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关键词：PPP模式 风险管理 风险评价 风险分担
随着我国经济发展和城市化进程的不断进步，大小型基础设施建设，包括公路铁路机场、医院学校、还有博物馆文化公园等公共基础设施，已无法满足人们日益增加的物质文化生活的需要，同时，国家用于公共基础建设的公共财政资金不足，公私合营的PPP融资模式就应运而生了。引入PPP模式进行融资管理，有利于更快更好地建设大型项目，完善基础设施，提高人民精神物质水平，有利于伟大中国梦的实现。当然，PPP模式也不是完美无缺的，如何高效完成工作，分析风险和规避风险，保证公共资产保值增值，加强风险管理就十分必要。目前在国内外，对PPP项目的风险管理研究已有不少成果，对这些成果进行归纳分析。
一、PPP模式概述
PPP即为公私合作伙伴，西方的发达国家针对PPP项目建立了较为成熟的制度体系，国内对PPP模式也有深入的研究。国外对PPP模式的研究主要从理论研究和实践经验相结合方面入手，其中理论研究主要从关系性合约理论、交易成本经济学、产权经济学和社会博弈四个角度出发。关系性合约理论以Tony Bovaird为代表，认为PPP模式是一种新型的合作伙伴关系，具有关系契约的特点，但认为其与交易契约关系具有区别；交易成本经济学理论以Michael Essig 和 Alexander Batran 为代表，提出了交易成本在PPP项目中的作用，论证了信任在关系合约中的重要性；产权经济学理论以Peter Scharle 为代表，对公共产品之间的产权安排和选择做出了必要的解释，同时阐述了产权在公私合作关系中的作用；社会博弈理论以Grout 为代表，将PPP项目内容放入博弈视角中进行分析和解释。
与国外成熟的基础设施PPP模式研究相比，我国对于PPP项目模式的研究还处于初步阶段，李秀辉（2002）是我国早期介绍PPP模式的学者，他对我国基础设施建设引入PPP模式进行了论证和展望，此后王撷（2005）等学者对城市的交通建设工作引入PPP模式进行了理论探讨，王雪青（2008）分析了城市基础设施实行PPP模式的困难，并就该类困难提出了相关的解决意见。2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革，并扩大了PPP模式在社会基础设施建设工作中的运用。
二、PPP项目风险识别综述
PPP项目有其优势，但并不意味这就没有风险存在。由于项目涉及到的资金数额大，涉及到的利益主体多样，建设时期长短不一样，资金回笼慢等因素，PPP项目实际上也面临巨大风险。风险识别需要人们运用各种科学系统的方法来认识所面临的各种风险以及风险事故发生的原因。不同的风险识别角度导致风险的分类也是不同的，风险识别是风险管理中的基础和前提。
在国外对风险识别研究中，Lib（2005）将PPP模式的内部和外部环境作为核心，从宏观和微观等层面对风险进行分类，将项目外生风险视为宏观风险，将项目在实施过程中存在的内生风险视为中观层面风险，将项目各个参与主体之间的合作关系和利益分配带来的风险视为微观风险。Martin Loosemore（2007）将PPP项目风险分为项目风险和一般风险，项目风险主要是指与项目相关的风险，一般风险主要是指与由项目宏观环境引发且与项目不直接相关的风险。Francesca Medda（2007）则将PPP模式风险划分为技术风险、商业风险、政治风险和融资风险。Thomas（2003）则从项目不同的开展阶段进行风险划分，将风险划分为前期阶段风险、建设阶段风险、运营阶段风险和项目生命周期风险。
国内对项目风险识别的研究也参照了国外风险识别研究成果，比如范小军（2007）将风险划分了7大类，主要有：政治风险、法律风险、信用风险、建设风险、市场风险、金融风险以及自然环境风险，并根据PPP模式的特点设立了33个风险指标，以便做好风险识别工作。王振坤（2009）将项目风险识别分为系统风险和非系统风险，并根据风险因素列出了详细的风险清单。
三、PPP项目风险评价综述
风险评价方式主要有定性和定量风险评估风险方法，国外的学者Skitmore（2004）通过问卷调查等方式来对PPP模式风险进行了定性评估，但是定性分析方法无法将项目风险进行量化，因此风险定量分析方法的应用得到推崇。Songer（1997）用定量分析方法蒙特卡罗模拟技术对收费公路进行了风险评估，为公共基础设施建设的顺利开展提供了条件。国内学者李胜等运用定量分析方法，如模糊综合评价法，对BOT 项目风险进行评估；陈玲在专家打分法 、统计概率法等风险分析论述的基础上， 提出了基础设施项目风险的基本管理程序；台湾学者Cheng（2001）运用层次分析法和模糊数学方法建立多准则模式对项目风险进行较为准确和科学的评估，对PPP项目风险进行了合理的量化分析，为风险分担工作提供了必要的基础和保证。
四、PPP项目风险分担综述
国内学者对PPP项目风险分担研究取得了一定的成果，学者王守清提出PPP模式风险分担的三条原则，并论证了PPP项目风险的表现形式，对公共部门与私人部门之间的风险分担具有一定的指导意义。国内学者刘新平（2006）提出了项目风险分担程度应该与取得的回报向匹配，应该合理设定风险承担的上限，保证风险分担和控制力之间的配比，协调好投资者之间的利益分配和风险分担工作。学者周鑫 （2009）通过建立博弈模型对项目风险分配比例进行了论述，并对风险问题进行了定量分析，但是其对定量风险分担和实际PPP项目风险分担的研究不一致，缺乏可靠的准确性。
根据国内外的研究成果，PPP项目风险管理可在以下几个方面做进一步的深入研究：一是不同风险分担模式之间的不同点及对利益相关者的影响。二是在PPP模式中，各利益相关者如何做好风险控制，提高项目的经济效益和社会效益。三是作为国民资产代表的政府，建立什么的治理结构机制，才能兼顾社会效益和国有资本的保值增值。四是不同行业不同类型的PPP项目的科学可行的风险评价方法和风险分担机制。
参考文献：
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【关键词】PPP模式 发展 概述
一、PPP模式的内涵
PPP-Public Private Partnership，可译为公立私有伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私营机构的伙伴合作、国家私人合营公司等。
由于PPP模式本身的复杂性、实践的多样性及研究者出发点不同，目前，PPP还没有形成统一的定义，如：中国认为PPP是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。欧盟委员会将PPP定义为提供公用项目或服务而形成的公共部门和私人部门之间的合作关系，其目的是为提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。加拿大PPP委员会则定义PPP为公私部门之间基于各自的专长而建立的风险合作关系。它通过资源、风险和收益的适当分配，更好地满足事先界定好的公共需求。
尽管对PPP没有形成一致的表述，但是对PPP本质的把握却有相同几点：强调一种公私合作伙伴关系；目的是满足社会公共需要；风险分担，尽可能地去承担自身有优势方面的风险；利益共享，参与者共享PPP项目所带来的社会成果的同时，确保社会投资方获得长期稳定的投资回报；以契约形式明确各自的责任和义务，保障各自权益。
二、对中国推进PPP模式的建议
经过多年发展，国外的PPP 模式形成了较为规范的模式框架，应用范围也更为广泛，形成独特优势。与发达国家相比，中国 PPP 模式稍显不足。而且，目前中国正处于经济新常态的特殊时期，城镇化的加速推进又将造成公用设施供需压力和市政公用事业的建设高峰。因此，如何形成适合中国国情的PPP模式，缓解政府财政压力、推进城镇化、发展经济、实现国家现代化，亟待解决。
（一）健全PPP法律法规体系
目前，我国有关PPP的法规多为部门规章或者地方性法规，缺乏国家层面的立法。且执行过程中由于层级、地域限制存在，存在冲突。没有完整清晰的制度框架和法规体系，PPP项目的运行缺乏保障。而且，在政府主导的公私合作中，政府难以脱离行政角色，忽视合约，对企业施以行政命令，私营企业的权益受到损害。因此，努力构建一套完整的PPP法律法规体系，覆盖PPP应用范围，流程和管理程序，参与方的权利和义务，合同框架和风险分担原则，准入退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则、监管等，规范PPP模式的运作程序，做到PPP项目的每一流程均有法可依，确保参与者的权益。
（二）优化PPP 工作机制
完备的工作机制是有效运行PPP模式的基础，现有PPP工作机制还有诸多不足，如项目的立项和审批复杂，耗时长，缺乏专门负责项目指导、实施和监督、管理的部门，也没有统一的项目评估标准等。优化工作机制包括统一评估标准、考核投资方资质、完善价格形成机制、透明招投标程序和规范PPP交易流程，以及设立专业的监督管理机构等。以此加强PPP的组织协调、规范指导等方面的工作，规范运行流程，严防腐败行为，提高PPP项目的运行效率和效益。
（三）完善融投资机制，优化PPP模式环境
由于公共基础设施项目本身具有的投资规模大、建设周期长、投资直接回报率低、多风险等特性，融资困难。而且我国融资渠道狭窄，缺乏相应担保等配套措施，部分国有企业或地方政府融资垄断，进一步加剧了PPP 项目融资难度。这就要求进一步完善融资投资机制，政府建立创新性融资平台，拓宽融资渠道，如引入产业投资基金、信托资金等方式。适度放宽私营部门进入基础设施领域的准入和退出限制，保持充分的竞争，加强对PPP 项目融资风险识别，建立公平合理的风险分担和收益分配机制。此外，政府应建立专门投融资管理机构，在为融资工作提供指导、降低风险的同时，减少腐败现象。创造良好的融资环境，保持政治稳定，给予政策支持和经济补贴，畅通融资渠道，加快推进社会信用体系建设，严格惩治政府和企业的不守信行为，降低PPP项目的风险。
另外，由于PPP项目运作较复杂，涉及多学科的专业知识，政府要大力培养专业的PPP人才，以实现PPP项目专业化运作。
总之，PPP模式的发展是一个不断探索、不断改善的过程，政府和企业不能急于求成，要稳步前进。各地方政府与企业彼此之间要相互交流、相互借鉴，为PPP模式高效而平稳的推进贡献力量。
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关键词 阳江市 PPP模式机制
一、阳江市PPP模式开展情况
（一）完善工作机制和项目管理
阳江市贯彻落实国家、省推广PPP模式工作要求，明确由市财政局牵头负责推进本市推广运用PPP模式工作，明确了PPP项目发起、识别、采购、建设等环节的工作要求及审批流程，为顺利开展PPP工作搭建了基础性管理架构。同时，成立了推广应用PPP模式领导小组，并确定了专职工作人员，为进一步完善组织架构提供保障。
（二）健全PPP项目管理制度
已将广东省财政厅《关于做好政府与社会资本合作（PPP）信息沟通工作的通知》（粤财预函z2015{58号）、《关于加强我省政府和社会资本合作（PPP）项目管理的通知》（粤财预函〔2015〕 257号）、《关于印发的通知》（粤财预〔2016〕 116号）等文件转发至各县区（市、区）各部门，为我市全面开展PPP工作提供了基础。
（三）力推PPP项目的落实
按国家、省推广运用PPP模式工作的要求，积极申报国家、省PPP推介示范项目，并确定国道325线白沙段改线项目作为我市首批PPP试点项目，在全省的PPP推介会上进行集中推介，积极加快推进试点项目落地。目前，阳西县人民医院住院楼建设项目和阳西县乡镇农村生活垃圾处理PPP投资项目为政府付费项目，政府承担财政支出责任，已按规定纳入预算管理。阳西县人民医院住院楼建设项目、阳西县大垌山旅游景区建设项目、阳西县乡镇农村生活垃圾处理PPP投资项目、阳西县河北渔港疏浚工程项目，均已通过财政承受能力论证。阳江市阳东区始兴路改造项目（PPP）和阳东区新江台大道工程建设项目（PPP）两个项目已组建项目公司。智慧阳江一期（云平台）项目正在申报当中。
（四）加强PPP模式的宣传推广
一是邀请PPP领域专家授课，举办PPP政策知识学习培训班。2015年10月和2016年6月，举办了PPP业务知识学习培训班，邀请了PPP领域专家授课，进一步提高市直相关职能部门、全市财政系统工作人员对推广PPP模式工作的认识。二是建立市PPP项目储备库，鼓励各部门、各县（市、区）在公共服务领域积极推广运用PPP模式，积极收集PPP模式备选项目。截至2016年6月，共征集到各县区、各单位申报的PPP项目22项，其中4个备选项目，已完成项目库录入工作11项。
二、PPP模式过程中存在问题
（一）政府部门推广建设专业技术力量不足
虽然目前全国各地均在力推PPP模式，但实际上全国可运用的成功案例不算多。而PPP模式涉及较强的专业知识，以致部分建设单位在推进工作时存在畏难情绪，对符合PPP模式条件的项目仍寄望于走财政直接投资的老路子。
（二）国家和省对推广的政策文件体系尚不十分完善
在推行PPP模式过程中，PPP项目在实际操作中涉及《预算法》《担保法》《土地管理法》《政府采购法》和《招标法》等法律，相关法律规定之间兼容性不强，使项目常常遇到政策适用性问题，导致PPP项目各方合法利益难以通过法律途径得到保障，一定程度上影响了工程项目推进的进度。
（三）社会资本参与积极性不高
PPP项目要求较高，需要项目周期10年以上，符合要求的项目较少。大型央企对实施PPP工作存有观望思想，有实力的民营企业作为社会资本方参与PPP项目仍存在一定的“玻璃门”现象。
（四）公益性PPP项目受欢迎程度低
阳江市本级公共预算总盘子较小，公益性PPP项目支出额度有限。按照财政部“地方各级财政每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的规定，使得公益性项目没有任何经营性收入来源。而随着“十三五”规划的实施，阳江市本级未来可预测的PPP支出责任空间无法满足“十三五”期间计划的新增投资需求。
三、推进PPP模式发展的意见和建议
（一）健全组织机构
作为政府今后提供公共服务的革新模式，PPP强调政府部门实施过程各个程序必须规范操作。PPP模式实施过程主要包括项目库管理、预算管理和中长期财政规划管理、合同管理、政府采购管理、绩效评价管理及绩效评价结果运用等，每个工作程序都要开展大量工作。因此，必须有健全的组织机构，建议阳江市学习深圳、汕头、江门等PPP推行较快地区的经验整合资源，加快完善机构建设，推动PPP项目落地实施。
（二）创新投融资机制
一是按照42号文的新政策新要求，充分调动包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等社会资本积极参与PPP模式，加快PPP项目实施。二是依法发挥地方融资平台作用，多渠道支持PPP项目建设资金。三是去除融资平台行政化色彩，充分发挥融资平台在推进城市基础设施建设、公共服务领域PPP模式运用中的实施主体作用和引导投资作用，实现企业化和市场化运营。
（三）完善市场准入和退出机制
一是进一步放宽民营企业进入基础建设的领域的准入限制。比如投融资领域、登记事项、潜质审批等市场准入领域的限制，改善市场准入环境，必要时出台优惠政策来吸引社会资本。二是完善项目退出机制。建立项目产权交易市场和股权转让系统，使投资者能通过股权转让事项投资回收，进而合理退出，减少参与者因PPP项目在投资退出审批严格、周期长的后顾之忧，提高参与者的积极性。
（四）明确项目审核标准
根据财政部《关于规范政府和社会合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166号）、省财政厅《关于印发〈广东省PPP项目库审核规程（试行）〉的通知》（粤财预〔2016〕116号）的有关规定，应组织有关单位对照标准逐个对计划采取PPP模式的项目信息的合规性、可行性、完整性等方面进行审核。PPP项目要求合作期不少于10年，只有通过审核的项目才准予入库，未纳入项目库管理的项目，原则上不得通过财政预算安排支出。
（五）加强宣传培训
我国虽出台了系列推广应用PPP模式的政策文件，但大部分政府工作人员和作为社会资本的各类企业对相关政策文件还不了解。为此，需要大力加强PPP模式政策规定、工作流程、合同管理等内容的宣传培训，定期邀请国内权威专家和有关专业人士交流探讨经验，集体“会诊”问题，提出解决意见，指导PPP工作顺利开展。注重相关人才的引进，鼓励并支持企业、咨询机构、事务所、当地院校等联合培养PPP项目人才。及时总结一批分领域、可复制、可推广的PPP成功范例，形成学习借鉴标杆。依托各类媒体宣传PPP合作理念及实践，厘清政府方和社会资本方思想认识和政策界定上的误区，提高公众的认可度和参与度。
（六）注重监督管理
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【关键词】PPP模式 案例分析 风险 对策建议
一、引言
随着我国经济的高速持续发展，我国对基础设施的需求日益凸显，基础设施供给不足无疑会成为经济发展的绊脚石。由于PPP（Public Private Partnership，PPP）项目在一定程度上能够减缓公共部门财政负担，提高基础设施的建设速度与效率，使得PPP模式被大力引进到交通、养老、能源、废水处理等公共设施的建设领域。
通过对PPP项目失败案例的整理和研究发现，PPP项目的风险因素比一般项目更加复杂，发展过程更需要完善的法律体系来制约，同时，对成功案例的学习与借鉴是降低项目失败率的有效途径。笔者通过对失败和成功的案例进行系统性比较分析，找出PPP项目的潜在风险因素，进而针对不同的风险提出不同的发展建议。
二、PPP模式理论基础及案例分析
（一）PPP模式理论基础
改革开放以后，中国出现了具有现代意义的PPP雏形，PPP模式在加快新型城镇化、实现国家治理现代化、提升国家治理能力与构建现代财政制度方面等具有重要作用。2015年5月19日国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》将PPP提升到前所未有的战略高度。
总体来看，PPP是指公共部门和私人部门之间就提供公共品而建立的各种合作关系。PPP模式之所以被世界大部分国家广泛认可，在于它有效地将政府和社会资本连接在一起，并以“伙伴关系、利益共享和风险共担”作为其运行的特点。
（二）PPP项目的案例分析
成功的PPP项目能够解决我国财政资金短缺的问题，同时提高公共设施建设的效率。但是PPP仍然属于一种新兴事物，众多行业和部门并没有充足的经验以应对项目运行过程中出现的各样各样的问题，甚至监督部门没有完善的法律体系来制约，因此，许多PPP项目在实际应用中都遇到了诸多问题从而走向了失败。笔者认为我们应该同时从成功和失败的案例中获取有价值的信息，找出导致项目失败的主要风险因素。
1.失败案例分析。本文选取了7个失败的案例，涉及了我国供水、污水处理、电厂、隧道、垃圾焚、公路和桥梁等领域，有一定的代表性。（见表一）
通过对以上7个案例的整理和分析，总结出导致项目失败的主要风险因素：法律风险、公众反对的风险、建设工期延误风险、政府信用风险、市场风险、融资风险和不可抗力风险等。（见表二）
2.成功案例分析。如上文所言，在遍布了7个领域的PPP项目都面临了相似甚至相同的风险因素，关键性风险的分担、转移和规避是PPP项目成功的垫脚石。笔者整理研究了我国PPP项目中成功案例的典型代表，中信滨海新城项目和北京地铁四号线项目。
第一，中信滨海新城项目是我国PPP模式城市运营中首个获得立法保障的项目，剖析本案例中的运营过程和风险应对措施可对其他PPP项目提供借鉴。笔者认为中信滨海新城项目充分考虑了其合作运行过程中可能面临的各种问题，预见性的对关键性风险进行合理的分担和转移，这是项目能够成功的保障。（见表三）
第二，北京地铁四号线项目是国内首例以PPP模式运作的地铁项目。在项目运行上，首先确定地铁项目经营性投资和非经营性投资的比例；其次，在非经营性项目上，北京市政府采用灵活务实的处置办法；最后，政府根据一定的实际情况给予地铁运营商一定的政策支持。（见表三）
三、PPP模式面临的主要风险总结
通过以上研究发现，对风险的有效控制和预防是项目成功的保障。根据风险分担机制的对应原则，可将以上风险分为主要由公共部门承担的风险、主要由私营部门承担的风险和由双方共同承担的风险。
主要由公共部门承担的风险有法律与政策风险、政府信用风险。主要由私营部门承担的风险有建设工期延误的风险、融资风险和市场风险。私营部门相比公共部门具有更专业的团队和项目建设经验，对市场环境以及投融资决策具有更好的控制能力。而公众反对的风险和不可抗力的风险是任何一方都无法独自承担的，因此属于应由双方共同承担的风险。事实上，除了上文列举的风险因素外，PPP项目还具有项目风险、第三方风险、关系风险等。
四、建议与小结
通过以上的分析与总结，笔者分别从公共部门和私营部门的角度提出了相应的措施，以应对今后PPP项目发展中遇到的问题：
（一）公共部门的建议总结
1.针对法律与政策风险。首先，PPP模式近两年在我国迅猛发展，各行业都在寻找适宜的机会投入到PPP项目中，然而我国的法律法规体系并没有及时跟上步伐。因此，我国迫切需要形成PPP方面的完善的法律体系，及时修订已有的部门政策以适应当前的PPP发展模式，最终建立一个具有规范性、实用性、统一性的法律框架。其次，我国政府应出台相应的政策支持私营机构的发展，鼓励私营机构积极地参与到基础设施的建设中。最后，作为社会资本方，在享受国家政策支持的同时应充分学习PPP法律知识，不应存有投机侥幸的心理，否则在项目长周期的运行过程中定会面临法律及信用风险。
2.针对政府信用风险。公共部门和私营部门应该建立一种平等互助、诚实守信、互利互惠的契约关系，公共部门不能利用自身的权力与地位将风险全部转移给私营部门，私营部门也不能凭借自身在市场上的信息优势来诱导公共部门签订不平等的合同。对于政府方，应该建立完善的契约制度，明确各部门的职责分工和相应的惩戒措施，最终形成书面文件以监督各部门的行为。
（二）私营部门的建议总结
1.针对建设工期延误的风险。繁冗的审批程序、不完善的PPP规章制度、资金投入的不及时等原因都会造成建设工期的延误。为了降低建设工期延误风险发生的概率，应加强顶层设计，建立健全PPP项目的体制机制，将运作流程规范简洁化。社会资本方应从全局的角度规范项目运作的各个阶段，弱化工期因素的影响，留有充足的时间引入民间资本，提高融资效率。
2.针对融资风险。一方面，政府应该在PPP项目上为私营机构提供适当的政策支持，比如为社会资本给予降税、贴息，在银行信贷体系中为社会资本提供担保使私营机构的信誉度有所提升。另一方面，银行以外的金融机构应创新融资方式、开发适合PPP项目的融资产品，与银行共同构成为PPP模式服务的金融组织体系。此外，私营机构自身对融资风险的认识与防范更为重要，私营机构应根据项目的特点与发展规模采取相应的融资模式，同时制定完善的风控与解决措施。
3.针对市场风险。市场风险包括流动性风险、通货膨胀风险、利率风险等，私营机构应做好市场的前期调查工作，全面充分地了解市场并进行相关预测，结合政府和各大金融机构防范市场风险。政府应加快建设完善的资本市场环境，PPP项目是长生命周期项目，资金的投入、运用与退出过程长达几十年，因此需要多层次的资本市场以保障资金来源的长期稳定。
（三）双方共同承担的风险应对措施
1.针对公众反对的风险。公众反对的风险是指PPP项目在建设期间或者建成之后会出现损害公众利益的情况，因此会遭到广大民众反对的风险。有该风险隐患的项目虽然也是为公共设施服务的，但项目期间很有可能使部分人群的利益受损，因此在关注项目最终成果的同时也应考虑到相关人群的利益。对于与公众利益相关的项目，应保证公众的知情权，一旦发生公众反对，政府和私营部门应对相关群众进行安抚，并采取有效的解决措施以保证项目的顺利进行，双方应根据自身的责任大小承担相应的风险。
2.针对不可抗力风险。诸如地震、洪涝、全球性经济危机和战争等这类不可抗力风险，无论私营部门和公共部门都无法单独承担，因此需要双方齐心合作共同应对。
此外，在PPP模式发展过程中，财政、审计等相关部门应该相互监督和促进，建立监管与合作的协调机制，同时建立社会第三方的监督机构，形成政府和社会的双重监督。公共部门可以O立PPP项目的专业咨询管理机构，广纳PPP专业人才。为更好的监督管理PPP项目，公共部门自身要积极学习有关PPP法律及运营等方面的相关知识，提高专业素养。
本文主要针对七种风险提出发展建议，但这并不意味着其他的风险可以忽视，任何风险的发生都可能导致项目的失败。笔者相信随着我国PPP项目的发展，其风险应对措施定会愈加成熟，PPP项目在我国基础设施建设上定会发挥越来越重要的作用。
注释
①来源于《北京地铁四号线PPP模式的启示――王彦行》。
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1.关于PPP融资模式的概述
1.1关于PPP的介绍
所谓的PPP融资模式，指的是Public-Private Partnership，即公司合伙制。其含义为公共部门与私营部门通过建立伙伴关系来提供基础设施产品或服务。在对PPP模式的概念理解上，存在广义和狭义之分。广义上的PPP指的是一个概念范畴；而狭义理解则指“公私合营”模式。PPP融资模式的概念在我国虽然取得了一定的发展，但也仅仅是近些年的事情，相关的理论和实践研究都有待于结合我国具体实际，进行更深层次的研究。在我国小城镇基础设施建设方面，将PPP融资模式创新性的应用其中，无疑是一项可行的创新之举，有利于进一步推动我国小城镇发展。
从PPP融资模式的特点分析来看，主要包括两大方面，一是分享，二是合作。在PPP模式的框架中，政府部门和私营部门要建立相互信任的合作关系，要共同分享责任与风险，实现价值共享，共同理解政策目标。另外在PPP融资模式中，政府部门和私营部门要建立长期稳定的合作关系，要通过相互间的实质联系实现多部门间的共赢局面。
1.2PPP模式的比较优势分析
与传统融资模式相比，PPP融资模式所具有的优势主要包括以下方面：首先，在项目确认及可行性研究阶段，相关各方就已经就合作上的相关问题进行研究探讨，这有利于在PPP模式运营中将私营单位的先进技术与管理引入进来，进而提高小城镇基础设施建设的效率和质量。其次，PPP公私合营模式实际上是一个战略联盟，相关合作各方取长补短，共同承担风险，能够让风险收益合理分配，改变了以往政府财政压力过大的问题。再次，PPP融资模式由于有了私营部门的加入，项目资金问题得到了一定环节，同时私营部门发挥自身优势，使项目效益得到提升，资金的使用效率大大提高。最后，PPP融资模式集合了各方的力量与优势，通过科学的管理达成了权责利的一致，大大提高了小城镇基础设施的经营管理效率。
2.我国小城镇基础设施建设中PPP融资模式的应用
2.1应用模型
小城镇的基础设施建设与城市基础设施建设基本一致，但在范围上要相对较小，其基本内容主要包括了交通基础设施，公用基础设施（如，通讯、电力、自来水等），教育、文化基础设施，医疗卫生基础设施等。将PPP模式应用于这些基础设施建设中，其最佳效果或目的是要达到多方共赢。在应用PPP融资模式时，需要根据各地区的具体特点来开展，遵循一切从实际出发原则，但其总体思路应该包含以下方面。
首先，政府要对小城镇基础设施建设融资环境进行可行性论证。这里所提到的融资环境，指的是外在因素总和，包括经济等宏观环境和市场、金融、技术等微观环境。通过对融资环境可行性的分析，能有针对性的弥补不足，这是将PPP融资模式应用于小城镇基础设施建设的首要步骤。
其次，政府要结合PPP模式特点，了解合作参与各方的情况，并进行资格评定。一般情况下，PPP融资模式的合作过程包括了项目启动、寻找合作者、成立SPC、项目可行性研究、设计、建设及运营管理等阶段。在每个阶段过程中，政府要与合作各方都会就责任、权利、义务等方面的内容进行协调谈判，以保证该项模式的顺利进行。
最后，要对PPP融资模式在小城镇基础设施建设中的应用效果进行评价。评价的内容具体包括两个层面，一是基础设施项目自身的质量；二是公私部门合作机制的效果。通过对PPP模式的评价和信息反馈，有助于发现合作结构中存在的问题，对PPP应用情况进行针对性改进，以保障其应用效果。
2.2风险分析
在PPP融资模式应用的各个阶段，会遇到很多不确定或不可控的因素，即风险。对于这些风险问题，所采取的处理原则主要是按照最初的契约及合同设计，将权责对应，把风险合理的分配给相关各方。结合行业的相关经验，PPP融资模式在小城镇基础设施建设应用中涉及到的风险主要包括以识别风险为核心的，技术风险、财务风险、运营风险、规划风险、成本超支风险、市场环境风险等等。
3.关于在小城镇基础设施建设中应用PPP融资模式的思考建议
3.1政府要建立健全法律法规
通过完善相关法律法规的建设，可以为PPP融资活动的开展提供法律支持和保障，最大程度上发挥各方优势，保护参与各方利益，对各参与合作各方的行为进行有力约束，使PPP融资模式适应当前发展要求，在实践应用中取得良好效果。
3.2处理好融资风险问题
首先，由于基础设施投资建设具有资金投入大，回报周期长，影响方面广等特点，因此在项目投资决策时，必须进行全面科学的论证，保证基础设施建设项目的可行性。其次，政府自身要保证政策的稳定性和连续性，同时降低私营部门的不确定性风险，保证PPP融资应用的效果。最后，要对项目风险的分担结构进行合理设计，使项目不仅具有可操作性，同时还具有较强的吸引力。
3.3基础设施的定价机制与补偿机制
基础设施的价格问题是PPP融资各方共同关心的问题，无论采用何种方法定价，其最终的结果都是要让各方满意认可，即投资商（运营商）能够得到合理的回报利润，公众能够得到满意的服务，进而形成一个公允的价格。如果有时人为地将价格控制在投资者投入成本水平之下，则政府需要通过补偿机制对产品和服务的提供者进行补偿。当然政府也要对价格进行监督，避免出现不合理提价问题。
3.4政府应完善专业机构与人才建设
PPP融资模式的运作是一项系统且复杂的内容，想要让PPP融资模式更好的为我国小城镇基础设施建设服务，就必须加强专业机构的建设，加强PPP专业人才的培养，使其掌握复杂的法律、金融和财务等方面知识，提高PPP专业机构与人才的实践能力，为PPP融资模式的应用打好基础。
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关键词：PPP模式；政府投资；社会资本；海南省
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2016）03-0041-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.03.08
一、发展状况
在经济“新常态”下，各地纷纷出台相关政策以保持经济稳增长，PPP模式被视为关键手段。海南省经济与广东、深圳等经济发达地区相比还有很大的差距，部分农村基础设施建设、医疗卫生等公共服务的供给等相对落后。无论是为了建设国际旅游岛还是投资体制的改革要求，海南省都需要大力推进PPP模式的发展。随着PPP模式在全国的快速发展，海南省在推广PPP模式的应用方面也取得了一定的成绩。
（一）政府部门的大力支持
1.政策方面。2015年以来，海南省出台了一系列有关PPP的政策，如《海南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（琼财债〔2015〕196号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》等。同时，海南省财政部门在推广PPP模式方面做了大量工作，如对PPP模式进行宣传、组织各种形式的培训、拟成立PPP项目中心、建立PPP项目库、实行项目示范等，并取得了一定的成效。
2.硬件方面。为了保证PPP模式的顺利推广，海南省于2015年2月设立海南首家PPP项目中心――琼中PPP中心，该中心的主要职责是：全面负责政策研究、咨询培训、信息统计、组织协调、区域交流等事宜，做好与PPP相关的政策研究、案例研究等。紧接着，海口市也成立了PPP项目中心，主要负责PPP项目管理、分析评价、项目评审等任务。2015年11月底，海南省拟成立省级PPP中心，并设立省级PPP项目基金，希望能够吸引更多的社会资本进入公共服务领域。
3.实施方面。据了解，2015年，海南省政府部门把大力推广PPP模式的运用列为全省重点改革事项。财政部于2015年9月29日公布了206个第二批政府和社会资本合作示范项目，总投资额为6589亿元。其中海南省有“环卫一体化”、“南渡江引水工程”等9个项目列入全国示范，总投资额56.68亿元，涉及到水务、医疗、市政建设等多个领域。这是海南省首次入选国家PPP示范项目，对推动PPP项目在海南的顺利实施具有重要意义。
（二）PPP项目不断推进
海南省积极出台各种相关政策，降低了交通道路、污水处理、医院学校等基础设施领域准入门槛，使海南省社会资本的投资环境更加宽松、投资领域更加广阔。同时，给予社会资本合理的收益，从而激发了社会资本的投资活力。海南省拟入选的第一批PPP项目库中包含了48个PPP项目，总投资额为677.42亿元，主要涉及基础设施建设、污水垃圾处理、河道治理等领域。其中，海口市“环卫一体化”项目总投资为2.04亿元，该项目是海南省第一个签约落地的全国示范项目；海口市“南渡江引水工程”总投资额36.2亿元，该项目的顺利实施，对海南省在推广PPP模式的应用方面树立了良好的示范作用。
二、存在的问题
（一）PPP模式的政策机制仍不完善
2015年以来，海南省相继出台了一些关于PPP模式的法律政策，但法律体系及制度框架仍不完善。如海南省财政厅出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，对项目识别、准备、采购、执行、移交各环节的操作流程进行了规范，但在PPP项目具体实施过程中仍存在部分问题尚未明确，如PPP项目收益来源的规定上，对于PPP项目中涉及土地出让金是否作为PPP项目的收入来源没有明确的规定，那么政府方和社会资本方在进行谈判过程中可能会存在歧义，从而增加谈判的成本，甚至导致谈判的失败。
另外，对于项目的审批日期没有规定期限，导致项目审批延误。社会资本方将PPP项目的审批申请文件递交给政府部门，主管部门由于复杂的审批程序和较低的办事效率，导致审批时间花费过长，进而增加项目的成本。这种风险可能会导致社会资本方不得不更改可行性研究报告，甚至是对项目做出重大调整，从而增加整个项目的时间成本和资金成本等[1]。同时，全省目前除海口、琼中以外，其余市县尚未明确PPP组织领导机构或成立PPP中心，难以有效推动工作，这可能使政府对PPP项目的发起、识别、准备缺少研究，导致PPP项目难以生成[2]。
（二）PPP项目的风险分担和收益机制不合理
PPP参与方之间合理的分担项目风险是确保PPP项目顺利实施的关键性因素。由于PPP 项目参与者众多，有关各方的目标和出发点各不相同，风险承受的意愿和能力也存在差异，在项目前期私人投资者和公共部门之间常常需要就项目风险如何分配进行谈判[3]。各方都希望通过最小的成本，承担最小的风险同时获得最大的效益，这就可能会导致风险分担与收益不对称。如有的项目政府承担过多的风险，导致社会资本在PPP项目中承担较低的风险，并获得相对较高的回报；有的项目社会资本承担过多的风险，却由于政府部门的强势等获得较低的投资回报，最终导致社会资本方可能通过降低项目质量、过度压缩成本等来弥补其承担的高风险。因此，一般情况下，只要项目参与方承担的风险与其获得的回报不对称，都会影响政府与社会资本的长期合作。
（三）PPP项目的规模较小且融资困难
部分PPP项目由于规模较小，对社会资本方的吸引力较弱。海南省经济总量小，公共服务规模也相对较小，尤其是在市县一级，受制于市场小、人口少、经营收入少等因素，导致PPP项目对成熟的社会资本没有吸引价值。如位于海南省乐东县的千家镇自来水供水工程项目，该项目总投资额为0.86亿元；以及位于澄迈县的金江镇供水管网改扩建工程，该项目投资总额为0.69亿元等。这些项目的投资规模较小，而且位置较为偏僻，很难吸引那些资金为规模大、投资经验丰富的大企业进行投资。
投融资困难是制约PPP项目落地实施的重要因素。2015年海南省拟选入PPP项目库有48项，总投资67742亿元，但是在PPP模式的法律法规和政府履约能力尚不健全的情况下，PPP模式又存在资金投入量大、回收周期长、投资收益不确定性等特点，同时考虑到政府的履约能力，这使得金融机构很难接受如此长时间的融资，最终导致项目融资难的问题。
（四）PPP项目在实施过程中存在信息不对称的问题
由于PPP项目的建设周期较长、投资规模较大、复杂性较高等特点，项目公司必须聘请专业的财务、管理、法律等咨询机构对项目进行规划，制定项目的实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值报告等，并通过专家评审，确定项目是否具有可行性。但咨询公司在编写政府的财政承受能力的过程中获取部分财政数据会有一定的困难，导致信息不对称的问题，因此，咨询公司对于部分内容只能凭借其经验或者参考其他类似项目的数据进行分析论证，同时在编制财务模型的过程中，许多的数据都只是对未来的预测，如运营成本、收入等，只具有一定的参考价值，并不足以作为PPP项目未来收益的支撑[4]。
（五）PPP项目的参与方之间欠缺诚信
政府和社会资本的长期合作是建立在双方依法履约的基础上。调研发现，有些地方政府存在以财政困难、法律变更等为由，不履行合同规定的义务甚至违反合同的情况。也有些地方政府由于经验不足及缺乏专业的人才导致没有及时发现合同中不合理的条款，事后发现自身无法承受而被迫违约。依据合同规定，对地方政府的违约行为可向司法部门提讼，但大多数企业考虑到未来的公司发展需要而放弃走法律程序。有的企业以超低的价格参与PPP项目的公开招标，中标后以各种理由如退出等相威胁要求提高价格，由于PPP项目大都涉及到公共服务领域，地方政府无法承担项目中断的后果，往往在博弈中处于被动地位。总之，不管是政府方还是社会资本方，任何一方存在信用问题都会影响双方长期合作的信心[5]。
三、政策建议
（一）完善PPP模式的相关政策法规
借鉴国内外PPP模式相关政策法规，结合海南省实际情况，制定并完善相关政策法规，明确PPP 的应用范围、政府审批权限、PPP项目参与方的权利和义务、风险分担框架、退出机制、纠纷处理机制等，建立较为完善的PPP 法律框架，同时努力构建一套完整的PPP 政策体系，覆盖PPP项目所涉及到的规划、投资、融资、建设、运营、监管、维护等各个环节，加强部门间的相互配合与协调。另外，要使各级政府尽快成立专门的PPP项目管理中心，并大力引进PPP专业人才，对PPP项目进行科学规划和专业操作，保证PPP项目的顺利实施。
（二）优化PPP项目的风险分担和利益共享的合作机制
政府部门和社会资本由于角色不同而具有不同的风险偏好和目标，因此，在签订合同时要充分考虑各方的优势及风险偏好，对项目风险进行合理的分配，同时，要权衡各参与方的利益，力求各方在PPP项目的实施过程中达到合作共赢的目的。如在风险分配方面，要全面考虑可能发生的风险，并坚持风险分配的原则；在利益分配方面，要坚持风险与收益成正比的原则，制定一个合理的收益区间，以激发社会资本投资的积极性，同时要根据市场形势的变化，对收益区间进行调节。社会资本参与公共投资并不是为了公益目的，资本逐利的特性并没有改变，因此，建立PPP 项目长期稳定与合理的回报机制十分重要[6]。一般情况下，企业进行投资的内部收益率应保证在8%左右，但政府在与社会资本方进行谈判时往往想把回报率控制在6%左右，这就会降低社会资本方投资的积极性。因此，政府方应针对不同的PPP项目给予社会资本方一个相对合理的回报率，以保证PPP项目的高效率和高质量。
（三）拓宽PPP项目的融资渠道
由于PPP项目一般都具有投资规模大、建设期限长的特点，这就使银行等金融机构对风险管理有更高的要求，因此，可以对同一个PPP项目分阶段进行融资。如在PPP项目的高风险阶段，应保证金融机构拥有某种形式的担保，并给予与高风险对应的高回报率。同时，政府可以成立PPP项目的担保基金，不仅可以降低银行等金融机构贷款给社会资本的顾虑，也可以增加社保基金、保险基金等投资的信心。
（四）完善PPP项目的信息披露机制
为了解决PPP项目信息不透明和不对称对的问题，政府应该在制度上明确PPP项目的信息披露规定。同时，可以将PPP项目的履约情况纳入现行地方政府的行政考核中，以降低PPP项目在实施过程中的各种风险。另外，可将PPP 模式与互联网金融相结合，资金供求双方可以通过网络平成信息甄别、匹配、定价和交易，一方面借助互联网公开透明、面向公众、快捷便利的优势在公共政策上发挥社会化功能，不断激发企业活力和创新力，另一方面可以借助互联网金融有效吸引社会资本，达到整合民众的闲散投资、降低交易成本、减少信息不对称、降低投资门槛、减轻政府债务负担等目的[7]。
四、总结
PPP模式不仅是一种融资手段，同时也是一种全新的管理理念，它是将政府在战略制定方面的优势与社会资本在管理效率、技术创新方面的优势结合起来，在政府和社会资本之间建立一种平等、契约、诚信、共赢的合作机制。总的来说，海南省要实现PPP项目的可持续发展，不仅需要政府在政策上的大力支持，还要让企业适当盈利，保证其积极参与，同时PPP项目的参与方都要以诚信为基础，在公平合理的合同体制下，保证PPP项目的高效运行，最终达到各方的合作共赢。
参考文献：
[1]杨翠云.中国PPP项目中的主要风险及应对措施[J]. 江苏商论，2013（24）：71-71.
[2]中国人民银行内江市中心支行课题组.PPP模式介绍及主要问题分析[J].西南金融，2015（11）.
[3]程连于.PPP项目融资模式的风险分担优化模型[J].价
值工程，2009（4）：142-145.
[4]王力，程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[J].现代工业经济和信息化，2015（13）：5-7.
[5]孙学工，刘国艳，杜飞轮等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（2）：28-30.
