摘要：2018年9月，中共中央、国务院了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发[2018]34号)，该文件指出行政事业单位要加快构建完善的预算绩效管理体系，充分发挥预算管理与绩效管理的联动作用，全面提升行政事业单位财政资金的使用效率和公共服务质量，促进行政事业单位实现可持续健康发展目标。本文首先分析了加强预算绩效管理的重要意义以及当前行政事业单位预算绩效管理过程中存在的难点，然后结合行政事业单位的管理实际提出了有效的预算绩效管理改进对策，希望能为行政事业单位管理人员提供一定的参考。
关键词：行政事业单位；预算绩效；难点；对策
一、行政事业单位预算绩效管理难点
当前，行政事业单位预算相较管理的难点突出表现在以下几个方面：第一，“重投入、轻管理，重支出、轻绩效”的意识尚未根本改变，缺乏政府花钱必须讲求绩效的行动自觉。当前许多行政事业单位在预算绩效管理方面缺乏正确的认知，片面地认为预算绩效管理就是加强对预算执行效果的管理，导致预算绩效管理的范围相对狭窄，顶层设计严重不足。绩效管理尚未覆盖所有财政资金和深度融入预算管理全过程，部分地区尚未启动预算绩效管理工作。第二，预算绩效管理手段滞后，流程混乱，权责不清晰，导致行政事业单位的预算编制计划与执行过程严重脱节。部分行政事业单位在项目资金预算管理方面绩效管理的意识薄弱，使得资金使用效率低下，管理效率较低。一些行政事业单位过于追求预算的刚性控制，导致预算管理缺乏弹性，公用经费预算卡得太紧，项目进展缓慢，项目经费用不出去，导致后期频繁出现预算追加或突击预算等不良现象。第三，预算绩效指标设计不科学，过于偏重财务指标，预算考核往往偏重于事后，在事前缺乏充分的调研考察，在事中缺乏严格的过程监管。预算绩效评价方式较为单一，缺乏客观性和全面性。第四，预算执行过程缺乏监督保障，许多执行过程存在监管真空，再加上一些单位对于预算绩效考评结果应用不充分，绩效激励约束作用不强，导致预算绩效管理流于形式。
二、行政事业单位预算绩效管理改进对策
(一)提高预算绩效管理认知，完善预算绩效体系建设
行政事业单位的领导人员要提高自身的预算绩效管理认知，积极推动预算绩效管理体系的建设，树立“凡事必问效、问效必监督”的预算绩效管理理念[1]。一方面行政事业单位要通过科学地编制预算计划，明确预算绩效考核的目标，调整和优化单位的预算定额以及预算项目库管理模式，促进预算编制与预算执行的协同一致，减少预算执行阻碍。在编制预算计划时，可结合行政事业单位的业务特点开展灵活运用多种预算编制方法，如零基预算、弹性预算、滚动预算等，针对不同的业务部门实际承担的职能来测算预算支出，结合人员数目及工资标准确定预算定额。对于大额预算支出，要组织多部门负责人员与专家学者共同论证评审，根据支出项目的重要性进行排序。行政事业单位预算的编制要严格按照“两上两下”的基本流程进行，前期各部门全面收集和分析业务数据编制初预算，财务部门对初预算进行审核，并按照“绩效优先”的原则进行分配，对于以往年度预算执行不力的部门或个人酌情减少或调整项目预算，提高其预算管理意识。行政事业单位要构建标准化的预算绩效管理体系，积极推动实施全面预算管理。可结合单位的业务特点建立公共服务预算绩效标准数据库，为预算绩效管理提供完整、可靠的决策支持数据，根据数据库的分析结果制定相应的预算绩效管理目标，明确单位各部门的预算绩效管理责任，制定相应的财政资金以及国库集中支付等的管理办法，强化单位预算控制约束力度。
(二)强化专项资金授权审批，完善预算项目库管理
行政事业单位要提高对专项资金统筹协调能力，强化资金支出的授权审批控制。同时，要适当简政放权，通过给一些业务部门下放自主处理预算资金的权力，如允许部分预算资金跨年度结转等，盘活存量资金，以改变当前财政拨款“头重脚轻、突击花钱”等的不良现象[2]，提高单位的资金使用效率。行政事业单位可借助现代化的信息技术手段建立预算项目库，通过提前开放预算项目库，确保各个部门有充足的预算编制和调整空间，财务部门结合行政事业单位实际的财政能力在系统中对预算项目进行排序，项目最终确定后会按照政府重点项目、单位办公项目、信息化项目等不同的预算项目类型进行分类入库，经由上级有关部门对各个项目的预算绩效进行综合评估后，确定并下达预算绩效指标，建立相应的预算支出标准，各部门也能有针对性地制定预算支出计划，提前做好预算支出相关的工作安排，减少后期预算支出的随意性。另外，行政事业单位可将该项目库同单位的财政一体化管理平台、预算管理信息系统、国库支付系统等实现数据对接，扩大数据的采集范围，利用大数据分析技术为单位预算绩效管理提供更全面、完整的数据决策参考，为进一步优化财政资源配置，提高公共服务质量夯实基础。
(三)细化预算绩效考核指标，健全预算绩效评价体系
在设计预算绩效考核指标时，不仅需要关注一般性的财务指标内容，同时，也要设计一些非财务性指标项目，如单位各部门员工对预算绩效指标的理解程度、预算项目支出的程序达标率等。另外，指标的设计要更多从单位长远性的发展角度思考，不能过于偏重短期性的效益指标而忽视了长期预算目标的实现效果。行政事业单位要建立多层次的预算绩效指标评价体系，通过自我评价、上下级互评、同级评价以及外部评价等多角度综合考量单位的预算管控效果，促进相关预算政策的实施落地。其中自评更多地是由行政事业单位的预算管理部门针对年初预算的达成情况对各个预算项目进行考评，而外部评价一方面是由各级财政部门按照当年下达的预算指标进行考评，另一方面是由独立的审计监管部门对单位预算执行过程的日常审计以及不定期专项审计的结果进行考评。通过全方位的预算绩效考核来确保预算绩效评价的科学性、公正性。
(四)加强预算执行监督保障，强化预算绩效结果应用
行政事业单位要将预算执行过程监管同内部控制监管进行有效的融合，以“提质增效”作为内控监管的根本目的来加强预算执行监督管理。建立预算执行过程的动态监管机制[3]，借助信息化管理系统进行预算的对标管理，及时发现并处理预算支出异常，合理控制预算支出进度以及支出额度。同时，行政事业单位各个部门要加强预算管控的协作配合，如固定资产管理部门对于不在预算编制范围内的资产购置项目不予审批，并同国库支付等部门进行信息反馈，有效防范不合规的预算支出行为。在设计相关的预算管理岗位时，要符合不相容岗位分离原则，促进各部门岗位形成相互制约、相互监管的预算管理机制体系，强化预算控制约束，提高预算管理效率。为了确保预算绩效结果得到充分应用，促进预算管理闭环形成。行政事业单位一方面要针对预算绩效考评结果组织绩效面谈，对于考评结果表现良好的单位或个人予以支持和鼓励，对于考评结果不佳的要深入分析偏差产生原因，给出有效的改进建议。对于多次表现不佳的部门或个人，要通过调整或取消预算的方式，增强其预算管控意识。同时，行政事业单位要结合考评结果进一步优化预算管理流程，简化审批程序，刚柔并济地实施预算绩效管理，防止打击单位员工的预算管理积极性，从而提升预算管理的效率和质量。另外，行政事业单位要结合考评结果针对预算绩效薄弱环节组织有针对性的预算绩效教育培训活动，帮助单位员工更加深入、全面地了解预算绩效管理的目标、程序等，提高其对预算绩效管理的认同感和参与度，推动预算计划有力执行，促进单位形成长效化、常态化的预算绩效管理改进机制体系。
三、结束语
综上所述，行政事业单位管理人员要对预算绩效管理引起足够的重视，积极建立和完善单位的预算绩效管理体系，促进行政事业单位实现可持续健康发展目标。
参考文献：
[1]徐庆海.行政事业单位预算绩效管理的难点及其对策研究[J].财经界(学术版)，2017(22)：140+145.
[2]海巍.论行政事业单位预算绩效管理的难点以及对策[J].中国国际财经(中英文)，2017(06)：192-193.
[3]尹小玲.行政事业单位预算绩效管理的难点及对策探讨[J].中国乡镇企业会计，2018(8)：84-85.
作者:黄慧婵 单位:乐清市农业农村局
