摘要：政策价值是环境治理政策的基石，同时也是环境治理政策工具选择和实施的逻辑起点。从环境治理政策工具组合必要性出发，分析政策工具组合与政策价值之间的双向联动关系，认为将“效率”与“公平”整合的“混合性”是政策工具组合的核心特征，由此对环境治理政策工具组合进行价值建构，通过典型案例进行佐证。建议从政策工具与价值目标良性匹配、政策工具之间的冲突消解和政策工具组合可管理性方面实现环境治理政策工具的价值增值。
关键词：环境治理；政策工具组合；政策价值；价值增值
1环境治理政策工具组合必要性
政策工具是政府为实现和满足公众的公共物品和服务需求所采取的各种方法、手段和实物机制的总称［1］。在环境治理全生命周期过程中，需要运用多种政策工具保证项目顺利实施和效用最优实现。环境治理政策工具主要分为命令控制型、激励型和自愿型三类［2］。命令控制型政策工具是我国环境治理体系形成以来的初级探索，是政府职能部门对环境治理的直接监管与控制，通常包含政府职能部门制定统一的环保标准和要求企业采取控制污染技术。这种“一刀切”的治理手段弊端明显，没有考虑环境问题之间的异质性和治理成本的差异性，在实际运用中容易出现效率低下现象。激励型政策工具可分为供给激励型、需求激励型和环境激励型。供给激励型是通过提供人才、信息、技术、资金等要素，激发环境治理主体的参与动力；需求激励型是通过外包、管制、公共技术采购等，减少环境治理工作中的阻碍；环境激励型是通过目标规划、金融支持、法制法规等，提供有利的外部环境［3］。但激励型政策工具会使企业产生套取政策红利的动机，存在“搭便车”现象。自愿型政策工具由市场主体的自愿意识决定，由于大部分企业缺乏主动披露环境数据的意识，自愿型政策工具在我国的应用并不普遍。在环境治理实践中，政策工具使用应该考虑环境治理问题的复杂性。譬如随着城镇化和工业化进程加快，环境污染源头不再唯一，而由社会活动外部性、技术溢出效应以及信息流通阻碍等多重原因造成的。因此环境治理的整体改善和优化需要多重政策工具的组合使用才能实现，相比较寻找“最优解”，如何使“组合拳”体现其适应性、有效性和稳定性成为关键。
2政策工具与政策价值的双向联动
政策价值来源于政策行动者的意识形态，这种意识形态逐渐发展为一种意识偏向，是政策背后对价值观和行为准则的假定［4］。从政策价值的混合性来剖析政策工具的选择和使用具有溯源性，政策价值“混合性”由政策工具制定者和受众者价值偏好共同决定，政策的基本价值观和价值行为就是由这种价值偏好所决定，对政策内容和政策实施过程起指导作用。由此看来，政策工具选择反应了政策价值，而政策价值也体现于政策工具的制定与运用中。从我国环境治理政策发展进程来看，政策形成都是被两种或两种以上相互矛盾的政策价值所影响［5］，这是环境治理中政策价值中和的“混合性”特征。这种“混合性”特征实际上是对价值冲突的解决和对价值偏好的排序，反应了“效率”与“公平”之间的动态关系，提倡多元价值取向共存，优化权衡价值次序。在环境治理实践中，政策价值取向也逐渐从“技术性效率”发展成“社会性效率”，提倡多元性的价值取向。从环境治理价值域解释看，政策目标大体分为“效率目标”与“公平目标”，但环境治理多元主体不同的价值偏好会产生不同的政策结果。因此，探讨环境治理政策工具价值建构必须首先厘清“效率”与“公平”这一悖论。
3政策工具组合的价值建构
政策的制定者首先从“理性经济人”假设出发，认为效率价值是政策价值的根源。效率是一切政策得以实行的基石，也是衡量政策的准绳［6］。在政策价值排序过程中，效率价值是头号公理，效率价值决定了技术和工具合理性的最低要求，而公平正义是政府职能转变所要实现的目标之一，公平价值与效率价值应交叉并存。政策工具价值建构包含政策使用目标和政策使用手段。不同的政策工具对于不同的政策目标具有不同的影响路径，对政策活动的影响效果也不同。为了实现政策价值有效发挥，通常采用多种政策工具组合的形式实现某一政策目标。若政策组合的效果能满足多方需求并实现其预期效果，说明此政策结构状态良好，其功能也较为完善；若政策组合的效果不理想，不能够实现其效用时，表明政策工具数量较多，政策结构冗杂，其功能不能充分发挥，往往容易导致社会资源错配。
4政策工具组合反应政策价值的案例分析
本文选取了南宁市运用政策工具进行环境治理的案例进行实证分析，案例选择遵循了以下原则：①时间跨度，案例的发生时间涵盖2005年到2015年，一方面说明政策工具作为环境治理手段的现象长期存在，另一方面为本文探究政策工具与政策价值之间的联动关系提供了长期的实践基础；②所运用的政策工具多元，涉及命令控制型政策、激励型政策和自愿型政策，确保了环境治理政策工具的普遍性；③案例材料的可获得性，本文基于实地调研、政策文本、媒体报道等方式获取案例材料。案例政策工具使用情况如表1所示。南宁市在环境治理过程中，首先增加政府职能部门的执法力度和处罚力度，有效发挥命令控制型政策工具的使用效果，加大财政投入力度，提高环境治理项目和生态服务的供给速率，在促进生态功能稳定运转的同时为公众提供了良好的生活环境；其次借助“互联网+”“大数据”等信息技术手段，调动南宁市环保企业参与积极性和自觉性，扩展环境治理公众参与渠道，使得社会公众参与环境监督的主动性增高，弥补了传统环境治理过程中出现的信息不对称，降低环境治理成本；然后南宁市政府环保职能部门利用电视、广播、网络等媒体进行社会环保教育，组织环保专题对公众进行培训，通过向社会公众传递环境资源价值，提升社会对环境治理的认知，增加社会的环保意识，培养了公众的环保行动力，促使社会公众承担起环境保护责任；最后环保行业自身主动承担自我监督、自我更新、自我优化的环境责任，规范了该行业的环保行为。通过分析南宁市环境政策工具的选择和使用，认为环境政策工具是南宁市环境治理效果显著提升的重要手段。在南宁市运用环境治理政策工具过程中，充分考虑了政策制定者和政策受众者的价值偏好，推动了环境治理价值共创，实现了环境治理过程中效率与公平的有机统一，体现了政策工具与政策价值的双向联动关系，提高了环境治理效率和效益。
5政策价值增值实现路径
（1）注重政策工具与价值良性匹配。政策工具具有其自身的适用性，例如在税务管理中的政策工具并不一定适用于市场治理，所以环境治理政策工具选择和使用应尽量避免“互斥性”，注重工具理性与价值理性之间的良性匹配。在环境治理政策工具选择时，首先考虑其适用性，在环境治理价值共创过程中同时存在利益价值与公共价值，且两者之间存在一定的互斥现象，所以简单的将适用于民营市场的政策工具运用于环境治理领域并不恰当；其次是对效率与公平的理性考量，政府虽以“公平-保障”为公民权理念，但是部分政府过于追求效率目标而导致治理脱嵌，政策设计者应通过实际调研，了解环境治理利益相关者的真实诉求，对政策工具进行权衡设计。
（2）消解政策工具之间的异质冲突。政策工具在使用过程中存在多种冲突类型，包括工具与工具之间的冲突、工具与制度之间的冲突，工具与对象之间的冲突。无论哪种类型的冲突都会导致效率内耗现象，在一定程度上降低政策工具运用的预期效果。这是因为政策工具具有其独特性，在性质、使用方式、前提条件等方面都不尽一致，很难轻易使其整合起来协同运转。因此，在政策工具选择时需要细致甄选，首先明确政策工具组合的政策价值，寻求政策价值共识；然后准确把握政策工具使用时机，在时机不成熟时使用政策工具会因为政策工具冲突而导致其效果大打折扣，因此需要在政策工具组合使用过程中做好绩效评估，为政策工具使用时机提供参考。
（3）保证政策工具组合的可管理性。政策工具组合的目的是为了提高政府环境治理能力，但环境治理涉及主体过多，若政策工具的选择和使用过于复杂，那政策工具的组合效果将会适得其反。因此在环境治理价值共创过程中，政策工具的选择和使用并非越多越好，保证政策工具组合的可管理性和政策工具效果的可控性，才是政策工具发挥组合效应的基础。对需要政策工具的地方进行精准管理、有的放矢，必要时将政策工具进行合理组合，才能得到政策工具组合的最优效应。
作者：任志涛 郭美 袁政 韦畅 单位：天津城建大学经济与管理学院 河北盛世圆福项目管理集团有限公司 华蓝设计（集团）有限公司
