本文作者：吕帅 单位：华中科技大学公共管理学院
党的十六届三中全会提出了科学发展观,其基本内涵为“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”2007年10月中国共产党第十七次全国代表大会将科学发展观写入党章。公共财政作为现代政府的治理模式,在落实科学发展观,促进政治、经济和社会全面协调发展的过程中将发挥重要作用。
一、科学发展观是公共财政发展的指导思想
(一)公共财政与科学发展观之间存在着内在的联系
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确指出基本公共服务均等化是建设社会主义和谐社会的基本理念,是落实以人为本的科学发展观的具体体现,对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。可见,公共财政的基本目标体现了科学发展观的内在要求。公共财政有以下四个方面的特点:(1)公共性。公共财政只以满足整个社会公共需要为职责范围。(2)公益性。公共财政的公共性决定了财政政策应以追求公共利益为目标。(3)公平性。公共财政要注意政策的公平性,对社会成员和市场主体一视同仁,提供公平的财政条件和经济福利。(4)法治性。现代政府是法治政府。政府的财政活动必须在法律规范的约束下进行,同时要接受法律规范的监督。
(二)公共财政要以科学发展观为指导
当前在我国的经济社会发展过程中存在着能源资源消耗过大和生态环境恶化,经济结构不合理,社会发展不平衡、相对滞后等问题。同时,随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的不断发展,我国的发展呈现出一系列新的阶段性特征,这也给我国的社会和经济发展提出了新的机遇与挑战。因此,公共财政改革应以科学发展观为指导,全面推进经济、政治和社会建设的发展。
二、公共财政在支持经济建设方面的作用
公共财政应在增强经济发展动力、转变经济发展方式、统筹协调发展等方面发挥积极的作用,促进经济社会的永续发展。
(一)公共财政与增强经济发展动力
公共财政应发挥引导科技投入、增加人力资本投资的作用,增强经济发展的动力。1.多渠道引导、支持科研投入。公共财政应加大对研究与开发工作的支持力度,促进“产学研”结合;实施科技融资财政贴息政策,同时拓宽科技融资渠道。2.促进高新技术产业和人力资源投资的政策。全面推进增值税转型、建立R&D发展准备金制度,实行快速折旧,“中试”产品免税,实施生产性科技服务业税收优惠,推行政府高科技产品采购、对技术成果转让和技术服务方面实施税收优惠政策。
(二)公共财政与转变经济发展方式
经济发展不等于经济增长。要实现未来经济发展目标、促进国民经济又好又快发展,关键就是要在加快转变经济发展方式和经济结构优化上取得重大进展。1.转变经济发展方式,就是要实现从粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式的转变,节省资源消耗,缓解经济发展与资源、资金不足的矛盾。公共财政可引导资金投入、实施差有区别的财政税收政策,促进经济发展模式的转变。2.从静态上来看,转变经济增长方式还包括着经济结构的优化,即产业结构合理和地区经济协调发展两个最基本的方面。财政政策的结构性功能十分明显,税收政策、转移支付政策和财政投融资政策对经济结构调整有着积极的推动作用。
(三)公共财政与统筹协调发展
充分发挥公共财政的职能,有助于实现“统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放、统筹国内国际两个大局”的总体要求。1.统筹城乡发展、缩小地区差距,关键是完善转移支付,以缩小东部、中部和西部不同区域公共服务供给能力的差距,尽快改善中西部地区的基础设施和教育、卫生等公共服务设施条件。2.相对于社会事业发展相对滞后的状况,公共财政要重点帮助解决“三农”问题、扩大中等收入人口的比重、引导社会事业的开放。在统筹人与自然的和谐发展方面,公共财政要利用价格机制使外部成本内在化,引导消费者提高资源的使用效率,鼓励清洁能源的开发和使用。3.在统筹国内发展和对外开放以及统筹国内国际两个大局方面,要注意防范和化解金融风险。从国际经验来看,金融风险最终体现在国家财政上。建立稳固和强大的国家财政,加强外债管理和财政支出管理是提高防范和化解金融风险能力的重要途径。
(四)公共财政与实现可持续发展
十七大报告首次写入“生态文明”,要求建立资源节约型环境友好型社会。公共财政应在降低消耗、保护环境的基础上,促进社会经济的永续发展。1.环境保护、生态资源具有公共产品的属性,因此提供建设生态文明型社会所需的公共产品是公共财政职责之所在。传统“资源税”在理论上属于财产税,主要功能在于调节资源的级差收入,均衡个人成本与社会成本并不是它的关注点。因此有必要开展“绿税”的研究,利用税收等措施解决外部性问题,相应提高资源价格,反映资源的稀缺性,引导资源的配置。2.在支出方面,公共财政应激励可再生能源、替代能源的开发和利用;加大环境监测和治理的科技方面的财政投入;强制推行政府绿色采购,制定相应的政策措施,通过财政补贴、税收优惠等措施对绿色生产进行引导和鼓励。
三、公共财政在支持政治建设方面的作用
财政作为公共体系运行的血液,对一个国家的治理能力意义重大。公共财政制度介于经济和政治之间,以公共财政的改革作为政治改革的切入口,政治敏感性较小。从一些国家的发展历程经验来看,政治改革的成果溯源于财政体制的改革。
(一)注重公共财政的绩效评估,促进科学决策
随着时代的发展,一方面,行政权的扩张与强化导致行政成本的扩大,另一方面,公众希望获更高的公共服务性价比。因此,绩效管理成为政府改革的重要策略,提出了科学决策的诉求。绩效管理,即逐步从外部控制过渡到内部控制,由考察资金节约和技术效率转移到考察社会经济效益,落实管理者的责任。绩效管理要注重引入市场竞争机制、强化市场信号、建立有效的评价制度。公共财政推崇绩效评价,财政评价方式的变革决定了在公共决策过程中必须要考量的决策的科学性。
(二)实施参与财政,促进民主建设#p#分页标题#e#
依据公共财政理论,税收份额是纳税人支付的税收价格,它由交易双方决定,由顾客支付,公共产品的供给方必须满足支付方的意愿和要求。因此,实施公共财政,在税收价格制定时必须要考虑纳税人的意愿。从政府供给方面来说,如果没有相对方的参与,公共财政发挥调节收入分配、稳定经济的作用将大打折扣。从财政的运行过程来看,如果没有公共参与,公共财政制度就很难有透明度,腐败也因此不可避免。实施参与财政,实际上起着促进民主发展的作用。
(三)推行法治财政理念,促进法治建设
公共财政是法治财政。主体正义、程序正当作为法治理念的应有之意,即是公共财政应追求的价值。公共财政的建立应以法律规范为基础,其运作要坚持程序正当性的要求。政府的全部财政活动都要置于人民及代议机构的监督之下。
四、公共财政在支持社会建设中的作用
随着经济发展的日趋成熟,政府职能的重点逐步转向社会管理职能,公共支出将从国防、基础设施建设等项目转向社会保障、教育、医疗卫生等支出项目。从国际经验来看,一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期,是该国公共福利需求快速扩张的时期。
(一)社会保障
社会保障作为一种再分配关系,具有调节收入分配、促进社会公平的实现。同时,在出现紧急情况下,社会保障通过提供紧急救济,发挥着“社会安全网”的作用。
1.从协调发展的角度出发,应扩大社会保障的覆盖面,逐步实现基本社会保障均等化。公共财政要大力支持社会保障体系的建设,完善城镇社会保障制度,积极稳妥地推进农村社会保障制度建设。特别要关注农民工以及在城市化过程中失地农民的社会保障问题。同时,公共财政应增加城市居民的就业支出和住房保障支出。
2.进入21世纪以来,公共安全事件和公共卫生事件,给有关各国带来了极大的影响,也给社会保障系统提出了严峻的考验。社会保障应该在这些事件中发挥什么作用是公共财政应认真思考的一个新问题。公共财政应建立应急机制,在非常时期提供紧急财力支持、实施紧急救济,防止危机扩散、抚平社会创伤。
(二)教育公平
教育关系一个民族素质的提高,也是实现公平正义“最伟大的工具”。公共财政是政府实现教育公平的重要手段。
1.公共财政应扩大教育支出。根据钱纳里的计算,当人均GDP1000美元时,国家财政性教育经费支出GNP占比应为4.39%。2002年我国人均GNP达到1000美元时,财政性教育经费支出GNP占比却只有3.32%。由此可见,财政性教育经费明显不足,应加大资金投入。
2.公共财政应重点保证义务教育的发展。义务教育关系着一国的人口素质和长远发展,是政府承担社会责任的表现。农村义务教育财政体制改革已做出重大部署,公共财政应坚持改革创新,深化农村义务教育经费保障机制改革。
3.公共财政应加大对西部教育的投资。我国长期以来由于历史的、制度的、经济的等各方面原因导致教育资源配置严重失衡。西部地区经济增长缓慢、经济发展滞后都与教育投资力度不足有直接的原因。为了解决财政投入不均衡的问题,必须加大中央和省级政府责任,建立规范的转移支付制度,增加对西部教育的投入。
(三)医疗卫生
2000年,世界卫生组织对191个会员国的卫生系统分进行了绩效评估。在卫生负担公平性方面,中国被排列在第188位。公共财政政策应纠正责任分担失衡、资源分配不公的问题。
1.公共财政应增加卫生投入,以实现全民基本医疗保障为目标,基本卫生服务包要坚持“低水平、广覆盖、高效率”的方针。公共财政应根据医疗卫生服务的不同层次和范围,实行不同的保障方式。对于基础性医疗卫生需求可以由政府购买向居民分配。
2.建立不同层级政府间规范的卫生责任分担与筹资机制。基础性医疗卫生需求可有中央或省级财政承担,通过强化一般性的转移支付解决地区间财政能力差异的问题。
3.公共财政应优化资金投入结构。资金投向重点应转向预防性支出;增加对农村转移支付;医疗服务的补助对象应转向需方,公共卫生服务补助对象则应以供方为主。