中国地震灾害多发，历次特大地震都会造成重大人员伤亡和经济损失。目前地震灾后救助资金主要源自财政支出，我国尚未建立起专门的地震保障基金以应对潜在的地震风险。本文通过研究国内外地震保障及房地产税收制度，创新性地提出“地方政府通过提存一定比例的房地产税收以构建地震保障基金”制度模式，并分析了该制度设计的重点、难点以及实践意义。
一、引言
2008年5月12日发生的汶川大地震造成了重大人员伤亡和财产损失，在灾后救援和重建过程中，用于损失补偿的政府财政支出高达2088亿元，占直接经济损失的24.7%。然而，保险业赔付的保险金仅为17亿元左右，远不足1%。突发的巨额财政支出不仅压缩了用于推动国民经济建设的支出空间，也为我国尽快建立且完善地震保障制度敲响了警钟。自汶川大地震发生后的12年间，我国一直在积极探索建立地震保险保障制度，先后出台了《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》《城乡居民住宅地震巨灾保险专项准备金管理办法》等文件，推出了全国性地震保险产品——“城乡居民住宅地震保险”。然而，据上海保险交易所数据，截至2019年7月，中国城乡居民住宅地震巨灾保险覆盖家庭户数仅913万户左右，保额的前三名区域为河北、四川、云南等地震风险较高的省份，农村投保比率约为城市的2倍，这反映出地震保险的覆盖率仍然很低，且承保体的风险较高。一旦发生特大地震灾害，经济损失补偿的艰巨任务将再次落到政府财政之上，汶川大地震的损失补偿模式将会重演。考虑到我国正开展的房地产税税制改革及国内外地震保障制度建立的实践经验，我们创新性地提出“地方政府通过提存一定比例的房地产税以构建地震保障基金”的模式，应对潜在的地震风险。
二、国内外地震保障及房地产税收制度经验研究
（一）国内外地震保障制度经验研究
国内外地震保障制度经验主要内容见表1。
（二）国内外房地产税收制度经验研究
国内外房地产税收制度的主要内容见表2。
（三）共同点分析
通过分析和比较国内外的地震保障制度和房地产税收制度安排，我们总结出以下几个共同点：第一，地震保障制度的建立需要政府和保险市场的通力合作。由于地震风险的巨灾性和地震保险经营的弱盈利性，政府的主导将大大促进地震保障体系的建立和完善。同时，保险市场的引入和保险公司的专业化运营有利于提升地震保险安排的效率，拓宽地震保障资金的资本来源。政府和保险市场的结合是公平和效率结合的有机体现，有利于地震保障制度体系的可持续发展。第二，通过立法令地震保障制度具有适当的法定强制性，并设立专门机构负责。超规模损失和小概率事件，是地震巨灾风险的典型特征。根据大数法则，超规模损失意味着广域覆盖面，小概率事件意味着投保意愿不足和地震保险经营的弱盈利性，这一矛盾的解决只能通过法律的强制性规定。同时，地震巨灾风险的测定难、保险保障制度设计复杂等特征意味着需要组建专门的地震保障机构负责，如美国加州地震局、新西兰地震委员会等。第三，因地制宜，根据区域基础条件和经济发展水平的不同，差异化确定本区域的地震保险费率和房地产税征管细则。即便是同一国家，也存在不同的自然条件和房屋建造标准，考虑到地区公平和发展效率，因省因宅确定费率水平是应当且可行的，美国加州的地震保障体系的构建充分说明了这一点。而房地产税本身即为地方税，需要充分考虑本区域的财政支出和居民收入水平。第四，实行“纵横结合”的损失分层赔付设计，在同一层级横向纳入多个保险赔付主体进行比例划分的同时，纵向确定所有风险损失层级赔付责任的定额。在赔付层级的前几个序列，整体地震保险制度的核心应当是类似政府和社会资本合作的PPP模式架构，然后由再保险制度和多渠道的地震赔付基金扮演重要角色。在新西兰、中国台湾、土耳其的地震保障制度安排中，财政兜底对整个体系的支撑作用也是不可或缺的。第五，开征房地产税的主要目的是筹措地方公共财政收入，并用于民生事业。房地产税的收入与本区域的教育、公共交通、社会医疗、城市绿化等基础设施投入有机对应，不仅可激发居民缴纳房地产税的积极性，实现“税收公平”的原则，也能大大提高房地产税的征收及管理效率。房地产税收作为地方公共财政收入的重要来源，是房地产税开征的应有之义。
（四）对我国的借鉴意义
通过对国内外地震保障制度和房地产税制度的共同点进行分析，我们总结以下几点借鉴意义：第一，我国在构建地震保障制度时，应采取“政府+市场”的模式。目前，在政府的主导下，我国保险公司已积极参与到地震保险产品的开发与运营中，但是地震保险覆盖面小，承保体赔付率较高。因此，政府在引导与支持地震保险发展的同时，还需要设立财政专项资金以应对地震灾害风险与地震保险偿付能力不足的情况。第二，我国需订立《地震保障条例》，并组建专门的机构来负责地震保障基金的运营与管理。2017年全国保险监督工作会议提出，配合推进《地震巨灾保险条例》立法进程，但时至今日，仍未完成建立完善地震保险或地震保障制度的立法工作，这不利于地震保障制度的进一步发展。同时，为提升地震保障体系的鲁棒性，我国还应设置多层次的损失赔付机制和合理的风险分散与融资安排，而这就需要设立一个专业的机构来完成地震保障基金的运行与管理。第三，我国应“以省建制”，依据本地区经济发展水平、房屋结构特点和地震灾害损失数据，因地制宜地构建区域地震保障体系。由于我国各地经济发展水平、地理位置、房屋结构等千差万别，建立地震保障制度时不可一概而论，各个地方政府应积极参与到地震保障体系建设中来，制定出切合实际、操作性强的地震保障制度。第四，我国可将房地产税收纳入到地震保障体系的分层机制中。房地产税作为地方财政收入，本身具有“取之于民，用之于民”的属性。目前，我国正在开展房地产税税制改革，税收范围逐渐扩大，预计将带来充沛的税收收入。将部分房地产税收提存地震保障基金，可大大扩充地震保障体系中财政支出的资金来源，有效应对潜在的特大地震风险，同时也可以减小突发地震对我国财政支出体系的冲击，保障人民群众的人身及财产安全。综上，我们创新性地提出构建“房地产税提存地震保障基金”制度，即，在房地产税的税制改革中，地方政府充分考虑本地区地震灾害损失风险，制定出包含“地震保障”用途的房地产税率，每年将所收取的房地产税的一部分交至专门机构（如设立“地震保障基金委员会”），并由专门机构对地震保障基金进行筹集、运营与管理，以应对潜在的地震风险。
三、“以房地产税提存地震保障基金”制度设计的重点与难点
（一）提存比例确定
提存多少比例的房地产税设立地震保障基金，需要把握房地产税收与地震保障基金的平衡。一方面，我国房地产税正在改革之中，征收范围将逐渐扩大，税务部门不仅需要考虑加入“地震保障”用途的房地产税的税率应该如何确定，同时应考虑如何使广大民众认可并接受新型税收制度；另一方面，地震具有偶发性，没有大规模历史数据作参考，所以对地震保障基金规模的预算具有一定难度。在解决了税率与基金规模两大难题后，地方性的地震保障委员会可依据本地区历史地震灾害损失数据制定出当地的提存比例。
（二）新制度组织结构
考虑到房地产税和地震保障基金的财政性质，我们建议设立一个政府机构性质的中国地震保障基金委员会（下称委员会），委员会由政府部门、保险行业协会和学术界人士构成，委员会下设研究部门、基金投资部门、基金管理部门，分别负责日常的政策研究、地震灾情研究、基金的运营等工作。同时，委员会下设合规与审计部门，外部接受审计署及大众监督，以防范贪污、舞弊风险，保证委员会工作的合规进行。再考虑到地区地震风险及财政税收的差异性，可同时设立中央和地方两级地震保障基金委员会，地方委员会每年提取一定比例的基金交由中央委员会管理，剩余基金逐年滚存，以应对未来潜在的地震风险。地方若发生特大地震，中央可下拨部分基金进行救助。
（三）制度具体实施方案
虽然国际上已经有成熟的地震保障制度经验，但是鉴于我国国情和社会性质，切忌生搬硬套，而应该根据我国实际情况制定具有中国特色的方案，这就使得具体的政策制定和制度设计成为了新的难点。正如我们在前文所讨论的那样，该模式需要得到法律的支持，政府需要尽快出台配套的相关政策，使行为有法可依。政策不仅包括基本的房地产税收、地震保障基金设立政策，还应包括基金投资税收优惠、贫困居民税收减免政策等。制度设计更需要细致的规划，如税务局将需提存的房地产税收交给管理部门的时间、委员会各部门之间的配合与协调、地震保障基金的市场化运作、内外部如何对相关工作进行有效监督等。
（四）地震保障基金与地震保险的协同作用
地震保障基金与地震保险均为我国地震保障制度的核心，两者并非毫无关系，而是具有协同效用的。通过征收房地产税设立地震保障基金可增强居民的地震风险意识，除了依靠基金提供低层次的保障，居民也会有意识地购买地震保险来获取进一步的保障。而地震保险的高质量发展也会减轻地震保障基金设立的压力，从而减轻居民的税负。但如何平衡二者的关系，通过何种举措可促进二者的协同作用，从而完善我国的地震保障制度，仍然是需要众多专家、学者共同讨论的问题。
四、“以房地产税提存地震保障基金”制度的实践意义
（一）建立地方性地震保障基金
在现有的政策性和商业地震保险的基础上，建立专门应对地震风险的保障基金，不仅可以消除地震保险覆盖率不足、承保体风险高的因素影响，同时可以缓解政府财政对于地震灾害的支付压力，为当地防范地震风险提供了坚实的资金基础。同时，地方政府依据本地区实际情况设立地震保障基金制度，有利于深化“放管服”改革，提升政府治理水平。
（二）细化房地产税支出用途
目前，我国征收的房地产税并无细化的支出用途，不利于财政收支平衡与透明化监管。中国正处于房地产税制改革阶段，征收范围逐渐扩大，未来将会带来一笔可观的财政收入。若以此次改革为契机，对房地产税进行“切块专项”管理，将房地产税的税率进一步细化，使房地产税的收入与其用途相关联、细化预算，将有助于财政收支平衡与民众监督，真正实现我国的税收宗旨。
（三）推动我国商业地震保险的发展
目前，我国包含地震风险的保险产品销售状况不佳，且约有一半的保费来自于地震频发地区，而由于“自然选择”原则，经济较发达地区往往处于非地震频发地区，这就意味着有巨大的财富暴露在地震风险之下。通过房地产税提存地震保障基金为居民提供基本地震灾害保障，有助于提高居民风险意识，并推动居民购买政策性或商业地震保险来为家庭提供更高层次的保障。
作者:陶然 王文豪 单位:中央财经大学保险学院