一、城镇职工基本养老保险的制度设计
我国现行的城镇职工基本养老保险由20世纪50年代的企业退休金制度演变而来，确立于1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。企业职工基本养老保险实行“统账结合”，即它由社会统筹和个人账户组成，社会统筹账户来源于企业按职工工资的20%缴纳的资金，而个人账户来源于个人所缴纳的占比为8%的个人工资。
二、“保基本”的尺度衡量与现实差距
总结福利国家的教训后，我国社会保障形成了“保基本”的理念，它强调社会保障要满足居民的基本生活需求，同时也要使社会保障水平与中国经济发展水平相适应，不能超越经济的发展，城镇职工基本养老保险也需遵循这一原则。但是，怎样的保障水平才能达到这一目标？
(一)养老保障水平的衡量指标
衡量养老保障水平的最重要的指标是养老金替代率。养老金替代率是养老金与“工资收入”之比，此处的工资收入在不同国家有不同的内涵。根据将工资收入分别赋为雇员个人退休前工资收入、个人退休前终生平均工资收入、个人终生收入中某一段最高收入的平均数、当期社会平均工资这四个值，可以得到养老金最后收入替代率、终生平均工资替代率、某些年份的平均工资替代率和社平工资替代率这四个主要的养老金替代率指标。考虑到我国养老金现制度中社会统筹部分的实际运行和个人账户的设计假定都将社会平均工资当作“工资收入”，并且我国经济和工资都呈快速增长的背景下养老金紧盯社会平均工资具有使老年人共享发展成果、减少相对贫困的实质作用，合理的养老金替代率应当为社平工资替代率。由于退休人口工作期间长期承担缴费义务，退休之后除吃饭外医疗费用也具有刚性，并且养老金在这一人群免于贫困的路径中几乎具有唯一性，那么我国基本养老保险应该为退休人口提供基本需求的保护，进而，适当的目标替代率（制度希望达到的替代水平）应当能够在实际上达到保基本的水平。具体而言，在综合其他学者观点并结合我国国情后，一些学者认为60%的替代率较为合理。
（二）我国的现实状况
但是，根据人力资源与劳动社会保障1998年到2010年公布的数据可以计算得出：城镇企业职工基本养老保险制度运行之后，我国养老金社会平均工资的替代率已经从1997年的76%下降了29个百分点至47%，已经远低于60%的制度目标13个百分点，并且可以预知，如果不做出政策调整这一下滑趋势仍将继续。我们还需要考虑到的是，高收入国家的退休金水平是恩格尔系数的数倍，而2009年我国恩格尔系数为36.5%，目标替代率仅是恩格尔系数的1.28倍，相当数量的老年人实际上处于贫困之中。保基本的政策目标实际面临严峻挑战，制度的公信力的下降无形中会减弱其可持续的预期。
三、“保基本”现实差距产生的原因
（一）社会平均工资替代率的影响因素
社会平均工资替代率主要取决于制度结构和参量安排两方面。制度结构上，我国统帐结合的基本养老保险制度属于混合性质，社会统筹部分实行现收现付，而个人账户则实行基金积累。理想状态下，一个平均水平的退休雇员可以获得社会平均工资的35%作为基础退休金，此外，个人账户也可提供社会平均工资24%的退休金，两者之和为社会平均工资的59%，如此一来，这基本符合我国养老金的目标替代率。参量安排方面，基本养老保险中，缴费工资的区间是当地上年社会平均工资60%-300%。
（二）基本养老金实际计发方式和制度条件
在实际养老金的计发中，基础养老金是当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资之和的平均值，以此为基数，缴费满15年后，每超出一年多发1%。由此可知，影响基础退休金的三大因素是上年当地的在岗职工平均工资、个人的终生缴费工资的记录和缴费的年限，并且这三个因素都与基础养老金成正比。尤须注意的是，在我国这样一个工资高速增长的社会中，早年缴费的工资对于总体而言几乎微不足道，具有这种情况的老年人所获得的基础养老金非常之少。个人账户每月养老金取决于个人账户积累额除以不同的月数（女性职工、女性干部和男性分别除以195、170和139个月）。由此可知，影响养老金的四个因素是个人终生缴费基数的大小、缴费年限的长短、个人账户资产的收益率和退休年龄。缴费基数、缴费年限、收益率与个人账户养老金数额成正比，个人账户积累额一定时，越早退休则月养老金越少。根据有关计算，在实际养老金的计发规则下，达到制度目标替代率的要求需要达到以下条件：基础养老金部分，必须使得缴费基数为社会平均工资的100%且持续35年才能领取社会平均工资的35%；而个人账户部分，必须使得缴费基数为社会平均工资的100%，缴费持续40年，个人账户收益率等于工资增长率，退休年龄为60岁并且退休时个人账户除以制度设定的最小除数（139个月）这一系列严格条件时，可能达到24%的社会平均工资替代率的预期。
（三）基本养老金发放的现实不足
根据现实情况与制度设计对比可以发现：制度规定的各参量与制度的目标保障水平不相匹配的，因而，保障水平的下降具有必然性。在我国具体而言，首先，很大一部分退休雇员的职业生涯的社会平均工资缴费达不到100%；其次，15年最低缴费年限政策导致保障水平下降（绝大多数人不会持续缴费35-40年）；最后，在现今退休政策之下，个人账户40年连续缴费根本难以达到。另外，基金积累之下的个人账户中，只有当账户资金的收益率与工资增长率同步时，政策预期的保障水平才能达到，然而由于相应的投资运营体制的缺乏，我国个人账户资金按一年期银行利息率计息，如此则不仅难以紧跟我国快速增长的工资增长率，甚至常年低于我国CPI，养老金的保基本作用着实堪忧。
四、实现“保基本”的改革方向
如今，追求广覆盖的政策导向下，保基本和可持续之间存在着尖锐矛盾。为了达到我国养老政策的预期目标，根据以上分析，就基本养老金而言，应当从制度和参量两方面着手。
（一）基本养老金个人账户的改进
制度结构主要改进的部分在于个人账户的管理。基金积累下的个人账户有效性的标准是资金的收益率至少与工资增长同步，否则难以称为真正意义上的保值增值。那么，个人账户可以有两种方式进行处理，一是从基本养老保险中分离出来（即“统帐分离”），之后个人账户既可以与企业年金合并，也可以做其他自愿选择。另一种则是做实个人账户，解决“空账运行”的问题。在未来我国经济发展和工资增长都具有比较明确的预期下，个人账户资金的市场化运营势在必行。具体而言，应当建立层级比较高的个人账户资金管理机构，恰当方法是建立省级的社会保障基金管理委员会以集中管理全省个人账户基金，通过法律确认其个人账户基金的受托人地位，可以代表个人账户所有者的利益行使基金管理过程中的各项产权，由此可以解决现存体制下所有者缺位的弊端；就该机构的运行而言，应当确立养老保险基金管理委员会的独立性并完善内部治理结构；就投资运营体制而言，应当遵循“专业化、市场化、投资管理人充分竞争”的原则；此外，还要健全投资管理监督体系，强化监督，拓展投资范围。
（二）基本养老金参量改进
当下，要改革职工基本养老保险的参量，提高退休金保障水平。我国目前职工基本养老保险体制下养老金的平均水平维持在较低的层次，并且长期财务的可持续性也遭遇严峻挑战。有鉴于此，我们可以有三条路径，一是任由相当部分的退休人口继续处于贫困状态，并且此类贫困人群不断增加，但是这与“保基本”的原则相背离；二是通过制度外的额外资金对其进行补贴，继续令此制度处于收不抵支状态，这将加剧财务不可持续的现实问题。路径就是牺牲一定的覆盖率而谋求“保基本”“可持续”的实现，这需要提高缴费基数下限，提高最低缴费年限至25-30年，提高退休年龄。这实际上意在通过降低制度覆盖的“量”而增加制度保障的“质”，使其真正发挥“保基本”的作用，这是现实情况下必须做出的抉择。我们应当考虑到职工基本养老保险应当符合权利义务一致原则，如果需要改进养老金领取的权利，那么必然需要提升缴费年限和退休年龄的义务。提升缴费年限和退休年龄会遭遇到比较大的社会阻力，尤其是退休延迟。但是提升缴费年龄正是实现可持续的财务平衡所要采取的必然措施，而延迟退休作为一个重要的利益分配政策，在不同经济部门待遇存在差异的情况下，客观上可能降低一部分群体的经济待遇，这些都需要理性看待。制度的改进应当注重职工基本养老保险制度的质量、持续性，而不能被舆论所挟持。
作者：王力 单位：中国人民大学公共管理学院