作者：李戈 张帆 贝文 卢中南 单位：上海市卫生局卫生监督所
为完善民主监督机制、加强行风建设、促进依法行政,进一步拓宽执法监督渠道,改进工作作风,扩大案件来源,提高卫生监督执法水平,已有不少卫生监督机构聘任社会卫生监督员。充分利用社会资源,提高卫生监督覆盖率及监督工作的深度和广度,保障良好的卫生秩序,促进社会健康,提升卫生监督机构的社会形象。然而,社会卫生监督员这一做法目前还只是处于一种探索试行阶段,尚未作为一种普遍实行的卫生监督执法新制度。笔者拟通过阐述社会卫生监督员制度的社会功能及制度经济学分析,以期唤起有关部门的重视,搭建好卫生监督与社会公众联系交流的平台。
1社会卫生监督员的人员构成和职责
1•1人员构成
社会卫生监督员一般可由政府工作人员、人大代表、政协委员、法学界、行业协会、工矿企业、旅店业、医疗系统、学校、幼儿园、新闻媒体、社会团体、志愿者等组成。社会卫生监督员的多专业、多部门背景,有利于缓解当前卫生监督机构人员不足、专业单一、部门合作不顺畅等问题。例如,上海全市卫生监督机构现有卫生监督员1064人,占全市常住人口比为0•51人/万人口,需负责公共场所、有职业危害因素企业、医疗机构、涉及饮水卫生单位、消毒产品生产企业、学校、二次供水单位等20万余家单位;约11•7万名医护人员;约200万名公共场所、企业等从业人员;及约100万名大、中、小学生的卫生监督管理工作。监督员疲于应付日常繁重的监督执法工作,无暇顾及执法能力及自身内涵的提升。监督员的严重不足,也势必导致卫生监督覆盖率低、监督工作的深度和广度不足等问题,最终给社会健康结果及卫生监督机构的社会形象带来不利影响。此外,卫生监督员普遍存在专业单一问题,主要以医学专业为主,其他专业人员如法律专业、空调专业、建筑专业等所占比例很小,既学医又学法律的人员更少。社会卫生监督员队伍的建立,将为卫生监督执法队伍注入新鲜血液。有利于缓解卫生监督人员不足、专业单一问题,提高卫生监督覆盖率及监督工作的深度和广度;有利于卫生监督执法多部门合作的开展;有利于及时、全面了解管理相对人的信息、需求;有利于完善卫生执法权的外部监督机制;有利于增进卫生监督机构与社会公众的交流;有利于提升卫生监督机构的社会知晓度等。
1•2职责范围
社会卫生监督员的职责主要可分为两类:外部监督;参与、协助监督执法。具体可分为:①对卫生监督机构及卫生监督员履行职责和遵纪守法情况实施监督;②承担部分管理相对人卫生状况的巡查;③督促卫生整改措施的落实;④提供管理相对人卫生违法违规行为的线索及协查;⑤宣传有关法律法规标准;⑥提出加强和改进卫生监督工作的意见和建议等职责。社会卫生监督员将成为卫生监督执法的又一层监督保护屏障。
2社会卫生监督员制度的社会功能
2•1促进社会和谐
社会卫生监督员都是社会各界公众的代表,对管理相对人的情况及社会公众的卫生需求较熟悉,能够及时全面了解社会公众的意愿。社会卫生监督员制度是社情民意的规范化反映方式。社会卫生监督员制度也是卫生监督机构“集中民智”的制度化。这一制度是得民心、顺民意的举措,具有坚实的社会基础。有利于增进社会公众对卫生监督机构的信任,减少社会合作成本,促进经济、社会的协调发展,建设社会主义和谐社会。
2•2强化外部监督
卫生监督是国家管理卫生事务的重要形式,卫生监督执法权也必须自觉接受人民群众的监督,卫生监督执法权必须自觉接受人民群众通过多种途径和形式参与管理国家卫生事务的直接民主式监督。形成有效的规范化、制度化外部监督机制,促进卫生监督机构的依法行政、文明执法、廉洁执法。
2•3彰显程序正义
社会卫生监督员制度对卫生执法权增设了一道来自人民的监督程序。这种程序设计,保障了程序的公开和透明,拉近了政府与人民之间的距离,缓解了政府与管理相对人在行政执法程序中的紧张关系,而面对与自己处于相同社会地位的社会卫生监督员参与的执法程序,管理相对人更容易接受执法的结果,程序吸纳不满的功能得到了进一步增强。德国法学家拉德布鲁赫曾言“民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任”。的确,当社会卫生监督员制度真正能够成为我国卫生监督执法程序中独具特色而又行之有效的一分子时,其价值已不仅仅在于对行政权力的监督,而更在于其对程序本身正当性之增进,及其对法律公信力本身的提升。
3社会卫生监督员制度的经济学分析
3•1囚徒生存案例揭示制度经济学原理
1770年,英国库克船长宣布澳洲为其领地后,英国为解决当时监狱人满为患的难题,采用政府付费的方式把大量的罪犯雇佣私人经营的海船运往澳洲,结果死亡率高达12%,最高达37%,原因是私人船主为了从中牟取暴利,尽可能的克扣乘船人员的生活福利,令船上的生活环境和卫生条件都极差。此事在西方人道主义精神看来是绝对不可的。怎么办?他们试过三种办法。①对船主进行政治思想工作,要他们良心发现,结果收效甚微。因为作为人的船主,都有自利的人性,远涉重洋要冒极大的风险,其间有个成本核算,他总是千方百计地争取投人最小收益最大。特别激烈竞争的远洋航行业,谋取自利是人(船主)的理性行为,从人性的角度讲,没有理由过多地责怪他们。②政府派员跟船,最后试下来发现两个问题。一是政府派的随船官员到了海上面临两种选择:不与船主同流合污,就被丢进大海且死无对证。而同流合污还可以获得船主给的一大笔好处。二是从管理上看,政府为此支付的成本也大大增加了,所以此办法试验后效果不佳。③依靠“制度”。后来英国政府设计了一种制度,既把按离岸人数付费改为按到岸人数付费,甚至包括上岸人体检情况统计。此举效果极佳,最后死亡人数减少到1%,正好符合英国的人道主义原则。为什么此举有效呢?船主还是那个船主,还是那么自私自利的人性,人性没有变。对官员而言,既免除了经受旅途风险和劳顿,又免除了受贿的诱惑和受审判的痛苦,政府也减少了管理成本。第三种办法改变的仅仅是一个付费制度。从经济学的观点看,人性的自利是难以改变的、而制度经济学研究的社会经济现象,并不着意去改变人的自利本性,而是引导这种“无法改变的自利人性”,让他做有益于社会的事。制度经济学的一个最鲜明的原则是:制度的设计要顺应人的自利性。它甚至认为,坏的制度可以使好人做坏事,好的制度可以使坏人做好事,因为在经济学看来,人的自利无好坏之分,关键在于制度设计。#p#分页标题#e#
3•2创设和运行社会卫生监督员制度的成本———效益
目前,由于管理相对人钻法律空子的行为越来越多,逃避法律制裁的现象越来越严重,反取证能力越来越强,导致执法成本越来越高。执法费用在一些情况下变得十分高昂,要有效控制与减少执法成本的支出,必须进行合理的制度设计和创新。制度创新要解决两个问题:一是信息问题;二是制度激励问题。前者通过制度减少信息不对称和契约的不确定性问题;后者通过正负激励规则安排,提高违法成本,防止侥幸违法行为的发生。社会卫生监督员制度的创设和运行,符合“成本———效益”的经济学原理。这种外控社会监督能够获取公正、秩序、廉洁的收益,节省单向内控监督持续增长的成本,避免制度再造投入成本与收益的不确定性,符合制度创设与运行“成本———效益”理论。
4规范社会卫生监督员制度的几点建议
4•1要明确、扩展社会卫生监督员的职责范围。目前社会卫生监督员的监督范围多在于卫生监督的行风建设,应当加强其参与、协助卫生监督执法功能。不仅要发挥其对行政权力的监督,而更要强化其对执法程序本身正当性增进之功能,及其对法律公信力本身提升之功能。
4•2要完善社会卫生监督员的资格和产生程序。社会卫生监督员应具备:坚定的政治立场和较强的政治敏感性、鉴别能力;具有较强的参政、议政能力;具有一定的卫生知识、卫生法律、法规或行业管理等方面的知识;具有较好的群众基础和敬业精神。另外,社会卫生监督员产生的程序也应当予以明确和细化,应当有最基本的候选、公告、异议、确认以及更换等程序。
4•3要保障社会卫生监督员的活动经费。进行监督活动不可避免需要必要的经费支持,应探索建立稳定的、适宜的社会卫生监督员经费保障机制。
4•4灵活采用专职、兼职两种工作方式。对于专职的社会卫生监督员可参照交通协管员的管理模式进行管理。对于兼职的社会卫生监督员则可设立一个非常设的社会卫生监督员办公室,定期召开工作会议,通报工作情况。
4•5防止社会卫生监督员的聘而不用。社会卫生监督员制度应该说这种做法不失为一种有效的社会监督形式及公众参与卫生监督事务管理形式。但在实际工作中应充分发挥所聘的社会卫生监督员应有的作用。应该采取切实有效的措施防止聘而不用现象的发生:一是要积极组织社会卫生监督员参加职责范围内的各项活动,提供相关的政策法规和有关信息资料,及时通报工作情况,为他们履行监督职能创造条件;二是通过召开座谈会、走访联系和信件、电话等方式,加强与社会卫生监督员的联系,及时沟通、听取、采纳他们的意见和建议,进一步完善各项工作;三是要主动为监督员开展活动提供一定的便利,并建立相应的激励机制,提高他们履行职责的积极性;四是加强对社会卫生监督员监督绩效的考核,定期对他们提出的建议和监督情况进行统计、量化考评、以避免聘而不出力、不履行监督职能的现象发生。
总之,社会卫生监督员制度贯彻了主权在民、依法行政、权力监督的宪政理念与原则。其创设运行成本较低,运行风险基本为零,运行收益(公正、秩序、廉洁)则是可圈可点。通过社会卫生监督员参与卫生监督管理工作,给予他们更多的知情权、建议权与监督权,能够有效降低卫生监督机构与管理相对人的信息不对称,拓宽了公众的信息反映渠道,提高了卫生监督工作的民主化和科学化水平。能有效提高卫生监督工作的社会参与度,避免卫生执法权外部监督的制度缺陷及机制缺失,避免单向内控监督机制下持续增长的监督执行成本与协调成本。面对复杂的卫生监管市场,我们应该在制度设计上多下功夫,通过制度设计和创新,让制度自动调节人性(引导管理相对人自觉守法,达到自律的社会效果)和减少政府执法成本。
