作者：张正峰 刘静 耿巧丽 单位：中国人民大学公共管理学院土地管理系 上海市建设用地和土地整理事务中心 山东省东明县国土资源局
土地整治在我国实施以来取得了巨大成就，在增加耕地面积、提高土地生产能力、降低生产成本、改善农民生产生活条件方面发挥了重要作用。但不可否认的是，在土地整治实践中出现了一些不恰当的整治方式，从而对区域的生态环境产生了负面影响［1－4］。土地整治的生态安全调控机制就是通过一系列相互作用、相互联系的措施手段对土地整治系统中的外部环境、技术、资金、参与者、待整治土地等进行调节，使其生态系统功能朝正向的方向发生演替。
1土地整治中的生态问题
1．1不恰当的土地平整方式所引起的生态问题土地平整是土地整治中的重要工程措施之一。土地平整由于工程量较大，在此过程中会使用一些大型机械，如推土机、刮平机等，大型机械的使用和机械化的挖填，可能会引起土壤板结，破坏经过长期耕作、施肥、灌溉而熟化的土壤层;另外，由于土地整治项目施工往往处于干旱少雨的季节，此时潜在的生态问题就是土壤的面蚀和风蚀［5］。
1．2硬化的道路、沟渠设计方式所引起的生态问题我国土地整治中大量采用硬化的道路、沟渠，可能引发较多的生态问题。一方面，硬化的道路、沟渠将原来完整的生物生境分割成若干个孤立的嵌块体栖息地，影响到整治区域中生物的迁移，不利于野生动物的栖息和繁衍，从而导致生物多样性的降低;另一方面，土地整治中为提高水资源利用效率，往往将沟渠设计成渠身笔直、渠底平坦的样式，这种样式容易使沟渠中具有涵养生物的水流失，从而使得鱼类、青蛙等水生生物难以寄养和生存。
1．3不合理的地类合并所引起的生态问题我国土地整治的目标之一是增加耕地面积［6－8］，然而，为多增加耕地而采取的不合理的地类合并转换也可能引发生态问题。首先，土地整治中为增加耕地面积，往往对原有河沟进行裁弯取直，从而改变河沟的自然状态，使河流流速、流量发生变化，不利于水生生物栖息和繁衍;其次，许多地方在土地整治项目区域中，进行了大面积的填埋河沟和坑塘，不仅损害了生态系统的服务价值，还会减少区域内的水面率，减弱滞蓄能力;第三，土地整治中为增加耕地面积，将整治区域中的荒草地、其他未利用地和零星闲散地开发整理为耕地，这也导致了原生、次生自然植被及人工植被的面积减少和退化。
1．4过多人为干扰所引起的生态问题土地整治过程中，铺筑硬化路面、修建硬化沟渠以及河道的取直等行为在很大程度上影响了景观的连通性以及斑块间物种和能量的交流，景观自然性大大降低;另外，土地整治后整治区域中耕地数量的增加，未利用地以及零星林地、草地等景观类型的减少，会降低景观的异质性。景观的异质性越低，则景观功能越弱，也就更容易遭到破坏;同时，土地整治后，由于土地利用集约度的提高，也在一定程度上会增加化肥和农药的使用量，从而对整治区域及其周边地区的环境质量产生影响。
2土地整治生态安全调控机制的分类
2．1按调控机制时间维度进行的分类按照调控发生的时间顺序，从时间维度出发，将土地整治生态安全调控分为前馈调控、过程调控以及后馈调控。
2．1．1前馈调控前馈调控是指在土地整治项目可行性研究、项目设计以及立项审查阶段即对未来可能产生的生态问题进行预测，属于超前的主动调控。前馈调控主要通过做好土地整治生态影响预评价，确定该项目对生态安全的影响并设计相应的预防措施或者减缓措施。譬如规划设计中尽量少采用硬化路面以避免对动植物群落造成的空间分割乃至种群灭失。
2．1．2过程调控过程调控是指在土地整治项目施工过程中的调控。在土地整治项目实施的过程中，要加强对项目的监督管理，将前馈调控中指定的生态安全预防措施以及生态影响减缓措施进行落实。譬如在项目施工中要尽量避免对土壤的垦殖层造成破坏，在修建渠道的过程中尽量避免土方压占对渠道两侧生境的负面影响，同时避免有生态功能的坑塘被填埋。
2．1．3后馈调控后馈调控主要是指在土地整治项目完成后，建立起新的生态系统过程中的调控。土地整治项目完成后，在新的土地利用过程中，针对出现的生态问题，进行人为的补救调控。譬如针对项目施工工程引起的生态景观破坏问题，采取调控措施进行生态景观的恢复或重塑。
2．2按调控机制构成维度进行的分类按照土地整治调控机制的构成维度分为技术调控机制、经济调控机制、行政调控机制和社会调控机制。
2．2．1技术调控机制土地整治的生态安全技术调控机制为土地整治生态安全提供技术支撑。通过科学合理的土地整治规划技术，选定土地整治的重点区域以及重点项目;通过规划的生态影响评价技术预测土地整治可能产生的生态风险，并制定相应的减缓措施;通过提高土地整治项目生态化设计水平，对田水路林进行生态化设计，进行生态保育型的土地整治等。
2．2．2行政调控机制土地整治项目本身具有公益性的特点，这就要求行政调控的介入。行政调控机制主要包括土地整理法律法规体系的完善、土地整理的综合决策机制的建立以及土地整理项目实施过程监管的加强。
2．2．3经济调控机制土地整治中充分利用经济杠杆可以更好地保护生态。首先，可以建立项目资金管理与生态效益评价相挂钩的机制，加大对生态化设计项目的资金投入;其次可以建立土地整治的生态经济补偿机制。
2．2．4社会调控机制土地整治是一个多目标的系统工程，需要社会调控机制来维持正常的社会秩序，解决土地整治过程中产生的社会矛盾。土地整治的社会调控机制主要包括开展可持续的土地整治以及建立土地整治的公众参与机制。
3土地整治生态安全的技术调控机制
3．1土地整治规划技术调控机制建立科学的土地整治规划技术，根据各地不同的自然资源禀赋以及资源限制条件合理选址，建立项目选址指标筛选和多目标优化决策技术。调整完善规划目标，不仅要重视补充耕地的目标，同时也要注重提高土地生产力以及改善生态环境;科学估算土地整治潜力，不仅要测算出其补充耕地的潜力，还应估算土地整治提高土地产能和改善生态环境的潜力;加强规划基础数据的调查评价分析，要在全面摸清土地利用的自然、社会、经济条件的基础上，根据区域实际情况有重点地开展耕地后备资源适宜性、土地整治生态环境影响等的评价分析，为规划方案的编制提供基础依据。进行合理的土地整治分区，在全国范围内根据各地的经济发展状况以及资源禀赋进行合理的区域划分，提高资源的配置效率，对生态脆弱区的土地整治要谨慎，以避免对生态环境造成负面的影响。科学合理布局重点项目，建立起针对我国不同土地利用功能区的土地整治项目选址判别指南。选址过程尤其要注意对于我国自然保护区或者是西部生态环境脆弱区的项目安排。#p#分页标题#e#
3．2土地整治规划的生态环境影响评价技术调控机制土地整治规划环境影响评价是一种在规划层次协调环境与发展关系的决策手段与规划手段，属战略环境评价范畴。我国开展的第一轮土地整治规划的主要目的是为“耕地占补平衡”服务，在一定程度上忽略了土地整治可能对生态环境造成的负面影响。因此应逐步建立土地整治规划的环境管理体制，第一步就是要建立针对土地整治规划进行生态环境影响评价的规范;第二步就是要构建一个科学合理的土地整治规划生态环境影响评价程序;第三步是采用相应的政策以及手段对土地整治规划进行有效的环境管理。
3．3生态化的土地整治项目设计技术调控机制土地整治过程是对现有土地利用格局的改变，不适当的整治工程措施会对土壤性状、生物多样性、生态系统稳定性产生负面影响。因此，必须重视土地整治项目的生态化设计，进行生态保育型土地整治。对于土地平整工程，可对表土进行剥离，并收集贮存于整治场地附近保护场地内，当平整过程结束后，再将存放的耕作土层进行回填，在回填过程中，要注意保持原有土壤剖面的有机组合和整体性。对于道路工程，必须硬化的路面可以通过路基打孔的方式为生物提供迁徙的通道。田间路和生产道主要服务于农业生产，且其数量较大，基本都穿越农田，对农田系统的影响较大，因此这类道路的生态化设计可采用泥结碎石路面，同时辅以耐压草皮，可以为野生动植物提供栖息场所，促进物种多样性。对于农田水利工程，生态化沟渠设计应尽可能保留河道原有的自然风貌，避免一味的裁弯取直。生态化设计还应保留一定数量和面积的沟塘和低洼地，保留部分野生动植物良好的栖息地和生存繁衍的空间。渠道边坡可以设计为缓坡，以减少水位高低变化所带来的生态冲击，在情况允许的条件下以复式断面在沟渠铺设弯曲的小渠道，以保持低水位时的流量，提供低水位时动植物的栖息场所。
3．4土地整治项目后评价技术调控机制在我国土地整治项目管理中，比较重视项目前评价即项目可行性分析和规划设计，并有相应的规划设计标准规范。但在土地整治的实践过程中，还没有开展土地整治项目后评价尤其是对土地整治生态环境效益的后评价。这主要是因为我国的土地整治还处在初级发展时期，土地整治绩效评价的体系没有完全建立。在土地整治项目后评价中，必须重视生态环境效益的评价，实事求是地说明项目的实施对生态环境造成的影响，这种影响不仅包括正面效应，还应包括负面效应。评价结果的反馈及其反馈的好坏是后评价能否达到其最终目的的关键之一。所以反馈机制的构建要注重以下几点:首先，要建立和健全投资管理的法规，从法律、制度和程序上形成体系，建立必要的执行和管理机构;其次，要建立项目管理的信息数据库，从项目筛选、立项、实施、竣工到营运全过程进行监测管理;第三，要培训和发展后评价的队伍，在实践中不断发展和完善后评价的理论和方法，不断提高后评价的质量。
4土地整治生态安全的行政调控机制
4．1土地整治法律的调控机制目前我国土地整治并没有专门的法律。1999年实施的《土地管理法》的第四十一条给出了原则性的规定“国家鼓励土地整理”。近些年来，国土资源部针对土地整治中出现的权属问题、资金管理问题、项目管理问题等出台了相应的政策。虽然土地整治立法工作日益得到重视和加强，但是其仍存在较大的缺陷和不足，尤其缺乏专门针对土地整治生态安全的政策，因此急需建立起完整的土地整治法律法规体系。国外土地整治的发展，也经历了一个配套法律逐步完善的过程。以联邦德国为例，1953年，联邦德国颁布了第一部《土地整治法》，但由于农业结构的改变、乡村农民数量的减少以及土地整理目标的调整，1976年联邦德国修改了《土地整治法》［9］。另外，国外的其余一些国家，例如奥地利、荷兰、瑞典、比利时等在20世纪70年代都修正了土地整理法律，而法国、波兰、匈牙利则是在20世纪80年代修正了相关法律。
4．2土地整治项目实施的监管调控机制及时有效的监管是保障土地整治质量的一个重要环节。根据目前基层人员的配置和现实情况，应该成立以土地管理部门为主，水利部门、林业部门、交通部门、财政部门和农户代表共同参与的土地整治项目工作联合办公室，承担起监管者的责任。让相关职能部门参与进来，有利于弥补土地部门技术力量和人员的不足，确保资金使用的安全性，保证项目的施工质量，都有现实意义。在项目施工过程中，尤其要注意监管。如为了减少机械施工平整土地对耕作层土壤的破坏，规划设计要求对表土进行剥离、贮存和回填。这个过程，如果不进行有效的监督，很难在后期察看其效果。还有，比如水泥的应用，不能把大田到处作为搅拌混凝土的场所，以避免建筑垃圾对土地造成难以修复的影响。
5土地整治生态安全的经济调控机制
5．1土地整治资金管理与生态环境效益评价相挂钩的调控机制建立土地整治项目资金管理与生态环境效益评价结果相挂钩的机制，就是要将项目资金投入向具有良好生态环境效益的整治项目倾斜。同时对于采用生态化田水路林设计的土地整治项目，应积极给予资金的支持。
5．2土地整治的生态经济补偿调控机制生态经济补偿是实现生态补偿的一种重要方法。为保证土地整治的生态安全，应建立起土地整治的生态补偿调控机制，根据外部不经济性，对土地整治的外部经济效益进行核算，然后进行土地整治的生态经济补偿。对于不能进行有效的生态补偿的项目可以考虑从土地整治资金中扣除一部分进行专门的生态建设。
6土地整治生态安全的社会调控机制
土地整治生态安全的社会调控机制主要是构建土地整治的公众参与调控机制。公众参与土地整治的目的是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力，从而体现土地整治决策的合理与公正。公众参与土地整治项目，可直接了解土地整治各方面的情况，通过公众参与提出意见，在土地整治运作中起到弥补单纯技术研究的不足，使项目设计更加科学，措施更为得力;一旦项目实施，也会因为有公众、特别是当地农户的直接参与而更加顺利。国外几个国家在土地整治过程中特别重视公众的参与，认为公众的积极参与和广泛支持是土地整治目标能够最终得以实现的关键。例如，联邦德国土地整治过程的公众参与就具有参与群体广、贯穿土地整治活动的全过程以及具有法律保障的特点。但目前在我国的土地整治运作中公众参与的程度极低，许多整治区域中的农户对土地整治的目的、方向、土地整治的方案、整理后的权属调整方案等都没有详尽地了解。我国要完善土地整治过程中的公众参与，首先要确定公众参与的主体，对于土地整治而言，公众参与的主体应当包括整治区域中的农户以及与土地整治有关的农业、环保、水务部门。其次，要实现参与式的土地整治项目规划设计。就是让当地农户参与到设计环节中来，让设计人员将农户的意愿用工程语言的方法表达出来，使设计尽可能地符合实际生产需求，提高土地整治项目的设计质量。参与式土地整治设计既可发挥专业设计人员施工语言表达的强项，又可克服设计人员对具体项目区有关信息不熟悉的弊端，还可以充分发挥和调动农户的主动性，方便日后的维护和管理。第三，从法律层面确认土地整治相关程序的公众知情权。譬如对产权调整、土地评估价格的知情权。#p#分页标题#e#
