本文作者：柏正杰 宋华 单位：兰州商学院财税与公共管理学院
一、农业保险的特征与农业保险深化的涵义
农业保险是目前世界上最重要的非价格农业支持保护工具之一，全球约有40多个国家已经推行或正在试验农业保险制度［1］，WTO的有关协议也明确规定政府可以运用财政手段支持农业保险进而支持本国农业的发展①。这也是农业保险与其他商业保险最为显著的区别。在发达国家，财政对农业保险的补贴包括保费补贴、经营费补贴和再保险补贴等比较齐全的项目，而一般的政策支持不仅包括财政补贴、税收优惠等经济支持，还包括政府在法律、行政上的支持等。
从我国目前政策性农业保险发展的实际情况看，政府通过保费补贴等政策，以保险公司市场化经营为依托，将财政手段与市场机制相对接，形成了农业保险“政府引导，市场运作”的特征。国内外实践充分证明，农业保险尽管在形式上依然表现为以集中起来的保险费建立保险基金来补偿被保险人因约定事件发生所造成的经济损害，从而使农业生产经营者以缴纳小额保险费为代价，把农业生产经营过程中的财产损失转嫁给保险公司制度安排，但由于政府以主导地位和政策支持等形式强势介入，使农业保险在运行机制进而实施效果上已经超越了一般商业保险，不仅从直接效果上实现了社会化分散农业风险的作用，而且从最终效果上保障了国家农业的稳定和发展，同时客观上为政府创新农业救灾方式和提高财政资金使用效率提供了途径。因此，农业保险在本质上已经成为政府支持保护农业的手段和工具，成为国家农业保护性政策体系的组成部分，政策性已成为农业保险最突出的特征。
“深化”一词有向更深的阶段发展或使其向更深的阶段发展的含义。“金融深化”(FinancialDeepening)是指政府放弃对金融市场及金融体系的过度干预，放松利率及汇率管制，使利率及汇率成为反映资金供求和外汇供求变化的信号，从而促进储蓄和投资的增加及经济增长。金融深化，就是要放开对利率的管制，取消信贷配给，实行金融的自由化。“深化设计”是指在业主或设计顾问提供的条件图或者原理图的基础上，结合施工现场的实际情况，对图纸进行细化、补充及完善。深化设计后的图纸既要满足业主或设计顾问的技术要求，又要符合相关地域的设计、施工规范，并通过审查，图形合一，能够直接指导现场施工。农业保险发展的国际国内经验均证明，由于具有强烈的政策性特征，农业保险不适合完全市场化经营。因此，农业保险深化并不是指“去政府化”或者“市场化”，农业保险深化的涵义是:在保持政府和市场结合特色基础上，农业保险经营模式和经营机制的创新。
二、甘肃省政策性农业保险的发展与机遇
2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要“探索建立政策性农业保险制度”，2004年“中央一号文件”提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴”后，湖南、浙江、上海等省份先后开展农业保险试点。2006年，甘肃省政府陆续下发了《关于大力推进保险业改革发展的意见》(甘政发〔2006〕102号)和《关于充分发挥保险在社会主义新农村建设中作用的意见》(甘政办发〔2006〕137号)等两个文件，出台了支持、加快农业保险发展的相关政策措施，省财政也加大了对农业险的扶持力度，2007年省财政拨出300万元试点补助资金，确定肃州区的奶牛和制种、甘州区的玉米制种和肉牛、临泽县的玉米制种和奶牛、静宁县和泾川县的苹果为试点品种。2007年人保财险甘肃分公司承保能繁殖母猪66．9万头，承担风险保障6．7亿元［2］。
从2007年开展能繁殖母猪保险试点工作以来，截至目前，甘肃省政策性农业保险除省财政每年安排专项补贴资金，在酒泉、武威、张掖、白银等地开展设施蔬菜、玉米制种、啤酒大麦等地方特色优势产业品种保险试点外，被中央财政纳入农业保险保费补贴范围的政策性农业保险项目已发展到能繁母猪、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6个品种。其中，除青稞、牦牛、藏系羊3个品种涉及甘南州及武威市天祝县等藏区之外，能繁母猪、奶牛两个品种覆盖全省，玉米覆盖天水等7个地州市;除青稞、牦牛、藏系羊等3个涉及藏区品种中央及地方财政保费补贴比例为90%以外，能繁母猪、奶牛、玉米等3个品种的补贴比例分别为80%、90%、80%;全部品种均由人保财险甘肃省分公司承保。据统计数据，从2007年到2011年，甘肃省实现保费收入累计达3．58亿元，其中养殖业保险保费收入2．91亿元，种植业保险保费收入6654万元，承担农业风险保障63．58亿元，处理农户理赔案件11．01万件，为农户支付赔款1．72亿元，受益农户17．36万户。2011年全年，甘肃省农业保险保费收入规模1．66亿元，其中，藏区特色农牧业保险保费收入7882万元，为农牧业生产提供风险保障28．75亿元，承担风险保障额度同比增长1．7倍［3］。从总体上看，2007年以来，在中央政府的大力支持和甘肃省各级政府的积极推动下，甘肃省农业保险从停到办、从小到大，承保品种不断增加，承保收入不断增长，覆盖范围不断扩大，体制机制不断健全，已形成了既有全国统办品种、又有地方特色品种，多层次、多经营主体、交错分布的多格局农业保险发展局面。
甘肃省虽然不是农业大省，但却是以农业为主的省份，农业保险尽管取得了较快的发展，但与上海、江苏、新疆等农业比较发达的省市区相比较覆盖面和规模都比较小，对农业生产的保障能力相对有限。2012年对甘肃省农业保险发展来说是一个充满了机遇的时期。首先，2012年5月4日，国务院法制办公布了《农业保险条例》征求意见稿，广泛征求社会各界意见。意见稿既反映了农业保险国际通行的精神，也总结吸收了中共十六届三中全会以来我国政策性农业保险探索发展的基本经验;对农业保险的原则、主体及其权责、政策、合同、业务等进行了比较系统的规范［4］。这一举措表示着我国的农业保险即将结束以文件代规范的发展过程，标志着我国农业保险立法进入了实质性的阶段，是我国农业保险制度建设中的一项重大事件，将极大地推进我国农业保险的发展;其次，2012年4月24日，甘肃省政策性马铃薯保险启动暨培训会在甘肃省定西市召开，标志着甘肃省政策性农业保险的又一个新品种———马铃薯保险工作在全省范围内正式启动。在甘肃省财政厅、农牧厅主导和多级财政支持下，从2012年启动的政策性马铃薯保险工作对甘肃农业和农村经济社会发展意义重大，影响深远。第一，马铃薯保险不仅标志着甘肃省最具特色、最具优势、最具规模和影响的马铃薯产业进入了政策性农业保险制度安排之中，农业保险将为甘肃省马铃薯种植企业和农户撑起“保护伞”;第二，马铃薯保险也标志着农业保险这种国际通行的农业支持保护政策在内地经过几年的试点推广，在农业条件相对比较复杂、发展比较落后的甘肃省进入了一个新的阶段:保险品种由能繁母猪、奶牛、玉米等普通种养产品向全省特色优势产业发展，其覆盖面上升到了一个新的层次;以保险承担主体为核心的经营模式也有所创新。#p#分页标题#e#
三、甘肃省政策性农业保险深化途径
对于甘肃省农业保险发展来说，抓住机遇，主要通过模式、机制创新，解决参与率和服务水平两大问题是发展的关键。
(一)深化模式创新，增加有效供给
从美国、加拿大、日本、法国等国农业保险发展可以看出，各国在农业保险的发展过程中都曾不断地调整其经营模式，典型的如美国，其农业保险经历了自由竞争、私企经营和政府直接参与保险业务等几个不同阶段，最终形成了在政府宏观调控、立法管理、财税补贴下由私营保险公司经营的模式。加拿大的农业保险发展同样经历了农业保险模式不断调整的过程，先从私人型农业保险经营模式调整为政府资助型农业保险经营模式，再调整为目前纯政府型的农业保险经营模式。事实上，一国农业保险的发展过程必然伴随着经营模式的变迁，农业保险经营模式的转变过程实质上是一个在变化的宏观经济社会背景下不断适应农业和农村经济发展状况的过程。甘肃省政策性农业保险经营模式属于政府主导下的政府与商业保险公司“混合经营”的模式，即“政府保费补贴等政策扶持+保险公司市场化经营+农户自愿投保”。
当前的情况就是，除刚启动的马铃薯保险由中华联合财产保险股份有限公司甘肃分公司承保之外，其他品种均由人保财险甘肃省分公司承保。按照甘肃省经济发展速度及当前的总体经济实力以及农业保险发展的成熟度，目前在国内其他地方取得成功的一些经营模式大多还缺乏引进的条件。比如浙江省的“市场运作、政府兜底、联合共保”模式，安徽省种植业保险采用的“保险公司与地方政府联办”模式，上海市成立政策性股份制专业保险公司经营模式等。甘肃省当前应把重点放在深化按品种划分承办机构创新上。一是对不断加入政策性保险的新品种可考虑选择人保财险和中华联合保险这两家之外的其他保险公司来承办;二是在适当的时候对人保财险经营的能繁母猪、奶牛、玉米、青稞、牦牛、藏系羊等6个品种进一步进行市场重组，除人保财险保留几个品种外，拿出其他的品种另行选择人保财险和中华联合这两家之外的其他保险公司承办，甚至也可以考虑引进外资保险公司，目的是通过市场的再划分，形成比较充分的竞争机制，有效增加供给。
(二)深化机制创新，增加有效需求，提高参与率
1．建立关联强制投保措施，逐步实行强制保险与自愿保险相结合。目前我国农业保险实行自主自愿保险的原则，这样的办法一是造成参与率低，二是不加区分的自愿参保必然诱致逆向选择。从国外的情况来看，美国、加拿大、希腊、前苏联等国政府对农业保险均采取强制保险和自愿保险相结合的方式;日本采取强制保险与自愿保险相结合、强制保险为主，政府对主要农畜产品生产的保险都是强制性的，达到预定规模的种植稻谷、小麦、养殖的农户必须参加农业保险;有重点选择性扶持的发展中国家模式，其特征也是政府选择几种本国最主要的粮食、经济作物进行强制性保险，并提供财政资助，农业贷款与保险挂钩。大量的实证研究揭示出，农民购买农业保险的愿望受到农业(特别是农田)产出效益、农民收入水平、收入来源多样化以及农民对风险的认识程度和保险意识的影响［5］。在我国现阶段，提高参与率的一个十分有效的手段是实行强制性投保。因此，随着我国政策性农业保险探索发展的不断深化，应在实施财政补贴政策的同时，逐步建立强制性投保措施，以增加我国农业保险的有效需求，减轻逆向选择效应，提高投保参与率，保证必要的保险规模。具体情况下，可以建立相应的不同机制。
(1)规模强制。例如可规定每户种植达到一定面积或养殖达到一定数目以上的农户要进行强制性保险，规定数目以下的可以自愿选择等;(2)产品强制。对于关乎国计民生和经济社会发展目标的少数几种农产品或地方特色优势产品和重点推广产品等实行强制保险，其他产品实行自愿保险;(3)捆绑强制。1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能参与政府其他福利计划，必须购买巨灾保险，然后才可购买其他保险。西班牙政府在《农业保险法》中规定不参加农业保险的农民，遇灾后政府将不给予任何援助。亚洲发展中国家则将农业保险和农业贷款捆绑在一起，以此种方式鼓励农民投保。目前，我们可以采取把农业保险(实质上是保费补贴政策)同其他支农惠农政策以及农村信贷政策有机结合，协同推进，对凡涉及农业生产借贷的农业保险标的，即使自愿保险项目也应依法强制投保等办法，以发挥财政金融政策的综合效应。
2．发展新的保险品种。针对美国的一项研究表明，作物保险产品的种类与农户参保率之间存在显著正相关关系［6］。从甘肃省农业发展的实际需求看，发展新保险品种的重点在以下两个方面。(1)目前最适宜政策性农业保险标的的农产品包括:种植业中作为农户收入主要来源的粮食作物、经济作物以及大田蔬菜、塑料大棚蔬菜等;达到一定规模，成为农牧户主要收入来源而不是作为农牧户家庭副业的养殖业产品;成为家庭主要收入来源的，达到一定面积的林果产品。甘肃省应积极创造条件，在当前7种已保产品的基础上，尽快将大田蔬菜、大棚蔬菜和各地形成品牌效应的林果品(静宁县、泾川县等地的苹果，临泽县等地的枣，陇南等地的花椒等)纳入中央财政补贴范围;(2)对于实行商业化运营的民营农业保险机构，在不实行强制保险的条件下，可根据高风险高保费高赔付、低风险低保费低赔付的原则设计不同档次的农业保险产品，通过信号筛选，减少逆向选择，吸取更多的农户加入农业保险。
3．发展新的保险载体。分散的小规模农户经营是中国农村的缩影，靠一家一户的方式，农业保险不易开展。中国当前存在着2．3亿个高度分散的小农户，且占小农户总数85%的农户其农业生产规模低到仅够维持简单再生产，具有一定规模的种养大户数量相对比较少［7］。考虑到这种实际情况，应对参保人及其参保形式予以必要的灵活规范，允许农户通过农业生产组织、龙头企业、农村集体组织、中介组织等集体参保，从而把分散的农户集中起来，形成规模，方便农户投保、理赔，并且还节约了保险公司的经营成本。
4．提高服务水平。农业保险经营机构直接面对农业生产经营者，在办理保险业务时，其服务的水平和质量直接影响投保人对农业保险的态度，进而影响农户和企业的投保意愿及投保决策。
(1)建立健全农村服务体系。农业保险机构要贴近基层设立服务网点，实现产品、服务和人员“三下乡”，尤其是建立县、乡农业保险营销服务站点。一方面使农户投保、理赔更加便捷，另一方面便于了解和掌握保险对象的有关信息;#p#分页标题#e#
(2)加强人才培养和业务培训。由于农业保险的标的大多是活的生物，从而使农业风险具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营有与普通财产保险不同的独特技术要求。而我国目前包括政策性农业保险经营企业在内，普遍面临着专业人才匮乏、经营技术落后等问题［8］。经办机构要充分重视从业人员的知识、技术和业务流程培训，提高农业保险专业化经营和服务水平，同时也要注意引进和培养专业人才;
(3)抓好投保和理赔两个关键环节的工作。实证研究指出，由于理赔太拖沓等原因，造成农户对政策性农业保险理赔感到不满，从而影响其投保积极性是一种比较普遍的现象［9］。甘肃省保监局曾出台过相关的监管制度，要求保险公司在投保环节，为农户发放记载参保险种诸要素及报案电话等信息的保险卡，做到“一户一卡”;在理赔环节，做到“有案必受、查案必到、立案必结”，赔款直达农户;
(4)规范经营，加强监管。农业保险经办机构要加强农业保险业务内控管理，制定农业保险业务管理和考核办法，规范操作流程，尤其要规范农业保险的资金管理。要切实加强监管，做到“制度健全、内控严密”。同时，为了规范农业保险经营，保护农户利益，相关部门要定期对农业保险业务进行专项检查，严厉打击侵害农民利益的违法违规行为;
(5)建立协同运作机制。依据农业保险的性质，农业保险不仅是市场的事情，也是市长的事情。事实上，当前我国各地农业保险的推广基本都是在政府财政、农牧口主管下，保险公司依靠基层乡镇各种人员力量协调运作的。这种运作机制充分体现了农业保险的政策性本质。加快农业保险发展，有赖于进一步规范和完善这种机制。地方政府应从县乡财政所、农经站、农技站、林业站、动物防疫站等涉农部门指派或推荐合适人选负责或配合农业保险服务工作，各行政村要配备合适人员作为农业保险协保员，协助农业保险承办机构做好农户服务;保险公司可以委托农技、农机等乡镇及村社基层涉农机构协助办理农业保险业务。
