在各地城市精神的制定、提出和推广过程中，尽管基本都经过了当地市民大范围的讨论，但政府依然是独一无二的主导力量，与此同时，城市精神的作用对象无疑是当地的市民，然而在大多数城市精神的主要内容及其进一步说明中，都缺乏针对政府与公民这一重要关系的阐释，取而代之的是强势政府在价值观上的单向灌输以及简单的运动式宣传。如“北京精神”的主要内容中，无论是“爱国”、“创新”还是“厚德”都是对公民个人的一种道德和价值要求，至于“包容”所涉及的范围稍广，虽注意到了人与人之间、人与物之间关系的处理，但更多提倡的是消极的接受，而非积极互动过程中的协作。这一现象折射出地方政府在长期的社会历史环境下形成的一种，凌驾于所辖公民之上的管制者、掌舵者的理念。在此种理念的主导下，各地方政府自然无法将公民真正纳入决策的程序中，依旧沿袭的是传统官僚组织结构中自上而下的权力运行模式以及基于控制目的管理手段，这样的理念和行为导致现实中各城市精神在提出之后便流于形式，停留在精美广告牌和电子滚动字幕上，并未得到社会公众的广泛认同和响应，最终产生与既定政策目标的较大偏差。为了纠正偏差以避免城市精神及其类似政策手段的失败，各地方政府亟需推进自身行政理念的变革，摆脱管制型政府的僵化思维，塑造适应现代公民精神发展的公共服务理念。
公共行政学理论的发展在21世纪到来之际，新公共服务理论的提出和不断成熟进一步促进了公共行政在效率与公平之间的平衡。公共服务理念强调服务于公民而不是服务于顾客、重视公民权胜过重视企业家精神，追求公共利益并承认责任并不简单，提出公务人员应是服务而不是掌舵，思考要具有战略性、行动要具有民主性。根据新公共服务理论的基本精神，地方政府的行政理念变革可以从以下三个方面着手。
一、拓展公务人员的角色认知
纵观世界各国政府角色演变的历史过程，无不是从维持性公共服务出发，经历经济性服务领域，最后社会性公共服务成为政府公共服务的主要内容。新公共服务理论指出，政府公务人员是地方政府机构的有机组成元素，是各类政策措施的制定和执行者。政策制定固然重要，然而若没有公务人员的切实执行，再完善的政策也无法实现其目标。不仅仅如此，政府的行政理念也是由每个公务员个体承载、体现和传播的，只有每个公务人员拓展了自身的角色认知，才能带来地方政府行政理念的变革。行政行为不应局限于政府公务人员的单向输出，更应建立在与公民的充分互动的基础上，这样才能增进公民对于政策的认同感，促进政策目标的实现。长期以来，我国各级地方政府的公务人员对自身的角色定位停留在通过规制和政令来指导公众行为这一层次上，日常公务行为中的家长制作风依旧强势，在提供公共服务的过程中缺乏与公民的良性互动。事实已经证明公务人员单一僵化的角色认知与日益多样化的公民需求出现了极大的不对称，应根据新公共服务理论的要求，打破以往对公共问题处理的垄断性认识，在协调和联合中提供公共服务。
二、构建协作信任的政府与公民关系
拓展角色认知是从个体行为的层面对变革地方政府行政理念做出的有益尝试，而在组织行为的层面，则需要重新定位地方政府与公民之间的关系。现阶段我国的地方政府对于公民更多的是简单的控制与承诺的关系，各级政府机关与公民是严重割裂开的，公民对政策措施出台过程及执行情况不知情的同时，政府对公民的实际需求和反馈也并不了解。尽管在如“北京精神”这样的政策出台过程中，北京市政府虽然采取了动员市民投票选择这一手段，然而投票的结果也并没有对整个制定过程产生直接的影响，导致大部分公民仍然觉得最终公布的表述太过官方而与每个个体的实际需求相去甚远。因此，面对新的社会现实，地方政府应着力构建一种协作与信任的关系。政府不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是要通过更有质量的公民参与使公民认识到政府是可以接近和理解的，政府的运作过程是开放的；不仅如此政府是责任政府，其存在是为了满足公众的需求，为公民提供服务和机会。
三、重视对话基础上的决策程序优化及公民参与
行政理念的变革不仅需要在角色认知和政民关系上改进，更需要组织结构和制度安排上的巩固。传统的公共行政存在纵向治理、专业主导、工具技术理性、物化行政，特别是二元思维等局限，将公民视为被动接受的顾客，与行政决策相分离。而克服这些局限则需要促进治理过程的民主化与参与性。行政民主与公民参与均需要地方政府与公民开展切实的对话，建立公共的话语体系。这样，一方面可以增加政府的透明度，让公民了解政府解决问题上的考量以及决策的过程，并能监督政策的执行和实施情况，为实现反馈和再决策提供有利条件；另一方面也能通过公民参与使地方政府更好地理解公民需求，促进政府机构内部对于决策程序的优化，增加公民对于政策的认同感，同时也能进一步使公共服务的理念渗透进地方政府机构的运转和组织的发展中。
本文作者：程名 单位：中国政法大学政治与公共管理学院
