ppp项目论文范文1
关键词：设计公司；PPP项目；投资决策；风险管控
1引言
在国家投融资体制改革，政府简政放权大背景下，众多基建类国企通过PPP项目由设计或总承包等单一角色向投资、建设、运营一体化综合角色转变，以期寻找利润的新增长点。然而在新形势下，部分投资决策易盲目跟风而判断失误导致巨大的经济损失，存在较高风险。现阶段PPP市场已进入了整顿规范期，非规范操作PPP项目将被清退，但PPP仍是今后较长一段时期内基建投资的重要模式，未来能落地的PPP项目必定是符合新要求的PPP项目。PPP项目投资规模大，回收周期长，做出投资决策和得到决策效果之间存在着时滞，越早管控风险，成本代价越小，效益越明显。如果若干年后由于效益不佳或不规范被清退才发现投资决策失误，将会给企业带来严重的经济损失且延误了扭转劣势的时机。国有大型设计公司（以下简称“设计公司”）近年来投资建设PPP项目数量巨增，实缴出资额及承担风险逐渐增大，对其经营和财务状况将带来新考验。面对上述新形势、新要求和新考验，做好投资决策风险的管控工作是重中之重，直接决定了公司能否通过开展PPP项目实现“拉动主业保增长、拓宽领域促转型”的发展目标。设计公司要想推进PPP业务科学发展，首先须依据自身总体发展规划来制定PPP投资业务战略发展规划，再据此制定PPP项目投资机会决策方案。因此，管控PPP项目投资决策风险须从两个流程展开，首先是PPP投资业务战略发展规划决策，其次是PPP项目投资机会决策。笔者将按照上述两个流程对设计公司PPP项目投资决策的风险分别进行分析并提出相应的管控对策.
2设计公司PPP项目投资决策的风险分析
2.1设计公司PPP投资业务战略发展规划决策的风险分析
设计公司PPP投资业务战略发展规划是为实现设计公司总体发展战略，针对设计公司在未来一段时期的投资原则、投资方向、投资规模等方面的选择所做的统筹安排。该战略规划由投资业务主管部门制订完成后，报投资评估委员会（由公司内部的技术、经济、法律、财务和管理等方面专家组成，简称“投评委”）进行评审，形成评审意见后报公司董事会决策通过。对PPP投资业务战略发展规划形成过程中的风险进行梳理是该决策流程风险管控的基础工作，下面主要从三个方面进行风险分析。2.1.1PPP投资业务战略发展意向与公司发展目标是否匹配PPP投资业务战略发展意向是PPP投资业务战略发展规划的初步设想，PPP业务需围绕公司发展目标进行布局，充分发挥现有优势，实现投资拉动主业，降低决策指令失误。2.1.2公司内部投资能力内部投资能力风险分析是对公司内部各种要素，如资金能力、人才、综合技术服务能力、组织机构等进行分析，以把握公司的优势与劣势，为PPP投资业务战略发展规划决策提供可靠的依据。①资金能力：资金能力决定公司是否具备控股能力、基本具备参股能力或不具备投资能力；②人才：公司是否具备对PPP业务涉及的工程、法律、商务等各类专业领域知识度熟悉和掌握的专业人才，且他们与执行PPP项目的应用匹配程度都决定了公司投资风险高低；③综合技术服务能力：公司如具备7个面向PPP项目全生命周期的整体策划、谈判、资金及融资、规划设计、项目成本及统筹管理、实施环节技术优化、运营维护的综合服务能力，可降低在PPP项目推动过程中的各种风险和失误，提高效率；④组织机构：公司具备灵活应变的组织结构，在一定程度上可以保障PPP项目投资决策顺利进行。2.1.3公司投资环境通过对外部投资环境中的诸要素进行分析，发现对PPP投资业务产生不利影响的风险要素，为制订与实施PPP投资业务战略发展规划提供风险管控的基础。具体风险要素分为宏观与微观两大类。宏观风险包括信用法律风险和经济风险。信用法律风险，如政府PPP项目决策程序不规范造成决策失误和过程冗长的风险、政府不履行PPP相关合同约定的责任和义务所产生的信用受损风险、不同政府部门颁布的规范性文件与PPP政策存在不一致的情况导致项目中止或失败所产生的法律风险等。经济风险，如非经营性PPP项目财政支出未处于对应本级政府财政可承受能力范围之内的风险、经营性PPP项目产生市场需求变化、收益不足或者收费变更等风险。微观风险指同类型企业在各自资源、资质业绩及市场开发模式上同质化竞争，竞争越激烈，实现公司投资战略的风险就越大等。
2.2设计公司PPP项目投资机会决策的风险分析
在第一个决策流程结束并形成PPP投资业务战略发展规划后，即进入第二个流程——PPP项目投资机会决策。由投资业务主管部门依据PPP战略规划制定PPP项目具体运作推进方案并付诸实施。由于第二个决策流程决定了项目具体实施方案，因此该流程风险管控尤为重要，主要包括四个阶段，依次是PPP项目意向跟踪阶段、立项阶段、PPP项目投资可行性研究及评估阶段、投标及投资审批阶段。四个阶段中关键环节是投资意向协议签订、PPP项目立项报告（项目建议书）评审、PPP项目投资可行性研究及评审、投标及投资审批。接下来，对这四个环节进行投资机会决策的风险分析。2.2.1投资意向协议签订环节该环节处于PPP项目投资机会决策的初始阶段，由投资业务主管部门牵头与地方政府部门运作对接，推进设计公司与政府间战略合作意向文件签署。投资业务主管部门对从各种渠道捕获的PPP项目信息源初评的科学性的判断，将直接决定公司是否需要主动发挥自身前期策划、规划设计的优势，与政府主动达成合作意向。该环节的风险在于投资意向协议不具备法律效力，尚未锁定项目，仅是公司与政府进行投资沟通内容和跟踪意向的确认。2.2.2项目建议书评审环节该环节处于PPP项目投资机会决策的第二个阶段，此时PPP项目投资还处于“有一个想法”时期，对“想法”可行的初步判断是通过对项目建议书做出可行与否的评审实现的。该环节的风险因素在于做出判断的团队人员的知识结构、经验层次是否互补；评审环节是否建立了责任制；是否存在区分评审责任的相关程序和措施即形成评审结论前的讨论过程是否被完整记录，记录是否都进行签字确认，有哪些不同意见等。项目建议书通过评审即对PPP项目做出公司内部立项的决定。一旦该环节决策失误，后面进行的PPP项目投资可行性研究及评估准确度将下降，造成公司损失。因此，要加强PPP项目建议书评审环节的风险管控，从源头上降低PPP项目投资机会决策的风险。2.2.3PPP项目投资可行性研究及评审环节完成PPP项目内部立项后，要保证投资的安全性和收益性，必须对PPP项目进行详细论证，然后据此做出是否投资的决策。该环节的风险因素在于可行性研究过程是否客观准确、研究内容是否全面完整、采用的评估方法及评审工作方法是否科学有效等。在可行性研究中须对PPP项目展开深入细致的尽职调研、技术和经济论证，内容包括项目基本情况（含前期手续）、交易结构、运作方式、盈利模式、融资方式、对社会资本方的要求、采购方式、保障措施、实施程序及时间进度安排等，通过重点分析财务效益，作多方案比较，提出结论性建议，确定PPP项目投资可行性，为项目最终决策提供依据。2.2.4投标及投资审批环节投标审批环节，指通过PPP项目投资可行性研究评估后的项目，在参加政府组织的资格预审后，由投资业务主管部门报请公司董事会审议决策是否参与正式投标。审议通过的项目再由投资业务主管部门向上级集团投资主管部门报备。在集团投资主管部门形成专业评审意见后，由公司按照上级集团审核要求，带报价条件参加投标。若中标，公司将中标项目报上级集团投资主管部门进入投资评审环节，形成专业评审意见后，由上级集团投资主管部门提请集团总裁办公会审议，落实完善总裁办公会的审议意见后再提交集团董事会决策。上级集团投资主管部门根据集团总裁办公会和集团董事会决策意见办理项目投资批准文件。至此，公司PPP项目投资决策流程全部结束。投资审批是公司的上级集团根据PPP项目投资可行性研究报告对项目进行最后审批及决策的环节。该环节是PPP项目整个投资决策过程中至关重要的最后一关，将直接影响公司未来的效益和发展方向，风险因素在于决策审批人员设置是否合理、审批过程科学民主程度、审批权责明确程度等。
3设计公司PPP项目投资决策风险管控对策
在对上述两个决策流程形成和实施过程中的风险要素进行充分分析的基础上，对不同的风险要素提出相应的应对策略。
3.1设计公司PPP投资业务战略发展规划决策的风险管控
3.1.1详细考察分析PPP投资业务战略与公司主业发展目标的一致性对公司发展目标、主业发展方向进行认真审视和分析是PPP投资业务战略发展规划决策风险管控的第一步，同时必须贯穿整个PPP项目投资决策风险管控过程。PPP投资业务战略发展意向提出前须充分研究公司总体发展规划、财务规划、基建行业走势及宏观政策导向等。3.1.2采用科学的方法客观评估并针对性地改善公司内部投资能力投资业务主管部门应构建投资能力评价指标体系（包括资产负债率、经营性现金流净额等）对公司财务资金能力进行量化评估，另外须定期结合已实施的与拟投资项目类似的PPP项目成功案例，对公司PPP人才、综合技术服务能力、组织结构与PPP业务的适应性和PPP业务技术领域的先进性进行分析，发现公司风险状况，制定应对措施，为管理层提供决策依据。3.1.3运用工程咨询方面的大数据分析化解公司投资环境风险须充分发挥公司高端咨询的先导作用，利用好工程咨询团队针对公司拟开拓的工程热点领域和重点地域的前瞻性系统研究成果，建立诚信区域的资料库，为公司进行PPP业务战略规划布局提供技术支撑。由工程咨询团队对市场经济等宏观信息进行收集并储备相关数据，采用专业分析方法对数据进行汇总分析，定期报送投资业务主管部门，作为制订PPP战略规划时规避风险的评估依据。投资业务主管部门应充分利用投资行业接触面广、对接机会多等优势，注重积累、寻找不同产业链条上的目标企业和行业，不断探索与其合作的路径，合理预估聚合社会资源的难度，积极组建与PPP项目需求相匹配、政府方认可的战略合作联盟，提高公司整体竞争力，降低PPP业务投资风险。
3.2公司PPP项目投资机会决策的风险管控
该决策流程从项目信息获取开始，至制定并审核投资方案并对其进行审批完成后方结束，因此须从项目属性和评审（估）环节进行风险管控。在项目属性方面，有以下三点管控方式：第一，须加强项目信息筛选和投标前评估，杜绝源头亏损，如关注政府财政支付能力，重点跟踪已做过物有所值和财政承受论证的入库项目，保证项目合法合规；第二，对所有项目做到先算再揽，通过设计合理的投资回报报价及计算方式，判别项目内部收益率等指标能否满足公司PPP项目投资财务评价基准值；第三，对由于项目工期延误所引起的成本增加进行敏感性分析，以便在法律文件中提前规划对政府方的约束等。在评审环节方面，公司可采用授权批准、文件控制记录、内部经济责任等三个风控措施，第一，PPP项目投资决策必须履行投资业务主管部门内部初评、投委会专业评估和评审、公司董事会审议、集团总裁办公会审议和集团董事会决策审批共五个基本程序，明确规定PPP项目审批流程及各级审批权限，做到授权批准控制；第二，对所有的PPP投资决策包括评审意见等以书面文件形式予以记录，发挥信息支持、监督备查的作用；第三，建立PPP项目投资决策内部经济责任制度，逐步推行终身负责制，避免投资决策权责利不清造成决策失误等。
4设计公司PPP项目投资决策风险有效管控的几点建议
对设计公司PPP项目投资决策风险进行有效管控需要耗费大量的时间和精力，从长远来看，科学的体系、制度及平台是有效管控PPP项目投资决策风险的顶层设计，一定程度上决定并推动PPP项目投资决策能否真正落地。
4.1构建科学的PPP项目投资决策风控体系是管控
PPP项目投资决策风险的前提设计公司应按PPP项目投资决策的两个流程（PPP业务投资战略规划决策和PPP项目投资机会决策），分别建立严格的风控体系，再对两个流程进行分类细化，形成PPP业务投资战略规划、项目选择、项目立项、项目评估（审）、项目审批与决策的完整PPP业务投资决策流程清单。首先，须明确评审论证规则、决策标准等，从而实现流程控制，提高投资决策的科学性。其次，在PPP投资业务战略发展规划决策流程中，须高度重视自身战略附加值，审慎评估自身核心竞争力、主业导向和投资能力对公司后续业绩的影响及风险程度，重点解决PPP业务投资原则、规模和方向问题。在PPP项目投资机会决策流程中，各环节的风险管控力度直接决定了投资决策能否发挥价值。
4.2建立严格的PPP项目投资决策内部控制和专家论证制度是管控
PPP项目投资决策风险的关键设计公司应充分考虑业务操作执行（投资业务主管部门）、评审（投委会）、投资决策（董事会）、监督四个层面职责分离，如以投资业务主管部门作为执行层负责PPP相关业务初评、跟踪执行等具体操作，投评委负责PPP战略发展规划、PPP项目可行性研究的评审，公司董事会做出公司内部的最终决策，再由独立部门对执行情况进行全程监督，通过上述岗位分工形成内部牵制，建立完善的PPP项目投资决策内部控制制度，可防范PPP业务投资决策过程中的各种隐患。此外，在投资决策前须通过建立专家论证制度，形成推动科学决策的合力，通过不同部门的专家力量多头审视可行性，充分发挥公司专业齐全的前期投资评估优势，主动挖掘优质的PPP项目，引领公司转型升级。
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《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships,简称PPP)模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。
期盼已久的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）终于出台，并将于2015年6月1日正式施行。《办法》经国务院同意由六部委联合，在目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，亦有人称之为基础设施特许经营领域的“基本法”。自2014年PPP热潮出现以来，国务院、发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台数十部文件，但文件多以“意见”“通知”等形式下发，更高效力的《办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships，简称PPP）模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。
鉴于《办法》是在PPP推广热潮背景下出台的，在国内之前官方的PPP指导文件中多将PPP与特许经营相等同，国内知名PPP学者王守清教授在其与学生刘云合作撰写的《公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析》一文中也表示，国内所说的特许经营，其内涵已比英文的Concession（特许经营）大大扩展，与国内所说的PPP并无太大区别。下文为表述方便，必要时将特许经营统称为PPP。
PPP发展的八喜
《办法》对于PPP的定义、适用范围、合作形式和期限做了明确规定。《办法》由发改委、财政部：交通运输部、住建部、水利部和央行六部委联合制定并经国务院同意。在此之前，部委以上的特许经营立法（严格说是规章）仅有2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126号文”）。相比较126号文，《办法》在立法主体阵容上有明显突破，并将特许经营由过去的市政领域推广至能源、交通运输、水利、环境保护等领域，特许经营的适用范围大大扩大，这与此前国务院60号文提出的吸引社会资本参与的七大领域工程投资包也保持了一致。
《办法》第三条强调，特许经营模式下，除了参与投资建设基建项目外，特许经营者还应在一定期限内参与项目运营并获得收益。第五条则针对特许经营的具体方式做了列举加概括，包括投资一建设一运营一移交(BOT/TOT/ROT)、投资一建设一拥有一运营一移交(BOOT)、投资一建设一移交一运营(BTO)等。由此，外包类、私有化类和不含运营的BT等其他更广义的PPP模式均不属《办法》所指方式。
在特许经营期限设定方面，《办法》规定，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。据此，30年为特许期上限，下限则留由协议双方自行约定。考虑到目前各地推出的新城开发、产业园区等PPP项目投资金额大、回报周期长等特点，《办法》允许双方做出例外约定。
《办法>对于PPP项目实施方案的编制审批流程做了明确规定。根据《办法》，PPP项目实施方案的提出部门为县级（含）以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门。发改、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门就实施方案根据各自职责分别进行审查并提出意见。实施方案最终由本级人民政府或其授权部门审定。
《办法》强调了《预算法》等现代财政预算制度对于PPP项目的约束。《办法》规定，PPP项目除应当符合城市区域规划、各项专项规划外，还应当符合中期财政规划。对于需要政府提供可行性缺口补助的项目，应当严格按照《预算法》规定，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。据此，在《预算法》和中期财政规划约束之下，准经营性和非经营性PPP项目特许经营者的项目收益将得以有效保障，对没有财政支付能力的这两类项目的立项也形成了制约。
《办法》对于项目前期融资方案的制定和创新融资渠道做了重点强调。PPP项目资金需求量大，不仅涉及债权融资，在项目资本金筹措上还涉及股权融资。《办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定，还鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。
基金入股PPP项目公司的做法在《办法》中被肯定，这与国务院60号文保持了高度一致。目前江苏、山东、河南、宁夏等多个省市都在探索基金在PPP项目中的应用，《办法》的出台，让各地的做法有了上位法的肯定。除了通过基金等方式进行资本金融资外，《办法》还鼓励PPP项目通过项目收益债券、项目收益票据等方式拓宽投融资渠道。
根据《办法》规定，政策性、开发性金融机构可以给予特许经营项目差异化信贷支持，对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。结合李克强总理最近在国开行的讲话精神以及央行对于三大政策性银行的注资支持等动向，政策性金融工具与PPP模式的有效结合将会加快PPP模式在国内基建和一带一路战略中的推广应用。
鉴于国内商业银行的信贷政策上大多数还无法做到有限追索，为了更好地推广PPP，《办法》提出，鼓励金融机构探索预期收益权质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源。可以合理预见，更多的商业银行会逐步出台与PPP项目相匹配的信贷服务政策，以更好地支持PPP项目融资。
《办法》就避免重复审批、提高审批效率给出了明确意见。如前所述，有关部门需根据各自职责对PPP实施方案进行审查。《办法》同时规定，在PPP实施方案通过审批后，在项目建设手续审批过程中，对于已经明确的事项，不再重复审查。这一规定，很好地解决了原先的PPP模式和项目手续之间的重复审批问题，有利于提高项目审批效率。
《办法》对政府为保障投资人合理回报可以做出的承诺内容做出了明确规定。2002年9月10日国务院办公厅《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》（国办发[2002]第43号），对于各地政府外商投资固定回报项目予以清理。自此，对外商投资项目不得承诺固定回报有了文件依据。本轮PPP热潮出现以来，中央自上而下的文件对于PPP项目应保障投资人实现合理回报均作了明确规定。《办法》则进一步明确规定，政府对于PPP项目不得承诺固定投资回报。由此，PPP项目不得承诺固定回报的原则在官方文件中被扩展至全部PPP项目。这一点，也将PPP项目与约定固定回报的BT项目等其他不规范的PPP模式加以了区别。
在项目协议变更及终止问题的程序规定上《办法》充分保障了债权人的利益。PPP项目的债权人（主要指放贷方，下同）通常会要求在项目公司违约且无法在约定期限内补救时，债权人可以自行或委托第三方在项目提前终止前对于项目进行补救，这就是债权人的介入权。财政部113号文、156号文PPP合同指南（试行）中对于债权人的介入权也做了重点提及。《办法》在第四章特许经营协议变更和终止中规定，若需对特许权协议做出重大变更的，应当事先征得债权人同意；而如若出现约定的特许权协议提前终止情形的，在与债权人协商一致后，方可提前终止协议。这些规定对于债权人的利益保障而言确有必要。
《办法》通过规定绩效评价强化对项目运营的监管。财政部在113号文等文件中提出了对于PPP项目的绩效评价，基于对产出的绩效考核，让经营者更好地分担运营风险。《办法》规定，实施机构根据特许权协议定期对项目建设运营情况进行监测，会同有关部门进行绩效评价，并将评价结果与产品或服务价格或财政补贴相挂钩，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。加强运营监管对于降低PPP项目全生命周期成本不可或缺。
PPP发展的八忧
六部委联合的《办法》尽管是经国务院同意，但归根结底是部委规章，在效力层级上存在一定的局限，对于PPP项目的保障还很有限。长远来看，部委规章只能是权宜之计。《办法》的出台究竟会加快抑或延后PPP基本法的出台，尚不得而知。
《办法》模糊了特许经营与PPP的界限，让PPP的定性问题更加复杂了。如前所述，国内所说的特许经营，其内涵已比英文的Concession（特许经营）大大扩展，与国内所说的PPP并无太大区别。发改委法规司李亢先生对此也持类似观点，其在2015年5月5日就《办法》有关情况举行的新闻会上表示，考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国外和国际组织的立法惯例，《办法》最终采用了特许经营的概念。
但理论上讲，PPP的外延和内涵相比较特许经营更为宽泛，而且，全国为推广PPP而出台的配套文件命名体现的主要是PPP（即政府与社会资本合作）的概念（而非特许经营），并基于PPP概念进而规范各地的PPP项目操作流程。作为推广PPP的配套制度，《办法》采用的却是特许经营概念而非PPP的概念，这无疑会给PPP相关方带来困惑：字面含义明显不同的合作与特许，法律上的定性是否也是相同的7但遗憾的是，《办法》在定义、特许经营形式等具体条款中并没有给出明确答案。《办法》对特许经营与PPP界限的模糊，让PPP的定性问题更加复杂了。
在制定《办法》的六部委中，国土资源部的缺位是一大遗憾。去年至今推出的近2万亿元的PPP项目中，极少部分是经营性项目，绝大多数是准经营性和非经营性项目。在地方债务高企的现实背景下，除了延长政府付费或补贴的期限外，可行性缺口补助中的盈利性资源的配置成了项目合作方案设计的关键，
“PPP+土地”的捆绑模式受到追捧。而受制于国内现行经营性用地的招拍挂强制性规定，“PPP+土地”的捆绑模式实际推行并不顺利。《办法》虽提及，针对向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的PPP项目，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。但国土资源部的缺位无助于“PPP+土地”做法的推广，这也是《办法》留给实际操作层面的较大遗憾。
用户付费的PPP项目投资人选定适用竞争性谈判等非招标方式依据不足。PPP项目付费方式包括用户付费、政府付费和可行性缺口补助三种。就用户付费的PPP项目而言，《政府采购法》和《招标投标法》的规定存在脱节。《政府采购法》适用于使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。用户付费的PPP项目性质上属公共产品或服务，适用《招标投标法》没有争议，但因项目资金来源并非财政性资金，所以若要适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式则依据不足。2015年3月1日施行的《政府采购法实施条例》未能解决该问题，《办法》中同样存在该问题。
《办法》对于PPP项目的政府主体行政级别未能明确。《办法》第3条对于PPP项目政府一方主体仅规定了“政府”，对于行政级别未作限定。而在此之后，《办法》的第7条、第8条、第9条、第14条、第25条、第41条、第42条、第45条、第56条等条款均提及“县级以上人民政府”，包括对于项目实施机构的授权也规定为“县级以上人民政府”。前后并不一致的表述不免让人产生困惑， PPP项目政府一方主体的行政级别是否仅限于县级以上？
《办法》对于违反PPP项目物有所值评估和财政承受能力论证流程的后果未作规定。《办法》规定，涉及物有所值评估和可行性缺口补助工作的，由财政部门负责开展相关工作。财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015] 21号，以下简称“21号文”）规定，每年全部PPP项目的财政支出责任不超过当年一般公共预算支出的10%。根据21号文和《预算法》等相关规定，PPP项目应列入PPP项目目录，并应将各项财政支出纳入预算，以增加预算对于PPP项目的约束。物有所值和财政承受能力论证有利于防止不切实际的PPP项目不合理加大财政负担，但无论是21号文还是《办法》并未规定违反前述流程规定的法律后果。
《办法》对于项目审批与PPP经营者选定程序的流程规定不尽合理。《办法》第22条规定，特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限。由此可见，《办法》允许政企双方就包括项目核准或审批等在内的前期审批手续约定由特许经营者负责办理。但从项目立项正常次序来看，应当是先完成项目立项审批再进而论证是否采用PPP模式（即先有项目再有模式），《办法》笼统地规定项目核准或审批等手续可由特许经营者办理，一方面容易导致出现项目立项与PPP模式审批和特许经营者招选程序颠倒的反常做法，另一方面因前期审批涉及主管部门较多、流程繁琐，从协调能力角度考虑，项目前期审批手续也不宜约定由特许经营者办理，即使以特许经营者的名义办理，政府也应积极给予协助。
《办法》对于PPP项目争议解决方式的规定模糊。如前所述，《办法》使得PPP与特许经营的界限变得模糊了。《办法》对于特许经营协议的性质未作明确定性，但发改委在2015年1月19日公布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（征求意见稿）第48条中对特许经营协议的定性为民事协议，这次以六部委名义出台的正式稿《办法》中有意删除了此条，仅强调因具体行政行为发生争议时通过行政复议或行政诉讼途径救济。
根据2015年5月1日正式施行的《行政诉讼法》（配套司法解释于201 5年6月1日施行）规定，因特许经营协议发生争议的，属人民法院行政诉讼案件受理范围。而财政部和发改委在各自的PPP合同指南中均指出，PPP协议为民事协议，若有争议可以提起民事诉讼或按约定申请仲裁，涉及不服行政机关作出的具体行政行为的，可以提起行政复议或者行政诉讼。
结合《办法》在争议解决章节的用词表述以及《办法》的牵头方为发改委等细节可以合理推断，《办法》所指特许经营与《行政诉讼法》所指的特许经营不完全相同。那么，二者究竟应该如何界定？《办法》没有给出答案，由此给社会资本和相关方带来的困惑，或将影响PPP的推广。
ppp项目论文范文3
推介与实施时滞性、信息透明性、投资收益吸引性等原因影响PPP项目的推进。
2014年，国务院、国家发改委、财政部相继出台了一系列与PPP相关的政策，意在推广PPP模式破解地方融资平台的债务问题。各地政府也把PPP当作一付缓解地方债务的灵丹妙药，相继推出了近2万亿元的PPP项目，吸引社会资本投资。然而，在政策的强力刺激背后，是PPP项目推进的艰难现实，理想很丰满，现实很骨感。
PPP项目推进的现状
据不完全统计，截止2015年3月底，仅河北、重庆、贵州、湖北、湖南、陕西、山西、天津、辽宁、福建、四川、宁夏、内蒙古、吉林15个省份公布的投资计划就超过25万亿元。为解决庞大的投资资金来源，各地不约而同地力推PPP模式，希望利用PPP模式吸引社会资本参与。
为推广PPP模式，国务院、国家发改委、财政部已20余份支持PPP模式的文件。在今年的31份省级地方政府工作报告中，至少有25份提及PPP模式。为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，国家发改委建立了PPP项目库，入库项目涉及水利设施、交通设施，市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，入库项目1036个，总投资超2万亿元。
以上尚不包括天津、上海、湖南、湖北、山西、河南六省（市）推出的PPP项目。尽管国务院、国家发改委、财政部、国家开发银行等都在发力推动PPP，地方政府也都在积极响应、推动，但PPP项目的实际落地情况并不乐观。据国家发改委投资司副司长罗国三介绍，虽然地方政府推出了总额超2万亿的PPP项目，但截止2015年5月，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%—20%签订了合同。
PPP项目落地难的原因
PPP项目实施流程复杂。由于PPP项目投资较大，可行性研究的时间较长，实施的流程长，从项目锁定、考察论证、制定PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、项目入库、社会资本采购及评标、谈判、PPP实施方案正式审批到签约，一般需要经历很长的周期。从2014年8月至今，PPP项目的推介时间尚不足一年，故社会资本还难以在短期内有效续接政府推出的PPP项目。
社会资本对PPP项目多持观望态度。由于PPP项目周期长，存在众多的不确定性因素，使得社会资本对实施PPP项目心存戒备。对于社会资本而言，PPP项目实施最大的不确定性来自于政府是否守信用。地方政府在以往PPP项目实施过程中暴露出的执行力弱、缺乏契约精神等问题，是社会资本对PPP模式仍然顾虑重重的重要原因。地方政府部门换届时“新官不理旧账”的做法是社会资本最怕遇到的事情。在社会资本与政府的博弈中，社会资本处于相对弱势，如果地方政府违约，社会资本的合法权益就往往难以保障，政府失信对投入巨资参与公共服务项目的企业打击非常大。
PPP项目信息透明度不高。社会资本参与PPP项目设施建设，必须建立在对项目具体信息非常了解的基础上。目前，国家发改委公布的PPP项目信息库中，虽然显示了项目名称、项目所在地、所属行业、建设内容及规模、项目总投资、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系电话，但并没有公布每个项目的具体信息。而政府部门审批环节的不透明、审批周期的不确定性更让投资人望而却步，难以取得社会资本的信任，影响了社会资本进入的积极性。可以说，在新一轮PPP投融资热潮中，地方政府和社会资本之间面临的信息不对称、地位悬殊难成伙伴关系等结构性困境，已严重影响了PPP模式深入推进。
PPP项目的投资收益难以有效吸引社会资本。由于公共产品和社会服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目的建设、运营和维护，PPP项目公司成立后通常需要大量从社会融资，虽然央行连续降息，但社会资本的融资成本仍然比较高。在项目的投资收益较低的情况下，较高的融资成本已成阻碍社会资本投资PPP项目的拦路虎。由于PPP的公共服务属性，社会资本只能从投资中得到合理而非超额的收益，因此，PPP项目的投资收益率相对较低，对社会资本的吸引力不足。据专家测算，如果一个投资项目收益率低于12%，对于社会资本方来说，就很难具有吸引力。如济青高铁PPP项目，为社会资本设定的收益率为不高于8%，邮政储蓄银行的中标收益率仅为6.69%。
地方政府未能正确认识PPP模式的内涵。多数政府部门把PPP简单理解成一种融资模式，匆忙之间推出的天量PPP项目，仅仅是为了维系庞大基础设施投资的需求，以解决政府公共服务投入不足的问题。PPP的实质是为解决政企关系、解决政府的运营效率低下，通过建立科学的政企关系及补偿机制，推动政府改革和社会企业改革。此外，PPP要发挥其应有的作用和效力，需要较苛刻的前提条件来支撑。从国际经验看，PPP模式有一整套完整的管理框架体系，尤其是要求法律保障体系健全，需对项目的合法性、合同的有裁性、价格的变更性、投资的追加性、利益的补充性、股权的转让性等方面做出详细的规定。PPP项目投资额较大、回报期长，一般在10年以上，这就需要PPP项目有着较为稳定的、可持续的收入流，有一定回报能力、运营中可产生现金流。同时，PPP模式要求政府部门有着较高的专业管理知识和较强的监督能力，既要防止运营方的服务质量下降，也要防止政府的迟延支付以及地方政府和企业联合骗取中央财政补贴等行为。
地方政府对采用PPP模式的心理准备不足。基础设施和社会事业领域的项目建设采用PPP模式，是非常复杂的项目运作模式。吸引社会资本参与基础设施和社会事业项目建设，当地政府须保证社会资本投资者获得可接受的投资回报。而社会资本的投资回报，实质上就是当地政府采用PPP模式实施基础设施和社会事业项目的成本。而当前我国处于转归时期，受到体制、机制及任期责任考核等多种因素的影响．客观上，目前我国各级政府部门并没有真正做好接受PPP的真实理念、按照真正的PPP模式运作基础设施和社会事业建设项目的心理准备。
政府部门对PPP模式的期望太高。自20世纪80年代中期开始，我国就已开始引入PPP模式，以BOT为代表的PPP模式就被引入了污水处理和基础设施建设领域。从PPP模式在我国的实践可以看出，它在解决基础设施建设资金方面确实起了一定的作用，但作用并不明显。在地方政府融资平台可以直接在市场融资的情况，地方政府对PPP模式并不十分热衷。目前，在国家大力推进PPP模式的现状下，PPP内涵外延不断拓展、延伸，PPP模式应用范围不断扩大，涉及新型城镇化建设、提供公共产品或服务领域，包括安置房、小城镇综合开发、智慧城市、公立医院项目、交通基础设施、水利水务、港口、机场、监狱、垃圾处理、污水处理、政府办公楼等等。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%，而韩国明确规定PPP项目不得超过公共产品项目的10%。因此，政府部门对PPP过度追捧，特别是片面扩大其融资功能并不可取。
促进PPP项目落地的建议
政府正确认识PPP、严格选好项目是前提。理论上讲，PPP模式可以适用于大多数公益性事业投资，但这并不意味着PPP可以适用于所有社会服务领域，政府不能把PPp当成包治百病的良药。政府既不能仅把PPP当作是一种融资模式甚至是唯一渠道，也不能把PPP当作政府推卸责任的手段。成功的PPP项目运作，离不开政府和社会资本的长期良好合作，这就要求政府既不能把PPP项目的责任完全推给社会资本，也不能因推行PPP而推卸提供公共服务的责任，更不能逃避对于项目的财政支付或补贴责任，反而要增强对于项目和服务质量的监管责任，加强契约、法制、信用、公平建设，不断提高公共服务水平。从国际经验看，只有那些可通过使用者付费并收益大致可覆盖或超越建设和运营成本的项目才较适宜采用PPP模式，对无法通过物有所值评估的项目，不能采用PPP模式。
政府部门的观念转变是根本。PPP模式的实质是公共服务市场化，通过PPP模式引入社会资本，将政府债务转为企业负债，通过PPP项目的全生命周期预算管理，促进政府从以往单一年度预算收支管理，逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时，通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制，提高地方政府债务的透明度。在PPP实施过程中，政府的责任主要是调节社会资本的盈利空间，既要考虑保持项目回报率的吸引力，又要考虑PPP项目投资带有公益性、投资回报率不能过高。政府要把更多的注意力放到制定战略规划上，放到公共服务价格、质量的监督上。该由政府管的，政府要切实管住管好，真正实现政府职能转变。此外，政府还需做好PPP整体规划，建立“动态调整机制”，在pPP项目全生命周期内，根据项目运营情况、公众满意度等，定期对价格、补贴等进行调整，双方互相监督、强化合作，使社会资本能盈利但又不暴利。
做好评估论证工作是关键。对PPP模式适用范围的判断，总体原则是已经完全能够市场化运作的项目不适于PPP模式，地方平台公司有能力进行高效运作的项目也不适于采用PPP模式。只有那些不具备完全市场化运作的体制、机制条件，同时当地平台公司又没有能力运作好的项目，才适宜采用PPP模式进行运作。这种运作方式虽然会让当地政府付出更高的代价，但由于提高了项目运作效率，降低了全生命周期的项目运营成本，通过评估认为采用PPP模式的财务价值大于零，比交给当地平台公司运作更有效。因此，做好PPP项目的评估论证工作是关键。
做好国家层面的顶层设计是保障。在2014年，国家发改委和财政部了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》；在2015年，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；但是，不论是《操作指南》还是《特许经营管理办法》，仅仅是规则、办法，而不是国家法律，层级相对较低。而且从国家发改委出台的指导意见和财政部出台的操作指南来看，两部委意见也不尽一致。因此，亟需出台《特许经营法》，通过法律的手段，保护投资者的利益，从而推动PPP模式有效规范的执行。
实现政府、社会、社会资本多赢是目的。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程，双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确，在这一合作过程中，政府和社会资本是平等主体，是一种平等的伙伴关系，从国际经验看，只有政府和社会资本双方都能诚实守信、认真履约，才能保证PPP项目的顺利实施。PPP项目需要实施项目全生命周期合同管理，在合同有效期内对公共服务的质量和价格进行持续监督，并将政府付费和使用者付费与绩效评价相挂钩，确保实现公共利益最大化。PPP模式下，政府部门还必须科学合理制定好收益分配规则，均衡各方收益。
总之，PPP模式绝非灵丹妙药，在目前的情况下，还不能破廨地方政府的融资难题，而且其推广使用还可能因为条件不具备而引发许多新问题。因此，政府在推广PPP时要用其善、避其弊，避免一拥而上，为了PPP而伪PPP，把不适合PPP模式的项目推上市场；与此同时，社会资本也需谨慎对待PPP项目，避免进入投资陷阱。
ppp项目论文范文4
关键词：PPP模式；顾客让渡价值；影响因素
一、相关理论概述与假设提出
公私伙伴关系（PPP）是一种公共基础设施项目融资模式，由公共部门独自提供项目或服务转变为公共部门和私人部门合作共同提供，从而形成一种合作伙伴关系。
所谓顾客让渡价值是就指顾客总价值（TVC）与顾客总成本（TCC）之间的差额。
本文将顾客让渡价值理与PPP模式相结合进行研究并做出假设：
（1）产品价值。PPP项目的产品价值主要体现在项目类型、回报、融资额度等方面。顾客让渡价值理论认为项目价值的高低与吸引私人合作者的数量成正比。
因而假定PPP的项目价值与其合作伙伴成功的可行性存在正相关。提出研究假设：
H1：PPP的项目价值与立项的成功率呈正相关关系。
（2）人员价值。人员价值主要体现在PPP项目发起的公共部门可信度、经验、操作能力、办事效率等方面。一个项目团队的规模大小以及经验是否丰富决定了其所具有的人员价值的高低，因而假定PPP项目的人员价值与其成功率存在正相关关系，故而提出假设：
H2：PPP项目的人员价值与合作成功的可行性呈正相关关系。
（3）服务价值。服务价值是投资者了解PPP项目的一种认知价值。在PPP项目中主要表现为政府能够给企业提供的各种优惠政策。服务价值的高低直接决定了项目投资者的认知价值，同时对其忠诚度和满意度也有很大的影响。
假定PPP项目的服务价值对其立项成功具有正相关关系，并由此提出研究假设：
H3：PPP项目的服务价值与立项的成功率呈正相关关系
（4）形象价值。形象价值在PPP中表现为提高出资企业的公众形象为其带来的价值，是公众对企业品牌价值的认知。由此假设PPP项目的形象价值与立项与否具有正向关系。因此提出研究假设：
H4：PPP项目的形象价值与立项成功与否呈正相关关系。
（5）货币成本。在PPP中，顾客总成本只选择金钱成本。由此假设PPP项目的货币成本与其立项之间存在负相关关系。因此提出研究假设：
H5：PPP项目的货币成本与其立项成功与否呈负相关关系。
二、模型设计
1.变量选取
（1）产品价值。本文用项目筹资额度（Ln-goal）与合伙人回报（Return）来度量产品价值。
目标筹资额度（Ln-goal）：每个PPP项目都需要政府或是项目发起人设定目标的资金额度，若企业能力进行投资并达到一定比例，并且最终达成项目协议，则表示项目成功，否则失败。项目回报（Return）：本文将PPP项目的回报类型分为所有权、特许经营权、产品或服务付费三类。
（2）人员价值。人员价值在PPP项目中体现为公共部门人员的学习能力，故用项目团队规模、发起人历史发起项目数量来度量。
项目团队规模（TS）：此指标体现了项目团队人数。
发起人历史发起项目数量（PP）：这一指标指该团队之前成功完成项目的数量。
（3）服务价值。本文以政府的补贴额度以及优惠贷款利率来衡量项目的服务价值。
政府的补贴额度（Bonus）：政府相关部门对项目公司的成本收回和合理回报而给予的财政补贴。
优惠贷款利率（Ln-interest rate）：这一指标指政府给予参与PPP项目的企业在贷款筹资方面的优惠政策。
（4）形象价值。形象价值来源于企业参与PPP项目所更提高的在社会公众中形成的整体形象，用对企业宣传的广告投放次数进行衡量。
广告投放次数（Ln-Advertisements）：PPP项目中，政府能够给予参与项目的企业进行广告宣传的次数。
（5）货币成本。货币成本是投资者付出的经济成本，用项目最低投资额（Ln-Min pledge）的对数来衡量。
2.模型设计
三、实证结果
1.PPP项目的产品价值对其成功与否影响不显著
目标融资额在1%的显著性水平上与项目取得成功呈现负相关关系，与原假设相矛盾。项目回报Return1（特许经营权）与Return2（所有权）、（产品或服务付费）分别在5%、1%的显著性水平上对项目成功有显著影响。作为分类变量，特许经营权、所有权和产品或服务的付费均对PPP项目成功产生正向影响，而以特许经营权为回报的项目更易取得成功。
2.PPP项目的人员价值中，团队规模影响不显著，发起人历史发起项目数量影响基本显著
实证结果显示，Model2中的团队规模（TS）对PPP项目成功影响较为显著。这主要得益于在特许经营权类项目中，私人部门与公共部门共同分担项目风险、共享项目收益。因而，特许经营类项目的成功很大程度上与政府相关部门的管理水平相关。
3.PPP项目的服务价值对其成功与否影响显著
补贴额度和优惠贷款利率在所有模型中对项目成功影响显著并呈正相关关系。主要是因为不同的项目类型对于企业投资者来说面临着不同的风险，企业会更加倾向于政府部门所能提供的各种优惠政策。
4.PPP项目的形象价值对其成功与否影响显著
研究可知，广告投放次数与项目成功与否呈正向影响，原假设H4成立。项目发起人对参与项目的企业进行的广告宣传无疑扩大了企业的受众与影响力，可促使企业更加积极的参与PPP项目。
5.PPP项目的货币成本对其成功与否影响不显著
分析可知，最低投资额与项目立项成功与否均有负相关关系，对应H5假设成立，这主要是因为项目价值比投资成本更易被关注。因此，PPP的货币价值对立项成功与否影响不大。
四、结论与建议
根据定量分析结果，笔者对PPP项目提出两点建议。
（1）加强相关法律法规的认识和学习，使企业避免由于不熟悉国家宏观经济政策以及相关规定所带来的损失。
（2）树立风险管理意识。企业要对项目的经济、政策环境进行整体分析，通过合同谈判采取合理的方式规避合同风险，争取企业的正当权利。
参考文献：
[1]李心丹.行为金融理论：研究体系及展望[J].金融研究，2005，01：175-190.
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[3]李炳炎.“中国模式”的完善与“分享型经济发展方式”[J].海派经济学，2012，02：14-25.
ppp项目论文范文5
各位领导、同志们：
在基础设施和公共服务领域推广PPP模式，是投资领域供给侧改革的重要举措。近年来，在省发改委的大力指导和支持下，我市积极开展了PPP模式推广工作，并被国家发改委选为国家中小城市市政工程领域PPP创新工作重点城市，。根据会议安排，我就抚州推广PPP模式工作情况作个简要汇报，不当之处，敬请批评指正。
一、我市PPP模式推广工作基本情况
在PPP模式推广中，我委会同市直有关部门按照政策引领、统筹谋划、协调联动的原则，积极探索，主要做法是：
（一）注重政策引领，建立健全PPP模式制度体系。一是代市政府草拟并出台了《抚州市本级政府和社会资本合作（PPP模式）实施办法（试行）》、《抚州市本级政府和社会资本合作模式（PPP）项目基本操作流程（试行）》，确定了PPP模式的实施范围、实施方式、基本流程及各部门职责等。二是建立了PPP项目联审机制，2019年7月，我委会同市财政局下发了《关于建立市本级政府和社会资本合作项目联审机制的通知》，建立了由市发改委、市财政局牵头，规划、国土、环保、水利、法制办、金融办等相关行业主管部门参与的PPP项目联审机制。目前，我委共组织完成了5个PPP项目实施方案的联审。
（二）积极先行先试，着力打造PPP示范项目。PPP模式是一种新的项目融资、建设模式，指导文件多，推进程序复杂，为了推广PPP模式，我市积极先行先试，并在实践中不断探索完善，抓好了一批示范项目实施，充分发挥其示范引导作用。如：我委围绕生态文明建设，率先推进了抚河流域生态保护及综合治理一期工程PPP项目，指导相关部门按操作流程抓好了项目实施。一是项目识别阶段（包括项目发起、确定实施机构、项目入库和财政评价论证）。该项目由江西省水利投资集团有限公司发起，经反复磋商论证，2015年10月，我市与省水投签订战略合作协议，启动抚河流域生态保护及综合治理工程，分三期实施，一期工程采取PPP模式；2019年3月，市政府确定市发改委为该项目实施机构、市投资公司为该项目具体操作单位和政府出资方代表；5月，市投资公司将该项目信息录入国家重大建设项目库；6月，该项目“物有所值评价报告”及“财政承受能力论证报告”编制完成，并通过市财政局评审。二是项目准备阶段（编制实施方案、实施方案的联审、办理相关审批手续）。2019年7月，市投资公司通过招标确定国信招标集团公司作为该项目的PPP咨询机构，负责编制项目实施方案和全程咨询服务；7月28日，我委会同相关部门对该项目实施方案进行了联审。8月9日我委将修改完善的实施方案报市政府，市政府于8月16日批复该项目实施方案；市投资公司在开展上述工作的同时，相继办理了环评、规划、用地、可研报批等手续。三是项目采购阶段（选择合作伙伴和签订项目合同）。该项目实行社会资本方和工程施工方合并采购，2019年9月12日，在市公共资源交易网挂网招标。10月17日完成对潜在投标人的资格预审。11月25日正式招标确定省水投资联合体预成交。预成交结果分别于11月28日和12月5日，在省政府采购网和抚州市公共资源交易网公示，公示期间无异议；2019年12月至2017年3月，我委会同市投资公司组成谈判工作组与省水投联合体进行了两轮合同谈判，反复修改完善合同条款并公示后，报市政府审定。2017年4月，市政府授权我委与省水投联合体签署了项目合同。四是项目执行阶段。2017年5月，市市场质监局批准项目运营管理公司（简称“SPV公司”）成立，负责项目投资、建设、运行、维护工作。目前33个子项目已开工20个，累计完成投资8亿元。该项目顺利落地实施，为其他PPP项目实施提供了借鉴参考，起到了很好的示范引导作用。
（三）加强谋划推介，力促PPP项目落地实施。一是建立市级PPP项目储备库。按照国家发改委关于加快建立完善PPP项目库的要求，组织各县（区）各部门建立了市级PPP项目库，并加强与财政部门PPP综合信息平台的互联互通，实行入库项目动态管理。目前，市级PPP项目库共储备项目75个，总投资557亿元，其中市本级项目16个，县（区）项目59个，项目涉及市政、交通、教育、医疗、科技、文化、旅游、环境保护、水利、农业、信息化等领域。二是加强PPP项目推介。两年多来，我市共有五批13个PPP项目，被省发改委列为省级PPP示范项目对外，总投资350亿元。同时，我委去年也筛选了10个前期工作较为成熟的PPP项目，在市政府门户网站和市发改委门户网站对外，总投资412亿元。通过对外推介我市PPP项目，吸引了中建、中铁、中交建、中电建、中冶等一大批大型国企及上市公司来我市对接洽谈PPP合作。三是积极争取上级资金支持。2015-2017年，我委共争取上级PPP补助资金956万元，用于支持前期工作较好、操作较为规范的项目,起到了示范引导作用。目前，全市共落地实施PPP项目12个，总投资113亿元，包括总投资48.14亿元的抚河流域生态保护及综合治理一期工程、总投资18.74亿元的文昌里历史文化街区改造工程、总投资12.89亿元的廖坊灌区二期工程以及G316资溪花山界至南城黄狮渡段公路改建工程、G322宜黄黄陂至乐安鳌溪段新建工程、临川教育集团三所实验学校等基础设施和公共服务项目。
四、加强业务培训，提高PPP实务操作能力。为切实提高我市各级、各部门的PPP工作业务能力，促进PPP项目规范实施，今年6月15日-17日，在国家发改委的大力支持下，我市联合清华大学PPP研究中心，举办了为期3天的PPP实务培训班。市发改委、市财政局等16个市直单位负责PPP工作的分管领导和科室负责人，各县（区）政府分管领导、发改委有关同志、县直有关部门负责人，以及有关PPP项目实施机构人员约200人参加了培训。通过培训，使我市各级、各部门有关人员更加精准地理解了PPP模式的相关政策，提高了他们的PPP实务操作能力。
二、下一步工作打算
ppp项目论文范文6
关键词：PPP模式；社会资本，资源优化配置；公共服务
中图分类号：F283文献标志码：A文章编号：1001-862X（2017）03-0040-007
一、PPP模式研究的简要综述
PPP模式在国外的应用相对成熟，20世纪80年代，PPP模式最早在英国出现并得到推广，继而在美国、加拿大、法国、德国、西班牙、澳大利亚、新西兰、日本等主要西方国家得到广泛应用。
文森特・奥斯特罗姆（1999）提出“多中心治理理论”，强调私营部门积极承担责任参与公共事务治理，这为PPP模式的运用提供了理论基础。Stephen P.Osborne（2000）认为PPP模式能够整合社会资源，改善公共服务质量，提高公共服务效率，推动公民社会建设。E.S.Savas（2000）认为典型的PPP产品包括公路、桥梁、机场、供水、管线、发电厂，甚至监狱、博物馆、学校和市政设施也能使用PPP模式。Erik-Hans Klijn，Geert R（2002）分析了荷兰的三个PPP公共交通设施项目，认为由于政府部门与社会资本的利益并不一致，而且PPP项目涉及政府、企业、社会团体、个人之间的冲突，理论上的PPP在现实中很难推进。
王守清，柯永建（2008）对特许经营项目融资定义、特点等进行了系统介绍；伍迪、王守清（2014）指出，PPP是涉及金融、法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理和政治等多因素的复杂过程；宋波，徐飞（2011）以经济学和过程管理为理论基础，系统探讨了PPP模式的应用，并通过案例分析，提出了相应的理论支持；关于PPP模式的优点，贾康、孙洁（2009）认为通过PPP提供社会公共产品时，会实现公共利益最大化，而且私人部门参与者的利益也可以得到一定水平的保证；吴卓瑾、乔宝云（2014）认为PPP模式能有效结合政府与社会资本的优势，解决公共服务的资金、管理等各方面的问题。
孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟（2015）认为现有PPP模式不适应新形势发展要求，现行金融体系也不适应PPP项目融资，迫切需要进行相应改革；张晓青（2015）认为可以发挥商业银行资金量大、渠道广泛的优势，大力拓展PPP业务；王玺、夏强（2016）对PPP项目的财政承诺进行了分析，提出了管理PPP项目财政承诺的基本框架；吴孝灵、周晶、彭以忱、段庆康（2013）探索了PPP项目的政府补偿制度，分析了在实现投资者要求收益的同时，最大化项目社会效益的制度体制。
周正祥、张秀芳、张平（2015）关注如何调动社会资本参与公共基础设施建设的积极性，认为这是PPP模式广泛推广亟待解决的关键问题；陆晓春、杜亚灵、岳凯、崔智鹏（2014）对PPP项目监管中存在的问题进行了研究，建议设立公共产品质量监管机构，从法律层面保障公共产品质量；关于PPP模式的制度建设，孟春（2016）认为必须构筑统一的PPP法律和政策体系以推动PPP项目运行中合同争议的合理解决，并稳定社会资本的预期以吸引社会资本参与PPP项目；刘晓凯、张明（2015）也认为需要加快法治建设以发展PPP模式；苏亮瑜、罗剑（2015）则对PPP产品的机制设计提出了创新，认为PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式。
目前仍然缺乏国家层面的制度和统一的基础性法律体系，以界定PPP项目运行中部门间的分工、协调、审批、监管等诸多问题（刘薇，2015）；地方政府债务高且没有足够的财力支撑PPP的实施，PPP模式实施的统一性、协调性不高（郑志峰，2016）；PPP项目合作期限太长，社会资本担忧PPP合同履行^程变数太多（九三学社中山市委会相关负责人，2016）；制度缺位、信用缺位、主体缺位和环境缺位（管清友，2015）。
二、PPP模式的三点重大效应简析
1.缓解政府债务压力，降低政府融资风险。近年来，我国经济社会发展取得长足进步，整体经济实力大幅度增长，综合国力和国际地位大幅度提升。各级政府发挥着重要作用，由于政府投资额度的加大，不可避免地带来各级政府的负债。由于中国债务门类繁多，负债规模也难以准确统计，各地融资平台也越来越多样化、隐蔽化，地方财政蕴含着较大的风险。为了规范地方政府性债务，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范和化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。2014年10月2日，国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，目的是加快建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，按照合同约定，一般来说，财政补贴或政府付费的期限较长，每年需要的财政支出相对较少，同时，资金使用的透明度相对较高。因此，可以缓解政府债务支出压力，降低政府融资风险。
2.发展混合所有制经济，提高资源配置效率。在中国，PPP模式是中央政府力推、各地方政府广泛响应推广起来的，是中国在走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多公有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。随着中国经济的持续高速发展，基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次凸显，单靠政府的财政力量无法满足这些基础设施所需的巨额投资。并且投入后政府还要承担巨大的赤字风险，特别是在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公共设施等方面。基础设施建设资金的短缺，为国内外社会资本以PPP模式参与我国公共基础设施投资建设提供了良好的契机。与此同时，以单一政府主体供给的基础设施及公共服务供给效率降低，基础设施投资对经济增长的贡献也呈现出下降趋势。多国实践表明，在基础设施及公共服务领域引入社会资本，采取政府和社会资本合作PPP的模式不仅可以扩大融资渠道、降低融资成本，减轻政府财政压力，降低债务风险，而且还能够改善公共财政和政府治理，提升公共基础设施产品和服务的供给效率。英国早在1992年就开始在基础设施领域应用PPP模式，75%的英国政府管理者认为PPP模式下的工程项目能达到或超过项目的要求，能够节约17%左右的资金投入。从工程预算来看，约80%的工程耗资在预算之内，高于传统招标方式25%左右。在PPP模式下，政府可以更专注于优化政策规划，从全局的高度有效对冲相关风险；企业可以发挥追求投资回报的天然优势，在稳定的合作模式下，专注于操作环节来追求自己的利益落；专业中介机构可以更好地发挥它们在设计、建设、财务、法律等具体事务方面的优势来降低风险。这几个方面的结合，各自发挥自身的比较优势，实现资源的优化配置，提高资源利用效率。通过PPP模式大面积推广应用，可以使得政府与社会资本长期合作得到进一步的加强，使得各种资本要素充分组合，形成你中有我、我中有你的混合所有制经济，使得社会主义经济制度更加完善，更加具有效率，使得中国特色的社会主义制度更加具有活力和生命力。
3.增强各方契约意识，切实转变政府职能。目前，中国经济发展进入新常态，处于增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。但是我国有些地方财政负担严重，经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾突现。从大的历史趋势看，地方融资平台在本世纪初发挥了推动城市建设的巨大作用，由于债务的不可持续性，今后PPP模式将部分取代传统上由地方政府融资平台操作的公共基础设施建设。PPP项目通常需要投资额巨大，合作周期长、影响合同履行的因素复杂，完备的合同系统和良好的争议协调机制是项目长期顺利进行的重要保障，需要在项目前期就制定完备的合同体系，避免后续长达几十年的经营期内一旦出现问题则束手无策。PPP项目建成运营周期往往长达几十年，甚至上百年。项目建成之后几十年的运营期内，企业为了获得稳定的投资收益，会努力降低维护成本，这也促使其在建设阶段提高项目质量。1995年起，为了吸引外商投资，在国家计委的主导下中国实施了多个BOT项目，对中国PPP模式的规范化、专业化及本土化进行了有益的尝试，但也遭遇了水土不服的困境。而后，2004年随着建设部126号文的颁布实施，特许经营概念正式引入市政公用事业，中国PPP模式出现了第二轮发展浪潮，覆盖行业显著扩大，项目参与主体、实施结构、影响因素日趋复杂多元。PPP项目大多以筹集社会资金为单一导向，政府与社会资本双方之间，前者甩包袱、后者占市场的心态在很多项目中表现得十分明显，项目中长期发展、社会效益和经济效益缺少人问津。中国PPP模式在这一时期，有明显异化的趋势，直接限制了PPP模式在新常态下集约化、精细化发展。经济新常态下，现在政府的原有优势明显减弱，需要政府相应转变工作思路和机制，致力于营造有利于创新、包容多样性和不确定性的体制及政策环境，而不是直接冲到前线，抓投资、上项目，否则，难以为继。PPP模式合作期限长，涉及合作面较广，这就要求各方都按合同约定的要素进行，政府提供相应的政策环境、财政补贴或政府付费等，特别目的公司，按照约定要求，提供基础设施和公共服务。尽管在实施过程中，还会存在这样或那样的问题，但是随着PPP模式的不断推广使用，我们相信，会逐渐增强各方契约意识，切实转变政府职能。
三、PPP模式中重点关注的四个问题
1.个别官员的传统官本位思维。PPP模式是一种政府与社会资本合作的模式，它可以缓解基础设施建设资金紧张现象，是一种双赢或多赢的合作模式，目前已在英国等国家得到广泛推广和应用，在我国也得到了高度重视。推进PPP模式在我国的应用需要具备一系列条件，其中政府的支持非常重要。但是一些地方政府官员还是习惯旧常态下的经济工作方式，经济增长主要靠投资、靠出口、靠大量资源投入，组织投资上要么“等靠要”，要么是卖地、借款，还有就是喜欢自己单家独干。还有一些地方政府敏感性强，闻风而动，但只是把PPP模式作为又一次争取资金的机会，不顾自身财力及项目实际情况，盲目选择PPP模式进行投资建设，可能造成更为严重的潜在政府债务。在政府与社会资本的合作中，往往做不到主体平等，官本位思想较为严重，一般来说，政府总是强有力的一方，常常是社会资本一方如果违约，政府可以追究相关社会资本一方，但如果是政府一方出现违约，社会资本一方相对较为难以追究。PPP项目的全过程都是通过合同约定对项目进行约束，因此PPP项目的顺利完成需要在整个建设周期和运营周期内相关方都按约定进行。但政府部门一直以来都是处于主导地位、权威地位，对于自身守约不是十分重视。在传统的基础设施建设过程中，我国各级政府面临地方债务压力较大、信用环境差等问题。招商引资时积极承诺，完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付，尤其是面临政府换届、重大政策调整时，政府之间推诿现象时有发生，损害了社会资本的合法权益。由于长期以来的传统惯性发展，官本位思想严重，这是影响PPP模式的推广和运用的主要问题之一。
2.个别社会资本赚快钱的思维。2014年12月30日至2015年1月1日，2015正和岛新年论坛（昆明）暨新年家宴在云南昆明举行。著名经济学家吴敬琏先生在主题演讲“面对新常态”中称：“因为驱动要素发生了变化，旧常态不能继续了。这是一个无可争辩的事实，不管你有多么强烈的愿望都不可能让它继续下去了。”吴敬琏先生演讲的题目被冠称为“野蛮生长赚快钱的日子一去不复返”。但受传统的惯性思维影响，一些社会资本为了赚快钱的目的，搞利益输送，在PPP模式中也不例外，此所述利益输送有别于利益补偿，是指以暗透标底或恶意低价中标及其他不正当手段追加预算、指定受益企业等非法行为，私授公共利益或转移公有资产。利益输送在我国法律界尚没有明确的共识和界定，PPP模式推广中出现这种不公平不公正的利益输送现象，无疑会侵害公共利益，对守法经营社会资本造成不良示范，也将阻碍PPP模式的正常健康发展。一些社会资本偏好投资期限短、收益高的项目。在经济转轨过程中，资本市场、房地产市场或自然资源垄断性行业的投资周期短且收益率高，产生了巨大的财富效应，对社会资本产生了巨大的吸引力。一些社会资本竞相跟风，投资风格偏好期限短、利润高、风险低的项目。即便是在高速公路等基础设施领域的投资，一些也更愿意采取BOT或特许经营等方式进行，不愿承担建设或经营风险。一些社会资本在PPP项目招标中以低价中标，中标后，往往以各种理由提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及公共产品或公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，因此，往往处于被动地位。这也是导致PPP模式不能得到广泛推广应用的主要问题之一。
3.PPP模式下公众利益容易受到损害。PPP模式的基础之一在于利益共享，否则就不可能形成持续性的合作伙伴关系，但利益共享并不等于共同利益。事实上，政府与社会资本的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态。政府追求公众利益，而社会资本追求经济利益最大化，两种不同的利益诉求形成了两种性质不同的价值目标，即社会公众利益最优化和社会资本利益最大化。这两者交织在一起，极易引发合作过程中政府与社会资本之间的紧张关系，一方面社会公众利益牵制着社会资本利益，而另一方面社会资本利益也可能损害社会公众利益。现实中，无论PPP协议的初始设计如何精心，契约的不完全性决定了社会资本在中标PPP项目后，基于政府公共部门对项目建设的最终责任，社会资本很可能要求对合约条款进行有利于自身利益的更改，或者增加政府的公共成本投入，或者减少自己依据初始合同而本应承担的风险。由于政府一方的所有者的缺位或相关政府责任人的社会责任感缺乏，在政府与社会资本的继续合作中，政府一方很容易退让，而为社会资本获取利益而让步，最终导致社会公众利益受到损害。PPP模式下，由于有些政府官员缺乏必要的专业知识、技能和科学的评估方法，或沿用老的管理方法来管理，容易出现决策失误，甚至导致腐败，从而使国有资产由于管理者腐败而直接损失，过低的估价和决策失误而间接流失。另外，政府与社会资本合作过程中也会使国有资产损失，包括政府财政直接损失和国有企业亏损。我国市场经济体制还不完善，在公私合作过程中部分有权力的政府官员中饱私囊，损害公共利益。PPP模式中，政府部门更加关注自身财政压力与投资方向，会尽可能甩掉自身所需承担的责任，导致政府部门在某些领域的责任缺失，造成政府角色的缺位和错位，损害公共利益。
4.PPP模式可能形成新一轮的政府债务。2015年6月15日，财政部部长楼继伟在《北大商业评论》上发表“中国的总体债务规模可控”一文。文中谈到，中国的总体债务规模是可控的，包括国债和地方债。按照最宽口径来估算，2014年底中国的负债率（即整体债务占GDP比重）不到40%，相比其他国家是比较低的。地方债的规模比国债规模要大，国债将近10万亿元，地方债在审计署2013年6月审计后估算为12万亿到13万亿元之间。未经国务院批准，地方政府不得发债，经国务院批准的地方发债额度只有1万多亿元。但是，各种地方融资平台的债务是以企业债的面目出现的，而地方政府有债务偿还的责任，这种地方债务比较多。为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十、十八届三中全会精神，国务院了关于加强地方政府性债务管理的意见（简称国发43号文）。就加快建立规范的地方政府举债融资机制，文中提出赋予地方政府依法适度举债权限、建立规范的地方政府举债融资机制、推广使用政府与社会资本合作模式、加强政府或有债务监管四项内容。文中强调，对地方政府债务实行规模控制，严格限定地方政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理三个方面。同时，43号文提出“鼓励社会资本特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。在地方政府面临债务压力加大和大规模基础设施建设资金需求存在较大缺口的背景下，发改委和财政部出台推广运用PPP模式的相关政策，PPP模式立刻被地方政府当作新的融资渠道，甚至被当作缓解债务压力“甩包袱”的手段。在此理念下，一些地区推出PPP项目时，并没有考虑项目是否满足对社会资本开放的条件、收益与风险是否匹配等，盲目推出；有的地方承诺支付高额回报或高额补贴，项目表面是社会资本参与，实为“名股实债”，甚至地方财政隐性“兜底”等，这一切可能会产生新一轮政府债务。
四、PPP模式优化对策的五点建议
推广应用PPP模式具有十分重要的现实意义和积极的正面效应，但也存在许多制约因素和突出问题。但是，如何解决这些难题，推动该项工作取得重要进展，办法只有一个，那就是“撸起袖子，加油干”，在“干中学，干中练，干中解决问题，干中获得效益”。邓小平同志在改革之初曾告诫全党：“世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。”我们不能指望在做一件事情之前，把各方面题都解决好，因为有很多问题，只有在过程中才会出现，而解决问题的方法这时才真正管用。这一切都要求我们在推进PPP模式落地生根的同时，总结经验和教训，完善相关法律制度，推动经济社会全面进步。为此，我们要重点做好以下五点工作。
1.加强PPP模式应用的宣传。推进PPP模式的广泛应用，决不只是一个融资机制的选择，而是一种管理创新。而该项管理创新，与十八届三中全会全面改革部署密切相关，与市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用密切相关，与发展混合所有制经济密切相关。推动PPP模式的广泛应用，调动政府、社会资本和企业的积极性，使专业的人做专业的事，提高经济效率。PPP模式项目的广泛推行，将为一批企业和大量的社会资本提供新的发展机遇和发展空间，有利于社会主义市场经济的完善发展。政府发挥好引导作用，更专注于优化政策规划，切实维护好社会公众利益。PPP模式是多种所有制经济的相对优势互补混合、风险共担、利益共享的形式，实现最大的包容性，促进和实现有效供给释放潜力，使得国家通过发展混合所有制经济以解放生产力的宏观战略得到全面落实，对于提升国家治理体系和治理能力现代化具有至关重要的意义。
2.合理确定PPP项目库建设。国家财政部提出PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，各级相P部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。国家发展改革委员会认为，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。英国政府则明确，PPP是为了有效节约地提供安全的公共基础设施，招投标方法要看企业是否能够实现最佳的物有所值。欧盟的《PPP成功指南》中提到，决定物有所值的因素有：减少的全寿命期的成本、更好的风险分担、更快的完工、改善的服务质量。不能把PPP模式当作“万灵丹”，不管项目的特性和环境，各级政府及相关部门，应该根据各地实际需要和财政收支等情况，确定适合采用PPP模式的项目进入项目库，绝不能仅从融资角度出发，不管适合不适合，都往项目库里装。要特别提醒的是，因为PPP项目复杂，谈判耗时，前期费用高，因此对项目规模有一定的要求，否则不合算，规模较小的话，会导致前期费用占项目总投资比例过大。
3.完善相关责任人责任追究。PPP模式是指政府与社会资本为提供公共产品和公共服务，以特许经营协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴合作关系。作为市场经济国家普遍运用的一种公共产品和公共服务的提供方式，PPP不仅有助于缓解财政压力，增加、改善和优化公共产品和公共服务供给，提高财政资金使用效率，而且充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，是转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制与机制变革。PPP模式的本质在于政府资源与市场资源在数量、禀赋上的优势互补，并特别强调共赢理念、公平公正及风险共担，充分发挥政府部门与社会资本各自的优势。PPP模式中政府与社会资本的合作伙伴关系，对传统官本位思维的冲击，对政府主导投资的观念改变，都将产生深远影响。PPP项目的归口监管部门，既有各级财政部门，也有各级发展与改革委员会等部门，各地又有差异，这就导致审批复杂、责任不明确、项目碎片化管理等问题出现。我们暂且不考虑应该有哪一个部门来负责此事，因为这个问题较为复杂，也不是暂时能够解决的，即使把它归为哪一个部门管理，也不一定解决问题。为此，不管项目由哪个部门负责发包，项目实施过程中质量由哪个部门负责监督，项目建成后运行质量由哪个部门监管，等等，它们都是由相关政府部门负责人代表政府参加这项工作。各级相关部门的责任人必须客观、公正地代表政府一方，既能从财政节支的角度考虑问题，又能切实考虑社会公众利益，同时也能使社会资本获得应得的经济利益。既要考虑项目建设过程中的成本费用总支出，又要考虑项目运行的总成本费用支出等，相关部门负责人的责任心就变得非常重要，有责任，敢担当，有能力，又干净。凡是出现吃拿卡要、、权钱交易、收受贿赂、损害公众利益、为官不为等行为，都将受到严厉制裁。完善相关责任人的责任终身追究制度，对于切实转变政府职能，推动PPP模式广泛的应用，提高效率，优化资源配置，将具有重要意义。
4.国家审计全过程监督项目。将PPP模式引入基础设施项目的建设领域，对于缓解政府财政资金不足、提升项目管理效率和投资效率具有十分重要的意义。PPP模式建设项目周期长、复杂多样、资金量大，其建设实施需要科学和灵活的项目管理模式，对PPP项目是否进行审计监督在不同地区做法不同。随着PPP模式的推广使用，国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低，非国有资本的介入使“基础设施项目”与“政府投资项目”不再具有统一含义，这必将对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。但PPP项目的产生源于公共项目供给的基本属性，公共产品和公共服务必须由政府提供，PPP模式建设项目所提供的产品和服务是公共利益的载体，其虽因融资方式不同带来了实施和管理方式的变化，政府是最终公共产品和公共服务提供者的角色没有变，是最终出资人的实质并未改变。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。审计机关是对政府投资建设项目实施具有重要影响的相关方，国家审计监督对PPP模式建设项目的规范运作具有不可替代的重要影响，若审计监督等有效监督机制缺位造成投资成本增加和综合效益下降，社会公众利益将受到损害。在国家治理视角下的PPP项目国家审计全过程监督，具有鲜明的创新性和时代性特征。按照五大发展理念，通过PPP项目全过程审计监督，进一步推动政策落地，鼓励发展创新，维护保障民生，促进深化改革，提升资金绩效，促进反腐倡廉，最终促进国家良治。为此，国家审计部门要从PPP政策贯彻落实情况、项目立项可行性、实施过程合法合规性、投资绩效等多维度对PPP项目开展跟踪审计和评价。
5.逐步完善相关的法律法规。PPP模式是一种合同式的项目投融资和管理方式，它的有效运作需要一套完整的法律条文和政策作为依据来确保参与各方的谈判有章可循。完善的PPP法律法规体系与监管制度是推广应用PPP模式的基础，可以提供充分的政策支持，有效降低项目风险、增强投资者信心。英国的PPP发展最早，也最为成熟，其相关立法也比较完善。尽管英国适用判例法，在PPP立法方面没有专门制定单行法，但并不以为它没有成文法。英国更多地通过标准示范合同来对PPP进行法律规制。美国也属普通法系，主要是判例法，但与英国不同的是，它的成文法更发达一些。尽管它没有专门的PPP法典，相关立法散见于各州立法之中。PPP在实施中主要适用相关的州立法，当然也须满足联邦法律的要求。日本从上世纪90年代开始推行PPP，并制定完善PPP的相关立法。1999年制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》。为配合该法的实施，日本政府还先后颁布了PPP进程指南、风险共享指南、物有所值指南等配套法规和指引，先后于2011年、2013年两次对PPP法进行修改。日本PPP主要采用政府付费的方式，项目的组织实施主要由地方政府主导。PPP模式涉及包括政府部门、社会资本投资人、基础设施建设、运营、维护企业以及社会公众在内的诸多参与者，对很长一段时间内的政府财政承受能力、私人融资收益和风险、基于基础设施和公共服务的社会保障等诸多方面的利益产生影响，一方面需要有目的、灵活的安排，保证并创造物有所值，使得政府、社会资本和公共利益均可以从PPP项目中获利，另一方面则要控制风险，防范PPP项目的履行不当或履行瑕疵，保证项目持久、有效地进行。为实现上述要求，需通过立法等方式建立公平有效的PPP制度环境，合理分配项目风险、减少不确定性、降低交易成本，为吸引社会资本参与投入、为公众提供更优质基础设施和公共服务提供制度保障。总体说来，我国应结合本国相关法律法规的具体情况，借鉴国外成功经验，逐步形成以《特许经营法》专门立法为主，行政法规和地方法规、部门规章、指南和指引相配套的规范系统法律体系。
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