本文作者：曹堂哲 单位：北京大学政府管理学院 04 级博士生
一、战略协同学、政府协同学与协同执行研究
管理学当中的协同理论与政府协同研究直接相关，管理学当中战略协同学（StrategicSynergy）就是一个例子。战略协同学产生于20世纪60年代，美国通用电气、摩托罗拉，日本夏普、东芝，德国西门子，韩国三星等国际知名公司都采用多元化战略，解决多元化过程当中的协同和整合问题。俄籍美国经济学家伊戈尔安索夫(H.IgorAnsoff)在欧洲和美国研究公司多元化经营的过程中，首先提出了战略协同的思想，并出版了一些关于战略协同的文章。1965年他出版了《公司战略》(CorporationStrategy)一书，较为系统地提出了协同战略的分析框架。③80年代迈克尔波特（MichaelPorter）对企业价值链的研究，④罗莎贝丝坎特（RosabethKanter）对多元化协同的研究⑤等等，共同推进了公司战略协同的研究，使战略协同学成了工商企业管理当中的重要领域。
政治系统和行政体系的运作，也是一个通过协同实现特定目标的过程。将协同思想运用于政治和行政系统的研究将有助于理解政府协同的机制和过程。政府协同，有广义和狭义之分。广义的政府协同指的是：在国家与社会、公共与私人所构成的结构性关系框架之下，国家公共权力主体之间的协同一致，并与社会相互作用，从而形成国家与社会的良性关系，达到国家与社会的双赢，实现经济和社会的持续繁荣。对广义政府协同的研究称为政府协同学。狭义的政府协同，特指政府行政系统（即执行系统）在实现国家战略、目标、意志、法律和政策的时候，行政系统与行政环境（包括行政系统之外的国家公共权力主体、利益集团、第三部门组织等等）之间的协同；以及行政系统内部各个要素之间的协同。前一种协同我们称作“执行的嵌入性协同”，后者我们称作“执行的实体性协同”。执行的嵌入性协同和执行的实体性协同是动态的、相互作用的关系。对狭义政府协同的研究又称作协同执行研究。协同执行的能力、程度称作协同执行力。协同执行力的提升需要相应的制度设计加以保障；而协同执行力的提升是一个动态的过程。这一动态过程中，需要各个主体之间围绕一定的共识，形成协同力量。
该过程主要涉及以下几个大的问题：（1）谁需要执行？这个问题涉及国家意志与执行之间的关系，即政治授权与行政之间的关系；（2）执行什么？这个问题涉及决策与执行之间关系，即行政组织通过一套制度设计和组织安排，规范和界定决策机构与执行机构之间的关系；（3）谁去执行？这个问题涉及官僚机构理论，主要解决部门行政和分权行政的问题。就部门行政而言：提升政府的协同执行力要求政府职能部门之间的协同，尽量克服部门行政、本位主义和部门利益对有效执行的阻碍。就分权行政而言：提升政府的执行力要求中央政府和地方政府适度分权，要求政府与社会适度分权，充分地体现均衡发展的原则，实现经济和社会的协力发展。（4）运用什么方式去执行？这个问题涉及执行工具理论，即采用什么样的执行方式和执行工具可以提升执行力。（5）向谁执行？这个问题涉及执行当中的网络和利益集团理论。执行主体和执行对象之间的协同是保证执行有效性的前提。（6）执行的效果如何？这个问题涉及执行有效性的标准体系以及执行与控制（监督、绩效评估）之间的关系。总之，如果在执行过程当中，政治主体、官僚机构、中央政府、地方政府、利益团体之间能够达成协同力，共同指向国家意志和政策目标，就能够实现有效的执行。协同并不是静态的均衡，而是在动态的过程中，主导方能够通过一定的制度安排，使执行过程在正常的轨道上运转，并朝向特定的目标。要做到执行的协同，必须使得以下几股力量协同：第一股力量是政治主体与行政主体的协同。第二股力量是行政机构当中决策与执行的协同。第三股力量是官僚机构部门间的协同和纵向层级的协同。第四股力量是执行机构与社会和利益集团的协同。这些力量的协同决定了执行的效果和有效性，并与执行工具的选择机制相关。行政改革的制度设计和基本措施是实现这些力量协同的基础。那么实现这些力量之间协同的机制和过程是什么呢？根据协同论的原理：引起自组织和协同的方式有三种，第一，依靠控制参量的改变引起自组织。第二，组分数目、耦合方式的改变引起自组织。第三，瞬变引起自组织。①
例而言之：就执行系统而言，改变政治控制这一序参量就会导致行政行为的协同；改变行政系统组成部分和耦合方式也会导致协同。日本的行政改革就证明了这一点。因此本文的主旨在于阐明：以1997年12月3日桥本内阁行政改革会议的《最终报告》公开发表为标志，提升日本政府的协同执行力成为这次行政改革的重要内容。其基本逻辑可以表述为：90年代以来，随着日本经济、财政和政治环境系统的变化，对行政系统提出了新的诉求，原有的行政系统已经不能适应新的形势，其中政府协同执行力低下即是一个重要的方面。行政改革的主旨之一就在于改变原有的行政结构，建立拥有卓越协同执行力的政府。协同执行力政府的制度设计包括（1）政治主体与行政之间的协同：强化内阁的行政改革；（2）决策与执行的协同：独立行政法人的改革；（3）部门间行政的协同：政府机构内部的协同；（4）分权行政的协同：社会主导型政府和地方自治的政府。
二、日本协同政府执行力建设的主要动因：外界环境的诉求
1、经济发展战略的转型
战后日本为了快速赶上发达国家，建立了政府主导的经济发展模式。进入90年代，这一模式的消极后果逐渐显化。首先，政府过多的干预，遏制了企业的竞争活力，长期以来导致经济活力的衰减和创新不足。其次，政府的过度干预带来了政府职能、权力和公务人员规模的膨胀，政府管理经济和政府自身管理的效率出现了递减。最后，政府对企业和市场的干预总是通过特定的行政部门来实施。不同的政府部门单独或者联合干预特定的产业，长期以来形成了紧密的官商关系和大量的次级政府（sub-government)，政府与企业之间形成了紧密的利益关系，一些产业群体和主管政府部门互为表里，形成了部门利益。部门利益阻碍了经济发展，也阻碍了政策的协同和执行。
2、财政危机
由于长期奉行政府主导型的市场经济体制和赤字财政政策，日本政府的财政支出规模不断增大，财政收支日益失去平衡，目前已成为西方发达国家中财政危机非常严重的国家。财政危机是日本结构改革和行政改革的直接动因。行政改革当中的民营化、独立行政法人改革、财政预算和绩效改革、公务员制度改革、地方自治改革等等都与政府的财政危机直接相关。#p#分页标题#e#
3、政治体制及政治思潮的影响
战后以美国为首的盟军对日本进行了“非军事化”和“民主化”改革，到1955年形成了“55年体制。”①“1955年保守党合并后决策机构上产生的变化为以下四点：（1）促进国会机能降低；（2）官僚与执政党——自民党的关系密切化和公开化；（3）内阁在决策上失去权威，尤其缺乏综合调整机能；（4）财界对政府政策的发言权增强、与执政党的结合制度化等。”②55年体制在决策和执行上的弊端要求进行行政改革，重点是加强政府的执行力和协同力。55年体制崩溃过后，与英国的撒切尔主义基本思想一致，新保守主义主张市场力量最大化，主张建立“小政府”，主张重塑官僚主导的行政模式，这些为日本行政改革奠定了思想基础，也为协同执行力的提升提供了原则和方向。
三、日本政府协同执行力建设的制度设计：执行协同的方式和机制③
（一）政治主体与行政之间的协同：强化内阁的行政改革
1885年12月22日，日本按照明治宪法、《内阁职权》和《内阁官制》建立了近代内阁制度。二战后，《日本国宪法》规定，国家实行以立法、司法和行政三权分立为基础的议会内阁制。1949年颁布了《国家行政组织法》进一步明确了内阁的组成和职权。随着日本经济的高速增长，内阁辅助机构日益增长，为政府政策执行的协同和高效带来了障碍，出现了机构分离和碎片化的局面，分割林立的机构既不利于高层战略的实施，也不利于行政的经济、效率和效益。中曾根内阁就推行过旨在加强内阁协同力的行政改革，比如，1984年7月，将总理府的大部分职能和组织同行政管理厅合并，成立了总务厅，加强了内阁执行的综合协调能力。随着国家目标的多样化和环境的复杂化，需要进一步强化行政领导系统，以实现国家的意志和政治意志。1996年，桥本内阁开始推行一系列行政改革，桥本内阁之后，1998年日本制定了中央省厅改革基本法，1999年制定了各省厅的设置法，1999年制定了《内阁法修正案》和《建立内阁府的法案》，2001年1月新的中央省厅开始运作。这些法案的核心在于强化内阁的功能，强化内阁的战略协同、事前协调、计划和规划、决策对执行控制的功能。强化内阁能力的具体措施包括以下四个方面：
1、修订内阁法案重新定位内阁地位和职能
第一，明确了强化内阁领导的实质。强化内阁领导的实质是强化人民主权原则和行政的政治控制原则。在《内阁法》的修正案当中，第一条就是“统治权力属于人民的原则”。
第二，限定部长的数量。《内阁法修正案》将原《内阁法》规定的内阁数量不多于20个修改为不多于14个，特殊情况下，另外任命，也不能多于17个。
第三，明确了内阁总理大臣（PrimeMinister）有权向内阁提出的“重要政策的基本原则”。这些基本原则包括：对外政策和国家安全的基本原则；行政和财政管理的基本原则；整体经济管理和预算计划的基本原则；行政组织当中组织和人事事务的基本原则。
第四，明确了内阁官房（CabinetSecretary）的计划（planning）和规划（drafting）职能。原来的内阁法对内阁官房的定位只是各个部门的“综合协调”（comprehensivecoordination）部门，修正后的内阁法将内阁官房职能定位为“计划和规划”（planninganddrafting），使内阁官房从一个综合协调部门变为一个综合战略部门，强化了内阁的综合战略能力，也在决策层面上加强了政府的整合与协同。
第五，在内阁官房设立新的职位。内阁官房共设立了五个内阁官房助理（AssistantCabinetSecretary），其中包括一个主管公共关系的内阁官房助理（AssistantCabinetSecretaryforPublicRelations）和一个主管信息调查的内阁官房助理。内阁官房助理由内阁总理大臣依照程序任命。助理职位使得原来分散在各个行政机构当中的同类职能得以整合，加强了内阁官房的计划、规划能力和综合协调能力。
第六，内阁总理大臣的特别顾问（SpecialAdvisors）和私人秘书（PrivateSecretaries）的数量具有灵活性。将内阁总理大臣特别顾问的数量由3个增加到5个，私人秘书的人数由内阁法令规定。
第七，将内阁官房的邮件对政府内外开放。
2、建立内阁府（CabinetOffice）
第一，内阁府的地位。内阁府的建立旨在强化内阁的功能，强化内阁总理大臣的支持系统。内阁府拥有较高的地位，具有多个行政办公机构。内阁府通过事前建议而不是事后协调的方式强化战略协调功能。为了使内阁府充分地履行内阁的计划、规划和综合协调职能，内阁府设立了一些特殊使命大臣（MinistersforSpecialMissions），还设立了四个同等的分权实体（Collegialbodies）。特殊使命大臣拥有对其负责的行政机构相当可观的直接协调权力。经济和财政政策审议会（CouncilonEconomicandFiscalpolicy）就是四个同等的分权实体之一，由总理大臣或内阁官房长官（ChiefCabinetSecretary）担任主管。
第二，内阁府的组织目标与功能。内阁府作为一个行政机构，它的作用是双重的，一方面它作为内阁的辅佐机构地位高于其他部门，另一方面它的行政事务的管理方式与其他部门相似。
第三，内阁府的组成如下：（1）顶层管理者：总理大臣、特殊使命大臣（MinistersforSpecialMissions）、三个国务秘书（statesecretary）和三个国会秘书（parliamentarysecretary）。（2）内阁总务官层次的特殊使命职位（Director-General-levelpositionforspecialmissions）。这一职位的主要目的是协调与整合行政机构的政策，比如经济和财政，人文和科学、技术、灾害预防等等。（3）重要政策委员会（Councilsonimportantpolicies）这些委员会由学术和实践经验丰富的人担任，旨在辅佐总理大臣。（4）独立机构（independentorgans）包括国家公共安全委员会、国防署、财政服务署等。（5）其他机构，比如“集中的人事管理系统”（centralizedpersonnelmanagementsystem）和“定期招聘系统”（termrecruitmentsystem），这些系统与计划、规划和综合协调有关，其职位对政府机构内部和外部开放。
3、通过引入国务秘书（StateSecretary）强化政治领导
每个大臣（Minister）都配有国务秘书和国会秘书（parliamentarysecretary），他们根据自己的政治判断标准协助大臣。引入国务秘书和国会秘书最先由执政党和反对党磋商提出，后来制定了《国会磋商和建立政治领导下的政策制定系统法》（LawconcerningtheVitalizationofDietDeliberationandtheEstablishmentofthePolicy-makingSystemwithPoliticalLeadership）这一法律要求《中央政府组织法》和《国家公务员法》设置新的职位。一方面国会事务次官（ParliamentaryVice-Ministry）根据大臣的指令，在政党政策和计划方面给大臣提出建议，从而在政治决策方面给大臣予以协作。另一方面新的国务秘书（StateSecretary）会依据政策计划，控制和监督相关的行政机构，并且给出必要的政策决策，以便和大臣的命令一致。在决策制定过程当中，相对于大臣而言，国务秘书处于次要地位。同时国会秘书在与大臣指令相一致的政策和规划方面给大臣以建议。国会秘书和国务秘书职责在于协调政治与行政，他们需要的权力由立法机关授权，这些立法机关的成员要么在委员会当中参与问题讨论并给出相应的答复，要么是在国会会议当中支持大臣。#p#分页标题#e#
4、政策委员会的重组（realignment）和理性化（rationalization）
原有体制下的政策委员会只是文饰官僚自认为正当的政策，只不过加剧了政府的部门化倾向（sectionalismofofficialdom），为此内阁制定了“重组和理性化委员会的基本计划”。（1）将委员会的数量从211个减少到90个。其中基本政策委员会从176个减少到29个。（2）预先制定了政策委员会的管理方针。根据《中央政府行政改革基本法》、《行政改革委员会最终报告》以及相关的内阁决议，对于委员会的建立、组织和管理都制定了标准化的方针，并且召开了专门的行政组织会议。这些原则包括：倡导有效的公众评议程序和公众听证。委员会的成员原则上不多于20个，特殊情况最多不多于30个。国务大臣和行政官员原则上不能成为委员会成员。原则上前任大臣办公室的官员不得成为委员会成员。原则上委员会成员任职不多于两年，并且严格限制再被选入，委员不得占据同一职位超过十年。委员会的成员意见分歧之时，最终决策由内阁和国务大臣作出。
（二）决策与执行的协同：独立行政法人的改革
决策与执行的协同是世界范围内行政改革的重要内容。对决策和执行结构进行根本性改革的实践发轫于英国的执行机构（executiveagency）改革，后来新西兰、法国、加拿大等国竞相引入。日本的独立行政法人（IndependenceAdministrativeInstitution）改革也是对英国执行机构改革的学习和改造。
1、引入独立行政法人的目的
将决策和执行分开，一方面可以使政府将主要精力集中在计划和规划上，并且能够使计划和规划少受部门主义和部门利益的干扰，从而确保制定符合公共利益的计划和规划。另一方面可以使执行的目标明确，减少执行过程中多目标的加入，取代原定的目标，同时使执行变得更加有效、经济、公正、透明和灵活，从而使决策的目标能够真实地实现。日本在2001年将独立行政法人引入了对中央政府的改革，这是中央政府改革的核心项目之一。
2、运转情况
独立行政法人的运转较为灵活、自主，但是对其绩效的考评比较严格，要进行事前和事后的绩效评估，以便监控公共服务的提供。独立行政法人建立在《一般规则法》（LawoftheGeneralRule）的基础之上，《一般规则法》第3条阐述了独立行政法人的一般理念，即独立行政法只在公众看来必须的事项上发挥作用，独立行政法人必须依法公开其行动的内容。独立行政法人的运转依法受到尊重，并且由法律建立。独立行政法人反映了自我负责、企业账目、公开透明和绩效工资的管理理念。独立行政法人分为行政部门组织集团（formerministryorganizationgroup）和公共法人集团（formerpubliccorporationgroup）两类。他们具有如下共同的特点：（1）都是独立于政府的法人实体，大多数雇员不是公务员身份；（2）在执行计划、规划和管理方面享有较多的决断能力，从而享有灵活性和自治性；（3）通过中期计划进行管理；（4）审计透明化；（5）以结果为导向的管理；（6）总务省当中的绩效评估委运会授权独立绩效评估机构对独立行政法人进行绩效评估，并评估结果。①独立行政法人必须运作方式、中期目标、中期计划、年度计划、财务资料、运营报告、评估委员会评估结果、薪水标准等材料。这些材料通过电子媒体、印刷材料等方式。
3、财务和会计
独立行政法人的财务和会计系统有力地保障了管理的灵活性和有效性。独立行政法人按照公司会计的原则进行管理，比如权责发生制（accrualbasis）复式记帐(doubleentry)等财务手段的使用，独立行政法人还会资产负债表（balancesheet）和盈亏状况。独立行政法人可以根据盈亏状况，较为灵活地使用自己的利润。规模较大的财务资料则会受到专业的审查。政府会根据预算限度给独立行政法人分配必须的财政资源，以保证执行任务的完成。政府通常提供的财政资源包括管理费用和设备费用，管理费用一次性支付，对其使用也无特殊的规定，可以带入下一个财政年度进行使用。独立行政法人也能接受私人部门的基金，财务程序相对灵活。
4、执行者和雇员
特定独立行政法人（SpecifiedIndependentAdministrativeInstitution）的执行者和雇员是国家公共雇员的身份，何种独立行政法人被视为特定独立行政法人由单行法律进行规定。独立行政法人实行自治化管理，执行人员和雇员的薪水反映了他的工作成效，而不论其是否是国家公共雇员。独立行政法人雇员的管理主体不是国家行政机构，而是独立行政法人自身，不过独立行政法人也必须向国会报告雇员的人数。独立行政法人的首席执行官和审计长（chiefexecutiveandauditorsofIAIs）以面向社会开放竞争的方式选拔，并由指导大臣（supervisingministers）任命，其余的雇员不是公务员，由首席执行官任命。①
（三）部门行政的协同：政府机构的重建
“从中央政府到地方政府，从公共部门到私人部门”是日本重建政府组织的基本指导思想。机构设置所奉行的基本原则是根据各个部门的目标和功能确定职责和权力、机构和隶属。政府机构的目标和功能在《中央政府行政改革基本法》当中都有明确的规定。在进行组织重建的过程中，中央政府创设了部际协调系统和政策评估系统。
1、部际协调系统
设立专门的部际协调系统，以应对部门主义（sectionalism）的弊端。《中央政府组织法》则规定了协调的固定程序。高层协调由内阁府和内阁官房（CabinetSecretariat）来做。
2、政策评估
政策评估是加强政策协调的一个重要手段。日本政府长期奉行官僚主导的发展模式，官僚的预算、决策比立法机构享有更大的优先权，为了更好地评价政府政策执行效果和效益，加强政府政策执行的监控和协调，有必要引入政策评估系统。政策评估系统对政策执行前和执行后进行评估，并将评估的结果用到计划和规划当中。每个机构首先自己做出评估后，总务省（Publicmanagement，HomeAffairs，PostsandTelecommunication）将第三部门（比如政策评估委员会和独立行政法人）引入政策评估过程当中，以确保评估的客观性。
3、针对特殊问题设立内阁总务官层次（Director-General-level）的职位
该职位的设立是为了应对内部和外部环境的变化和行政议题的变化。
（四）分权行政的协同：社会主导型政府和地方自治型政府#p#分页标题#e#
政府主导经济发展是日本赶超型经济发展模式的重要特征，长期以来形成了公共部门强于私人部门，中央政府强于地方政府的局面。分权协同政府改革的主要目标是重新界定国家的职能和任务。具体措施包括：将那些国家没有必要做的事项取消、民营化、放松规制或委托给地方政府。这样做的结果使得政府组织变得扁平化，成为流线型组织，减少国家公务人员的数量。为此内阁制定了《外包和国家行政组织有效运作基本计划》了（BasicPlanconcerningOutsourcingandMoreEfficientOperationoftheAdministrativeOrgansoftheState）、《政策委员会和其他会议重组和理性化的基本计划》(BasicPlanconcerningtheRealignmentandrationalizationofPolicyCouncils,andothermeetings)来推进分权化协同政府的改革。改革基本内容如下：
1、任务理性化
市场化和理性化是新公共管理的两个支柱，日本政府也学习新公共管理的做法，采取了一系列将政府任务理性化的措施。（1）将一些政府事务取消或者民营化。（2）强化政府采购。社会资本（基础设施建设）、数据处理、统计和国有财产的管理领域允许私人部门进入（entrustment）。（3）放松规制和授权地方政府。内阁会议先后制定了《促进放松规制的三年计划》、《分权促进计划》和《第二次分权促进计划》，推进了放松规制的改革，以使政府变得更加有效。（4）改革政府所属的企业（GovernmentEnterprises）。将邮政服务转交给新建立的邮政服务公司，制定了使国家林场更加有效运作的措施，将造币和印刷事项转交给独立行政法人。
2、组织重组
组织重组是实现经济、效率和效益的重要途径。包括以下主要的措施：（1）减少省厅秘书处（Ministers′Secretariats）局（Bureaus）和课（Divisions）的数量。省厅秘书处的数量从128个减少到96个，课的数量从1200个减少到1000个。同时设立内阁总务官层次（Director-General-levelposition）和课长层次（Director-level）的特殊使命职位，加强协调和灵活性。（2）附属设施（affiliatedfacility）和其他机构的改革。对国立大学、国立医院和诊所、研究机构和其他组织都进行了改革。（3）地方分支机构的重组和理性化。地方分支的机构的重组和理性化包括14个类别，比如地区发展局（RegionalDevelopmentBureaus），区域健康和福利局（RegionalHealthandWelfareBureaus）的建立就是实例。改革后的日本政府机构比原先减少10个，一府22省的日本政府机构从2001年1月开始缩编为一府12省。政府公务员缩减的目标是，从2000年起在10年内减少25%的公务员。
日本协同政府执行力的制度建设框架已基本形成，到目前已经历经了桥本、小渊、森喜朗、小泉和安倍内阁。也有学者对其实际效果存在疑问。另外日本协同执行力建设的很多措施学习了英国新公共管理的做法，如何根据日本特殊的政党政治结构和经济结构，全面协同地推进日本政治、经济和社会的转型仍有待于进一步观察思考。协同政府执行力建设能否适用于中国行政改革，是否存在普遍性的协同机制，也需要进一步研究讨论。
