矿业监管制度探析

矿业监管制度探析

作者:张剑虹 任月梅 单位:华北科技学院

管理制度

1“官山海”的专营政策

春秋战国时期,齐国实行“官山海”政策,即矿产资源由国家控制和管理,主要是盐铁专营,禁止民间开采矿山。据《管子•地数》记载,凡是有矿山的山区,都要“谨封而为禁。有动封山者,罪死而不赦。有犯令者,左足入,左足断;右足入,右足断。”由此可见,当时齐国对私自开采矿山的处罚是很严厉的。但是,对于开采铁矿,却是允许民间开采的,只要向政府缴纳一定的税即可,税占到总盈利的30%。楚国禁止民间开采金矿。一旦私采金矿被发现者,处以极刑。《韩非子•内储说上》上记载“荆南之地,丽水之中生金。人多窃采金,采金之禁,得而辄辜磔于市。”晋国以及后来分离出来的韩赵魏三国,均不实行盐铁专营,允许民间开采矿山、冶铁。秦代继承了战国时期的矿政,对矿业实行官营民采、收取税利的管理政策。后来有人说秦始皇“用商鞅之法,改帝王之制,盐铁之利,二十倍于古”[1]。汉代绝大多数年代实行盐铁专营,只有少数年代实行盐铁开放政策。汉初实行分封制,允许分封的诸侯可以自行开发矿业,导致盐铁实际为少数豪强大族所控制。文帝时期“弛山泽”,国家和百姓同时拥有矿业开发权。武帝时期,为增加中央财政收入,削弱地方势力,实行盐铁官营,私铸铁器的,加以治罪。魏晋时代,矿业基本上是官营,禁止民间开采、冶铸,但是一些豪强地主“封固山泽”,自己设置冶炼场所,采炼铜铁、货币等。隋朝时代,将铜矿的开发权收归国有,但对于铁并未实行政府专营。唐初也并未对铁实行专营,太宗和宪宗时曾禁止私自开采金银,后来又有一段时期允许私采金、银、铜矿,国家收税,矿税为收入的20%。元代的官办铁矿,主要集中在北方。关于汞矿,北方一般为官办,南方为民采。关于锡、铅矿,政府实行生产经营许可制度,由用户申请获得锡引,然后方可经营,类似于当时的盐引制度。明代基本上沿袭了元代的矿业制度,虽然各种矿产资源冶炼场“屡开屡闭”。明代实行官矿政策,限定金银等贵金属基本上只能由官府经营,铁、铜、铅、锡等矿,也由官府负责采冶,民间只能开采其他一些相对不重要的矿产,并要取得官府同意,缴纳一定的税收。

2鼓励民间开采

在矿产资源开采方面,宋代设立专门机构、配备专职人员负责探矿,“踏逐矿苗所在”[2]。这个机构为提点坑冶铸钱司,内有检踏官数名负责探矿。与此同时,政府鼓励民间探矿报矿,并给予一定的报酬和优惠政策。一是给报矿人一定的赏酬;二是给予报矿人优先承买矿冶产地的权利;三是给报矿人预借开采经营的工本钱。出于当时社会的伦理道德和居民生活秩序的考虑,宋代法律还规定了不可开采的禁地,主要是寺院、祠庙、公宇、坟地等地方。清代已颁布制定了较为完备的矿政条例,以康熙年间颁布的《钱法十二条》为例,它详细规定了从矿手工业的管理、采禁、矿税到矿业经营方式等。清代关于是否允许民间开采矿产资源,政策是经常变化的。鉴于明后期的矿监之乱,以及各种抗清势力的存在,清初40年对矿山采取了严格的封禁政策。因铸币需要,康熙十四年稍稍放宽了铜、铅矿的开采。康熙年间,规定在政府监管的前提下,民间可以自行开采铜、铅等矿。雍正时期禁止开设新矿,但均不允许开采金、银矿。乾隆年间改变了封闭金、银矿的规定,经官方批准、登记后,可以开采金、银矿。嘉庆年间,金、银、铅矿不允许民间开采,百姓申请开采的,不但不准许,还要治罪。道光年间,政策又弛缓一些。清代放弃了明代的官矿政策,认为官矿政策得不偿失,“山泽之利,官取之则不足,民取之则有余”[3],所以清代矿业大多数为民办,官办的占少数。康雍两朝的民办矿业经营规模比较小,主要原因在于政府害怕一旦规模变大,有聚众反抗的危险,从而危害皇权,所以康雍两帝限制矿业发展,比如下旨规定只能贫民在本地开矿,并限制利润,不允许招商开厂。乾隆朝开始招商开采,矿业生产经营规模发展迅速。比如,云南吴尚贤的茂隆银厂,有工人两万多人。

3生产经营管理制度

关于生产经营管理,宋代有劳役制、招募制和承买制三种形式。官营的企业采用劳役制,被劳役的人不断进行反抗斗争,迫使官吏不得不把劳役制改为招募制,从而对冶铁生产的发展起了一定的推动作用。承买制对后世的矿产经营影响最大。承买制是指官府通过与私人订立契约,将矿场的生产经营权转给私人的经营方式。契约一般规定承买年限、产品分配比例、官府抽税比例等事项。宋代为加强对矿业生产经营的管理和监督,在矿业生产经营中推行保甲法,来防止和追究矿场内的犯罪。宋代的禁榷法的一项重要内容,就是矿产品的禁榷,各种矿产品的开采和流通,均在政府的严格监控之下。不同矿产品在国家政治、经济生活中的重要性不同,政府对它们也采取了不同的禁榷与流通政策。明清时代的矿业中的劳动用工制度性质也发生了变化,由原来的卫军匠户的劳役制变成了雇佣劳动制,出现了资本主义生产关系的萌芽。清末的《大清矿务章程》规定了矿业管理、矿商、矿权、矿照、勘矿、开矿、租税、中外合股等内容。从中央到地方,有农工商部、矿务局、矿务调查员、测绘员等机构和人员从事全国矿业的管理。对矿权作出明确规定,矿产资源为国家所有,任何团体和个人未经批准不得私自开采。规定了开矿许可证为勘矿、开矿、试采小矿等三种。规定了甲、乙、丙三类矿质的开采办法,6个月内必须切实开工,开矿执照有效期为30年,续办延长20年。各种矿产资源中,管理最严格的当属硫磺和硝,它们用于兵器,所以产出均由官府收购,一旦满足军需,就立马封矿。银矿是主要的贵金属矿,清代禁止私采,地方银课足额即封闭矿场。铜是最受政府重视的矿场,因铸造货币所需,一方面大力提倡开采,另一方面严加控制。铜炼好后,二八抽课,其余由官府收购,形成专卖制度。政策最宽的是煤的开采。私人如果在官山开采的,要缴纳一定的税;在私人的地面上开采的,不需要交税,因为已经缴纳过田赋了。

4岁课制度

宋代关于民间采金、银、铜矿的,政府每年加以收税,矿税一般按产量的20%~30%收取,也称为“岁课”。除此之外,也有官营矿业,一般由士兵和罪犯劳动,所得矿产无偿上交政府。元代继承了宋代的岁课制度,但也呈现一些变化,就是实行“包采”制度。根据需要,调拨一部分民户为从事某一种矿产资源的采冶户,专门从事采冶,对于所得的矿产资源,政府从中抽成,一般是总产量的30%。同时,设立总管府或提举司管理采冶户。至元四年,曾制定条画五条来维护矿冶税收。#p#分页标题#e#

特点

(1)关于矿产资源立法管理的历史比较悠久。西周时期国家就有相关管理制度以及管理机构。在《礼记》、《管子》、《山海经》等书中,都能找到关于矿产资源管理的规定。2)矿业立法与经济发展水平、矿业发展水平息息相关。矿业水平的提高和发达,能够促进经济的发展。而经济的发展又会推动统治者随时修行新的律例,以控制和调节经济发展,法律也随之逐步走向发达完善。3)政府关于矿业的政策,很大程度上出于政治利益的考量。采取封禁政策,不准民间任意开采,多是因为政权尚不稳固,政府害怕流民聚众滋事。清统治者认为:“开采(矿)一事,……人聚众多,为害甚巨。从来矿徒,率皆五方匪类”,因此决不应“逐此末利”而使匪类“乌合于深山穷谷之中”[4]。4)对于矿产资源的开采实行税收政策,一般税率为产量的10%~20%。有的朝代实行定期征收,比如宋、元、明时按年征收,称为“岁课”。有的朝代不定期征税。