一、国内外海上油污治理典型案例举隅
笔者曾对新中国刑法典颁布实施以来的案例进行检索，尚未检索到因海上环境污染包括油污污染在内的环境污染而追究刑事责任的案例。本文拟从渤海蓬莱19-3油田溢油事件、墨西哥湾漏油事件对两国油污治理作比较分析。
（一）中美海上油污治理典型案例对比分析
2011年6月发生的渤海蓬莱19-3油田溢油事故中，据国家海洋局统计的数字显示，总溢油量达7070吨，溢油污染海域6200平方公里，给河北、辽宁、山东和天津三省一市渔民、生态环境造成重大损失，对渤海湾海洋环境造成毁灭性的打击。该案被国务院定性为迄今为止中国最为严重的海洋生态事故和漏油事故的溢油案。2012年，国家海洋局与康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司签订《海洋生态损害赔偿补偿协议》，后者分别就渔业损失和海洋生态损失赔偿13.5亿元（其中10亿元赔偿渔民损失，3.5亿注入海洋环境与生态保护基金）和16.83亿元交海洋局负责管理，司法机关未追究任何单位及个人的刑事责任。2010年4月20日，位于墨西哥湾麦肯多油井的“深水地平线”海上移动式钻井平台发生爆炸，溢油油井漏油状态持续近3个月，2亿余加仑石油溢入墨西哥湾。油污对美国和墨西哥部分州的海洋环境、渔业和旅游业造成严重影响。该事件为美国海域发生的历史上最严重的油污事件。英国石油公司为此支付了45亿美元的刑事罚款（美国政府曾以追究英国石油公司主管的刑事责任迫使其更换总裁），最终以付出413亿美元的代价解决了漏油事件。通过上述两个案例的对比，不难发现两国在处理重大海上油污事件中的不同途径和实际效果。美国的油污处理法律程序一定程度上挽回了油污对国家以及对周边海域生态环境、公民的经济损失；而我国至今尚未建立健全的海上油污的刑事责任追究体制，不仅影响到海上生态环境恢复治理效果和违法行为的打击力度，而且直接影响到我国的法治形象，让一些部门或企业宁愿以承受行政处罚而不愿去对受污染的海洋生态环境进行治理。2015年7月21日，我国首个以社会组织（即中国生物多样性保护与绿色发展基金会）为原告的海洋环境公益诉讼案在青岛海事法院立案，起诉康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司，请求法院判令两被告对损害的渤海生态环境进行修复，并恢复至溢油事故前的海洋生态环境状况。该案从另一方面反映了国家有关部门乃至康菲石油中国有限公司、中国海洋石油总公司对海上生态环境治理的漠视。
（二）对海上油污刑事责任追究逐渐成为国际社会发展趋势
随着国际社会对海洋生态环境权益的重视，各国加大了对该领域违法行为的刑事处罚力度。近三十年来，国际海事组织、欧盟、美国等通过相关立法构建了相对完善的海洋污染管理体系，并且建立了包括刑事处罚在内的严格配套机制。随着立法的推进，相关的案例也逐渐增多起来，如国际海事组织2007年通过的《海上刑事法案——各国立法准则草案》，达成了组织成员国应当通过明确的国内立法确定对海上犯罪行为的管辖权，尽可能取消在管辖、逮捕、证据搜集、拘留、引渡、审讯、有罪裁定以及合理量刑方面的法律空白或不统一的共识；欧盟2005年通过的《船舶造成污染及对违法行为进行处罚的法令》，对故意排放或者故意、粗心或严重疏忽而造成油污的相关各方（包括船级社），都要给予刑事处罚和相关制裁；美国的《清洁水源法》（theCleanWaterAct）等对水污染的刑事处罚作出规定，不论基于故意或者过失而违反污水管理规定、违反报告和记录义务、违反排放管理规定、违反预处理标准等情形，将被追究刑事责任，美国埃克森公司的巨型油轮“瓦尔代兹”号海上触礁污染事故，该轮船长和埃克森公司均受到刑事处罚；欧洲对造成海上油污的“ERIKA”和“PRESTIGE”号油轮的船长给予监禁的刑事处罚；“TASMANSPIRIT”号轮在巴基斯坦因搁浅导致船舶倾覆，原油泄漏造成海上污染。2名船长和6名船员因此被刑事起诉。
二、我国海上油污责任入刑之困境分析
我国海上油污责任入刑难，有其立法缺陷、执法困境、审判管辖权困境等原因。
（一）刑事立法之惑
环境保护立法最初按照保护国有企业的目的制定，立法者认为对国有企业罚款等于政府买单，行政处罚金额额度低，更无对环境污染企业及领导人员的刑事责任追究的规定。随着我国市场经济的发展和国有企业改革步伐的加快，原有的立法思想尤其“重陆上轻海洋”的环境污染治理思想，已经不适应当前经济和社会发展的实际状况，更不能很好地适应国际社会发展尤其发达国家的海上环境治理理念。国内企业无论民营企业还是国有企业往往受眼前经济利益的驱动，而置社会公共利益、环境生态保护于不顾，对环境污染责任和对社会公众利益的侵害置若罔闻。尽管我国《刑法（修正案八）》对《刑法》第338条做了较大幅度修改，但该条的修改及司法解释对环境污染犯罪的规定仍有明显不足：一是刑法修正案及司法解释以陆上污染为立法旨意，并未把包括油污在内的海上污染纳入“严重污染环境”情形，从刑法的罪刑法定理论以及禁止类推的理论，亦不能将该刑法条文和司法解释直接扩大适用于海上油污污染领域；二是未明确“有害物质”的适用范围，更没有对油污中的油类作出相关的界定；三是涉海刑事问题不恰当地按照陆上一般刑法问题处理，存在混乱和不合理的现象，将使海上刑法与陆上刑法“趋同化”，其结果是海上犯罪“泛罪化”。因此，有关陆上立法与司法解释的本意，没有包括和调整海上油污污染纳入污染环境罪的意图。综上所述，在刑事立法方面，无论《刑法（修正案八）》第338条规定还是其司法解释的规定，都将严重的海上油污污染排除在刑法处罚范围之外。
（二）海上执法之乱
根据《海洋环境保护法》规定和海洋环境污染处理实务，我国在处理包括海上油污在内的海上污染事故时，实行“五龙闹海”的管理模式，即根据污染事故发生的海域，分别由环保部门、国家海洋管理部门、海事行政部门、渔业行政部门、军队环保部门进行执法处理。环境保护部门负责防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害、海洋倾倒废弃物等的环境保护工作，海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和非渔业、非军事船舶及外国籍船舶造成的污染海洋环境的监督管理和调查处理，渔业行政主管部门负责渔港渔业船舶污染海洋环境的监督管理。该规定看似分工明确，但实务中并非如此，如输油管道爆炸而发生海上油污事故，极易导致渔港、沿海港口、海洋专属经济区等多个海域或辖区的污染，多头管理、无序管理的困境显而易见。2013年6月9日的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》（以下简称《编制规定》）对此作了一定调整，明确农业部组织国家海洋局等拟订保护海洋渔业水域生态环境的政策制度，组织开展海洋野生动植物资源调查，国家海洋局负责执法检查；此外，沿海县级以上地方人民政府也有权行使海洋环境监督管理权的部门职责。笔者认为，该规定为国务院部门改革的方案，应为规范性文件，其效力位阶低于《海洋环境保护法》，该规范性文件关于渔业行政部门、农业部及国家海洋局的职责分工，不能对抗《海洋环境保护法》关于渔业行政部门、国家海洋局等职责分工的规定。这与我国政府提出的重大改革要于法有据的改革思想背道而驰。但《编制规定》并未从根本上改变我国的海上执法“多龙治海”的局面。面对一个海上污染案件，最早介入的往往是环境行政保护部门或者海事行政部门，执法部门实行“统一监督管理、分工分级负责”的管理体制，实行逐级上报的原则。然而，海上油污事故具有突发性、易扩散和迁移等特殊性，逐级上报和对污染形势的判断分析是一个较为缓慢的过程，待转送至刑事侦查机关，会延误油污事故最佳处理时机。此外，海上污染刑事责任追究的量刑依据以及刑事司法鉴定机构缺失。如《海洋环境保护法》、《渔业污染事故经济损失计算方法(GB/T21678-2008)》、《船舶油污损害赔偿规定》等不同的法律、司法解释和部门规章作为油污民事案件赔偿依据，对油污损害的计算方法和计算结果差异较大。同时，我国尚未建立权威的与油污刑事案件相关的专门的环境损害鉴定评估机构，也未在刑事司法鉴定中设置环境鉴定的种类，若采用不同的监测和评估办法，易导致油污刑事责任量刑出现混乱，进而影响司法审判的权威和公正。
（三）审判管辖权困境
根据我国现行刑事诉讼法学理论，管辖一般划分为立案管辖和审判管辖。由于篇幅所限，本文所指管辖权限于法院的立案管辖权。由于海洋受季风影响较大且流动频繁的特点，海上油污的迁移及扩散不受沿海国确定的管辖水域的限制，因此，一起海上油污污染事故尽管可能不发生在我国管辖海域，由于受洋流等影响，该污染行为所产生的损害后果却会直接作用于我国管辖海域，并对我国海域的海洋生态环境权益造成严重侵害，因此污染责任者应承担相应的民事、行政法律责任乃至刑事责任。《海洋环境保护法》和《刑法》皆规定了我国海洋环境保护法的域外效力，确定了我国的管辖权。然而，海上油污的管辖权冲突会在有管辖权的国家之间产生，该种管辖权冲突，也可能因一国立法规定油污责任追究刑事责任，而另一国家立法不追究刑事责任而产生。此外，一国内部不同法院之间的管辖权也存在冲突问题。首先，油污随着海水的流动，如洋流从大连、烟台或青岛等沿海地区，漂流至连云港乃至上海等沿海地区，从行为后果而言，由此产生不同地方法院的管辖权冲突。其次，专门法院与地方法院之间的管辖权冲突。当前我国法学理论界和实务界均有提出海上污染犯罪的管辖权收归海事法院、不再由地方法院行使管辖权的建议。
三、我国海上油污责任入刑的可行性分析
（一）完善油污刑事立法
为提高海上油污污染违法行为的打击、震慑力度，维护海洋生态环境，在油污刑事责任追究方面，有必要加快我国海上油污的刑事立法，具体建议如下：一是结合相关国际公约以及欧盟《关于船源污染和对违规行为引入刑事惩罚的指令》、美国《1990年油污法案》等规定，立足于我国实际情况，对海上污染的油类进行界定，并以司法解释的形式予以明确。就海上油污污染的油类，结合现行的国际公约来看，《联合国海洋法公约》没有提及海洋污染油污的种类，《1996年油类污染损害民事责任国际公约》是指“适用于非油船溢出的用于或打算用于操作或推进船舶的燃料油、润滑油及其残余物”，《1971年设置赔偿油类污染损害国际基金的国际公约》是指“油类”应限于持久性烃类矿物油、原油和燃料油，以及《2001年船用燃油污染损害民事责任公约》规定“公约适用于非油船溢出的用于或打算用于操作或推进船舶的燃料油、润滑油及其残余物”。美国的《1990年油污法案》将油类限定为任何形式和任何种类的石油、燃油、油类废弃物和油混合物等。我国最高人民法院2011年7月1日施行的《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《船舶油污损害赔偿规定》）第三十一条规定，“油类”是指烃类矿物油及其残余物，限于装载于船上作为货物运输的持久性货油、装载用于本船运行的持久性和非持久性燃油，不包括装载于船上作为货物运输的非持久性货油。另外，《海洋环境保护法》第95条规定的“油类”是指“任何类型的油及其炼制品，油性混合物是指任何含有油份的混合物”，由于易挥发的油类对海洋污染极小甚至没有污染危害，因此该法没有明确把易挥发性的油类排除在外，欠缺科学性。鉴于上述油类具有易沉淀或悬浮于海水中且不易挥发的特征，其危害性巨大，影响严重，海洋生物如鱼虾类、红树林、珊瑚礁等多种类型的生态系统急剧减少，生态平衡失调，自然灾害加剧。笔者认为，可以将我国油污刑事责任的油类限制于持久性烃类矿物油、原油、燃料油润、滑油及其残余物、油类混合物等对海上造成持久性、不易挥发的污染油类，该种界定更能反映出油污的海上生态污染的危害性。二是专门设立污染海洋罪或者将海上油污犯罪明确归入污染环境罪，对油污犯罪的入刑予以明确。污染海洋罪所侵害的直接法益为海洋环境生态安全，海上油污犯罪具有多发性、流动性、跨区域性等特征，刑事犯罪的证据使用和犯罪起刑点都不宜直接援引陆地上的刑事法律规范，增设污染海洋罪可以完善刑事立法的不足。设参照其他国家如英国、俄罗斯、新加坡等国的做法，增设该罪名也有利于加强我国的犯罪的司法管辖和司法合作。从我国《立法法》规定和司法实践来看，最高人民法院无权通过司法解释的方式创设一项独立的罪名，但允许通过司法解释对《刑法》第338条内容进行解释，把油污种类及危害范围进行界定，由此把严重的油污责任纳入刑法调整的范围。尽管当前我国司法解释饱受诟病，但该种操作方式不失为一种简便易行的方式。
（二）整合海上执法力量
如本文第二部分所述，我国面对一起严重的海上油污情形，往往形成多部门管理的局面，却易造成各部门之间的扯皮推诿，都去管理却都难以管理的窘境。值得欣慰的是，国务院的《编制规定》明确国家海洋局主要职能为海洋综合管理、生态环境保护等方面建设，海警队伍为海上维权执法主要力量。从《编制规定》可以看出，我国部门机构改革将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等四支队伍整合为中国海警，我国海警队伍是集行政执法、刑事侦查于一体的法律主体。但在这些职能中，未能把海上环境行政执法权及刑事侦查权交于我国海警，实际仍实行各自执法区域的管辖权，如对港口（军港等除外）的污染处理由海事行政部门负责，船舶漏油污染导致渔业造成损害的由海事行政部门与渔业部门联合执法处置，渔港的油污污染由渔业行政部门执法管理，军舰的油污污染由军队环保部门处理。笔者认为，有必要借鉴美国海岸警卫队的管理模式和做法，扩大我国海警的海上执法权限，赋予其独立行使海上环境污染的行政执法权及刑事侦查权，不再赋予环保部门、海事部门、渔业执法部门等执法机关的上述权力。根据《美国联邦法典》第14条规定，美国海岸警卫队主要负责美国沿海水域、航道的执法、水上安全、遇难船只及飞机的救助、污染控制等任务，以及协助美国海军维护国防安全的武装力量，集军队、行政执法和刑事侦查等职权于一身，其武器装备和人员配备均处于国际领先地位。我国当前海警队伍与美国海岸警卫队相比较而言，海警队伍职责仍欠明确、执法人员专业性等方面远逊于美国海岸警卫队。笔者建议，将我国海上环境行政执法权及刑事侦查权统一赋予我国海警，不再针对具体的管辖区域而由不同的部门管辖，即打破原有的格局，重新组合各部门执法人员队伍，组成统一强大的海警队伍，充分吸收精通国际法尤其海洋法等法学专家组成海洋维权专家智囊团，加强海上一线执法专业人员的培训，并在海警队伍中再分列海上环境执法队伍，对我国海域进行统一执法。这样可以提高我国海上环境污染的刑事执法效率，克服海上调查取证中部门之间互相推诿的现状。
（三）统一司法管辖权，海上油污犯罪统一交由海事法院管辖
如上文所述，海上油污犯罪具有涉外性强、易扩散、危害持久性强、环境检测难等特点，审理该类案件，要求法官具有很强的法学素养。该类案件不仅对国际法尤其海洋法、国际航运相关公约、海洋污染及评估等领域精通，同时要求承办法官具有对船舶、海上钻井平台等海上实务领域的阅历，唯此才能胜任该类案件的审理工作。我国地方法院审理海事刑事案件的局限性大，对航运技术性和国际性标准难以把握，对涉嫌犯罪案件的认定和移送也面临较大阻力，海上犯罪的立法与司法缺位导致以罚代刑、有案不移的行业顽疾，并由此遭受海洋邻国的欺扰。因此，将该类刑事案件交由我国地方法院审理，难以承担重任。因此，海上油污犯罪统一交由海事法院审判管辖，符合海事法院受理案件的专业优势，亦具有法律正当性。笔者认为，我国在整合海上执法力量的同时，成立市级海事检察院或者在市级的检察院内部设立海事犯罪公诉处，负责涉海犯罪案件的移送起诉工作，或者由受害人直接向海事法院提起刑事自诉，由海事法院进行审理，而不再交由地方法院审理。同时，在海事法院内部设立海事犯罪审判庭，实现海事犯罪从侦查、提起公诉至审判的一整套完整体系，从而理顺海上油污污染的刑事追究责任脉络。要实现上述目标，则有必要对我国《人民法院组织法》、《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》等进行修改，增加海事法院受理海上油污犯罪案件的受案范围。
四、结论
我国海上油污入刑问题是法律界颇有争议的一个话题。有学者认为，我国《刑法》已有规定海上油污，可以将其纳入污染环境罪的范畴。笔者认为，鉴于我国对刑事责任的追究以司法解释作为支撑，我国刑事立法并未将海上油污污染纳入《刑法》第338条规定。海上油污具有国际性、流动性、扩散性、危害周期长、不易发现且评估难等特点，根据刑法的罪行法定原则和禁止类推的原则，不能将陆上污染的刑法规定直接适用至海上油污污染领域。我国应迎合国际发展趋势，借鉴其他国家在油污治理方面成熟的刑事责任追究机制，制定一套适合我国国情的海上油污入刑体系，有力打击海上环境污染行为，唯其如此，才能有效保护我国海上生态环境。
作者：张念宏 单位：华东政法大学
