摘要:自2012年起，财政部先后多个行政事业单位内部控制制度规范，旨在提高单位内部控制水平。但由于我国行政事业单位的内部控制管理起步较晚，相关制度建设与执行仍存在一些不足。基于此，本文探析了行政事业单位内控体系建设中的困境，并提出相应的对策建议，以期促进行政事业单位的内控体系不断健全完善。
关键词:行政事业单位;内部控制体系;困境;完善建议
一、行政事业单位完善内控体系的意义
行政事业单位内部控制是单位为实现控制目标，通过制定、实施措施和执行程序，而在单位内部开展的一系列自我调整、约束及控制的手段。当前行政事业单位构建内部控制体系的主要目的是用制度管人、管事，防范应对经济活动风险，助力单位高质量发展。
(一)保证单位经济活动合法合规
当前各行政事业单位虽不断加强廉政建设，但仍不同程度存在违法违规、贪污腐败现象。加强内部控制建设与管理，定期分析本单位经济活动风险，针对风险点选择恰当的应对策略，有利于构建权责统一、职责明晰的管理体系，促进部门间的分工合作与相互制衡，并通过有效内部监督，避免徇私舞弊等财务风险的发生，确保单位经济活动合法合规。
(二)保证资产安全和财务信息真实
行政事业单位为实现其社会管理职能、提供优质公共产品和服务所需的资产主要来自于预算收入，单位应当对资产的安全和有效使用负责。只有加强内控体系建设，建立健全内控制度、实施有效管控措施，才能最大限度保证资产安全和使用有效。也只有严格执行不相容职务分离、授权审批控制、会计控制，进行严格的监督检查，才能保证财务信息的真实完整。
（三）提升公共服务的效率和效果
行政事业单位作为公共部门要在等量资产、资金供给的前提下，提供更多的公共产品和服务，必须加强单位内控体系建设，提高内部管理效率，更好发挥公共服务职能，为企业发展创造良好的营商环境，更好地为百姓谋福利，从而提升公共服务的效率和效果。
二、行政事业单位内控体系建设中的困境
(一)内部环境建设不足
当前，多数行政事业单位虽然制定了内控制度，但由于单位的绩效考核对内部控制的考核比重偏小，导致各单位对内部控制的重要性认识不足。再加上我国行政事业单位的内控建设起步较晚，对内部控制的学习培训不多，多数单位管理层及工作人员对内控知识了解较少，对内部控制的现实紧迫性认识不足。有的单位未设置专门的内控机构，有的单位错误认为内控是财务部门职责，内控工作只需财务人员就能完成，其他部门对内控活动的参与度和配合性不足等。
(二)内部控制活动失当
当前不少行政事业单位内控制度构建还不全面，制衡机制未能覆盖业务活动各环节。如岗位责任制及不相容岗位分离制度等落实不到位，一人多岗现象屡见不鲜。同时对各业务流程的风险点控制不精准，风险评估流程不规范，目标设定、风险识别、风险分析、风险预警及风险应对等环节存在缺陷，风险评估机构缺失，风险控制方法不完善。
(三)内部监督力度薄弱
内部监督是行政事业单位内控有效落实的重要保障。当前部分行政事业单位存在内部监督薄弱现象，影响单位良性发展，具体表现为：在国家机构改革中，不少单位未设立独立的内部监督机构，或虽设立了内审部门等监督机构，但人员配备、综合素质等不能满足履职要求，审计权威性不足，再加上审计活动易受干扰，致使内审不够客观公正，难以发挥实质性的监督作用。
三、行政事业单位内控体系的完善建议
(一)打造良好内控氛围
内控环境是行政事业单位内部控制体系建设的基础，主要由思想认知、组织架构等组成。在具体实施中，单位管理层要充分认识内控环境对单位内控管理的重要性和紧迫性，深入领会内部控制内容、要求等，着力强化内控环境的建设。要借助官网、宣传册、内控培训等强化全体工作人员的内控理念，结合单位内部管理现状，提高内部控制在绩效考核中的权重，打造良好的内控氛围。同时，单位还需构建系统的内控组织结构，包括建立内控领导小组，确立内控工作机制；设置专门的内部控制部门或确定内控牵头部门，负责组织协调内控工作；明确财务部门、政府采购、资产管理等职能部门的内控具体职责，充分发挥内部审计、纪检监察等部门的监督作用。
(二)优化内部控制制度
在内部控制体系建设中，行政事业单位需健全岗位责任制，明确各部门及有关岗位的职责及分工，确保出纳与稽核等不相容岗位的有效分离。制定关键岗位轮岗制度，规定轮岗周期，并结合单位内控目标、业务特点等，实施内控风险评估，构建定期风险评估机制。同时明确预算管理、业务管理等内控关键岗位工作流程。例如，完善预算业务管理制度，规范预算编制、内部审批、预算下达、预算执行、决算和绩效评价等流程。对于预算编制，应采取自下而上的方法，由各处室结合本部门发展规划及工作任务等申报预算，财务处汇总各处室申报数据编制单位总预算，经党组会研究后上报财政厅。在预算执行中，各处室需将部门年度、季度及月份预算指标具体分解到各岗位及人员，并及时编制预算执行报告，对预算执行情况进行有效分析。预算执行完成后还需要对照预算目标实施绩效评价，以此来评判预算目标的完成情况，形成预算内部控制的闭环管理。
(三)健全风险评估管控体系
行政事业单位需组建风险评估工作小组，由单位分管财务工作负责人领导，定期开展风险评估，尤其是在外部环境、经济活动等发生较大变动时，要及时重新评估风险，将评估结果以书面报告形式提交单位领导层。具体的风险评估流程包括目标设定、风险识别、风险分析及风险应对等。首先，单位需结合运行目标、内控目标等设定风险评估目标。其次要对单位层面内控组织结构、制度等的建设情况进行风险识别，并对业务层面的预算管理、收支活动、政府采购、资产管理、合同管理、建设项目等进行风险识别。再次，要对风险进行定量与定性分析以及排序。最后制定应对措施，包括风险规避、风险分散、风险降低及风险承受等。
(四)加大审计监督力度
行政事业单位要设立独立的内部审计机构，制定完善内部审计制度，配备专业人员，规定审计人员执业能力和资质，明确审计机构的职责权限，要求审计人员定期检查单位内控制度的建设与执行情况，对预算管理、政府采购、资产管理等实施日常监督，并在政策或经济环境等发生重大变动时实施专项监督等。同时借助审计机关等外部监督机构力量，允许部分内控经验及专业人员不足的行政事业单位引进第三方检查机制，如聘请会计师事务所等专业组织设计、运行并评估单位内控体系，提升单位内部控制的全面性、有效性。
四、结束语
新时期，我国各行政事业单位均改变传统的财务管理模式，进一步完善内部控制制度，但部分单位内控体系不完善等问题也逐渐凸显。对此，行政事业单位要进一步构建良好的内控氛围，健全内控制度，规范风险评估，有效应对风险，加大审计监督力度，以提升行政事业单位内部控制质量。
参考文献
[1]曹陆玲.完善行政事业单位内部控制体系的思考[J].财经界,2018.
[2]李晓岚.行政事业单位内控体系的有效实施之策[J].领导科学,2019.
作者:宗序荷 单位:江苏省文化和旅游厅