一、法律规定内部行政行为不可诉之原因探讨
行政诉讼法于1989年颁布实施，学者们对内部行政行为不可诉的原因做了一些总结，主要包括：行政诉讼经验不足，重点应放在外部法律关系方面的争议；此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内容制度问题，法院审查其合法性的难度较大；我国行政系统内部已设有申诉、复核等救济制度。最主要的原因就是当时受到德、日特别权力关系理论的影响，认为行政机关对其工作人员的处理行为属于机关建设问题，乃是一种特别权力行为，即司法权一般不介入为维护内部纪律而采取的惩戒处分，作为被管理对象的国家公务人员不能对机关的惩戒行为提起司法救济，反映到现实层面就是行政机关的极力反对。行政权力的扩张在大多数国家是趋势，行政机关不愿受限制是其本质属性或称天性，在世界各国都是这样，我国也不例外。行政程序法至今仍未出台的根本原因也是行政机关的重重阻力。行政机关认为诉讼会影响其权威和效率，其内部问题内部处理是天经地义的。
二、内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性以及可行性分析
（一）关于工作关系的内部行政行为
在内部行政行为中的工作关系方面，近年来行政诉讼领域产生了一大批新型案件，行政相对人起诉所针对的不是传统意义上行政机关的行政行为，而是行政机关内部的批复、指令甚至会议纪要等行为或者文件。司法实践中认为内部批复等行政行为往往不直接对相对人产生影响，根据行政诉讼法司法解释的规定，即相对人应直接以做出具体行政行为的机关为被告。但是我们发现做出具体行政行为的机关所依据的是上级机关的指示和命令，假使法院判令行政机关的具体行政行为违法，但是仍然对最终起决定作用的上级机关或者上级机关的指示批复无能为力，我国法律也并未赋予司法机关对于规章以下的规范性文件进行司法审查的职权，因此行政相对人的合法权益无法得到维护。如果一再坚持因上级机关对下级机关的指示批复为内部行政行为不属法院受案范围实为不妥。但是将所有上级机关对下级机关的指示批复都纳入行政诉讼受案范围也不恰当，在国外一般法院审判时仅对其不可代替的行为将免予审查而已。那么司法权在多大程度上可以对行政权产生干预呢？基于不断扩大行政诉讼受案范围的趋势，结合现实案例，笔者建议至少应将行政机关在行政管理活动中针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的指示或者批复纳入行政诉讼受案范围，因为接受对象不为直接的相对人，所以不能称之为具体行政行为，但是其同具体行政行为具有相似性。也就说将此类批复和指示先行纳入行政诉讼受案范围比较容易得到接受同时也具有可操作性。
（二）关于人事关系的内部行政行为
在上文中列明的几个内部行政行为不适宜纳入行政诉讼受案范围的几个原因，随着社会的发展以及法治水平的不断提高都已经不再成为理由：
其一，行政诉讼也已经走过20多年的历程，审判经验也日益丰富，公务人员的权利因内部行政行为而被侵犯多有发生，需要得到司法救济。
其二，特别权力关系理论需要破除，因其排斥法律保留原则的适用以及行政争讼。可见其与法治国家的理念是背道而驰的，我们都知道合法性原则是行政法的基本原则。一个行为合法与否都可以最终通过司法形式来判定。司法救济是我国作为法治国家的衡量标准。
其三，我国行政诉讼的目的就是要保护公民法人或者其他组织的合法权益。有关人事关系的内部行政行为是涉及到行政机关工作人员基本权利的管理行为。具体可以分为两类：一类是公务员的录用、降级降职决定，这类行为分别影响公务员的职业前途、工资、福利待遇等，故涉及公务员的基本权利；另一类是公务员的免职、辞退、开除、强令退休等决定。因这类行为涉及公务员自身资格的存废，对公务员的人身关系有着重要影响。因此我们说将这两类涉及行政机关工作人员基本权利义务的人事管理行为纳入诉讼范围不仅已成为学界的共识，而且也符合我国行政诉讼法的立法目的。
其四，我国目前的《公务员法》已经对公务员的申诉控告做了规定，这些是公务员在行政系统内部进行申诉控告的机制，但也并没有否定公务员还可以通过行政诉讼的方式进行权利救济。但是不论原行政机关，或是上级机关或是监察机关由于主观和客观的因素影响，其救济的公平性、公正性都不及诉讼救济。
其五，行政机关与行政机关的工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。且行政机关对其工作人员做出奖惩任免的决定一般都是依照公务员法或者其内部的考核办法进行的，不存在所谓“绝对的自由裁量权”，即使按照国外关于法院审查范围的确定标准，我国行政诉讼法规定的行政机关的奖惩、任免决定，也不属于高度人性化和政策性很强的判断，它与法院不能替代的纯行政事务也不同，它是典型的法律行为，因此完全可以受到法院的合法性审查。
那么内部行政行为都可诉么？这样一刀切得做法也未必合适，有对行政权过分干预之嫌。那么行政机关和其工作人员之间的人事关系到底哪些可以进入行政诉讼的范围呢。我们应该确定一个标准。首先就是对于那些对公务人员的人身和财产有重大影响的内部行政行为，如降级、撤职、开除处分；辞退、降职、免职、申请辞职或提前退休未予批准和未按规定确定或者扣减数额较大的工资、福利、保险待遇及奖金和津贴等人事处理；滥用行政权对相对人数额较大的罚款、强制贷款和捐款；根据国家赔偿法对公务员数额较大的追偿行为等。而其它对相对人无重大不利影响的行政行为如奖励、定期考核为不称职、警告、记过、记大过及日常管理等行为则不必纳入诉讼。
因为本来在行政机关内部就存在一套申诉控告的程序，因此内部程序和司法程序的衔接方面要注意两个问题：一是如果将其中一部分内部行政行为纳入行政诉讼受案范围，那我们就可以把行政机关的内部申诉程序转化为行政复议程序，提高其法律地位，更好的来保障公务人员的合法权益。二是在复议程序和诉讼程序的衔接方面，笔者赞同某些学者的观点，可以设计为复议前置程序，尽量使得行政机关的人事问题在其内部消化，如果公务人员对于行政复议的结果还是不服，再启动诉讼程序，寻求司法的最终决断。这样既节省了司法资源，对公务人员的合法权益有了程序上的保障，同时又易于让行政机关接受。
三、结语
不论是内部行政行为中的工作关系还是人事关系，将其纳入行政诉讼的受案范围都是大势所趋，也有待在行政诉讼法进行修改时有所体现。不论是从保护公务人员的基本权利出发，还是进行法治国家的建设，司法最终原则都是必然要求。限于篇幅，对于内部行政行为这个概念的科学性以及内部行政行为可诉主体的范围，都不能在本文中详细分析。本篇主要目的是全面考察内部行政行为，呼吁将其纳入行政诉讼的受案范围，并做了可行性分析，以期能够有效的保障公务人员的合法权益，回应改革关键期的某些社会乱象。
本文作者：卢娜 单位：华中师范大学法学院宪法学与行政法学专业
