摘要:文章分析了全国河道采砂管理立法现状、采砂管理体制、采砂规划、采砂许可、监督管理、法律责任等现状及存在的关键问题，研究了新形势下全国河道采砂监督管理对策，提出了河道采砂监督管理建议。
关键词:新形势;河道采砂;管理制度;对策建议
0引言
河道砂石是河床的重要组成部分，加强河道采砂管理，是维系河道河势稳定、防洪安全、航道畅通和通航安全、生态安全及涉水基础设施安全的重要方面［1］。近30多年来，我国先后出台了多部法律、法规、地方性法规及地方、部委规章、规范性文件，为河道采砂管理工作提供了重要的法律支撑，同时近40多年的采砂管理实践也为全国河道采砂管理提供了宝贵丰富的经验，因此经过多年努力，河道采砂管理工作不断加强，全国河道采砂秩序总体可控［2，3］。党的十八大以来，以同志为核心的党中央对生态文明建设和生态环境保护提出了一系列新要求，2018年生态文明写入《宪法》序言，生态文明建设已经成为国家重要的发展战略和定位。随着生态文明建设的深入推进，实行禁采的河湖范围不断扩大，全国的砂石资源供需矛盾越来越突出，河道采砂管理形势非常严峻，管理难度持续加大。中央全面推行河湖长制对河道采砂管理工作也提出了新要求，把严打非法采砂纳入加强河湖水域岸线管理保护的重要内容，作为各级河湖长的一项重要工作职责。水利部党组以党的精神和关于治水的重要论述精神为指导，科学研判了当前我国治水主要矛盾的变化，提出了“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调。目前河道采砂管理大体实现了可控的局面，但是非法采砂仍时有发生，成为河道采砂管理的短板。综上，在上述新形势、新要求下，加强河道采砂监督管理，规范河道采砂行为，对于生态文明建设、保障国家水安全具有十分重要的意义。
1河道采砂管理现状问题分析
1.1立法现状
有法可依是现代法治理念和市场经济得以良性运行条件下的行政管理的基础和关键。目前除了在长江干流河道有国务院出台的《长江河道采砂管理条例》外，国家至今没有就河道采砂方面作出全国性的立法或法规创制。国家的相关法律、法规对河道采砂仅作了一般性和原则性的规定，缺乏操作性，部门规章对地方政府的约束力有限，且由于现行行政管理格局，部门立法相互交叉、冲突，导致流域内大多地区河道采砂管理体制不一，多头管理、权责不清、权利和责任不统一等现象严重，难以建立有效、科学、积极的河道采砂管理模式，非常不利于河道采砂的实际管理和可持续发展。《长江河道采砂管理条例》是根据长江干流河道特性及采砂状况制定的法规，是对《河道管理条例》的细化，且较之后者属于新法，有很多创新、突破性规定，在实际工作过程中起到了良好的效果［4］;沿江各省在地方立法过程中参照长江干流河道采砂的管理经验，结合各地河湖自身的特点和需求制定了河湖采砂相关规定，对规范地方的采砂活动也起到了一定的效果，但总体来看，《长江河道采砂管理条例》及其他各地方河湖采砂管理法规在管理体制上仍缺乏更为全面系统的法律支撑［5］。
1.2管理体制
从目前河道采砂管理体制的内容看，在流域和地方性法规、规章中涉及有关采砂管理体制的制度设计大体分为三类:第一类是明确由水行政主管部门一家进行统一管理;第二类是在明确水利部门进行统一监管的基础上，其他各部门在各自职责范围内进行配合或进行不同程度的共同监管，这也是目前地方立法采取的主流模式;第三类是明确由其他部门主管河道采砂工作，水行政主管部门负责配合，这类数量很少［6］。河道采砂涉及水利、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村等多个部门。虽然目前大部分省市均通过立法的形式明确了由水行政主管部门进行统一管理或牵头管理，但部门之间职责分工不够清晰，实践中存在多头管理和推诿、扯皮现象，给河道采砂管理带来了很大难度，难以形成合力，降低了管理效能。此外，河道采砂涉及地方利益，需要政府统一领导，但有的地方对行政首长负责制规定的不具体，责任追究制度不明确，行政首长负责制尚未全部落实到位，难以发挥应有作用［7］。
1.3采砂规划
河道采砂规划是河道采砂管理的依据，也是合理开发利用河道砂石资源的科学依据。2019年9月，水利部办公厅印发了《关于加快规划编制工作、合理开发利用河道砂石资源的通知》，要求河道采砂规划的编制按照《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》(水河湖〔2019〕58号)和《河道采砂规划编制规程》(SL423—2008)相关规定执行。目前，全国大多数省份对主要河道组织开展了河道采砂规划的编制工作。但也存在不同省份采砂规划编制要求、编制主体不尽相同，采砂规划编制的内容和质量参差不齐，采砂规划执行不力等问题，导致部分采砂规划与其他规划或保护区有冲突，且规划实施过程存在随意性，实施效果差。
1.4采砂许可
河道采砂许可模式与采砂管理体制息息相关。目前流域与地方立法中关于河道采砂活动直接涉及办理的相关许可证照方面主要有水行政主管部门的《采砂许可证》、自然资源部门(前身为国土资源部门)的《采矿许可证》和海事部门的《水上水下施工作业许可证》，由于《采砂许可证》《采矿许可证》均直接指向同一对象———河道砂石资源，在管理职能上存在交叉之嫌，也是水行政主管部门和国土资源部门以往无法达成一致意见的重要分歧之一。2018年水利部新的三定方案明确，水利部负责“监督管理河道采砂工作，指导河道采砂规划和计划的编制”，自然资源部门没有相关规定。在采砂许可方式上，目前主要有两种模式:一种是通过招标、拍卖、挂牌等公平竞争来确定许可对象;另一种模式是按照政企分开的原则，由政府出资组建企业实行统一开采、统一经营。此外，由于现行法律法规未对因吹填造地以及吹填固基、整治河道、航道和涉水工程从事河道采砂的行为是否需要办理采砂许可作出明确规定，立法空白导致这类活动采砂监管缺位，以致出现了个别企业、采砂业主以疏浚之名行采砂之实，严重干扰了采砂管理秩序。
1.5监督管理
目前，国家和地方分别成立了砂石的管理机构，横向部门之间也设置了联合执法机制。近年来，各地以推进河湖长制工作落实为契机，狠抓责任落实，强化日常巡查，严格现场监管，扎实开展涉砂船舶清理整治管理工作。随着船舶的建造进入市场化，一些“三无”船舶的随机游串偷采，一直是治理非法采砂的治本痼疾。由于河道岸线长、水面宽广、采砂船只多、流动性大、作业简单、通信发达，而且采砂者往往有黑恶势力介入，时常出现暴力抗法。同时，非法采砂往往在夜晚偷采而且又在水下作业，采砂买卖多用现金交易，证据搜集难度大。此外，从河道采砂执法及能力建设方面来看，普遍存在人员不足、装备缺乏或老旧、经费不足以及装备配备不足等问题［8］。
1.6法律责任
从目前法律责任的执行情况看，罚款是水行政主管部门的主要处罚手段，仅有个别水行政主管部门采用没收非法所得的处罚手段，对于没收非法采砂机具，不同省之间的执行力度大不相同，主要差异在于是否对采砂机具中的动力设备进行拆除，各省、直辖市很少有实行没收非法采砂船舶的处罚。从法律责任的实施效果看，现行法律规定中对非法采砂行政处罚额度太低，不足以对非法采砂业主形成震慑。2016年12月1日，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施。明确将“非法采砂”以“非法采矿罪”定罪，为打击非法采砂犯罪行为提供了法律支撑。但在实践中，因非法采砂入刑标准和情节严重的标准不一导致执行中面临一些执法障碍。
2新形势下河道采砂管理建议
2.1制定完善采砂管理法规
尽快出台全国性的“河道采砂管理条例”，为河道采砂管理提供强有力的法律依据。要把目前各地在河道采砂管理中的一些行之有效的经验和方法，上升到法律层面，以提高法律法规的可操作性，将全国的河道采砂统一纳入依法管理的轨道，保证河道采砂管理法制统一。
2.2落实地方行政首长负责制
将河道采砂管理工作纳入河长湖长制管理。健全河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度，明确管理体制中部门之间的责权利。河道采砂管理实行按流域统一管理和按行政区域分级管理相结合的管理体制。根据地方与流域管理机构各自的河道管理权限对河道采砂实行分级管理。
2.3实行河道采砂统一规划制度
河道采砂实行统一规划制度结合分级分类监督管理模式，对规划编制主体和责任、规划内容(包括采区设置和采砂总量等)及规划实施方案进行详细规定。采砂规划要坚持保护优先原则，各地要根据河湖管理权限，对具有采砂任务的河湖，抓紧编制采砂规划。
2.4严格许可审批制度
河道采砂管理实行许可制度，采砂许可中实行分级管理，区分经营性采砂和公益性采砂，包括因吹填造地和堤防吹填固基从事的采砂和综合利用依法整治河道、航道和涉水工程所产生的砂石，对采砂和疏浚要细化方案和要求。优化现有的众多许可模式，采取“一证一费”的模式，建立采运砂船舶、车辆的管控制度，按照“谁许可、谁监管”原则，加强许可采区事中事后监管。
2.5强化提升监督管理能力
加强部门之间的协商合作，根据流域特性整合部门职权，坚持日常执法与重点打击相结合，适时开展执法打击和专项整治行动，始终保持对非法采砂高压严打态势。各级水行政主管部门，应参考长江河道采砂管理专门管理机构、专职管理人员、专用执法装备和专项管理经费(即“四个专门”)的要求，开展对执法基地、执法装备、管理经费、执法队伍等能力建设规划的研究与编制工作，提出政策建议，力争得到国家支持，从根本上解决采砂管理机构编制、经费渠道、执法人员身份和着装等问题，全力推进采砂管理和执法保障体系建设，逐步形成长效管理机制。
2.6完善非法采砂法律责任
提高处罚的上限和下限，对于无证采砂、未按要求采砂、非法转让采砂许可证、非法交易及运砂等严重违法行为规定可按违法所得的倍数处罚，提高违法成本，遏制违法行为。加快完善刑事法律，增加刑罚手段打击非法采砂行为，在正在进行的刑法修改中增加非法采砂罪，主要从防止非法采砂可能造成的影响河势稳定、防洪安全、堤防安全、灌溉安全、航运安全和水生态安全的角度，对非法采砂行为进行规范和制裁。
3结论
新形势下的河湖保护对河道采砂管理提出了新的要求。做好河道采砂管理各项工作，关键是要牢固树立生态优先、绿色发展的思想，不断增强绿水青山就是金山银山的意识，尽快出台全国性的“河道采砂管理条例”，进一步明确采砂管理体制机制，落实相关部门监督职责，强化河道采砂的监管，完善非法采砂法律责任，补齐河道采砂管理的短板。
参考文献:
［1］王治.关于破解河道采砂管理难题的思考［J］.中国水利，2014(12):36-38.
［2］蔡其华.依法管理长江砂石资源，推动治江事业科学发展:纪念《长江河道采砂管理条例》实施10周年［J］.中国水利，2012(10):19-20.
［3］袁杰锋.新时期长江河道采砂管理思考［J］.水利发展研究，2018，18(1):16-18.
［4］吴志广，马水山.长江河道采砂管理的实践与对策建议［J］.中国水利，2006(6):30-33.
［5］李峻，吴志广.“长江模式”与全国河道采砂管理之浅议［J］.人民长江，2006，37(10):7-8.
［6］方伟迅.河道采砂许可制度中存在的问题及其对策［J］.珠江水运，2006(9):17-18.
［7］王金生.浅议长江采砂管理长效机制［J］.水利发展研究，2017，17(4):34-36+54.
［8］杨海涛，张德平，王利群，等.关于强化河道采砂管理的初步探讨［J］.中国国土资源经济，2014(2):40-42.
作者:李志晶 姚仕明 王军 岳红艳 单位:水利部长江水利委员会