显区别：“主体（只有行政机关一个主体）——内容（权利、义务只涉及行政主体，而涉及相对物的方面是法律状态、法律性质，谈不上权利义务的承受问题）——客体（只有相对物的权能）”。
以上，我们详细阐释了对物行政行为的概念、特征及其与对人行政行为的区别和联系，厘清了与对人行政行为的客观界限，将这一重要的行政行为形态，按照其本质属性，从行政行为这一总括概念中分离出来。那么，从实证的角度看，对物行政行为在实践中表现为哪些具体形态呢？
三、对物行政行为的表现形态
了解了对物行政行为的形态，可以帮助我们在实践中正确地判断某一行为是否对物行政行为，是否具有可诉性，如何对相关案件进行审查、判决等。从一般意义上讲，对物行政行为的表现形态，可以分为纯粹对物行政行为、混合对物行政行为和竞合对物行政行为。
所谓纯粹对物行政行为，就是行政机关针对公物的使用、流通等问题向不特定人发出的行政命令或者行政处理。需要说明的是，这里的“公物”是特指那些只能由国家占有、使用、收益和处分的特定物，如天安门广场、城市道路等。对于某些法定所有权属于国家，但可以由公民、法人或其他组织经营管理使用的公物而言，不属于这个特定范畴，如水流、矿产资源、公立学校、医院等。可见，这里的“公物”的范围是十分狭窄的，而且随着公有私营现象的增多，其范围还会进一步缩小。因此，纯粹对物行政行为的数量、类别均很少，与针对非公物行政行为不可同日而语。严格说来，由于纯粹对物行政行为相对物，属于公物，不能作为物法上的私财产，行政机关是其权利的代表，所以，纯粹对物行政行为不具有行政诉讼法上对物行政行为的属性，不是本文讨论的实质意义上的对物行政行为。
竞合对物行政行为和混合对物行政行为与纯粹对物行政行为不同，它们的相对物是物法上可以作为私财产的物。竞合对物行政行为则是在对可以作为物法上私财产的物进行规制的同时，间接作用于物权所有人，因而是“直接对物”和“间接对人”的竞合。但是，对物处分是直接的、实质的和原生的，对人处分是间接的、表象的和派生的。例如，行政机关对不动产的登记行为，就是对不动产的法律状态的处理，这个处理是直接的、实质的和原生的，对不动产所有人的影响是间接的和派生的。
绝大多数对物行政行为是竞合对物行政行为，相比而言，混合对物行政行为只是特例。混合对物行政行为是在对可以作为物法上财产的物进行规制的同时，除了间接作用于相对物的所有权人，还要直接作用于非物权所有人的第三人 ，是对人行政行为和竞合对物行政行为的混合，即由两种不同的法律关系混合而成。由此可见，任何混合对物行政行为都必然包含间接作用于人的情形，即包含竞合对物行政行为，否则，便不成其为对物行政行为。其典型情况是，行政机关强制许可使用专利。在这种情况下，一方面，行政机关对物（专利权）的法律状态进行规制，然后间接作用于专利权人；另一方面，行政机关准许申请人使用他人专利，是直接作用于人，其实质是对人行政行为。显而易见，这类行政行为既包含一个独立的对物行政行为，又包含一个独立的对人行政行为，二者基于同一客体而相互关联和依存。法律关系图示如下：
上面的讨论说明，只有竞合对物行政行为和混合对物行政行为才是严格意义和实质意义上的对物行政行为，是本文讨论的主题。由于混合对物行政行为是竞合对物行政行为的特例，只要弄清了后者的一般规律，前者就会一目了然。所以，以下我们将从实证的角度，仅对竞合对物行政行为和纯粹对物行政行为各种表现形态进行比较讨论。
（一） 纯粹对物行政行为——针对公物使用、收费的命令或处理
纯粹对物行政行为主要表现为行政机关对公物的使用、禁止使用、流通等问题向不特定人发出的行政命令或作出的行政处理。
在行政管理活动中，行政机关通常会对某些特定公物的使用等问题，向不特定的公众发出一些命令，包括禁令。例如，A公安交通管理机关宣布某条道路为单行道，并将其名称由原来的“政法大学路”改为“北京大学路”；B园林管理机关宣布某国营公园对游客不收取门票费用；C文物管理机关下令禁止非法盗掘古墓葬、禁止买卖发掘出土的部级文物；D长江河道管理机关下令禁止在长江河道非法采沙。
A案中，行政机关针对的是公共道路的使用和命名所的命令，适用于所有经行该道路的全部车辆，也就是说，该命令的受领者是该道路，而非某人或者车辆；至于道路名称的改变，受领者更是清楚，与北京大学和政法大学均无关系，因为它们不是行政命令的受领者。在当前的城市交通管理中，还有一种常见的情况，就是行政机关宣布某一城市区域的汽车通行“单双号”规则，禁止单号车辆在双号日期和双号车辆在单号日期驶入该区域。这种规则对于一定区域（公物）的交通是命令，但是对于车辆则是禁令。行政机关的这种宣布规则的行为与A案中的行为性质相同，是纯粹对物行政行为。
B案中，行政机关针对的是某国营公园的使用和收费，受领者是公园，而不是公园的管理人或游人，因此该命令自宣布之日起对所有人生效，并非以公园管理人受领之日起生效。
C案中，行政机关针对的是只能有国家专属所有的古墓葬、文物的发掘和流通，受领者是古墓葬和文物，适用于不特定的普遍的人，自之日起具有普遍的约束力。D案的情况与C案相同。
简言之，纯粹对物行政行为一般针对国家专属所有的、不具有物法上财产性质的公物，没有具体的相对人，特定人不能从财产权的角度主张纯粹对物行政行为无效，一般不能提起行政诉讼。即便是为了维护该公物所代表的公共利益，也只能从公益诉讼的角度发动诉讼程序。
针对公物的纯粹对物行政行为（只能间接对不特定的普遍人）
直接对物间接对人 特定物 非特定物
特定人（个别） 不存在 不存在
非特定人（普遍） 内部行政行为（A、B案） 具有普遍约束力的命令、决定等公物使用规则（C、D案）
（二）竞（混）合对物行政行为——针对非公物的行政命令或行政处理
正如前文所言，只有竞（混）合对物行政行为才是严格意义上的对物行政行为，行政机关通过对相对物的处分，间接影响物之所有权人或者第三人，反过来，受到该处分影响的物之所有权人或者第三人，可以依据行政诉讼法，对行政机关提起诉讼，要求法院审查对物行政行为的合法性。针对非公物的命令或处理，在实际中出现较多，引起的争议也较大。主要有四种情形。
针对非公物的竞合对物行政行为
直接对物间接对人 特定物 非特定物
特定人（个别） 行政处理（具体行政行为） 行政处理（具体行政行为）
非特定人（普遍） 行政处理或行政命令 行政命令
1、“特定物——特定人”模式
这种模式是行政诉讼法上的典型行政处理模式，即此种竞合对物行政行为属于行政诉讼法上的具体行政行为，其可诉性基本没有争议。表现形态主要有以下几种：
（1）确权裁决行为。这是行政机关对相对物权属所作的确认性裁决。
（2）物权登记行为。这是行政机关对相对物的动态物权（设立、变动等）所作的行政处理。
（3）强制许可专利权的行为。这是典型的混合对物行政行为。
（4）注册、注销和授予专利权、商标权等知识产权的行为。其性质类似于物权登记和撤销登记行为。
（5）合同鉴证行为。前提是把合同视为物——包含可期待财产的权利凭证，所作的确认性行政处理。
2、“特定物——不特定人”模式
这种模式的对物行政行为往往以行政命令的形式出现。因为它具有一项与抽象行政行为相同的明显特征——针对不特定人，在实践中，是最容易被误解为抽象行政行为的行为之一，有些行政机关为了避免被诉，也有故意“打擦边球”的倾向。我们知道，如果对人行政行为的相对人是不特定的，就一定属于抽象行政行为。但是对物行政行为则完全不同。原因在于，抽象行政行为的内涵仅仅涉及对人行政行为。行政诉讼法第12条受案排除范围的第3项“行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”，就是指的对人的抽象行政行为。可见，行政诉讼法并没有排除对“特定物——不特定人”模式的对物行政行为的审查。从提起诉讼的角度讲，任何相对物之所有权人均可就对物行政命令、行政处理提起撤销、给付等诉讼。
（1）行政征收。税收、管理费、机场建设基金等亦是显而易见的对物行政行为。
有些行政征收不易识别。例如信息产业管理机关宣布对每个手机用户在正常话费之外每月加收10元“帮贫扶困基金”。本案中，表面上看来，行政机关针对的是不特定手机用户，貌似抽象行政行为，其实是一种误解。实际上，行政机关针对的是手机的使用，其相对物是使用中的手机，间接影响确定的手机用户。所以，其实质是按月进行的行政征收。
（2）行政机关的涉及公共利益的非公物的使用、管理的命令。例如，某市公安、工商等行政机关下令关闭有害于未成年人成长的游戏机厅，即属此类。
（3）行政机关的禁止或限制某些特定药品、产品流通命令。例如，某市卫生局下令禁止所有医疗单位购买某一品牌的医疗产品或药品。表面上看，该命令是对医疗单位具有普遍约束力的抽象行政行为，实质上是对医疗产品、药品的行政命令，它通过相对物，对相对物的经营者的权利进行了规制。对经营者而言，这显然是可诉的。
3、 “非特定物——特定人”模式
最具代表性的是某些行政检查行为，如海关的商品检验行为，是海关对特定进出口商的不特定进出口商品，所作的行政处理，是具体行政行为。
行政行为范文3
一、我区财政部门行政处罚、行政许可和行政强制行为基本情况
（一）20*年，我区各级财政部门共对行政处罚案件予以立案的有217件，决定处罚的200件，撤销案件的1件，未结案的16件。其中，由市级财政部门作出的行政处罚60件，由县级财政部门作出的行政处罚140件,省级财政部门没有作出具体行政处罚。按处罚种类划分，警告8件，罚款139件，涉及金额2787.01千元;没收违法所得53件，涉及金额3352.1千元。
（二）全区各级财政部门共收到行政许可申请6895件，属于会计从业资格申请的6886件，属于会计师事务所分支机构审批的9件。对收到的行政许可申请，决定受理的6858件,决定不予受理的37件；决定许可的6844件,决定不予许可的14件。其中，省级财政部门共收到行政许可申请762件，决定受理762件，决定许可762件；市级财政部门共收到行政许可申请4495件，决定受理4495件，决定许可4481件；县级财政部门共收到行政许可申请1638件，决定受理1601件，决定许可1601件。
（三）20*年我区财政部门没有发生实施对财产行政强制措施案件。也没有申请法院强制执行案件。
我区各级财政部门在实施行政处罚、行政许可和行政审批等具体行政行为过程当中，领导高度重视，组织措施得力，遵守法律、法规的规定，依法行政，依法理财，较好地完成了各项工作任务。
二、我区财政部门在行政执法过程中的主要做法
一年来,各级财政部门认真贯彻落实“三个代表”重要思想,坚持依法行政,规范执法行为,在执法工作中主要抓了以下几方面的工作：
一是落实我区财政部门行政执法责任制，建立和完善了我区行政执法、监督等制度。为了建立健全财政执法管理制度，全面落实行政执法责任制，努力实现我区执法主体合法化、执法权限法定化、执法责任明确化、执法程序规范化，我们制定了《*壮族自治区财政执法责任制》、《*壮族自治区财政执法监督检查制》，修订了《*壮族自治区财政执法过错追究责任制》等行政执法、责任制度文件，将执法主体、执法范围、执法权限、执法标准、执法程序、执法过错追究等各项执法管理工作纳入法制化、规范化轨道，使我区财政系统在执法过程中，真正做到依法行政、依法理财。
二是规范执法行为。首先在工作中,各级财政部门要严格按法定职责、权限执法，保证执法主体资格合法，防止越权执法现象；其次做到严格执法程序，履行法定执法程序，保障执法质量、减少行政执法纠纷；第三严格规范执法文书。
三是严格执法。要求做到执法必严，在执法活动中，不徇私情，不畏权势，依法履行执法责任；同时做到违法必究，凡是查出的违法行为,一律依法予以追究；坚持做到公平执法，合理把握行政执法裁量权，依法保护当事人的合法利益。
三、我区财政部门在行政执法中存在的主要问题和困难
（一）在财政行政执法工作中，执法手段和执法力度不够。如在财政行政执法中，财政机关所依据的法律法规正确，程序合法，证据确凿，但却因缺少相应的措施及强制力保障，存在执法相对人对行政机关作出的行政行为置之不理的现象。
（二）财政行政执法工作还存在执法不严的问题。从全区各市反映的情况看，一些地区虽然开展了行政执法工作，但对查出的问题没有进行处理，存在执法不严、处罚不力等问题。由此看出，今后，在财政行政执法过程中，要进一步落实行政执法责任制及错案责任追纠制，加强对基层财政执法工作的指导，真正发挥财政行政执法及执法监督工作的职能作用。
（三）进一步加强对财政行政执法的基础管理工作。从目前我区情况看，行政处罚案件发生较多，但案件基础管理工作还不够完善，如行政处罚文书形式不够规范，处罚告知、听证责任没有认真履行，处罚程序不到位等，因此，必须从基础管理工作抓起，在使用规范的文书格式、履行规范的法律程序等方面不出纰漏，确保财政行政处罚、行政许可的正确实施。
四、进一步加强行政执法工作的意见和建议
（一）进一步建立和完善行政处罚、行政许可工作的各项规章制度，规范行政处罚、行政许可工作程序，真正做到依法行政、依法理财。
行政行为范文4
【关键词】公安行政行为 刑事侦查行为 区别 双重职能
一、公安行政行为与侦查行为产生问题的原因
1.问题主要原因
公安行政管理行为与侦查行为可由同一公安机关实施。两种行为形式上相同或相近，如行政传唤与刑事传唤，行政没收、扣押财物与刑事扣押物证、追缴赃物等，都是针对人身权和财产权益实施的强制措施，这是易被混淆的主要原因。
2.问题客观原因
公安机关行使行政管理权往往是以拘留、罚款、吊销许可证等为手段，对相对人的违法行为给予纠正及惩戒。如果相对人的违法行为超过一定的限度，触犯了刑法，行为人就由相对人的身份变成了犯罪嫌疑人，公安机关的职责就由行政机关变成了刑事司法机关。而违法程度的标准很难准确把握，这是公安机关双重职能易被混淆的客观原因。
3.问题主观原因
有些办案人员故意混淆这两种职能，表现为以行政处罚代替刑事侦查，以刑事侦查为名插手经济纠纷，以刑事侦查为名干扰行政审判，对抗行政判决，这是造成双重职能混淆的主观原因。
二、公安行政行为与侦查行为区别的必要性
1.有利于促进公安机关严格执法，规范执法行为，提高执法水平。在划清违反行政管理法规的违法行为与犯罪行为的前提下，对违反公安行政管理法规的违法行为实施公安行对犯罪行为实施刑事侦查行为，就会防止对违反公安行政管理法规的违法行为实施刑事侦查行为，对犯罪行为实施公安行政行为的错误执法行为的发生。
2.有利于公安机关通过行政诉讼活动，维护其依法行使公安行政管理职权和刑事侦查职权。有效地防止人民法院将刑事侦查行为作为公安行政行为立为行政案件进行审理的情况发生，给刑事侦查工作创造宽松有利的条件，加强同刑事犯罪行为的斗争。
3.有利于人民法院依法审理公安行政案件，提高人民法院的审判权威，增强公安机关接受司法监督的自觉性。可以使人民法院严格把好受案范围关，避免出现将刑事侦查行为作为公安具体行政行为或将公安具体行政行为作为刑事侦查行为立案审理的问题。
4.有利于教育引导当事人依法保护自己的合法权益。应当通过行政诉讼解决当事人与公安机关之间的行政争议的，通过行政诉讼来解决。对公安机关追究其刑事责任不服申诉的，通过刑事申诉程序解决。
三、公安行政行为与侦查行为的主要区别
1.主体上存在差异。实施侦查行为的是侦查机关，因此公安作为侦查机关依法行使侦查权，并不是公安机关的所有人员都之外公安行政管理部门的其他人员不得擅自行使侦查权。
2.行为目的和任务不同。刑事侦查行为是同刑事犯罪作斗争的重要武器，它的目的和基本任务是：收集证据，查明犯罪事实，查获犯罪嫌疑人，制止预防和打击犯罪而依法进行专门调查和实施有关强制性措施的活动，它是刑事诉讼程序的一个重要阶段。行政行为的目的和任务是为了实现国家的行政管理，公安机关在其职责范围内，依法针对具体而特定的事项或事实，对行政管理相对人实施的行政行为。
3.法律依据不同。公安行政行为的依据是公安行政法律规范，公安行政行为的法律依据具有多层次性和广泛性。刑事侦查行为的法律依据刑事法律规范，刑事侦查行为的法律依据则具有高层性和集中性的特点。
4.两类强制措施的作用、实施时间、内容不同。行政强制措施作用于行政管理，适用的是行政执法程序；行政强制措施往往是在公安机关开展管理活动之中实施，在诉讼之前已完成。而刑事强制措施只有在刑事诉讼中才实施，是刑事诉讼重要的法定手段，且完成在刑事诉讼行为终结前，行政强制措施以针对当事人权利为标准，具有限制人身权和财产权兼备的职能，而刑事强制措施主要局限于对嫌疑人的人身自由的限制。
5.救济途径不同。当事人对侦查行为不服，认为其违法或侵犯自己的合法权益，可以向实施侦查行为的机关及其上一级机关申诉，或向检察院申诉。如果确认侦查行为违法，可依国家赔偿法的规定请求国家赔偿，不能向法院提起行政诉讼。当事人认为公安行政行为违法或侵犯其合法权益，可以向人民法院提起行政诉讼，请求司法救济。
6.两种行为的结案结果和决定机关不同。公安行政行为只在公安机关内部操作，最终由公安机关决定结案。刑事侦查只是刑事诉讼的一个环节，刑事案件一般要经过公安、检察、法院三道工序，最后以法院的判决结案。
四、公安行政行为与侦查行为正确界定的主要方法
1.从程序上界定
程序上的差异是辨别刑事侦查行为与行政行为落脚点之一。刑事侦查是指已决定立案的案件所进行的侦查调查活动。从侦查的过程及其程序看，立案是侦查的前提条件，是刑事诉讼的开始，是每个刑事案件都必须经过的诉讼程序，是对案件进行侦查的合法依据。在未立案的情况下，公安机关对无辜公民、法人等采取强制措施就不是刑事强制措施，而只能认定是行政强制措施。在特别紧急的情况下，在立案审查的同时，允许进行某些“侦查活动”，实施某些强制措施。但强制措施后，应立即按照刑事诉讼法的规定，依照程序对相对人的行为予以定论，决定是否立案。对于决定必须立案侦查的，则应认定这些前置的强制措施为侦查行为，否则，即为可诉的行政行为。
2.从行为的依据上界定
公安行政行为依据的是《行政处罚法》、《治安处罚条例》及其他相关法规。刑事侦查行为的依据是《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律、法规。
3.从法律文书上界定
法律文书是公安执法行为书面表现，是确定某一公安行为是公安行政行为还是刑事侦查行为最有说服力的根据。一般法律文书均载明了法律文书的名称，案件的事实、案件性质、适用法律、处理意见等内容，准确地指明了该执法行为的法律属性。如劳动教养决定书、治安处罚裁决书、强制戒毒决定书、违反治安管理财物扣押单、道路交通管理处罚裁决书等，一目了然地表明了这些行为是公安行政行为。而《拘传证》、《拘留证》、《逮捕证》、《取保候审决定书》、《监视居住决定书》、《没收保证金决定书》、《提请逮捕意见书》、《意见书》等，也最清楚不过地表现这些行为是刑事侦查行为。
4.从具体案情上辨析界定
我们在判断是侦查行为还是行政行为，应该从基本案情出发看犯罪嫌疑人触犯刑律，还是行政相对人违反行政法规；看是否公安机关依法行使侦查权，行政机关错误行使行政权。例如，公安机关越权干预经济纠纷案件处理，往往是以依法行使刑事侦查权的行为为名，借口处理经济诈骗犯罪案件，以侦查权的超越取代行政权。
总之，判断某行为是公安侦查行为或公安行政行为，只要我们从事实真相出发，实事求是，通盘考虑，排除外界干扰，排除。不干涉公安正常的侦查行为，是对依法行使侦查权的侦查行为的坚决支持，对试图以侦查行为掩盖行政行为的行为予以坚决撤销，使可能的受害人权益得到及时、有效的救济。
参考文献：
[1]毛志斌.警察法.河南人民出版社，2005，10.
[2]陈光中.刑事诉讼法.北京大学出版社、高等教育出版社，2002：233.
行政行为范文5
（一）问题的提出：非强制性行政行为的确立
公共合作行政理念认为，非强制性行政行为“主要包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务等不具有强制性的行政行为”。我们认为，行政指导等非强制性行政行为虽不具有强制性，但不能因此否定其行政行为的性质。因为行政主体实施的这些行为具备行政行为的基本要件：
首先，这些行为围绕并旨在实现一定的行政目标。如：为消除盲目生产经营或消费开展行政指导；基于完成公共产品和服务而订立行政合同；旨在定纷止争而进行行政调解；意欲促进社会文明进步颁发行政奖励；为消除社会贫困实施行政资助；为提高行政管理民主化程度、保障公民权利、防止行败，而公布行政信息资讯、提供行政信息服务等。
其次，这些行为以相应的行政职权为背景和基础。行政指导的发出；签订行政合同的动议；行政奖励范围标准的确立、审查批准以及奖励颁发；行政调解的主持；行政资助的提供；及以官方名义信息的资格等无不以行政主体享有相应的行政职权为前提条件。
第三，这些行为在主体间成立的法律关系与典型的行政法律关系具有同构化，可以而且必须纳入行政法律关系范畴。具体体现为，在行政主体与行政相对方之间因非强制性行政行为而形成的法律关系中，两者仍分别处于管理者和管理对象的身份、地位，双方之间的权利义务分配依旧不完全对等，行政相对方依然没有摆脱其相对于行政主体的弱势地位，需要得到处于弱势地位者在行政法律关系中应该得到的照顾。具体体现在，行政相对方只能永远属于行政指导、行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务的受领者。至于行政合同行为与民事合同行为相比较，双方在订立和履行合同过程中，后者当事人的权利和义务配置几乎完全对等，这是前者所明显无法达到，也是不应达到的。因此，行政行为理论完全可以包容这些非强制性行政行为。
第四，基于通常只有行政行为引起的纠纷才能纳入行政诉讼的受案范围，对这些行为的事后救济，多数亦须通过行政诉讼渠道，从另一个角度证明了行政指导等非强制行为的行政行为性。
（二）价值功能：非强制性行政行为的现实选择
非强制性行政行为具有不可低估的价值功能和实践意义，它不仅代表着行政法民主、科学、高效的发展方向，而且还是行政管理现代化的重要标志。这具体体现在：
第一，非强制性行政行为提供了行政相对方与行政主体交涉的选择
“非强制性行政行为的勃兴，根源于唯理主义和立基于其上精英设计意识在理论上或经验上的失落，标志着人类对政府能力的理性认识”。唯理主义主张理性万能，并主张由社会精英根据理性设计社会的发展，这种主张在行政管理领域必然的逻辑延伸只能是行政机关最能了解行政相对方和社会最佳利益，由处于优势地位的行政机关设计行政相对方的行为。这构成了行政机关大量地对行政相对方使用强制的理论基础。在唯理主义和精英设计意识盛行的时代，强制性行政行为必然成为行政的常规手段，行政机关无须考虑行政相对方的意愿，可以强行作出限制，最大限度地压缩甚至剥夺行政相对方的选择自由。
与强制性行政行为替人作主不同，非强制性行政行为更注重于提供行政相对方无从知晓的信息和行为的条件，并指明大致的行为方向，同时允许行政相对方根据这些信息、条件、方向，结合自己的实际情况，作出自己认为合意的选择，以实现自己的最大利益。当然这些行政行为在多数情况下会得到行政相对方积极的响应，但当行政相对方认为他们有足够的理由去干冒利益受损的风险，他们就可以采取与非强制性行政行为意向相左的行动，提供了一个行政相对方与行政主体交涉的选择。
第二，非强制性行政行为有利于改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本。勿庸讳言，在官本位、权力至上观念，年深日久的我国，现代行政法本应具有之协商、契约、合意之精神内涵，管理即是服务的思维观念，不易被接受更难于弘扬。这在行政管理中的体现为，亲厚强制禁令，依赖惩罚制裁，对此类行为在行政立法中不厌其繁的规定和在行政执法中漫无节制的应用。而非强制性行政行为无论从性质还是内容方面，均属于正面指导、扶持帮助、激励推动性的。这些行政行为的溶入，有利于我国行政法做为“良法”之诸项品格与气质的树立与发挥，提高政府立法与执法的品位。以行政指导为代表的非强制性行政行为的设立与采用，在弱化行政权力强制性的同时，又增加了行政相对方权利的强度、力度。它意味着行政相对方享有了更多的拒绝权、参与决定权、主动要求权、分享荣誉和信息等社会资源权，这些从行政指导、行政合同、行政调解、行政资助、行政信息公开等行为均能得见一斑，可以肯定，非强制性行政行为在行政管理领域的倡行其道之日，就是行政法 “管理工具”的形象彻底改变之时。
况且事实证明，在行政管理领域，以行政相对方对行政法规范的不合作、拒绝乃至不守法为假设，并试图通过施加某种威慑、压力乃至惩罚加以治服。这种怀疑加不信任仅仅针对少数人时是行得通的。现代行政法毕竟不再是专用来维持秩序与治安的规则。大面积的提供公共福利、促进社会文明进步执行行政目的，早以使行政行为的成立与生效，不必以“强制实施”为必要条件了。显而易见，帮助人们满足各种利益需要的行政指导，体现契约、协作的行政合同，扶贫救困的行政资助，均可获得行政相对方的主动服从乃至积极合作。
（三）立法假设：非强制性行政行为的法治化思考
非强制性行政行为的广泛应用和独特价值极大地改善了行政主体与行政相对人之间的紧张对立关系，赋予了行政相对人较大的自由选择的空间，有助于整合行政主体的行政目标和调动行政相对人的创新动力，最大限度地包容社会中的全部发展力量，是民主行政、宽容行政与高效行政的体现。但是，非强制性行政行为的法治化将是一项长期、复杂、探索性的工作，就此问题，重点展开以下思考：
第一，非强制性行政行为的实施应以符合法律、法规的精神原则，充分履行行政机关的法定职责义务为界限。理由在于：恪守“凡是法律没有规定的都是禁止的”原则，对于强制性行政行为绝对必要，但如果非强制性行政行为也照此办理，则意味着窒息它的生成与发展。非强制性行政行为通常具有给付、服务的性质，如果只有法律、法规明文规定了行政机关才能提供，则无从体现积极行政，与我国为人民服务和推动生产力发展的政治、经济宗旨背道而驰。当然，时下行政法规、规章中关于非强制性行政行为的规定比较罕见，有些行政领导认为似乎规范性文件规定了指导、奖励等内容，就降低了这些行政规范性文件的效力，这属认识上的误区。其次，许多规则，诸如“勿闯红灯”、“勿服食假、劣、烈药品”之类帮助人们避险驱害的指令性规则，其能提供“安全”、“方便”等，其效力事实上并不微弱。事实证明，非强制性行政行为的立法内容不仅是教育、卫生、科技、环保等福利性领域中大有用武之地，在治安、工商行政管理等秩序行政范围内亦不乏存在的裨益。
第二，确认行政相对方对非强制性行政行为的“拒绝权”。行政相对方对强制性行政行为亦有直接抵制的权利，但须属于侵权、违法性质且程度较重，因为“假如无限制的赋予相对人拒绝履行行政权力为其所设定的义务的资格，对行政所要求的持续、高效、迅捷显然是致命的”。而对于非强制性行政行为，即便是合法、合理的，对行政相对方不存在侵害甚至有益，也应当依法赋予行政相对方拒绝接受的权利。否则，非强制性行政行为与强制性行政行为没有任何区别，换言之，前者失去了独立存在的价值基础。
因此，有必要通过的行政立法明确规定，行政相对方应有不服从行政指导，不接受行政调解，不参与行政合同订立的法定权利。行政相对方对已表示过接受服从或参与的非强制性行政行为，在未发生相应的法律事件或事实之前，有改变初衷的自由。并不因此而被科以新的义务或受到行政制裁。
第三，非强制性行政行为的实施方式，应坚持以行政主体与行政相对方的意思一致为前提，体现平等地协商、协议、合作，明确规定行政主体在实施一定的非强制性行政行为之际不得采取命令、强迫、制裁等手段，否则，须承担相应的行政法律责任。非强制性行政行为的法律责任原则上应针对行政主体而设定，且应当围绕追究行政上的不作为加以考虑。对行政相对方诸如配合、合作等义务的规定不宜附设制裁条款。就对非强制性行政行为规范的程度上考虑，无论在实体方面还是程序方面，均不宜太过生硬具体，宜较强制性行政行为有较大的弹性。否则，将不利于其机动、灵活、柔软、温和等长处之发挥。
第四，制定非强制性行政行为的程序规则。非强制性行政行为的灵活性和自由裁量性，并非表明非强制性行政行为的实施不要程序规范，相反，实施非强制性行政行为，也会产生行政主体违法、侵权或者失职的问题，正是基于以上原因，使得对非强制性行政行为进行严格的程序规制具有重要意义。
参考文献：
1.对于上述行为的性质，目前学术界众说纷纭。有学者明确肯定行政指导、行政合同、行政奖励这三种行为是行政行为，在著作中将它们纳入行政行为范畴。但没有提及和置评同类的行政调解、行政资助、行政信息服务。（参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第319-583页。）还有学者仅将行政指导、行政合同列入行政法学教科书体系，而忽视了行政奖励、行政调解、行政资助、行政信息服务的客观存在。（参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第171、314页。）也有学者在行政行为一章中列举了行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助。行政调解、行政信息服务则排除在行政行家族之外。（参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第175、247页。）另有学者提出，行政指导、行政合同、行政调解在本质上属于“准行政行为”，是一种在主体、内容或形式上“与行政相关”的行为，可是不否认行政奖励、行政资助属于行政行为。（参见胡建淼：《行政法学》（第二版），法律出版社2004年版，第359-368页。）
2.参见：崔卓兰、蔡立东《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》， 载于罗豪才主编：《行政法论丛》（第4卷），法律出版社2001年版，第133-135页。
3.参见崔卓兰、蔡立东《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》， 载于罗豪才主编：《行政法论丛》（第4卷），法律出版社2001年版，第133-135页。
行政行为范文6
内容提要
抽象行政行为是政府行为中的重要表现形式之一。现行体制下对抽象行政行为的监督途径很多，但实际收效甚微。因此，有必要加强对抽象行政行为的有效监督，其中最主要的监督途径就是将其纳入行政复议范围。本文根据我国现行法律的规定，结合行政复议实践和海外经验，提出了将抽象行政行为纳入复议范围的必要性和可行性，并对抽象行政行为进入复议范围后面临的申请复议条件、复议管辖、复议效果、复议决定的性质等问题进行了初步探讨。
关键词 抽象行政行为 行政复议 监督 范围
对抽象行政行为复议监督问题是理论界及实际部门十分关注的问题，从1990年起草《行政复议条例》起，就有人主
张将抽象行政行为纳入复议范围，但由于当时条件所限及认识的不统一等原因，最终未能如愿。7年过去了，随着修改《行政复议条例》工作逐步展开，抽象行政行为的监督问题再度被提上议事日程。那么，抽象行政行为究竟指什么？包括哪些表现形式？在目前监督体制下，有无必要将其纳入复议范围，能否找到相应法律依据？一旦纳入之后，又将面临哪些问题等等，均是理论界应当回答的。本文试图就上述问题作一粗浅分析，以期引起讨论。
一、抽象行政行为的概念及范围界定
抽象行政行为是一个学理概念，是指行政机关针对非特定主体制定的，对后发生法律效力并具有反复适用力的规范性文件的行为。从特征上说，非特定人是相对特定人而言的；对后发生法律效力是指其效力及于未来；可以反复适用是指可以不止一次地适用该规范性文件，符合上述三个条件才能称为抽象行政行为。例如，县政府关于某项收费的文件是针对非特定人的，而且对未来生效，但对相对
人不能反复适用，不具备第三个条件，因此，收费文件不是抽象行政行为。关于抽象行政行为的范围，理论界普遍认为，抽象行政行为是行政机关制定法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的行为。上至国务院，下至乡政府，各级行政机关都有权依据宪法和组织法实施抽象行政行为。①从我国抽象行政行为的范围看，有必要对包括行政法规在内的所有抽象行政行为加以监督和规范，但从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，将所有抽象行政行为纳入复议范围不太现实。权衡现行体制下抽象行政行为对行政管理发挥的作用及存在的问题两方面关系，笔者认为将纳入行政复议范围的抽象行政行为界定为规章及规章以下规范性文件为宜。本文抽象行政行为的概念除特别说明外，均指规章及规章以下规范性文件。
二、现行体制下对抽象行政行为的监督途径
根据我国1991年1月1日起施行的《行政复议条例》第10条第一款第一项的规定，公民、法人和其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能申请复议。关于抽象行政行为不能申请复议的理由，《国务院法制局关于〈行政复议条例（草案）〉的说明》给予了权威性解释："对抽象行政行为和内部行政行为的监督，同对行政仲裁、行政调解以及国防、外交等国家行为的监督一样，现行法律、行政法规都分别有相应的规定。由这些行为引起的争议，只要按有关规定办理即可，没有必要走复议这个程序。"②在当时看来，尽管抽象行政行为也可能会损害公民、法人或其他组织的合法权益，但解决这一问题已有其他途径，无需纳入行政复议范围。那么这里所说的其他监督途径指什么呢？
（一）人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看，首先，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；其次，县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；再次，国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章；最后，县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
（二）备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看，国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案，国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题，从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外，国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。
（三）行政复议机关审查具体行政行为的时的间接监督
根据我国《行政复议条例》第43条的规定，复议机关在审查具体行政行为的合法性时，如果发现具体行政行为所依据的规范性文件与上一级规范性文件相抵触时，有权在其职权范围内予以撤销或者改变。复议机关无权处理的，向其上级机关报告，上级机关无权处理的，提请有权机关依法处理。
这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点：一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督，由于缺少有效的程序规则，因而无法顺利进行。二是
在这些监督形式中，没有行政行为的利害相关人参与，同于缺少程序的发动者，无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系，使得上述监督形式有名无实。
三、将抽象行政行为纳入行政复议范围的必要性
如前所述，在我国现行体制中，对抽象行政行为不能申请复议，只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。然而，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用。而且随着抽象行政行为的增多。违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。于是，理论界关于抽象行政行为纳入复议范围的呼声再度高涨。③概括起来，将抽象行政行为纳入复议范围的必要性有以下几方面：
（一）抽象行政行为本身性质的需要
我国《行政复议条例》规定对具体行政行为不服可以申请复议，但对抽象行政行为不能申请复议。很显然，这在逻辑上是说不通的，对相对人也不公允。因为具体行政行为毕竟是针对个别人的，即使违法，对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同，它是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性、加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果复议机关不能受理对违法抽象行政行为提出的复议申请并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。
（二）改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对抽象行政行为的复议监督，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，推卸职责和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。对于这些问题，因立法明确排除对抽象行政行为的复议，其他监督机制又难以奏效，于是，形成了对抽象行政行为监督的真空地带。要改变这一现状，首先要将抽象行政行为纳入复议范围。
（三）上级行政机关对下级行政机关的全面监督的需要
我国宪法和法律规定了上下级行政机关之间的全面监督关系，监督的内容从制定法规政策、实施抽象行政行为到执行法律、实施具体行政行为等各方面。但现行的行政复议制度只体现了上下级之间有关具体行政行为的监督关系，却未能解决对抽象行政行为的监督，这说明现行的复议制度实质上是一种不全面的监督形式。从上下级行政机关之间的监督关系应当是全面监督的角度看，完全有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。
四、将抽象行政行为纳入行政复议范围的可行性
（一）现行法律提供了复议机关对抽象行政行为监督审查的法律依据
根据《宪法》和《国务院组织法》规定，国务院有权"改变或者撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定或命令"（宪法第89条第13、14项）。"县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定"（宪法108条）。有权"改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条）。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权："撤销本级人民政府不适当的决定、命令"（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第39条，宪法第104条）。可见，国务院改变撤销和各部委、地方各级行政机关不适当决定命令，县级以上各级人民政府改变撤销下级政府不适当决定命令，各级人民政府改变撤销所属工作部门的决定命令是宪法和组织法赋予的一项法定职权。所谓行政机关的决定命令既包括具有普遍约束力的决定、命令，也包括具体决定、命令，因此，上级监督审查下级机关的抽象行政行为是具有法律依据的。行政复议机关完全可以依据宪法、组织法的规定复议审查下级机关和所属部门作出的抽象行政行为。
（二）行政复议制度的实践为审查抽象行政行为积累了经验
《行政复议条例》实施7年来，我们已经在审查具体行政行为方面积累了一定成功经验。这为今后审查抽象行政行为奠定了基础。特别是复议机关在审查依照违法不当的抽象行政行为作出的具体行政行为时，有权在职权范围内撤销改变违法不当的抽象行政行为。这种对抽象行政行为间接复议审查的尝试说明，对抽象行政行为的复议审查不仅是必要的，也是可行的。将抽象行政行为纳入复议范围，意味着相对人不仅对依照抽象行政
行为作出的具体行政行为有权申请复议，而且对抽象行政行为本身可以直接申请复议，这可以在更大范围内保护相对人合法权益，督促行政机关依法行政。
（三）海外行政复议制度提供了审查抽象行政行为的经验
海外行政复议制度从另外一个侧面反映了扩大复议范围的可行性。例如，根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度，依据最高行政法院的判例，不服行政机关的条例，可以申请复议。例如，"由于法律或上级条例的出现
，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关系人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例"。"由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。"④我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法第三条均规定，各部就主管事务，对于各地方最高级行政首长之命令或处分，认为有违背法令或越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销。⑤
五、将抽象行政行为纳入复议范围面临的问题
（一）申请复议的条件
将抽象行政行为纳入复议范围后，申请复议的条件应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在申请复议条件上，不能随意扩大抽象行政
行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌未尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响力前提条件。至于可种权利受到影响才能申请复议，则应参照现行与复议相配套制度的基本原则而定。行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民法人或其他组织人身权财产权受到侵害，对于公民其他权利，如政治权利、言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法特别法的具体规定。所以，对抽象行政行为申请复议，也应以公民法人或其他组织人身、财产权利受到侵犯为前提条件，对于其他权利受到侵犯的，能否申请复议，也应以特别法的规定为准。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力，但会在将来某一时间可能发生效力。因此，申请复议的条件应不同于对具体行政行为申请复议的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件,而应当以相对人权利可能受到影响为前提。例如，市政府一项交纳城市增容费的规定，要求凡于文件之日起落户该市的个人均需向市政府交纳一定数额的增容费。该文件后，虽然对可能落户北京的人产生效力，但不一定立即对相人的权利产生实际的影响。所以，在相对人申请复议时，不能以其人身、财产权已经受到实际影响为前提条件，而应当允许所有可能受到不利影响的人申请复议。
（二）复议管辖
复议管辖应当以复议机关职权而定，原则上应以有权制定抽象行政行为的机关及其上级机关为共同可选择管辖机关。因为只有抽象行政行为的制定机关或其上级机关才有权改变或撤销违法不当的抽象行政行为。依照上述原则，如果对层次较高的抽象行政行为申请复议，则意味着必须到抽象行政行为的制定或机关所在地提出该申请，势必给申请人造成过多的人力、财力的耗费。为了贯彻行政复议高效、便民原则，应当以申请人所在地的基层人民政府为管辖机关，该管辖机关无权审查抽象行政行为的，应在一定期限（如一个月）内将相关申请案卷材料直接移送至有权机关。这样，即可以避免申请人投诉无门，耗费人力、财力的情形发生，切实保障申请人享有复议申请权；也可以防止行政机关对复议申请互相推诿、拖延审查等现象发生，监督行政机关履行复议职责。
（三）复议效果
复议机关经复议审查，通常对抽象行政行为有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。前一种结果并不涉及过多的法律问题，在此恕不赘述。后一种结果则涉及较多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。笔者认为，抽象行政行为被复议机关撤销后，不产生溯及既往的效力。据此作出的具体行政行为效力也以不变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更，加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。即使抽象行政行为被撤销，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为申请复议的目的是维护自己的合法权益，所以如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在申请复议的有效期限内，以抽象行政行为被撤销为由提起复议申请，通过具体行政行为的复议制度解决问题。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自作出具体行政行为之日起算。至于在抽象行象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人,则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权申请复议，也无权获得赔偿。当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤销的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人。他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期内提出该要求，如果在有效索赔期未提出的，视同放弃了赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制的不统一。也不意味着法律适用的不统一。它恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即"国家被动提供救济"的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始，凡未提出赔偿请求或放弃请求的，国家不可能也不必主动给予赔偿。
（四）关于抽象行政行为的复议决定的性质
复议机关关于抽象行政行为的复议决定是对特定事项的裁决，对特定申请人的人身财产权利发生影响，因而其性质是具体行政行为。既然复议决定是具体行政行为，所以应当赋予当事人对此提起诉讼的权利，然而，一旦允许当事人对此类复议决定提起诉讼，那么必然面临法院审查抽象行政行为的问题。复议决定是关于维持或撤销抽象行政行为的具体行政行为，法院不仅要审查该复议决定证据是否充足，适用法律是否得当，程序是否合法，当然还要审查该抽象行政行为本身合法与否。所以，法院受理行政案件的范围也自然扩大到抽象行政行为。很显然，这与现行的行政诉讼法关于受案范围的规定是不一致的，为此，有必要同时修改行政诉讼法关于受案范围的规定，使二者协调起来。
①应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755页，方世荣《论具体行政行为》武汉大学出版社1996年版，第88-90页。
②国务院法制局编《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第160-161页。
③应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755-759页。杨解君、温晋锋《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第163页。
