摘要:文章探析了小型农田水利设施各类产权主体及其责权的确定、不同类型设施改革模式的优选、所有权权能与产权形式的界定、产权客体条件的判断等关键技术问题，为加快推进农田水利设施产权制度、农业水价等配套制度改革提供一定参考。
关键词:农田水利;产权制度;关键技术;改革模式
0引言
为积极引导社会力量参与农田水利建设管理、理顺管护主体及其职责必须加快产权制度改革。近年来，各地结合实际情况相继开展了产权制度改革试点，对促进小型农田水利工程发展起到了积极作用［1－2］。同时，各地自行规定了相关权属证书、权利主体确定方式和产权形式，全县或全省统一的模式比较普遍，与产权证书国家统一监制、权利主体确定形式和产权形式全国统一的国土或林业等其它标的物不同，社会公众对小型农田水利设施产权证书的认可度不高，缺乏法律严肃性，不利于产权流转、产权融资以及在全国的推广。因此，有必要深入探究产权制度改革所存在的关键问题，合理确定小型农田水利设施各类产权主体及其职责、科学优选不同类型设施改革模式、明确界定所有权权能与产权形式、准确判断产权客体条件等，为规范农田水利工程建设管理、推进产权制度和农业水价等配套制度改革提供科学依据［3－7］。
1农田水利设施产权
农田水利设施是指为改善农业生产条件，防治农田盐碱、旱涝灾害而采取的排水、灌溉等工程设施。一般地，将除涝范围2000hm2、渠道流量1m3/s、灌溉面积666.7hm2、库容10万m3以下的水利工程统称为小型农田水利工程。小型农田水利涉及范围较广泛，小型水源工程、泵站、灌区、排涝工程、小型灌溉片和大中型灌区田间工程等均属于其范畴［8］。
1.1产权客体的必要条件
稀缺性、可控性和有用性为产权客体必须满足的必要条件:现阶段，农田水利设施老化失修严重且总量较少，其稀缺性特征显著;水利工程是能够被人们利用、控制、拥有且客观存在的，所以符合可控性要求;农田水利应具有使用价值，能够为灌溉排水提供相应的服务功能，即满足有用性要求。
1.2产权概念
1)产权理论中的概念。关于产权理论领域内的诸多学者开展了深入研究，从不同角度阐述了产权的概念，但普遍认为产权是一组能够分割财产的权利，即排斥他人干涉并且社会认可的财产或拥有物的权利，具有安全性、明晰性、可转让性、可分割性和排他性等特点，财产权利的实质就是产权。直观上，产权反映了人对物的干系，而实质上体现了人的关系。对于所有权与产权之间的关系学术界一直都有争论，但所有权等于产权为现今的主流观点。
2)法律规定的概念。对于产权及相关权利《担保法》、《农村土地承包法》、》、《物权法》、《民法通则》等都有明确的规定。其中，《物权法》中规定的所有权是指人对自己的动产或不动产依法享有处分、收益、使用、占有的权利;物权是指对特定的物权利人依法享有担保物权、用益物权、所有权等拍打和直接支配的权利。
3)农田水利产权的概念。农田水利设施产权应符合《物权法》的有关规定，其产权属完全的所有权，财产所有权标的物为客观存在的农田水利设施，对拥有的农田水利设施所有权人依法享有处分、收益、使用、占有的权利。
1.3所有权权能
农田水利设施所有权包含的四项权能(处分、收益、使用、占有的权利)有其具体的表现形式，这也是最重要、最完整的产权形式。肖晨光等将使用权与所有权分离并作为两种权能设计、管理，经过详细的论证认为符合物权理论，由此实现了分离设计与管理农田水利产权四项权能。
1)使用权。使用权是指按财产的用途、性质对其加以充分利用的权利，设立使用权的目的就是充分发挥物的使用价值。农田水利设施具有使用价值，拥有特定的使用方式、对向和对象，这也是设立产权的重要因素。为了能够充分发挥设施既有功能，所有权人必须明确农田水利设施的使用权人及其相关义务范围、权利，往往不界定公益性设施的使用权人。
2)所有权。所有权作为一切权利的核心与基础对其他权利发挥着决定性作用，所有权派生其他所有权利。对享有的各项权利所有权人有权分割，也可让渡部分或全部的权利。
3)占有权。占有权是指排斥他人占有且直接掌握、控制财产的权利，因其特殊性所有权人不单独让渡、分割占有权，而在让渡、分割收益权和使用权时，可结合实际情况同时把占有权让渡给受益权人或使用权人。所以，不单独详细讨论占有权的表现形式。
4)收益权。一般地，将农田水利设施收益获取的权利称为收益权，按照是否为公益性的特点，收益权的表现形式有经营权、管理权两种。其一，经营权:通过收取灌溉水费可以补偿灌溉工程的运行成本，该过程中存在经营性收入的概率;农田水利设施所有权人要按照《农田水利条例》，贯彻落实工程管护经费保证农田水利的长效运行。因此，小型农田水利工程存在经营性收入的可能时，工程所有权人也可将部分或全部收益权让渡给经营权人，在明确经营权人的基础上让渡相应的管护责任。此外，通过委托也可以将经营权人由使用权人代为。实践工程中，部分地区实行了承包经营权的模式，即有效结合经营权与使用权的形式。
5)处分权。处分权是对产权消费、赠与、转让、出售甚至废气的权利，其具有一定的特殊性，能够在法律或事实上决定财产的命运。除所有权转让的情况外，不对处分权单独的转让与分割。所以，不单独详细讨论处分权的表现形式。总体而言，可以利用图1反映农田水利的产权形式和所有权权能。
2农田水利设施产权改革模式
一般地，将农田水利设施划分成公益性和拥有经营性收入的两种类型，不同类型设施的产权改革模式和产权形式存在明显差异。文章结合工程实践，分类总结了农田水利设施产权模式，在基础上提出推荐的改革模式。
2.1经营性产权改革模式
通过购买第三方服务维护农田水利工程或者收取水费的小型灌溉设施等都有获取一定经营性收入的可能，对于这类设施有承包经营权+所有权和经营权+使用权+所有权两种改革模式。前者对经营权与使用权进行直接的打捆，而后者对使用权做了明确，并利用协议、合同的方式对经营权进行明确，该模式下经营权人与使用权人可不同或不同。通过对两种形式的对比，前者将经营权利用产权证书的方式给予了明确，但由于未分离工程使用权，在使用者与经营者不同的情况下，对经营权人的确立产生不利因素，尤其是存在众多使用者时不利于将经营权单独用于融资。后者的优点在于分离了设施的经营权、使用权和所有权“三权”，有利于经营权的放活和使用权的保护，缺点在于未利用颁发产权证书的形式明确各地设施的经营权，不利于盘活水利资产和工程融资。统筹兼顾以上模式的优缺点，并结合现阶段农村土地经营权、承包权、所有权“三权分置”的改革方向，提出最佳的产权模式为经营权+使用权+所有权，通过办法三类产权证书明晰权属主体及其权责。将改革重点放在设施经营权和使用权的界定上，农田水利建设及其产权制度改革的目的是为了灌溉使用、促进设施的长效运行以及强化管护。因此，设施经营权和使用权的界定应作为产权制度改革的重点。①在明晰农田水利服务范围、对象的基础上清晰界定其使用权人;②在明晰农田水利收益归属、经营范围的情况下明确其经营权人，且工程的管护责任应由经营权人承担;③要明确农田水利工程管护经费来源，如财政补贴、水费收入等渠道，促进设施的良性运行以及保证经营权人获取相应的管护经费。针对所有权有争议、投资结构不清楚的实施，在改革中要明确相关设施的经营权人和所有权人，对所有权人可以暂缓明确。
2.2公益性产权改革模式
对于公益性农田水利设施有管理权+所有权的产权模式，该模式明确了管理权人、设施的管护责任和权利，有利于促进设施管护及权责利的明晰，因此建议公益性农田水利工程采取该产权模式。将改革的重点放在设施管理权的界定上，农田水利设施管理权的明确应作为公益性农田水利设施产权改革的关键。通过对管理权人的明确有利于充分发挥管理职能和管护责任，为促使管理权人履行好管护职责可以采取考核、监督等手段。
3产权主体的确定与权责
不同产权形式的小型农田水利设施其产权主体存在明显差异，对此提出不同产权主体的责任、权利及其确定方式。
3.1所有权
1)所有权人的确定。对所有权归属已明晰的小型农田水利设施维持其现有所有权归属关系，对有争议的所有权归属要暂缓明确;新建设施以及所有权归属未明确但无争议的，为保证投资者权益要遵循谁投资、谁所有的原则，将设施所有权归属依法确定。对投资者投资建成的资产按投资者意愿确定所有权归属或归投资者所有，集体投资建成的资产归集体成员共同所有，即归集体所有，企业或个人投资建成的资产归企业或个人私有，由多个投资主体共同投资的按投资额份由投资主体共有产权。
2)责任与权利。所有权人必须承担农田水利设施的管护职责，并依法享有完全的财产权利。所有权人能够让渡与分割设施的管理权、经营权或使用权，该过程中也可将管护责任同时让渡。
3)所有权人为国家的相关水平。若其他投资主体与国家共有或国家完全拥有所有权，国家以所有权人的角色可将所有权依法让渡给实际收益主体。对于让渡的方式、接受让渡的收益体及让渡的形式等内容，国家要给予明确。建议农村集体经济组织、农民用水合作组织、补助农户形成的农田水利设施，可向补贴对象直接让渡所有权，可视情况确定到底是让渡为保证国有资产安全不包括处分权在内的所有权还是让渡完全的所有权。
3.2使用权
1)使用权人的确定。除公益性农田水利工程外，所有权人应明确设施使用的边界范围、使用权人及其应承担的责任，将使用权归属按照实际服务对象确定，对使用权人逐一的明确。
2)责任与权利。根据约定使用权人有权获取相应的使用价值，但要按照约定履行缴纳水费、爱护设施、遵守用水秩序等责任。在土地流转后使用权人可以向实际使用人过渡使用权，但对设施的使用方式、范围、对象等无权变更。
3)使用权人为国家所有的相关说明。对于国家补助或投资建设的设施，国家要明确其使用权的让渡办法和使用权人的确定方式，应合理衔接土地承包经营年限与让渡年限。
3.3经营权
1)经营权人的确定。设施所有权人可以委托使用权人或自己确定经营权人，使用权人有优先成为经营权人的权利;若使用权人愿意则无论第三方是否愿意成为经营权人，经营权都应归使用权人所有;若使用权人较多且未成立灌水组织，可以采取竞争、协商的方式将经营权归部分使用权人所有;若所有权人一致同意可将经营权归更加专业的第三方所有，使用权人在没有第三方愿意经营时必须承担起设施的经营，并履行管护职责、承诺合理使用以保证农田水利的长效运行。
2)责任与权利。经营权人承担着设施的管护责任，同时享有相应的收益权。对于取得收入能力较弱且有一定经营性收入可能的灌溉设施等，在明确经营权人的基础上要明确工程管护的经费来源，如财政补贴、水费收缴等，以保证经营权人获得相应的管护经费。在使用权人与经营权人不同的情况下，应以使用权为基础形式设施的经营权，并且经营性行为，如小水塘养鱼等承包，要以不对灌溉供水产生影响为条件。通过协议可以将经营权转让，经营权转让时经营权人要挣得使用权人、所有权人的同意。
3.4管理权
1)管理权人为实际管理单位。管理权是为明确管理单位权责以及实现公益性农田水利良好运行而设立的权利，该产权形式具有中国特色。设施所有权人具有明确公益性农田水利管理权人的权利，管理权人一般为水管单位。
2)责任与权利。管理权人承担着设施的管护责任，同时拥有相应的管理权利。通过购买服务的方式设施所有权人，应对按规定履行义务和持有管理权的单位、个人付费。同时，也可按照约定所有权人考核设施的管理服务效果。
4结论
小型农田水利工程是与农民生活、农业生产密切相关的公共产品，仍需不断探索与讨论其产权制度改革。对于农田水利设施我国各地因地制宜的开展了产权制度改革，对此要加快全国范围的推广，从国家层面出台有效的政策性文件，为加快推进农业水价配套制度、落实改革经费保障以及规范水利事业发展提供保障，通过加强宣传切实提高受益体参与度和支持度。
作者：王磊 单位：朝阳县水务局重点田建设办公室
