1农田水利建设现状
农田水利建设是保证基本农田旱涝保收和稳定高产的一项重要水利事业，是整个水利事业的重要组成部分。大力发展农田水利建设，其最终目标是提高现代农业综合生产能力，增加农民收入，促进农村经济社会发展。近年来，天津市深入贯彻执行党中央、国务院一系列强农惠农政策，大力发展农田水利建设。目前，全市建有农业灌溉机井22544眼、固定排灌站1531座，其中国有泵站289座；有大型水库1座，中型水库11座，小型水库14座；修建小水窖、塘坝等小型水源工程近4000处；新增和改善节水灌溉面积17.73万hm2，占有效灌溉面积的57.4%，灌溉水有效利用系数达到0.669，位居全国前列；建成规模化节水项目区18个，节水灌溉面积1.41万hm2；建成万亩以上灌区80处，有效灌溉面积18.76万hm2。实践证明，天津市已在农田水利建设方面取得了显著的经济和社会效益。但纵观国内外发达地区农田水利工程建设情况可知，天津市农田水利工程离现代都市发展需求或与发达国家相比还存在较大的差距。
1.1工程建设相对分散，规模化比例低
天津市农田建设涉及的管理部门较多，如水利、财政、农委、国土等部门通过农田水利兴修、高标准农田建设、农业综合开发、平原绿化及土地整治等工程均对农田水利设施进行投资建设，使得全市农田水利建设成效显著，但同时也造成资金投入分散，工程建设未做到统筹规划，多为按项目资金建设而非按需建设，形成农田水利工程建设标准不统一、点多面广、布局分散，规模化比例低，建后管理滞后，工程效益未充分发挥等不良局面。
1.2历史欠账较多，整体水平不高
由于天津市现有的灌排设施大多建于20世纪50—70年代，加之长期缺乏有效的建后维修养护措施，工程损坏率高。据统计，排灌泵站老化损坏率达46%，农用桥闸涵老化损坏率达40%，渠道淤积严重、淤深一般0.5～1.5m，严重影响蓄水、输水和排涝功能。因此，尽管天津市近年来农田水利建设投入力度不断加大，但纵观全市，农田水利工程目前整体水平不高，对比农田水利“最后一公里”的要求问题还很突出。
1.3投资渠道狭窄，配套资金困难
天津市农田水利工程资金来源主要为中央、市级和区县配套，尚未建立起多层次、多元化、多渠道、可持续的投融资机制。目前，各项目市级以上补助比例大多为50%左右，这就说明仍有一半的工程建设资金需区县、镇村或受益农民自筹解决。随着近年来农田水利工程项目不断增多，市级以上安排的资金也越来越多，这就需要区县配套资金也越来越多。但目前大多区县财力不足，配套资金压力日益加大，各区县大多存在配套资金不到位或到位不及时的现象，严重影响了工程建设进度和质量。
1.4产权界定不明，管理不到位
2013年以前，天津市农田水利工程特别是小型农田水利工程普遍存在产权界定不明，管理主体、责任、经费落实不到位等问题，长期以往就形成了建工程的不管、管工程的不用、用工程的不爱惜等彼此矛盾的现象，使得已建农田水利工程设施损毁率高。2014年，为积极推动小型水利工程管理体制改革试点工作，天津市以宝坻区为部级试点、蓟县官庄镇等9个乡镇为市级试点，完成了工程摸底调查，落实了工程权属，明确了管护责任。同时，也初步搭建起乡镇水利站、农民用水协会、村级管水员三级基层水利服务体系，可有效解决农村小型水利设施管理主体缺位问题。在上述工作初见成效的同时，必须清楚地认识到其尚属起步示范阶段，全市农田水利工程建管体制改革任重而道远。
1.5无水费计收机制，节水意识差
天津市的田间节水和计量管理节水相当薄弱，目前除在宁河县部分井灌区推行智能IC卡计量灌溉水量试点工程和在武清区河北屯镇11个村集中建设万亩高效节水灌溉工程进行农业灌溉计量收费外，尚未在全市范围内普遍推广应用。全市农业用水普遍缺乏准确的计量设施，存在农业用水无计量、不收费或包费[不收取水资源费，只收取电费，一般水田450～600元/（a•hm2）]的现象。在无合理水费计收机制情况下，百姓自觉参与节水的意识和程度不高，导致过多用水户无节制用水，使得原本就有限的农业灌溉水资源未能得到充分利用。
2规模化建设战略体系构建
2.1规模化建设的战略分析
天津市是一座资源型缺水城市，人均水资源占有量仅为370m3，是全国人均水资源最少的城市。按照2013年底最新统计数据，全市水资源总量为14.64亿m3，其中地下水资源量为5.01亿m3，而用水总量为25.17亿m3，其中农田灌溉水量高达10亿m3、占用水总量的40%。依据世界银行GEF项目天津市水资源配置研究的成果，天津市农业灌溉总量控制指标为12.6亿m3，其中地下水资源量为3.5亿m3。目前，天津市农田灌溉水资源开发利用已接近极致，其中长期可用水量不可能发生大的变化。同时，根据天津市灌溉发展总体规划，分析天津市现状及整体经济社会发展形势，到2020年天津市农业种植总面积将达到30.67万～33.33万hm2，在未来的5～15年内天津市农业产业、种植业结构布局基本上不会出现大的调整。但未来必将会从现状农业种植大多为一家一户的土地经营模式逐步转变为适应都市农业发展需求的模式，即农业劳动力将会大量转移到其他行业，土地流转速度快于普通农业省份，土地集约经营、集体农庄的农业模式必然会大量出现。综上，由水资源总量、未来农业产业、种植业结构布局和农业灌溉需水量分析可知，天津市要在农田灌溉水量紧缺的情况下满足未来农业发展的需求，势必要对目前农田水利建设模式有所突破创新，力求深层次地促进农业节水、发展新农村经济、保护生态环境、辅助工业发展。因此，在借鉴国内外农田水利建设先进经验的基础上，提出农田水利规模化建设将是发展天津都市型农业的必经之路。
2.2规模化建设的战略原则
农田水利规模化建设，需按照“空间均衡、系统治理”的发展思路推进，将农田水利基本建设与产业发展、美丽乡村建设、乡村旅游和环境改善有机结合，整合资金，统一规划，集中投入，规模建设。因此，在未来农田水利建设过程中，要坚持统筹规划、突出重点的原则，具体表现为：坚持规划先行，科学制定全市农田水利工程建设中长期规划和年度计划，确定发展的重点区域和重点项目，明确资金的重点投向。坚持科学布局、典型示范的原则，具体表现为：根据天津市地形地貌、水资源状况和农村土地经营模式，全市可划分为4个不同的区域，即山丘区、井灌区、混灌区和旱作区，要因地制宜采取不同的工程模式，推动集中连片农田水利工程建设协调发展。优先改造水土资源条件好、农业生产潜力大、配套能力强、农民积极性高的项目区，打造一批精品工程，实现典型引路，积极稳妥地推进农田水利工程建设。坚持规模化推进、集中连片的原则，具体表现为：坚持按灌区、区域整体推进，采取“集中力量，重点投入，连片建设”的治理方式，加大规模实施力度，确保治理区域相对集中，力争治理一片、成效一片、受益一方。坚持综合投入、合力建设的原则，具体表现为：充分发挥中央农田水利建设专项资金的引导作用，统筹相关支农涉农资金，积极引导信贷资金、民营资本等各种社会资金的投入，形成强大的资金合力。坚持政府主导、农民主体的原则，具体表现为：充分发挥政府在农田水利工程建设中的主导作用，带动农民群众自觉参与，充分发挥农民群众的积极性、主动性和创造性，使农民群众成为农田水利工程的“建设主体、受益主体和管护主体”。坚持统筹协调、务求实效的原则，具体表现为：农田水利规模化建设是一个长期的系统工程，必须充分调动相关部门的积极性，集聚多方力量，形成建设合力。合理确定发展的目标和任务，讲求实效，量力而行，力戒形式主义，严禁形象工程。
2.3规模化建设的战略体系
“十二五”期间，天津市围绕“美丽天津•一号工程”清水河道行动这个中心，推进清水河道行动区县二级河道治理、排沥除涝、节水灌溉、水源开发、生产生活保障5个方面、12项农田水利工程建设。在分析总结上述各项工程建设成效和存在问题的基础上，建议未来天津市农田水利规模化建设应围绕农业水资源短缺、节水灌溉水平需进一步提高和农田排涝标准参差不齐等突出问题和薄弱环节，构建“一三五七”工程框架战略体系。“一”是以农业节水灌溉为中心，把节水灌溉当作一项革命性工作来抓，大力实施规模化节水战略，在发展管道灌溉、喷灌、微灌等高效节水灌溉工程建设的同时，开展高效节水灌溉示范区建设，将高效节水灌溉发展与现代农业建设紧密结合起来，以节水促发展，支撑优势特色农业产业发展，力争逐步实现农业增产增效不增水。“三”是同步开展深化小型水利工程管理体制改革、农业水价改革和健全乡镇水利站等基层水利服务组织体系。在推进农田水利规模化建设的同时，要明晰工程产权，落实管护主体和责任，探索社会化和专业化的多种农田水利工程管理模式，建立健全科学的管理体制和水费计收机制，逐步实现农田水利设施产权到位、权责明确、保障经费、管用得当、良性运行和效益发挥的总体目标。“五”是在未来农田水利规模化建设中，要将目前开展的小型农田水利重点县工程、规模化节水灌溉增效示范项目、农业综合开发中型灌区节水配套改造项目、土地出让中央返还项目和竞争立项农水项目捆绑开展。“七”是全力开展国有扬水站更新改造工程、中小河流重点县工程、农村排沥河道清淤工程、农用桥闸涵维修改造工程、再生水回用农业及生态工程、农田基本建设工程和农业开发工程等工程建设，全力推进农田水利规模化建设。在开展上述五个捆绑、七项配合工作时，要在市级农田水利建设规划的指导下，以区县级农田水利建设规划为依据，结合各区县水土资源条件、农业种植结构和农田水利设施状况，合理确定具体建设地点，同时要制定切实可行的农田水利规模化建设资金整合方案，确保工程集中连片推进。
3规模化建设战略的政策保障
3.1进行资金整合，拓宽投资渠道
农田水利规模化建设顺利实施，资金保障是关键。根据目前农田水利建设的资金投入机制和工程筹资过程中所显现的问题，未来在推进农田水利规模化建设中，首先要建立项目资金整合机制，在积极争取中央补助资金的前提下，市级和区县财政要对小型农田水利重点县建设资金、节水改造资金、市财政预算内支农专项资金、区县新增建设用地土地有偿使用费等方面资金进行整合，集中投入，规模化推进工程建设。资金整合的前提是要统筹好发改委、农委、财政、水务、国土等部门建设内容，按照“渠道不乱、用途不变、各司其职”的原则和“统一规划、统一标准、统一实施、统一验收”的要求进行。其次要建立多元化的投融资机制，打破以往农田水利建设由政府单一投入的格局。一方面，要在主题明确、政策措施和配套制度完备的情况下，加强农田水利建设的金融支持；如，通过对农田水利专项信贷资金实行优惠利率、加大财政贴息力度等措施鼓励国家开发银行、农业银行、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金，提高农田水利设施贷款占涉农贷款的比重，同时鼓励各金融主体创新金融产品，支持农田水利建设。另一方面，要通过推行收费补偿机制和政府补贴机制，广泛吸引社会资金投资农田水利项目；如，①民办公助模式，即小型农田水利工程由农民或集体组织自主兴办，兴办资金及投工由其自主解决，超出负担能力的由政府公共财政提供帮助，该模式要坚持“国家扶持、农民参与、以民为主”的原则，明确农民是小型农田水利工程建设的主体。②市场融资模式，对于经营性的农田水利项目，要按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，放活小型农田水利设施的经营管理权，通过拍卖、租赁、承包等方式实施以产权换资金、以存量换增量，逐步形成农田水利建设投入的良性循环。
3.2明晰工程产权，确保管理到位
农田水利工程规模化建设要以科学发展观为指导，全面贯彻落实相关文件和中央水利工作会议精神，明晰工程产权，落实管护主体和责任，建立管护经费保障机制，逐步建立健全科学的管理体制和良性运行机制。要坚持权责一致的原则，明晰所有权，界定管理权，明确使用权，搞活经营权，落实管护主体和责任；要坚持突出重点的原则，重点解决管护主体、管护责任和管护经费无法落实等问题；要坚持因地制宜的原则，结合各区县实际情况推进产权制度改革，坚决不搞“一刀切”，积极探索社会化和专业化的多种工程管护模式。明晰工程产权，要按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则进行，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求落实农田水利工程产权。落实管护主体和责任，要按照“谁所有、谁管理、谁负责”的原则进行，但务必要明确管理权和产权是可分可合的。工程管理者应当健全管护制度，落实管护责任。建立管护经费保障机制，要按照“谁受益、谁维护”的原则由工程产权所有者负责筹集，但要建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，市区县财政应安排部分从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，根据管护时效进行补助。
3.3推行用水计量，完善水费计收
农田水利规模化建设过程中，推行用水计量，完善水费计收机制，可充分发挥以水价调节农业节水的杠杆作用，同时也可有效缓解农田水利工程运行维护经费紧缺难题。推行用水计量工作，以井灌区为例，每眼机井可安装电磁流量计1台、IC卡智能控制柜1台，在项目区要安装1套农业用水信息管理系统，以实时监测机井供水量、地下水开采量、地下水位变化、降雨量和土壤含水量等情况，为项目区用水的宏观管理与灌溉管理提供科学依据，使地下水从无序开采逐步向信息化管理、控制性开采转变。完善水费计收工作，一是确定水权，按照“总量控制，定额管理”的原则，确定用水户初始水权，初始水权=耕地面积×灌溉定额。第一次售水只售初始水权内水量，定额外用水要重新申请。项目区全年总售水量要小于等于允许开采量。二是以项目区为测算范围确定水价，终端水价=末级渠系供水费用/终端供水量，末级渠系供水费用由电费、工程维修养护费和管水员补助三部分组成。三是完善水费计收机制，在测算终端水价的基础上，要按照“补偿成本、合理收益、逐步到位、促进节水和公平负担”的原则，充分考虑农民的承受能力，合理核定农业用水价格，推动落实农田水利工程运行维护费财政补助政策，从成本中扣除财政补助部分后确定最终水价，并推进定额内用水实行优惠水价、超定额用水累进加价制度。
3.4开展绩效考评，提高重视程度
为全面深入推进农田水利工程规模化建设有序开展，提高各级政府和相关行政主管部门的重视程度，规范工程建设管理和资金筹措、使用程序，促进工程效益有效发挥，在推进农田水利规模化建设中必须适时开展绩效考评工作。建议遵循以下原则：①客观公正的原则，按照“公开、公平、公正”的要求和科学、规范的绩效考评程序，客观公正地衡量各项工作的开展；②分级负责的原则，实施市级对区县级绩效考评，区县级对乡镇级绩效考评，各级绩效考评要采用不同的绩效考评指标；③突出重点的原则，重点对项目规划、实施方案编制与审批、项目建设与管理、资金投入与整合、工程管护机制、效益发挥等方面进行绩效考评。市级绩效考评建议从以下几方面进行：①项目组织，具体可从项目建设工作的组织领导、规划编制和立项等前期工作、示范带动效果等方面考评；②项目管理，可从工程建设管理、管护机制建立、群众参与、项目验收等方面考评；③资金管理，可从投融资、配套资金落实、资金整合使用和监管等方面考评；④效益发挥，可从社会效益、生态效益和经济效益等方面考评。区县级绩效考评指标可根据本区县实际情况，参照市级绩效考评指标进行适当调整，但要切实将绩效考评工作抓实抓好，切忌形式主义。绩效考评的结果要作为下一年度项目安排及投资补助比例确定的重要依据，同时也建议出台相关政策，将农田水利规模化建设绩效考评结果作为领导干部业绩评价指标之一。
作者：汪绍盛 单位：天津市水务局农水处