财政改革论文范文1
（一）地方财政预算的综合性较差
市场经济国家的政府收入绝大部分为税收收入，只有很小部分的规费收入，而且，所有收入都要纳入财政预算。但我国政府收入除了以税收为主体的预算内收入外，还包括大量部门直接参与分配的各种基金、收费等预算外收入和部分政府职能部门私自设立、摊派的制度外收入。而在所有这些政府收入中，只有预算内这部分收入纳入了地方政府的财政预算。地方财政预算的调控空间相对受到限制，地方财政预算的综合性比较差。
（二）地方财政预算支出供给范围过宽
当前，地方财政支出范围不仅包括公共机构、公共服务等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支，如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金等。在经济改革中，有相当数量的事业单位已走向市场，收入规模相当可观，但财政仍须对其提供经费。财政支出范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决，结果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧了地方财政收支的矛盾。
（三）地方财政预算编制方法粗放
多年来，地方财政预算的编制形式一直是功能预算，这种预算结果过于抽象，财政资源配置不能显示具体的使用部门和单位。财政预算编制方法主要还是采取“基数法”，即新年度的支出预算在上年度支出基础上考虑增支因素后确定。这种方法不科学、不规范，也不符合公平原则，造成支出刚性增长。采用“基数法”编制预算，只对新的增支因素分析，不对基数分析，编制方法过粗，透明度不够，公众也无法对支出安排进行监督。
（四）地方财政预算支出效率低下
地方财政年初预算只是一个笼统概念，资金分配和使用的约束性较差。一是预算资金安排基本上是“基数加增长”的模式，对资金的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时间、实际等因素进行调整的机制。二是预算的权威性、法制性不强。每年下半年调整预算，预算缺乏法制性、权威性。三是部分预算单位调整了预算资金的使用用途，导致财政资金的使用效率下降。四是财政资金预算安排环节较多，使财政资金没有全部用于具体的项目，降低了其使用效率。
（五）地方财政预算支出的公平原则未能严格执行
我国已经加入WTO，按照非歧视原则、公平原则和透明原则，对各种企业实行国民待遇。但目前仍有相当数量的地方政府为加强招商引资力度，纷纷在财政支出中安排了相当大的一部分资金，建立财政扶持奖励基金，用于奖励给企业和个人。这些地方财政预算的列收列支，一方面减少了地方可用财力的规模，增加了地方财政收入中的“泡沫”成分；另一方面这种财政预算奖励支出对不同企业形成了不公平的待遇，不利于企业间通过市场进行公平竞争，地方的财源也会因为奖励支出而不断流失，扰乱了地方财经秩序，不利于地方经济的持续健康发展。
二、建立地方财政预算新体系的基本设想
随着经济改革的深入，我国由原有的计划经济体制，转到了构建社会主义市场经济体制上来。这就决定了我国财政也要由原来计划型模式的国家财政转到市场型模式的公共财政上来。建立公共财政不仅仅是财政模式的变革问题，而且它会直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，它将大大加速我国市场经济体制建立健全的进程。公共预算是公共财政的必然要求，是与公共财政相适应的一种财政预算形式。
（一）调整政府支出预算的范围
调整政府支出要遵循三大基本原则：一是体现政府职能原则，二是讲求公平和效率原则，三是依据法律法规原则。
借鉴西方市场经济发达国家经验，结合我国实际情况，地方政府支出预算应包括三方面：1、维持性支出，即消耗性支出，一般指资源直接置于政府支配下，配置于各部门直接消耗。它主要包括政府、人大、政协、“公检法司安”、基础教育、基础科研和卫生保健等事业支出。2、转移性支出，一般指政府对一部分社会资金不直接消耗，而是通过分配转移出去。它包括价格补贴等补助、补贴性支出。3、公共工程支出，一般指大型公益性基础设施的支出。它包括邮政、能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。
在建立政府公共支出预算体系时，政府财政要转换角色、调整支出预算范围、优化支出结构。
第一、政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转移到社会共同需要方面来。经济建设的投资主体应由政府转向企业，财政只支持进行大型公益性基础设施的建设。
第二、维持性支出范围要有所调整和减少。事业单位按其服务性质，可以分为公益性、准公益性和经营性三类。对于公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等单位，财政应保障其资金供给；对于准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等单位，财政对其可采用资助的形式；对于经营性的单位，如开发型的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演场所和社会中介机构等单位，财政应与其脱钩，让它们逐步走向市场。
第三，进一步优化支出结构。一方面，地方财政要不断地提高对教育、政权建设和环境保护等方面的保障能力。另一方面，要优化行业内部支出结构，避免重复建设和损失浪费。
（二）改革预算编制办法
要建立地方财政公共支出预算体系，必须改革预算编制办法，实行部门预算，延长预算编制时间，实行收入综合预算和支出零基预算。
第一，实行部门预算，即一个部门的收支情况有一本预算，在财政部门内部由一个处（科）负责编制预算。预算内容不仅具体到部门，而且要具体到部门下属各单位的支出预算。实行部门预算，是需要对政府预算支出科目进行调整。一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按支出性质设置，可根据实际工作需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关的财政政策。
第二、延长预算编制时间。目前，地方财政预算的编制时间只有3个月左右。因此，要适当延长预算编制时间，将预算编制时间提前到预算年度开始前九个月左右比较合适，即从每年四月份开始编制下年度预算。预算编制时间的延长，不仅有助于缓解预算编制的压力，而且有利于各级财政部门细化预算的编制工作，提高预算编制质量。另外，我国的立法部门——人民代表大会对财政预算的审批时间通常为每年的3月份，因此，也可以借鉴国外的经验，调整我国中央与地方财政的预算年度，从每年的4月1日到次年的4月1日，这样，既解决了目前存在的预算审批上的法律空挡问题，增强了财政预算执行的法制严密性，又把财政预算编制的时间延长了12个月。
第三，实行预算综合方法。部门预算要采用综合预算的形式，统筹考虑部门和单位的各类资金。财政预算内拨款、财政专户核拨资金和单位其他收入统一作为部门（单位）预算收入。财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。这样，将预算内外资金和其他各种收入统一纳入地方财政预算，全面反映地方及各部门的收支情况，增强了地方财政预算的公开和透明，也将极大地增强财政预算的权威性。
第四、支出采用零基方法。在编制公共支出预算时，要逐步采用零基预算法和其他科学的方法。根据各部门工作任务的需要，按照人员编制的定员、定额标准核定人员经费和公用经费。要依据项目备选库中优先项目备选的方法，结合财力可能，确定专项经费，体现公平和效率的原则，提高预算编制的公开性和透明度，提高财政资金的使用效益。
（三）细化预算编制内容
一是要细化预算科目，将财政预算的每一笔资金尽可能地进行细化，逐步深入细化到二级、三级科目，使预算本身的定量因素不断增多。预算科目的细化，也便于对预算支出加强定量的分析，使预算更规范、更透明。
二是实行标准化定员定额。标准化的定员定额比较客观地反映了行政事业单位在人员配置和资金、物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应达到的水平，是财政部门和主管部门编制、核定单位预算、考核预算执行情况的依据。在制定标准化定员定额过程中必须遵循编制计划与经费计划相统一，兼顾需要与可能，预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。
三是尝试编制分项预算。目前，全国各地方的财政预算都是整体预算，也就是所有的预算内容和预算项目全都在一份预算草案中反映，一旦预算草案不能得到人民代表大会的通过，则预算草案的所有预算均无法执行，整个预算草案要做整体的修改，而且目前也没有针对财政预算草案未能通过的备用应急措施。因此，可以将地方的预算草案尝试分解为几个分项预算，如经常性的人员经费和公用经费预算草案，专项经费预算草案，对于一些重大决策或重大项目支出也可以做预算草案。这样，对分项草案交人民代表大会分别讨论，即使某些分项预算草案未能得到通过，其他的分项预算仍然可以执行，不会影响整个预算的执行。同时，这样也增强了人民代表大会讨论预算草案的针对性和权威性，使预算草案讨论得更透明、更深入、更详细。
四是推广计算机预算管理系统。在公共预算支出中，通过细化预算编制，并逐步引进数量经济学，将偏重于定性分析转变为定性与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度。这就要求逐步建立财政系统内部的计算机网络，充分利用计算机处理信息的优越性，保证预算编制质量，提高工作效率。
（四）硬化预算管理和约束
地方建立公共财政支出预算后，必须加强对预算执行的管理。首先要坚持法制化。只有强调法制化，才能保证支出预算具有较强的约束力，保证预算的顺利执行。还要加强监督，要贯穿于预算执行的全过程。此外，要保证预算执行信息快捷、反应灵敏。在硬化公共支出预算执行约束方面，具体注意几点：
一是完善公共支出预算执行中的控制监督。逐步建立立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的监督体系和监督制度。此外，还要加大社会对预算执行的监督。
二是加强预算执行情况的信息反馈。建立严格的报告制度。(1)各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行情况报表和详细的文字说明。(2)各部门按照本级财政部门规定的期限，向本级财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明。(3)财政部门要定期向本级政府报告预算执行情况。(4)各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算执行情况。
三是改革预算拨款方式。严格按照批准的预算执行，拨付预算资金应坚持按预算计划、按事业进度、按规定用途、按预算级次拨款。财政拨款由国库单一帐户集中进行拨付。行政事业单位人员工资由财政部门直接按月汇入在银行开设的帐户，实行工资发放的银行化。这样，既可以有效控制人员工资的过快增长，又可以遏止“灰色收入”现象，抑制消费基金膨胀。
（五）强化预算的绩效考核
预算的编制、执行和监督是预算的三个不同的环节，共同构成了预算的整个过程。但目前我国各地方财政预算基本上是投入预算的理念，对预算的绩效评估与考核比较淡化和薄弱。
财政改革论文范文2
财政和税收体制反映、规定、制约着国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。在改革开放以来的二十年间，财税体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而在此之前，还有三次较重大的财税改革举措。
“分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题
1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。
1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。
1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。
在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展：
——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。
——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。
——改革基本建设资金管理办法。80年代曾有“拨改贷”的探索，并在一些建设项目中试行投资包干办法和对工程进行招标、投标承包的经济责任制。从1988年开始，对中央级基本建设投资实行基金制办法。90年代，终于形成了与市场经济的国际惯例接轨、与现代企业制度相合的企业注册资本金制度。
——改革行政事业单位管理体制与财务制度，强化支出约束机制。从1980年开始，对行政事业单位实行预算包干办法，有条件的事业单位实行企业化管理；对有收入和经济偿还能力的文教科研事业单位实行周转金制度，并建立科技成果有偿转让制度，等等。
虽然80年代以后财政改革有上述进展，但直至1994年实行“分税制”改革前，普遍实行的“分灶吃饭”框架内的财政包干制，却始终未能消除传统体制弊病的症结，主要问题表现在：
1.仍然束缚企业活力的发挥。
各级政府“条块分割”地按照行政隶属关系控制企业，是传统体制的根本弊病所在。在改革之后实行的“分灶吃饭”财政体制中，由于是按照行政隶属关系组织各级政府的财政收入，因而这一弊病于政府财力分配中以体制因素形式得到延续，只不过在行政性分权格局中，行政隶属关系控制总地说从“条条为主”变为“块块为主”，由行政部门的单一指令变为指令加上企业实际很难违拗的“商量”和暗示。相应而来的，是各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预与过多关照，“放权”难以真正放到企业一—尽管国家“减税让利”走到了“山穷水尽”的地方，多数国有企业仍然迟迟不能“搞活”。搞不：活“的另一面是搞不”死“，企业经营不善亏损严重，照样由政府搭救，基本上不存在规范的优胜劣汰、存量重组的机制，”破产法“对绝大多数国有企业形同一纸空文。也正是与行政隶属关系控制网络紧密相联，国营企业的行政级别，始终是对企业行为十分重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统”官本位“阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突。因为这两种身份必然要接受不同的信号导向，追求不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。结果必然是企业的所谓”双重依赖“问题，而且在前述体制环境中，国有企业厂长经理对于上级行政主管的依赖（或跟从），必然是更为主导性的和”荣辱他关“的。于是，企业自主经营仍步履维艰，大量的行政性直接控制或变相的行政控制，和各种老的、新的”大锅饭“，难以有效消除。
2.强化地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，客观上助长了低水平重复建设和投资膨胀。
“分灶吃饭”财政体制与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但这种积极性在增加本级收入动机和扭曲的市场价格信号的导向下，必然地倾向于多办“自己的企业”，多搞那些生产高税产品和预期价高利大产品的项目。因而地方政府热衷于大上基建，兴办一般赢利性的项目，特别是加工工业项目，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场。国家对烟、酒等产品规定高税率，本来是要达到限制其生产、消费的“寓禁于征”的政策意图，但在这种体制下，高税率却成了地方政府多办小烟厂、小酒厂以增加本级收入的刺激因素，发生了明显的“逆调节”。遍地开花的“小纺织”、“小轧钢”、“小汽车（装配）”等等项目均与体制因素有关。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，即对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费摊派等手段满足本级财力需要。尽管这些低水平重复建设、地区封锁、市场分割的做法，从每一个局部的角度，都可以举出一系列“正当理由”，但从全局看，却构成了推动投资膨胀、加剧结构失调的因素，对构建统一市场、提高整体效益、促进企业公平竞争和国民经济协调发展，产生了不利的影响，并阻碍地方政府职能从注重投资于一般赢利性
企业，向注重基础设施、公共服务和发展第三产业的方面转变。
3.中央和地方的关系仍缺乏规范性和稳定性。
各级财政支配的财力在极大的程度上取决于地方上解、中央补助或共享分成的比例和基数的高低，而这些的核定又缺乏充分的客观性，难以避免种种“讨价还价”因素，各地都倾向于增加支出基数，压缩收入基数，提高分成比例。同时，预算支出虽“分级包干”，但在许多具体事项上并不能划清范围，结果“包而不干”，最后矛盾集中反映为中央财政“打破了统收，却实际并未打破统支”的困难局面；中央日子过不去，又反过来向地方财政寻求财力，“分灶”之后调整基数和让地方“作贡献”的做法屡屡发生。
4.国家财力分散，“两个比重”过低；地方缺少必要的设税权和稳定财源，中央缺乏必要的宏观调控主动权。
由于在体制上不能保证政府财力必要的集中程度和中央地方间合理的分配关系，一方面，在各行其是的减税让利超过合理数量界限的情况下，财政收入（不包括内外债）占国内生产总值的比重由1979年的28.4％滑落到1993年的12.6％；另一方面，随地方分权，中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％。就财力分配关系而言，地方、中央各有突出问题：地方政府财权虽比改革前有所扩大，但却没有从本地实际出发建立、健全地方税种的权力。在我国这样一个地区差异十分显著的大国，地方无设税权，不利于因地制宜地筹措财力和形成地方性的稳定财源。与此同时，就总体而言，中央财政本级组织的收入不能满足本级支出的需要，因而必须依靠地方财政的收入上解来平衡中央级收支，这种情况在世界各国是极罕见的，在很大程度上促成了中央政府调控能力的弱化和中央财政的被动局面，宏观政策意图的贯彻难以得到充分的财力保证。
总而言之，“分灶吃饭”代表的财力分配的行政性分权，还没有能够跳出传统体制把企业禁锢于“条块分割”行政隶属关系之中的基本格局，也未找到处理中央、地方关系的比较合理、稳定、规范的形式，因而难以适应社会主义市场经济发展的客观要求。如果仅仅停留于这种体制，深化改革将遇到无法逾越的阻碍，必须跳出行政性分权思路，寻求实质性推进改革的新方向。
建立以“分税制为基础的分级财政”是中国财政改革的方向
从整体配套的角度考虑财政体制改革的方向，应是使财政体制的目标模式适应社会主义市场经济的总体规定性，具备如下几方面的体制功能：
第一，有效地维护企业的商品生产经营者、法人主体地位和企业之间开展公平竞争的外部环境，贯彻国家宏观经济调控权、国有财产收益权和国有企业经营权实行分离的原则，从而一方面使企业得到自主经营、发挥活力的广阔天地，另一方面使国家掌握必要的宏观调控能力和应有的国有资产权益。
第二，正确地体现政府职能和正确地处理中央与地方间以及不同区域间的利益分配关系，建立起稳定的财权与事权统一协调的分级财政，从而使各级政府合理而有效地履行自身职责。
第三，有力地推动社会主义市场经济中财政资金的筹集、使用过程进入“生财有道，聚财有度，用财有方”的轨道，充分调动各方面的积极性和充分发挥资金的效益，从而通过初次分配和再分配中国家财力“取”与“予”的良性循环，卓有成效地为国民经济的良性循环、社会各项事业的蓬勃发展服务。
符合上述要求的财政体制形式，是以分税制为基础的分级财政。
所谓分税制，其真正的含义在于作为财政收入来源的各个税种，原则上要分别划定为国税或地方税，企业均按照法律规定，既向中央政府交纳国税，又向地方政府交纳地方税。在这一格局中，各级政府可以主要根据以本级税收为主的收入，相应安排其支出，相对独立地组织本级预算平衡，做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”。同时，中央应保持必要的自上而下作转移支付的调控能力。
以分税制为基础的分级财政体制的关键内容和特点在于，一方面，它可以有效地淡化过去一向实行的各级政府对企业的“条块分割”式的行政隶属关系控制，企业将不再把税款只交给作为自己行政主管的特定一级政府（再由地方政府与中央政府分成），而是分别地把不同的税，交给不同的各级政府，从而有助于消除政府对“自己的企业”的过多干预和过多关照，促使各企业自主经营，充分地展开公平竞争；另一方面，它可以清晰地划开中央、地方间的财源和财政收入，稳定地规范各级政府间的财力分配关系，在发挥中央、地方“两个积极性”的基础上形成各级预算各行其道的真正的分级财政。为了更为具体地描述以分税制为基础的分级财政体制，列举这一体制的要点如下：
1.不再按照企业的行政隶属关系，而是按照税种划分中央财政和地方财政各自的收入，企业不分大小，不论级别，依法向中央、地方政府分别纳税，自主经营、公平竞争。
2.中央、地方政府通过财政对经济实行的分级调控管理，将主要运用税收、债券、贴息等经济手段和调整企业外部条件的措施。同时，健全国有资产管理体系，按产权规范，以适当方式（如授权委托）管理、运营企业中的国有资本。
3.在中央、地方间划分税种的同时，各级政府要调整和明确各自的事权，重新核定各级财政支出范围。与保证中央集中财力和实现全国性的经济调节关系密切的税种，应划为中央收入；有利于地方发挥征管优势、宜于由地方掌握的税种，应划为地方收入。除中央政府要承担一些大型、长周期、跨地区的重点建设项目的投资外，大量的一般赢利性项目，应交给企业和企业联合体去办，地方财政则基本上不再承担赢利项目的直接投资任务，而把支出重点放在基础设施、公用事业等方面。
4.中央财政承担调节各地区间差异的责任，主要方式是通过自上而下的转移支付实行对地方政府的财力补助。各地具体补助数额的确定方法，要改传统的基数法为比较客观、严密的因素计分法。
5.在各种配套条件基本到位之后，应使地方政府具有从本地实际出发设立、开征某些地方税种的权力，因地制宜地为地区非赢利设施建设和各项公共服务、事业发展提供必要的资金来源。
6.以上述几方面为基础，中央财政与地方财政分离，形成相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算。中央预算中要掌握足够的转移支付资金。各级财政都要以法律形式强化其内部、外部的制度约束和责任约束。
总之，以分税制为基础的分级财政体制，可以二位一体地处理好国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，适应社会主义市场经济发展的内在要求，所以它是深化财政体制改革的大方向，应成为财政改革与中长期整体改革相配套的轴心。
1994年改革提供了转折点
中国财政体制初步进入以分税制为基础的分级财政轨道，是以1994年里程碑式的财政、税收配套改革为标志的。这种配套
改革的理论与政策探讨，早在80年代中期就已展开；其操作设计的先声，一直可以追溯到1986年各方面准备了一年而夭折于最后关头的“价、税、财连动”改革方案；其付诸实践的试验探索，开始于1992—93年若干省、市、自治区的分税制试点；但其能够在1993年中央针对经济过热而加强宏观调控的背景下从快准备、迅速出台，除了前述这些理论、经验、政策的准备之外，在很大程度上也依仗于决策层的极大决心和审时度势加入重点突破举措的“渐进式”改革路径。
在理论界和实际部门反复研讨的基础上，90年代初期，中央及财政部门在改革思路方面已明确了实行以分税制为基础的分级财政的导向，并于1992—1993年先后在辽宁、浙江、天津、重庆、武汉、沈阳、大连、青岛、新疆等省、市、区进行了分税制的试点。1993年6月前后，党中央、国务院针对经济过热、结构失调、泡沫经济滋长和金融秩序紊乱等问题而明确提出实行“加强宏观调控”的方针，同时，也做出了于下一年度出台财政、税收及外汇等方面重大改革措施的决策。当时所剩的准备时间只有半年，有关部门抓紧进行了复杂的方案研究和设计、测算，以及相关各项实际工作事宜的筹备，包括与各地磋商，吸收意见建议调整具体实施方案，并使地方同志对中央思路达成共识与认同。
1994年1月1日，财税改革方案如期出台。开始的三四个月中，企业与社会上有关单位反映意见较多的，主要是增值税及取消原优惠政策等方面的一系列具体问题。国家财、税部门和国务院有关机构在约100天的时间里，先后发出80余份文件，作出补充规定或加以微调，解决急迫的或突出的问题。其后，新体制运行渐趋平稳。
1994年财税改革的基本内容
1994年新体制的基本内容，按照1993年12月15日国务院的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，包括以下三个方面：
第一，根据中央和地方政府的事权确定相应的财政支出范围。中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。
第二，按税种划分中央财政与地方财政收入。基本原则是，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切、以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。中央固定收入主要包括：关税，消费税，海关的消费税和增值税，中央企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的收入等。地方固定收入主要包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，耕地占用税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，契税，国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75％，地方分享25％）、证券交易税（中央和地方各分享50％）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）按税种划分中央与地方财政收入后，要相应分设中央和地方税务机构。中央税种和共享税种由中央税务机构负责征收，共享税按比例分给地方。地方税种由地方税务机构征收。
第三，实行中央对地方的税收退还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长O.3%.
几年来的情况表明，1994年的重大改革这一在有限准备时间和诸多制约条件下，以极大魄力和决心推出的宏观调控层次上的配套改革，虽然难免有种种不尽如人意的地方，但达到了基本目标，实现了来之不易的成功转变：
1.在中央优化全局产业结构导向的大框架下，调动了地方各级政府理财、抓效益、抓收入的积极性，各地顺应分税制要求，都将精力和财力用在对自己有利的新财源的培育上来，千方百计寻找新的经济增长点，普遍提高了对于第三产业和投资环境的重视，而对于第二产业一般赢利性项目的重复建设，热度已有所降低。
2.在政府和企业的关系方面，于全国范围内打开了一个淡化“条块分割”式行政隶属关系的新局面，使中央政府和地方政府都开始走上不再按照企业行政隶属关系、而是按照税种组织财政收入的新轨道。这一点对于今后实质性深化整体配套改革意义很大，它标志着我国的改革终于走过了由“行政性分权”向“经济性分权”的转折点，把企业放到了在税法面前一律平等的地位上，不论大小、所有制和“行政级别”，该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后红利按产权规范分配。因此，这是使企业真正站到一条起跑线上展开公平竞争的新开端。
3.在中央、地方关系方面，大大提高了财力分配的透明度和规范性，规则全国一律，谁都会算帐，有利于长期行为的形成，并促使地方政府转变理财思路，实现规范管理——如减少税收的随意减免，狠抓非税收入和预算外资金管理，注意自我发展中的自我约束，强化支出管理等等。
与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。
按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容，概括起来有如下三个方面：
第一，建立以增值税为主体的新流转税制度。
流转税制改革的主要内容：
一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率（13％和17％）。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国增值税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品，
共设有11个税目，包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等，采取从价定率和从量定额两种征税办法，纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国消费税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5—20％三档不同税率。1993年12月13日国务院了《中华人民共和国营业税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。
第二，统一所得税制度。
一是改革企业所得税制度，目的是理顺国家与企业的分配关系，为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，相应取消了国有企业调节税；规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B，国务院了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。
二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围，包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员；改革后，个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项，即个体工商户的生产、经营所得，个人的承包经营、承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得；税率采用国际通行的超额累进制，即工资、薪金所得采用5％至45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得采用5％至35％的五级超额累进税率。
同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例，合理确定了税收起征点水平。在计税方法上，从本国实际出发，采取了分项征收的方法，并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日，国务院了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起施行。
第三，逐步进行其他税种的改革或调整。
一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产都属于征税范围；土地增值税实行四级超率累进税率，最低税率为30％，最高税率为60％。
二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐，并重新确定了七个税目。
三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。
四是把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。
五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。
六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。
七是开征遗产税（待出台）。
1994年的税制改革，措施密集，涉及面相当宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革，对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功，主要表现在：
——依法治税原则得到明显强化，税法的权威性明显提高，为市场经济发展创造了良好的税收法制环境；
——公平税负，促进了企业的平等竞争；
——理顺分配关系，推动了国有企业经营机制的转换；
——合理导向，引导了经济结构的优化调整；
财政改革论文范文3
一、构建与市场经济相容的微观基础
在市场经济中，追求利润最大化的企业、追求效用最大化的消费者和追求收益最大化（或风险最小化）的投资者构成了经济运行的微观基础。满足了这种定语限制的经济主体是与市场经济运行的内在要求相适应的或者说相容的，反之则反是。这几个看似简单的修饰语，可以作为判断经济主体是否市场化的标准。以此标准来衡量，目前我国各种经济主体尚未实现市场化或者尚未完全实现市场化。换言之，目前我国经济的微观基础与市场经济是不相容的或者说是不完全相容的。财政政策与货币政策是市场经济条件下的宏观调控手段，而宏观调控手段与传统计划经济条件下的“经济计划”手段最大的区别就在于，后者是—种对经济的事前规制，因为它是计划者对被计划者的直接控制，所以它发挥作用不需要市场作为媒介。而前者即宏观调控是市场机制充分发挥作用从而导致经济总量非均衡对政府提出的调控经济的内在要求，以减少市场机制自动调节的时滞所产生的高昂成本。可见宏观调控既是市场机制作用的结果又是提高市场经济效率的必然要求。同时，宏观调控政策的有效性又必须以市场行为人能够对各种市场信号作出灵敏的反应为前提。这就是说，财政货币政策有效性是基于与市场经济相容的、完善的微观经济基础之上的。那么，要提高财政政策和货币政策效应，就必须首先改善这种微观基础，具体包括：
1.从宏观层次和微观层次改革国有企业。从宏观层次改革国有企业就是站在全局的高度对国有企业进行战略性重组和结构性调整。这需要进一步完善国有企业的退出机制，以全面收缩国有企业的经营战线，使其尽可能地从一般竞争性领域退出，让位给比它具有更高效率的其他所有制企业。这既是非国有企业发展的需要，同时也是国有企业自身和整个经济发展的需要。事实上，国有企业的巨额亏损不仅使中央和地方财政难以承受，也给银行造成了沉重的负担。因为一个充斥着不可持续的信用扩张的经济结构以及一个充斥着大量的不良债权的经济体系都是不可能持续下去的。一个很明显的经验事实是，在传统国有企业经营体制下，由于预算的极度软约束，为了追求控制权的扩大，国有企业普遍存在无效率的规模扩张，在这种情况下它对贷款利率信号是极不敏感的。国有企业累积的风险可以转嫁给银行，银行最终又转嫁给国家。在这种微观基础上，货币政策和财政政策（由于缺乏效率）都将无效。从这个意义上说，从宏观层次改革国有企业是提高财政货币政策效应的首要前提。而从微观层次改革国有企业是指对那些经战略性重组后保留下来的有存续必要的国有企业，按照其行业性质和对国家经济安全影响程度等方面的不同。分别建立适合他们各自特点的企业制度和企业经营机制。但总的趋势应该是，除极少数企业继续保持国有独资外，对绝大多数国有企业都要进行规范的股份制改造，建立现代企业制度，进行全面的制度创新，建立起与市场经济体制相容的微观运行机制，从而强化它作为市场主体的性质和功能，参与市场的公平竞争，或发展壮大，或退出消失。
2.保护非公产权。财政投资对民间投资的带动不足，是扩张性财政政策效应偏低的一个重要原因。而民间投资不足的原因主要有两个：其一为银行对非公企业贷款的歧视性政策，另一则为对非公产权保护的法律框架不健全。在这种情况下，非公财产所有者特别是私人财产所有者的不确定因素多，保卫自己财产的交易成本过高。这种不确定使企业家无法形成对未来的稳定预期，从而导致非公投资者缺乏全力以赴投资的长期行为。这样，作为市场经济微观基础不可或缺的重要组成部分的各种非公企业，就很难发展到其应有的规模、水平和实力。
3.进一步打破垄断，向非公企业开放更多的领城。第一，减少对传统国有垄断部门的准入障碍，即向民间资本（非国有经济）开放这些投资领域，这一方面为竞争格局形成提供基本前提，另一方面达到启动民间投资需求，增强社会对未来经济良好预期之目的。第二，正如国有部门垄断地位形成靠的是国家力量一样，打破这种垄断也必须依靠国家力量，对诸如电信、民航、电力、铁路、教育、金融等传统垄断领域，科技进步及社会发展已为它们成为竞争性领域提供了可能性，国家不仅要允许而且应以优惠政策鼓励新人者，同时对目前居于垄斯地位的企业赋予更多的逆补贴方式，以促使竞争格局的早日形成。
二、完善金融市场。逐步实行利率市场化
1.完善金融市场。金融市场是货币政策以及耐政政策传导和发生作用的重要条件，培育和呵护市场特别是金融市场，其本身就是实施有效财政货币政策的前提和内容之一。随着我国金融自由化步伐的加快，金融市场的发展极为迅速，在这种条件下，原有的市场管理原则已不适应经济发展的需要。而且发生这种变化后，中央银行货币政策的传导过程也会相应发生变化，所以必须对有关方面进行改革。从货币政策传导机制的角度来看，主要应该从以下几方面入手；一是逐渐增加同业拆借市场的市场参与者，根据有关规定允许符合条件的合作金融机构、证券公司以及投资基金管理公司参与同业拆借市场，从而扩大同业拆借市场的资金需求，降低银行信贷资金滞留在同业拆借市场的比例。二是发展国债回购市场，建立国债回购的一级交易商制度，这不仅能完善我国的金融市场体系，而且还能为中央银行公开市场操作提供交易场所与交易对象。三是加快商业信用票据化的步伐。实现企业间资金融通的票据化不仅有助于解决长期以来困扰我国的“三角债”问题，而且还为中央银行货币政策调控增加了一条有效的途径。四是发展资本市场，增加企业直接融资的比率，提高企业和居民户资金安排的利率敏感度。五是大力开发金融产品，鼓励和引导各种金融机构进行产品创新和有利市场化改革方向的制度创新。
2.采取措施逐步实现利率市场化。利率作为资金的价格，在成熟的市场经济条件下，它对资金这种稀缺资源的配置起着不可替代的作用，故常被用来作为货币政策的中介目标。然而在存贷款利率受到严格管制的条件下，利率的这种作用受到极大的限制。市场化的利率作为货币政策有效性的重要条件之一，从提高货币政策效应的角度上说，实行利率市场化是有益的。但实行利率市场化必须具备一定的前提，他们至少包括：第一，对利率变化具有较高敏感度的存、贷款主体；第二，完全商业化运作的银行机构，它们既有严格的风险控制机制和能力，又有追求利率最大化的有效的激励机制和动力；第三，中央银行具有较高的监管水平。目前，中国的通货膨胀负增长，总体利率水平较低，商业银行自我约束加强，利率扩张机制受到抑制，是实行利率市场化改革的有利时机。可以在扩大银行贷款利率浮动幅度的基础上逐步放开对贷款的直接利率管制，让商业银行根据贷款对象的资信状况和贷款的风险大小，灵活确定贷款利率。此后，对存款利率实行上下限管理，扩大浮动幅度，最终实现存款利率的自由化，让利率真正成为资金的“价格”，居民户可以充分自由地选择金融商品，各类企业可以在利率约束条件下一视同仁地获得贷款，这样必能反过来提高居民户和企业资金需求的利率弹性，从而促进货币政策效应的提高。
三、改革国有商业银行的产权制度和经营机制
在通货紧缩条件下货币供应的内生性加强是货币政策有效性降低的一个重要原因，而商业银行对央行调控行为的不配合又是货币内生性增强的原因。目前我国四大商业银行的存贷款总额仍占全部存贷款总额的近70%，它们的行如何对货币政策效应有着举足轻重的影响。而目前我国四大商业银行不仅有着一般国有企业的通病，而且还存在大企业病。在1997年亚洲金融危机爆发前，四大商业银行普遍缺乏风险控制机制，形成了大量烂帐、坏帐（当然原因是多方面的）。吸取亚洲金融危机的教训，危机之后我国商业银行普遍加强了风险控制。但现在的问题是它们似乎从一个极端走到了另一个极端，即在强化风险控制的同时没有构建与之相匹配的激励机制，以致出现普遍的消极“借贷”的行为，这种行为加剧了这次的通货紧缩。究其根源，这种消极“借贷”与当初缺乏风险控制一样，都是产权制度的缺陷所致。基于此，目前理论界和银行实际部门都在探索深化国有银行改革的措施，比如，“多级法人制”、“切块上市”等等。尽管在改革的具体措施上有不同争论，但在总体改革方向上是比较一致的，那就是国有商业银行也必须建立现代企业制度，在实现产权多元化的基础上建立有效的企业治理结构。使之成为以利润最大化为目标的真正的企业。
四、深化投融资体制改革
投融资体制缺陷是我国重复建设严重、经济结构不合理和财政政策效应低下的重要根源之一。实践表明，缺乏微观指引的扩张性宏观政策往往只能大量增加存货而使资金沉淀，从而不能带来较大的乘数效应。那么如何发挥微观指引作用呢?这就需要深化融资和投资领域的改革，让市场在资源配置中发挥更大的作用，使资金流入有效益的行业和企业。改革的方向是减少政府在投融资领域的干预，建立符合市场规律和国际标准的投融资体系。具体而言，一方面要求商业银行提高贷款回报，并从外部“硬化”企业的财务预算。另一方面，则需要建立和发展新型的中介机构，尤其是高水准的专业化投资银行和基金管理公司，以识别高回报的投资项目，进行有选择的融资和投资提高投资的效益水平。不仅如此，这些金融机构可以依托市场对国有企业进行资产和债务重组，从而将国有企业改革、经济结构调整与投融资有机结合起来，造就行为端正的微观经济单位，为包括财政货币政策在内的各种宏观政策的实施提供良好的微观基础和机制。
五、提高低收入阶层的收入水平和中、高收入阶层的消费倾向
消费是驱动经济增长的三驾马车之一，无论是对财政政策乘数还是对货币政策乘数而言，都是边际消费倾向越大则乘数越大。所以提高低收入阶层的收入水平和提高全体居民特别是中、高收入阶层居民的边际消费倾向，对于提高财政政策和货币政策效应有着特别重要的意义。为此应该从以下几个方面采取措施：
1.提高农民收入，降低贫困人口比重。第一，增加对农村的财政投入，努力改善农村的自然条件、基础设施和公共服务，这是提高第一产业相对生产率进而提高农民收入的物质前提。第二，改革现行农村土地使用权的管理方法，研究农民具有固定土地使用权并可进行交换的具体方法，以促进土地的规模化经营。这是改变落后耕作方式，提高相对生产率进而提高农民收入的制度前提。第三，逐渐取消户籍制，坚决取消对农民的歧视性就业政策，彻底清除限制农民向城市流动的体制障碍，使进入城市并能在城市以合理合法方式生存的农民获得体制内生存，享受公正的体制待遇。这既是农业规模化经营的前提，也是迅速降低贫困人口比重的有效途径。第四，实行优惠（至少是公平）政策，进一步促进乡镇企业的发展，并在政府的规划及其相关政策配合下通过市场机制引导乡镇企业向一定的地域适当集中，以产生集聚效应，促进农村城市化进程。农村城市化是农民非农化进而降低贫困人口比重的最根本途径。
2.加快建立社会保障体制，引导居民消费伦理合理转变。居民对未来预期收入与支出的不确定性，是居民预防性储蓄的主要动因。居民的这种不确定性越大，预防性储蓄的比率就越高，相应地即期消费也就越少。如果建立社会保障体制，可以消除或减少居民的不确定性，使消费持久上升。同时应积极发展消费信贷，促进居民消费伦理合理转变。居民在从低收入的生存型消费转变为高收入质量型消费时，消费占其收入的比重增加，周期变长，若靠居民自己储蓄，则需要很长时间，使消费波动性较大，容易出现消费的“断层”。消费信贷的介入使居民可以“花未来的钱”，从而使居民消费结构的转变在支出上得以平缓地实现，降低消费的过度敏感性，避免消费“断层”的出现。如果说低收入阶层的消费疲软可以通过收入调节来激活的话，高收入阶层的消费疲软则只能通过供给调节来激活。应通过供给主体性质的多元化来增加有效供给，从而消除供给结构“折层”，这对启动高收入群体的消费进而提高他们的消费倾向有着不可替代的作用。
六、优化经济结构，增加有效供给
无论对于财政政策还是货币政策而言，其效应的形成机理都是通过最初的政策变量的改变进而经过该变量在一定经济结构内与其他变量的相互作用而产生的。如果经济结构不合理，即使是适当的财政货币政策也不能发挥应有的效应。
我国目前经济结构不合理突出表现在：第二产业的地区产业结构趋同、同一类型的企业低水平重复建设严重；第三产业发展滞后；第一产业现代化程度太低，劳动生产率低下。这些问题的存在，使社会总供求的结构错位，既抑制了有效需求，使得需求严重不足，又造成了大量的低效供给与无效供给，使供给相对过剩，亦即供给相对过剩与有效供给不足并存，在这种情况下，扩张需求仅依靠财政货币政策往往难以凑效，而必须通过调整结构改善供求的结构性关系来实现。调整经济结构一是要促进传统部门的产品升级换代；二是要治理低水平重复；三是要促进新兴产业部门的发展，实现产业结构的优化升级。例如促进高新技术产业的发展，促进生物工程产业的发展，促进以教育产业化和旅游产业化筹为特征韵精神产品产业的发展，使新的需求得以较快增长：四是要加大对农业的投入，提高第一产业的现代化水平；五是要减少对第三产业的准入障碍，向民间资本开放第三产业投资领域，形成有效竞争的格局，全面提高第三产业的产值比重和质量水平，以增加第三产业的有效供给。总之，只有在结构调整中，才能在形成新的供给（有效供给）的同时形成新的需求，使供求结构相衔接。这样财政投入和货币政策引致的投资增加才不会以存货的形式沉淀下来，从而为财政货币政策乘数的形成提供必要前提。
七、改革财税体制，提高政策之间的协调性
财税体制从根本上说是关于资源和收入在社会成员与政府部门之间以及在各级政府机构之间进行配置和再配置的制度安排。因为这种制度安排对社会成员的经济行为有着巨大影响，进而也通过这种影响对财政货币政策效应的形成发生作用。目前我国的税制主要是1994年在治理严重通货膨胀的背景下产生的，现在的宏观经济背景与当年显著不同，故现行税制与经济发晨不相适应的矛盾日益突出，税收政策与扩张性财政货币政策的目标取向显得极不协调，也因此降低了财政货币政策的有效性。比如现行增值税，其模式是生产型的，即是一种对投资征高税的制度，越是高新技术或者机器设备越多的大型企业，不能抵扣的税金就越多，企业税负就越重，这种抑制投资需求的税种阻碍了投资的扩大，不符合加强技术创新、优化经济结构的要求，从而也不利于提高财政货币政策的有效性。财政政策和货币政策内部各工具之间（如利率、税率、汇率）以及财政政策和货币政策之间，都应围绕宏观调控的总目标彼此协调一致、相互配合，避免相互冲突而使政策效应弱化。
【参考文献】
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财政改革论文范文4
一、事业单位养老保险制度现状
(一)发展历程
(二)现状
1.改革缓慢，法律依据可操作性不强
党的十七大报告明确指出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。当前养老保障体系建立与完善的依据是国务院决定及部门文件，如国发[2005]38号、国发[2008]10号等，缺乏由全国人大制定的综合性立法，导致养老保险制度改革依据的权威性不足，规范性和严肃性遭到利益群体的挑战。《宪法》规定：“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”此中有养老“权利”和“社会保险”说，但其条文因其过于原则而可操作性不强，在实践中难以有效发挥作用，一部立法层次更高、条款更细的综合性立法或能较好地解决此问题。
2.覆盖面小，社会统筹层次低，社保基金负担沉重
由于目前全国没有统一政策，各地参保范围不尽相同。就笔者所在城市，不同的区市参保范围也大不相同，有将公务员纳入养老保险范围的，还有的仅限于自收自之支事业单位的。而就全国而言，大部分城市机关事业单位养老保险的参保对象只包括机关事业单位的合同制工人、乡镇聘用制干部和自收自支事业单位的全体工作人员，其覆盖面小，且统筹层次低。受事业单位编制体制和老龄化社会的到来等因素的影响，新参加养老保险的工作人员呈逐年减少趋势，而退休人员却逐年增多。因此随着时间的推移，养老保险基金将出现入不敷出的状况。养老保险“以支定收、略有结余”的原则，在职职工缴纳养老保险费的比例也将会越来越高，养老保险基金的负担也越来越沉重。其次，目前事业单位参保人员退休后其养老金仍按退休前基本工资的一定比例计发养老金，并且调资根据退休前职务级别确定。养老金与本人缴费的多少不挂钩，缺乏社会共济性和统筹性，无形中加大了养老保险基金的支付额。因此，在养老保险基金统筹水平较低的情况下，基金负担也会更加沉重。
3.参保意识淡薄，基金征收困难
一是由于没有相应的法律法规，制度的强制力不够，人们对养老保险的强制性和共济性缺乏认识，甚至将其等同于商业保险，没有引起足够的重视，认为退休后都是由财政拿钱养老，没有必要搞养老保险。二是由于目前部分地区经济欠发达，政府部门将有限的财力主要用于建设，而对于属于长期效应的养老保险的缴费重视不够，一拖再拖，不按时足额缴纳，欠费的现象较为突出。但又没有专门的法律法规对其进行规范、督促和处理，事业单位养老保险处于无法可依、无章可循的状况，故此基金征收困难。
4.缺乏资金营运机制，基金保值增值困难
养老保险基金管理安全与否直接关系到退休人员的基本生活。因此，为了保证基金的安全，政府一直采取比较谨慎的态度，规定养老保险基金只能存入国有商业银行，实行专户储存，专款专用，银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金，只可以用积累资金的一部分购买国家发行的债券。由于缺乏有效的资金营运机制，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益，势必会造成以后基金的缺口加大。
二、有关对策
笔者认为，机关事业单位养老保险制度改革的总体思路应遵循权利与义务相统一、公平与效率相结合的原则，以保障离退休人员基本生活、维护社会稳定、促进社会发展。
(一)加快立法，进一步完善养老保险政策法规
养老保险法规是制定和完善养老保险制度的基础和依据，也是指导和规范养老保险工作的理论和准则。养老保险是一项将统一性和强制性融为一体的制度，必须通过国家立法，确保养老保险的统一性、强制性和社会性。因此，中央必须加快制定适应社会主义市场经济体制需要的、具有中国特色的诸如《事业单位社会保险法》、《事业单位养老保险条例》等专门性法规。同时省(市)级主管部门也应尽快出台能够指导本省(市)机关事业单位养老保险工作的统一政策和实施细则，以解决目前养老保险工作在各地区各自为政，缺乏统一性的现状，实现机关事业单位养老保险省级统筹。
(二)建立个人账户，改革养老金计发办法
目前以本人档案工资为基数、以工龄为折扣依据的养老金计发办法不与缴费多少挂钩，严重制约了养老保险工作的开展和参保人员的积极性。要改变这种现状，首先必须建立与企业职工社会养老保险相类似的个人账户，随之调整养老金计发办法，以社会平均工资的一定额度为基数，结合个人账户的积累额确定养老金，养老金的多少与单位及个人缴费多少、缴费年限长短挂钩，以体现权利与义务的统一、享受与贡献的联系。个人账户的建立，还将对企业与机关事业单位之间的人员流动起到积极的促进作用。
(三)扩大参保范围，促进事业单位改革
事业单位的改变现已全面启动。一些事业单位将逐渐与事业费脱钩，以减轻国家负担，有的还将直接改制成企业。事业单位人事制度的一项重大改革就是打破铁饭碗，推行聘用制，促进人才流动。事业单位改革，带来的人员分流、富余人员的再就业等问题，都与养老保险制度的完善程度有直接的关系。改革的必然性要求我们将所有事业单位工作人中纳入社会养老保险的统筹范围，建立和完善政策制度。
(四)拓宽基金筹集渠道，优化基金的营运方式
财政改革论文范文5
关键词新农村；资金管理；监督机制
建设社会主义新农村是我国在“十一五”期间的重大战略决策，要实现这一重大战略决策，关键要整合新农村建设资金，探索和完善新农村建设资金的管理使用模式，总结资金管理新经验。这样才能充分发挥新农村建设资金的积极作用。
据报道，仅仅2006年，党中央提出开展新农村建设的第一年，中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比上年增加422亿元。如果加上地方各级财政的支农资金，这个数字将更加庞大。新农村建设是个长期的系统工程，随着国家经济的快速发展，新农村建设的不断深入，不难预见，这一数字还将会被逐年刷新。如何保证巨额的财政支农资金真正用于新农村建设的必需项目，真正发挥财政资金扶持新农村建设的应有效能，我们认为，改革现有资金管理的方式，建立新的资金管理模式，使新农村建设中资金管理的唯一出路。
一、目前新农村建设中资金管理的问题
1．建设资金多头管理，分散使用
目前，发改委、农业、水利、林业等涉及到农村经济的政府管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，各自为政，自行其事，导致不能形成财政支农资金集中扶持、规模扶持的效益。
2．广大农民对资金的使用没有主动权。财政支持农村建设资金的使用主体应该是直接受益的农民，他们应该对这些资金该用在什么地方，需要用多少拥有充分的话语权。但现行的财政支农资金使用基本都是由政府主管部门拿计划，然后是层层分配计划，有使用计划的单位再按计划层层上报审批。资金的使用主体--受益农民只能是被动地按照上级有关部门需要履行各种申报手续程序，被动接受上级有权部门的恩赐。不能主动地去使用属于他们自己的资金。
3．资金管理缺乏有效的监督。目前财政支农资金基本上是财政部门自身监督支付，审计部门抽查审计。财政部门自身既承担资金使用最终审批的责任，又承担监督支付的责任，因此很难防范自身内部存在的道德风险；而审计部门的审计工作又是抽查部分资金的支付，很难覆盖到每个具体的项目，这就使得一些腐败分子有了侵吞国家支农资金的可乘之机。
二、新农村建设资金管理与使用的具体对策
对于新农村资金管理中出现的问题，我们认为，国家应尽快按照“规划科学、农民满意、管理严密、违规追究”的原则建立覆盖预算、审批、使用、决算审查、全程监督、责任追究等各个环节的财政支持新农村建设资金的管理机制。
1．改革财政支农资金分散多头管理方式，统一制定资金使用规划。
目前，财政支农资金过于分散导致其没有发挥整体效益。据有关部门调查，2004年中央对“三农”转移支付2626亿元，2005年超过3000亿元，2006年达到3397亿元，按照7亿农村人口计算，人均430元多。但是，中央对三农的转移支付的过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。造成这种现象的原因主要是现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割严重，导致资金使用分散，效益不佳。财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。因此，部门利益、“条块”管理、各自为战、交叉重复，必然导致财政支农资金使用效率低下。
鉴于上述情况，建议各级政府成立“新农村建设委员会”，负责牵头各主管部门与当地村民一起制定切实可行的新农村建设整体规划和分年度资金预算。国家财政支农资金预算除去全国性的或国家重点保证的水利、生态环境保护项目之外，按照国家扶持新农村建设的整体规划分配到各省，再由各省级政府“新农村建设委员会”连同本级财政支农资金预算，按照县一级政府“新农村建设委员会”制定的规划预算，统筹平衡分配到具体扶持项目。
2．新农村建设资金要专户管理，封闭运行，确保专款专用。
当前新农村建设的项目，大都是由中央或上级政府给钱，由基层政府配套和落实。这种组织方式主要依靠行政推动，操作不当就容易出现层层截留和挪用。因此，要保证新农村建设资金专款专用，不被截留和挪用，就必须建立和完善一套行之有效的措施和办法。具体措施包括：一要实行专户管理。建议有关部门在金融机构设立新农村建设资金专户，专门归集和使用新农村建设资金。二要制定资金使用审批程序和办法。要根据财政、财务政策，结合实际情况，制定明确具体便于操作的资金使用审批程序和办法，并先行公布，严格执行。三要统一会计核算，建立专户管理的内部稽核和相互牵制制度。明确相关领导和经办人员的工作职责和岗位责任制。四要加强监督检查，把财务监督工作贯穿于新农村建设项目的始终。五要强化目标考核。在检查新农村建设工作或制定考核措施时，要以资金使用效益为主线，注意从综合层面进行。既要考核容易“看得见，摸得着”，反映村容村貌的硬件方面的东西，又要看那些发展农村公共事业、增加农民收入等与农业、农村发展联系更为紧密的在短时间内难以显示出政绩的工作，还要注意克服因决策不周、管理不善而造成的资金使用效益低下、损失浪费严重等问题。通过认真严格细致的管理和考评，切实使新农村建设资金用在刀刃上，发挥出应有的效益。
3．建立健全监督机制，实行严格的审计和责任追究
改变长期以来存在的事后监督的做法，建议启动与新农村建设转移支付同步进行的全过程监督体系。
（1）实行社会公开监督。建议各级政府要将新农村建设规划、财政支持新农村建设资金的使用预算、最后的决算纳入政务公开的内容，在提交人大审议审批前，向社会公示；重大事项要召开听证会；必须审计或群众质疑较多、社会影响较大的项目，要将审计结论或处理意见公示，以广泛征求社会各界的意见，接受社会公开监督。
（2）人大全程参与管理监督。建议各级政府“新农村建设委员会”牵头制定的规划、预算、本级财政支农资金预算及实际使用的决算必须经过各级人民代表大会的审议审批；村民委员会要参与建设规划及预算的编制。各级人民代表大会要成立专门机构负责检查监督国家财政支持新农村建设资金是否按照人大审批的规划及预算使用，决算是否真实准确。全国性或国家重点扶持项目要由全国人大委托项目建设地人大对项目实施及资金使用情况进行现场监督。
（3）实行财政部门和金融机构联合监督支付。建议财政支持新农村建设资金的支付监督责任由各级财政部门联合金融机构共同承担。由财政部门按照经人大批准后的预算将支农资金划拨到在指定金融机构开设的扶持项目专用账户，由开户金融机构按照经人大审批的资金用途监督支付。财政支农资金一律实行转账支付，不得支付现金。对人工工资、给农民个人的补贴或必须向个人采购材料类支出，要由收款人凭本人真实有效的身份证在开户金融机构开办个人银行卡实行转账支付，以防止支农专项资金被挤占挪用、虚报冒领。
（4）实行严格的审计和责任追究。建议赋予各级人大对重大项目（标准由各地按照经济发展水平制定）、群众质疑较多的项目必须外聘审计单位进行审计的责任；对审计发现的违法违纪的问题要严格按照有关处罚规定建议或移交相关部门进行严肃的责任追究，给予相应的政纪或法律处罚。从而有力地震慑那些道德水平低下的人不敢乱为。
4．加强财政支农专项资金绩效评价体系建设
财政支农资金使用和绩效评价，就是对公共财政资金投入支农项目实施过程和完成结果的评价，是一种体现对财政资金使用的事先监督和事后分析评价的科学管理方式。根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，逐步拟定专项资金绩效评价的指标，逐步建立财政专项资金绩效评价体系，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
（1）在内容方面要强化目标考核。要以资金使用效益为主线，注意从综合层面进行。既要考核容易“看得见，摸得着”，反映村容村貌的硬件方面的东西，又要看那些发展农村公共事业、增加农民收入等与农业、农村发展联系更为紧密的在短时间内难以显示出政绩的工作，还要注意对因决策不周、管理不善而造成的资金使用效益低下、损失浪费严重等问题进行调查。
（2）在方法方面要注重横向纵向比较。选择部分财政专项资金，对其分配、使用和效益等进行评价，查看指标完成情况，横向上各个财政专项资金的使用效益评价结果要进行比较，以便了解不同专项资金的利用情况，纵向上将使用效益评价结果与上年度进行比较，看是否有所提高，并可以将其与下年度制定指标挂钩。
通过严格认真细致的管理和考评，切实使新农村建设资金用在刀刃上，发挥出应有的效益。引入绩效评价体系之后，由于相应的约束，专项资金的项目承担者必然要认真对待专项资金的使用，参考绩效评价的指标并以之指导项目运作与管理。为了达到指标要求，其必定会进一步明确项目的目标，并通过加强管理来实现，有利于今后专项资金项目的运作，提高工作效率。
总之，改革新农村建设资金的管理方式不是一蹴而就的，要经过反复实践检验才能找出适合中国社会主义新农村资金管理的方式。
参考文献
[1]当代经理人农业专项资金管理中的问题与对策2006年21期万晨
[2]强化财政支农资金管理促进盛会注意新农村建设周希祥农村财政与财务2007年第12期
[3]规范资盒曾理推进新农村建设胡红晓农村财政与财务2006年第11期
[4]新农村建设资金管理机制创新刍议马勇经济经纬2006年4期
财政改革论文范文6
政府收支分类改革，将属于政府公共管理机构和事业型企业的一般预算收支、基金预算收支、债务预算收支、预算外收支和社会保险基金收支纳入统一的分类体系，并按统一的标准进行分类，设置了收入分类、支出功能分类和支出经济分类。它全面、规范地反映了政府各项收入的来源，清晰、直观地反映了政府各项支出的去向，使预算管理范围进一步完整。
政府收支分类改革，改变了原按经费性质进行分类的办法，按照政府职能进行设置，将政府部门为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，集中在同一功能科目全面反映，形成一个完整的支出概念，如“教育”类下反映的不仅仅是原来教育事业费支出，而且还要反映在基本建设支出、科技三项费用、行政管理费、教育费附加以及各项基金支出等支出科目中的教育支出，使政府的支出预算更加透明、更加清晰，有利于解决“外行看不懂、内行说不清”的问题。
政府收支分类改革，为体现市场经济条件下政府公共管理和公共服务职能日益加强的需要，将新的政府收支科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，对任何一项财政收支进行了“多维”定位。它清楚地说明政府的钱是怎么来的，用在哪些方面，怎么用的，为预算管理和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息，从源头上防止腐败，从而进一步提高政府管理水平和财政资金使用效益。
政府收支分类改革要求全面、规范、明细地反映政府各项收入来源，清晰、准确反映政府职能活动的支出总量、结构与方向，明确反映政府各项支出的具体用途，为推动预算管理向“公正、公平、公开”方向不断迈进提出了更新、更高的要求。通过政府收支分类改革，将进一步促进部门预算、综合预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购等方面改革的深化和绩效预算的推行。
政府收支分类改革，要求政府收支预算的编制和执行，必须对每一个部门、每一笔经费都按照政府收支分类科目进行细化，如果没有现代化的信息技术手段，预算的编制就无法实现部门、功能分类、经济分类的“三维”定位，也无法与预算的执行有机地衔接起来。因此，政府收支分类改革，不仅能使财政部门信息化运用水平进一步提高，而且也进一步推动了预算管理信息化建设的步伐。
按照财政部的总体布置，2006年上半年的重点工作是预算数据的转换，这是政府收支分类改革的一个关键环节。为了确保预算数据转换工作的顺利进行，我市在短短的两个月时间内，完成了动员部署、学习培训、技术支撑和数据转换。但在实际的预算数据转换过程中，也碰到一些现行的预算方式与新的政府收支科目衔接所存在的问题，首先，项目预算编制较粗，给项目支出预算的合理拆分带来了难度。其次，按照新的政府收支分类科目的设置，项目支出中可以反映工资福利支出、商品和服务支出和对个人和家庭补助等内容，这就造成预算编制与预算执行之间的脱节，同时也为准确界定基本支出和项目支出带来难度。再次，预算执行数据存在分月数据和年终结余资金无法实现一一对应，以及法定支出口径，转移支付难以确定等问题，给预算执行数据的转换与准确带来一定的难度。
针对2006年预算数据转换过程中存在或发现的问题，笔者认为必须进一步改进我市预算管理工作水平，不断适应改革的需要，才能确保2007年政府收支分类改革工作在我市顺利开展。
1.加强项目支出预算的管理
我市为了规范和加强市级行政事业单位项目支出预算管理，于2003年印发了《杭州市级部门项目支出预算管理暂行办法》，明确了项目支出预算管理的原则和程序，提出了项目库建设的要求，但在实际工作中没有得到真正地应用，对项目建设的前期审查不够。因此，为了适应政府收支分类改革的需要，我市在项目预算管理方面，一方面需进一步加强对项目前期审查工作，深化项目可行性研究的论证，另一方面要利用信息化手段，建立项目信息的管理系统，通过现代化手段实现对项目进行滚动管理。
2.统一政府资金预算的编制
我市的政府资金预算是按照部门预算和专项资金计划两个序列进行编制，但两者所采用的编制方法和要求是不同的。其中部门预算利用财政部“e财”软件进行编制，按照“二上二下”的程序进行。而专项资金计划则是由各主管部门按照各自的方法进行编制，与部门预算无法实现同步。2007年要实现按新旧两套科目进行预算编制，多维反映项目支出预算，必须统一预算编制的方法。为此，我市可从统一编制软件入手，逐步规范专项资金的编制。考虑到“e财”预算编制软件已使用多年，各单位的财务人员已比较熟悉，2007年专项资金计划可采用“e财”编制软件进行编制。
3.积极开展定额标准的调研
按照政府收支分类改革的要求，对预算的编制标准进行调整刻不容缓。但考虑到目前我市行政事业单位会计核算等配套制度尚不完善，项目经费中列支人员经费、公用经费的现象仍然存在、定额的修订工作可能会带来新的一轮争基数、定额系数等问题，我们将积极地开展调研工作，在收集和掌握一定的资料的基础上，争取在编制2008年预算时再行出台定额修订和完善方案。新的预算编制定额标准，建议可采用两种办法进行确定：第一种办法是将一般公用经费和经常性业务费两个定额进行合并，通过调整系数的方法来确定；第二种办法是对一般公用经费和经常性业务费定额和系数进行重新核定，可以考虑把大宗印刷费、专项会议费列入定额标准，或者将办公费、印刷费、水电费单列定额等。
4.探索转移支付预算的编制
专项转移支付包括中央、省对我市的专项转移支付和我市对区、县（市）的专项转移支付。在无法确定上级的专项转移支付数额的情况下，可以在年初通过编制转移支付预算的办法，明确市对区、县（市）的专项转移支付金额。
5.设置经济分类科目备查账
这次政府收支分类改革中，对于会计制度的调整是遵循“适应改革、积极稳妥、循序渐进”的原则，只解决现行制度与政府收支分类改革不适应的问题，因此《财政总预算会计制度》只对收、支、余三类会计科目中部分会计科目的明细账设置进行了适当调整，支出科目只是对支出功能分类科目进行核算，对支出的经济分类没有要求。但是按照新的政府收支分类改革的要求，我市在编制2007年预算时，分别按支出功能分类和支出经济分类进行编制。行政事业单位也按照《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》的核算要求，分别按支出功能分类和支出经济分类进行核算。因此，这一方面造成财政总预算会计制度与行政事业单位会计制度的不衔接，同时也造成预算执行的年度中间，无法反映支出按经济分类的内容。建议财政总预算会计在进行会计核算时，在财政部没有对《财政总预算会计制度》进行修改前，设置支出经济分类科目的明细备查账。这虽然会增加总预算会计的工作量，但为今后建立较为完备的公共账户管理体系打下了良好的基础。
