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【关键词】PPP模式；政策；风险
PPP（Public―Private―Partnership即“公共部门-私人企业-合作”的简称）模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本主体建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。其实质是政府通过给予社会资本主体长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。
一、近期国家对PPP模式的政策推进
PPP模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资形式，但一直未被全面认知，大家普遍只对其中的BOT等方式有所了解，但对PPP模式的真正内涵理解不够全面，甚至有失偏颇，近期之所以成为行业推崇的“热词”是国家政策推动的结果。
1.2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出了新一届政府对地方债务治理的框架，明确规定经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借，对地方政府的举债，中央政府实行不救助原则，并逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。10月23日，财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），突出的重点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。
2.2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出，要认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。
3.2014年12月4日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）就贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》，鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，促进政府和社会资本合作提出了具体的指导意见。
首先明确了PPP模式的适用范围：主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。
其次指出了不同项目适用的具体模式，分别为：
（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营―移交（BOOT）等模式推进。
（2）准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设―运营―移交（BOT）、建设―拥有―运营（BOO）等模式推进。
（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设―拥有―运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
4.制定了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同时，要求各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署，认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。
二、本人对PPP模式的理解
1.在PPP模式下，社会资本主体必须以投资者的身份，独立或者联合其他社会资本成立特殊目的的项目公司来参与公共服务提供和基础设施建设，对社会资本主体来说之一种投资行为，而不是一种垫资行为，这是区别于BT等垫资施工形式的本质特征。
2.规范的PPP模式，政府公共部门应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公平、择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本主体作为合作伙伴。但实际操作中，绝大部分项目在立项前期社会资本即会介入，配合公共部门跟踪前期工作。
3.公共部门或其委托的项目实施机构要与社会资本主体依法签订项目合同，合同要符合《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的要求，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容，确保合同内容全面、规范、有效。
4.为了便于项目顺利实施，公共部门可以委托当地国有资产管理部门所辖公司参股投资，但社会资本主体必须掌握控制权，必须坚持同股同权和同比例出资。
三、PPP模式下社会投资主体的主要风险
企业的任何投资和经营都会存在风险，但在PPP模式下，对社会投资主体而言最主要的风险是政府信用风险，政府的信用又取决于财政收入情况，在土地财政逐渐被淡化的情况下，社会投资者应注意以下问题：首先要把好决策关，做好项目前期调研，对政府决策是否符合实际，投资回报是否可行作出甄别；其次要把好合同签订关，要与公共部门或其委托的实施机构签订《合作合同》，并互相提供对等的履约保证；再次要做好合同实施过程控制，对实施过程中政府应做未做事项取得准确依据并记录在案，为今后诉诸法律做好准备。
以上是本人对PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具体形式还未得到广泛应用，更没有得到实践的验证，以上理解不准确之处，请予指正。
参考文献：
[1]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）.
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[关键词]新型城镇化建设 民营资本 融资 分析
中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）30-0064-01
新型城镇化建设带来较大的资金缺口，而地方债务高企下，可供政府资金腾挪的空间有限，因此吸引民营资本成为新型城镇化融资的重要渠道。2013年12月的中央城镇化工作会议明确提出，“放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。
根据融资项目属性不同，可以选择不同的融资模式。当前政府主推的时介于两者之间的融资模式，典型的有BOT和PPP模式，两种模式的主要区别也是政府介入的程度和方式不同，并无明显的优劣。一般来说，BT模式适用于非经营性项目，BOT模式适用于经营性项目，PPP模式适合准经营性项目。
1、PPP模式和BOT模式的区别
PPP模式和BOT模式对于政府的资金压力较小，因此也成为力推的主要融资模式。这两种融资模式非常相近，差别主要集中于合作关系、民营企业进入时点、支付方式、利益诉求、风险分担、融资担保、信息是否完全几个方面。
1.1 合作关系方面，BOT模式是政府与企业是垂直关系，即政府授权企业独立建造和经营设施，PPP模式是政府与企业是合作关系，即政府与企业参股组建项目公司，共同建造和经营设施。
1.2 民营企业进入时点方面，BOT模式是在招投标阶段进入项目，PPP模式是在项目的可行性分析与论证阶段进入。
1.3 支付方式方面，BOT模式是更多是用户付费，PPP模式是用户付费和政府补贴。
1.4 利益诉求方面，BOT模式是双方只关注自己利益，PPP模式是双方以整个项目利益最大化为目标。
1.5 风险分担方面，BOT模式是民营企业承担风险较大，政府对项目的控制较弱，PPP模式是政府对项目控制较强，双方共同承担风险。
1.6 融资担保方面，BOT模式是以民营企业资信或项目预期收益担保，PPP模式是以项目预期收益和政府补贴担保。
1.7 信息是否完全方面，BOT模式是信息不对称，PPP模式是信息共享。
2、PPP模式的应用
PPP模式在海外得到广泛应用。在美国，最大的PPP部门是供水和废水处理，约15%的市政水务服务通过PPP项目进行，并且越来越多的交通运输项目开始采用PPP模式，南部诸州的收费高速公路PPP项目正在建设中。英国签订的PPP合同累计超过700项，总投资超过500亿英镑，涉及交通、卫生、教育等领域。亚洲和非洲各国的PPP项目也很多，据世界银行调查，全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立，主要集中在能源和交通等基础设施领域。
通过在政府与民营企业之间建立了风险共担机制，PPP模式能够调动民营资本的积极性。在项目建成运营后，政府成立专门监管机构，定期核定项目运营成本，对民营企业的短期亏损进行补贴，使得民营企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定。这在一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题，使民间资本进入成为可能。但是当前法律法规的不健全，公平有效的风险分担机制尚未得到完善都会阻碍PPP模式进一步推进。
PPP现已成为财政部力主推广的模式，被寄予解决城镇化资金来源、缓解地方债等期望。财政部副部长王保安预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，而PPP模式正抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。
在农民市民化过程中，政府、市民和企业三方都需要出资。政府方面需要承担责任包括基建、医疗教育、公共安全以及社会保障等。农民个人也要承担社会保障和购房等。PPP模式将是资金重要来源在拓宽投资渠道、分担成本方面，建议引导社会资金，大力推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等方式提供基本公共服务。在未来的城镇化建设中，规范、透明的城市建设融资机制必不可少。社会资本合作（PPP模式），将成为城镇化资金来源的重要渠道。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。”
3、PPP模式的分析
3.1 PPP合作协议责任应明确划分
政府和企业签订协议时的责任划分，具体的规定由双方协定。比如运营一个供水项目。停水，是政府批准停水，这是规定，企业必须遵守。
3.2 PPP模式的资本不做限制
目前国家推广的PPP并没有明确是私人资本、外资还是国资。对于一个城市来讲，无论是私人资本、外资、国资都属于外来资本，都是PPP引进的模式，比如，很多城市有国企参与PPP项目，因为对于这个城市而言，外来的国企也是外来的资本。
3.3 应引入咨询公司构建管理体系
以前政府对公共事业的运作，一般是平台公司或者自己的国有企业。但是政府的投资效率不一定很高。像医院、学校、水务、垃圾处理、地铁、天然气等公用事业，传统上这属于国有体制范畴，政府与企业没有界线，一般是委派的方式做。 PPP是将市场资本引进，而且周期长，面临的问题是把双方的边界划清楚，不划清楚，双方会出现扯皮的现象，对资源消耗较大。而咨询公司的作用就是重构管理体制，把政府和市场的边界清楚，双方的责权清楚了，事情才好执行。
3.4 PPP与公众利益不一定冲突。
PPP项目，企业参与竞标，政府选择一家报价低的公司。最典型的是地铁PPP模式，票价是两块钱，这与政府的结算价有差价，政府与公司有个合同价，假如我定的价格高，多的部分归我，假如定的低，我给你补偿。这等于是把市场化与公共服务在机制上解决掉，相当于政府购买了服务。
3.5 要在市场竞争条件下开展工作
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一、公私合营（PPP）模式的内涵特征
PPP模式即Public―Private―Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”。公私合营（PPP）模式主要是指政府与社会资本为提高公共产品或者服务的质量和供给效率而构建的全过程合作关系。公私合营（PPP）模式的特征主要包括以下三个方面：
1、伙伴关系。作为突出特征，伙伴关系核心是指具有共同的预期目标，简而言之，是在具体项目中，立足于资源投入最小化，实现产品与服务最大化目标。针对民营企业来说，是在特定范围内，实现自身利益最大化目标，相对应的公共部门而言，通过该模式建立合作关系，以实现公共福利最大化目标。
2、利益共享。利益共享作为公私合营模式本质决定的重要特点，主要是受到该模式公益性特点的影响，共享项目经济与社会方面的效益。就民营角度来看，获得一定投资回报，如提高企业知名度及扩大自身投资范围。而公共部门，主要是实现公共服务的投入与成本的降低，不断提高效率。
3、风险分担。风险分担主要是指双方公共分担项目的风险，不同的风险交由善于应对该类风险的一方承担，最大限度降低整个项目的风险，为项目顺利进行保驾护航。通常情况下，PPP模式风险分担最优原则是私营部门承担建造、运营风险，而政府分担政治、法律等风险。就具体实践而言，PPP模式中的风险分担机制还应遵循风险程度承担与回报相匹配和风险承担要有上限两项原则。
二、公私合营（PPP）模式的国内应用情况
1995年1月我国颁布第一部与PPP模式相关管理规定，之后发展过程中，相继颁布了很多相关政府管理规定，为PPP模式的落实提供了强大的法律依据。通过对我国PPP政府管理模式发展情况来看，主要侧重两个方面：一方面由内资转变到外资；另一方面立法调整范围逐步扩大。相关调查研究表明，到2020年，受到城镇人口数量增加而新增的市政建设，如公共交通、市容环卫等资金需求高达16亿元。在我国城镇化进程不断深化影响下，PPP模式在为民间资本提供巨大商机的同时，也为城市基础建设提供了支持。在我国城镇化进程不断深化影响下，PPP模式在为民间资本提供巨大商机的同时，也为城市基础建设提供了支持。
三、促进公私合营的有效对策
1、以拓展公共服务覆盖面、提升公共服务水平为基础，为落实新型城镇化建设目标给予充足的政府财力保障基础。一是优化产业结构。加快地区产业结构优化调整的步伐，以创新经济增长形式。政府需要针对第三产业所存在的发展潜力给予充分重视，制定相应的优惠政策，促进餐饮、旅游及金融等服务业的发展，逐渐实现产业的集群化发展。与此同时，要针对传统企业进一步加大政府支持力度，加大对其财政补贴力度，以逐渐提高其竞争力，为促进城镇发展奠定基础。在此基础上，政府要引导具有发展前景的劳动密集型产业逐渐向城镇发展，进而为进一步推进新型城镇化建设的步伐奠定基础。二是整合财政专项资金并进行有效优化。为了进一步提升财政专项资金的使用效率，就需要通过对专项资金的整合与优化，针对城镇发展项目成立相应的专项资金，进而为确保实现对企业发展提供充足的财政补贴，为工业行业逐渐实现自身的创新与发展奠定基础。
2、健全相应的法律法规。为确保民营部门能够顺利融入到新型城镇化建设体系之中，需要针对相应的法律法规进行完善，为实现PPP模式下项目的稳健运行提供必要的基础。一是明确定位立法层级，以避免相关规定对该项法律力度产生影响。因此，这就需要我国的立法部门结合PPP模式的实际需求特点，针对所涉及到的各方面影响因素进行充分考虑，以体现出基于PPP模式下政府部门与私企间的合作关系，约束各方的行为并保障各方利益。二是明确立法内容。在实际落实相应立法工作过程中，需要针对PPP模式的定义进行明确，并要针对该模式的应用范围等进行定位，同时要明确主管部门以及准入条件，并规定相应合同的模板，确保合同能够充分保护双方的权益，约束双方落实自身的义务，同时还要对竞争机制以及风险承担机制等进行明确规定。整个立法内容应尽量将基于PPP模式下所涉及到的各项法律问题进行有效解决。
3、国家要积极落实各项扶持政策。要想确保地方建设事业的稳步前行，就需要国家给予有效的支持，国家要以完善的政策为支撑平台，为实现PPP模式的融入奠定基础。具体来讲要做到：第一构建相应的补贴预算，确保地方政府能够有针对性的落实财政补贴。财政补贴落实则需要通过对项目运营绩效的综合评估为基础，建立动态补贴机制。第二要在设立项目赎回资金的基础上，实现对多种融资方式的充分利用；第三要有针对性的落实税收减免政策。
4、构建全面综合的管理体系。基于新型城镇化建设的PPP模式下，由于项目时间长且所涉及到的利益主体较为复杂，因此，就需要实现全面且综合性管理体系的构建，以强化相应管理效率。因此，在实际运行过程中，则需要各地方政府以各项管理政策的制定来进行约束，确保在明确政府与私企间权责划分的基础上，针对各个管理阶段制定相应的执行标准，进而以风险分担机制的构建来确保双方利益的获取。同时，为了确保项目实现连续性，则需要建立相应的监管体制，并明确相应的监管措施。二是明确合作门槛。在实际落实PPP模式的过程中，要想实现对投资企业行为的有效约束，避免出现投机取巧的行为，确保项目的正常运转，这就要求针对企业融资过程中所投入的资金设置相应退出期限，明_最短期限以实现对其筹资行为的约束。
5、构建基于PPP模式下的专业组织机构部门。为了确保PPP模式的实施具备组织保障基础，就需要实现相应辅助机构部门的构建，以通过这一辅助力量来确保政府部门能够实现对PPP模式的完善设计与运营。当前，基于大部分公共基础设施建设项目都是由国企进行垄断性投资与经营，而在此过程中，一系列体制性制约因素的存在致使民营企业无法有效的参与到PPP模式的竞争中。为了解决这一问题，政府应进一步加大政策支撑，通过对PPP模式下交易流程的明确，提供相应技术支撑，进而为民营企业参与到PPP模式中创造更多的机会。
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关键词：PPP模式存量公租房必要性可行性
一、问题的提出
截至2015年，全国建设的公租房（含廉租房）已有1800多万套。大规模公租房的建设在改善中低收入居民条件的同时，一些问题也开始显现，如多省市2013年审计报告显示，已建好的保障房空置率极高。其中，海南省近万套空置，广东1.15万套空置，山东省1.29万套空置，云南省则多达2.3万套空置。故如何提高存量公租房的运营管理效率已迫在眉睫。PPP（Public-Private-Partnership）模式作为政府提供公共产品和服务的新型模式，最早由英国于1982年提出，现已被广泛应用于世界各国，主要应用于基础设施、能源、环保等领域，并取得了良好的成效。事实证明，经过合理设计的PPP模式有助于将政府和市场两种不同机制的优势结合起来，弥补各自的不足，实现资源利用优化。存量公租房采用PPP模式可以有效发挥市场的作用，在市场追求利益最大化的过程中，实现资源的有效配置。
二、存量公租房开展PPP模式的必要性和可行性
（一）必要性
1.化解地方政府存量债务，优化资源配置
“十二五”期间，我国保障性安居工程建设规模庞大，2011-2015年开工建设4013万套，其中，公租房（含廉租房）约占40%。据估算，“十二五”期间保障性住房需要投入约4.93万亿元资金，其中，公租房（含廉租房）需要资金1.75万亿元。政府建设公租房的资金来源有政府财政预算、土地出让金、债券和公租房租金收入，其中政府性资金为主要资金来源。政府财政资金不足，造成大量资金来自于银行贷款或发行地方债券，政府负债率较高，对政府的财政造成巨大的还款压力。而目前，我国存量公租房存在空置率高，资源利用率低，后期维修养护成本较高，且缺乏严格的监管机制，无法保障公租房的高效运作。这使得相对稳定的公租房租金收入无法得到保证。
2.拓宽民间资本的投资范畴
我国私营企业在投资渠道方面仍受到诸多市场准入的限制，尤其是在传统垄断行业和领域，如电力、热力、社会保障、金融、邮政等领域。据孙洁（2013年）撰写的《PPP与保障性住房》，中国民间资本进入垄断行业的比重不到20%，在全社会80多个行业中允许国有资本进入的有72种，允许外资进入的有62种，而允许民间资本进入的只有41种。存量公租房引入PPP模式，即引入民间资本，拓宽了民间资本投资的渠道，对民间资本投资的发展和结构完善起到积极作用，同时民间资本参与存量公租房项目，在获取一定经济利益的同时，在加强政府和民营部门合作的过程中，能够使政府进一步了解民营部门的需求，完善我国的投资环境。另一方面，民营资本在合作过程中，能够加强自身的社会责任感，而其逐利性和灵活性有助于提高存量公租房的运营管理效率，拉动国内投资需求，加强各经济主体之间的交流和互利共赢。
（二）可行性
1.相对稳定的可盈利空间
存量公租房作为一种准公共产品，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性，正好符合了PPP模式所要求的竞争性和排他性两种性质。这使得存量公租房采用PPP模式成为一种可能。
存量公租房采用PPP模式是否成功，取决于如何吸引社会资本参与项目中来，社会资本的逐利性（包括盈利和名誉等）是否能得到一定程度的满足是其关键。一方面，社会资本方可获得相对稳定的公租房租金。另一方面，政府会给予民营资本一定的租金补贴，在一定程度上填补低租金的缺口。此外，政府会提供一系列的税收减免等优惠措施，同时可在贷款融资方面给予民营资本一定的贷款授信额度。
2.政府政策支持
国家出台了相关政策，鼓励并引导民间资本投资保障房，详见表1。
3.充足的民间资本
改革开放以来，我国私营经济快速发展，民营资本不断积累，已成为我国金融资本和产业资本的重要组成部分。根据国家工商行政管理总局统计，截至2015年底，全国共有企业2，185.8万个，比2014年底增加366.5万个，增长20.1%。全国私营企业共1，908.2万个，比2014年底增加361.8万个，增长23.4%。其中全国私营企业占全国共有企业比重达87.3%。从企业数量上看，私营企业已经在全国市场上占据举足轻重的位置。由此可见，我国民营资本在长期的发展过程中得以积累，已有足够的实力参与公租房的运营管理。
参考文献：
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作为污水处理后的残留产物，污泥的成分和来源十分复杂，常常含有有毒、有害、难降解的有机物和重金属等物质。在第十一届全国人大环资委副主任委员汪纪戎的记忆中，自1983年她开始接触环保事务以来，“城市污泥处理一直都是环保部门绕不开、避不过的沉重话题”。
但《经济》记者在日前召开的中韩城市环境治理技术与项目合作交流会上了解到，目前，韩国每天产生的数万吨市政污泥，已经不再是令环境部门头疼不已的大麻烦，反而成为了当地发展可再生能源的重要原料。
我国七成污泥未有效处置
广义上讲，污泥包括污水污泥，即市政污水处理厂处理污水后的残留产物；工业污泥，即工业污水处理后的产物；管道清淤得到的管网污泥和来自水厂的积水污泥和疏浚河道挖出的河湖底泥。通常情况下，“我们指的是污水污泥，这一类最常见，性质最接近，产量巨大”，业内人士、环保工程师贾川这样说。
他对《经济》记者表示，污泥自身特性让其具有“两副面孔”。
一方面，污泥含有大量氮磷钾等对植物有利的营养物质。另一方面，污水处理过程中的很多有毒有害物质会进入污泥，导致污泥含水量很高、往往具有强烈刺激性气味，并且携带大量病原菌、寄生虫卵以及汞、铬等重金属元素甚至难以降解的有毒有害、致癌物质。因此，如果不能经过有效处理，污泥很容易对地下水和土壤造成污染，直接危害环境安全和公众健康，“严重的还可能引起社会公众事件”。
据清华大学水政策研究中心主任傅涛预测，到2020年，我国污泥年产量将达到6000万吨至9000万吨。污泥处理处置体量巨大，需求强烈。
但是，2015年11月，北京市人大常委会执法检查组却发现，北京污泥无害化处理率仅为23%左右，远低于“2015年直辖市、省会城市和计划单列市的污泥无害化处理处置率达到80%”的目标。
“在实际运行过程中，由于污泥的处置成本比较高，大多数污水处理厂都没有建设污泥处理装置，而是通过简单的浓缩脱水（含水率降低到80%以下）之后，运输到指定地方进行堆砌和填埋。这会造成对地下水和土壤的二次污染。”全国灰霾防治行业联合组织、北京灰霾防治合作交流协会副会长兼秘书长李军洋说，他了解到，我国污泥的实际有效处置率还不到25%。
曾从事环保工作多年的国务院国有重点大型企业监事会主席赵华林也坦言，污泥处理之所以难达标准，一个重要原因就是资金不足。“有人计算，想要把污泥处理到合格，每一吨污水的处理成本将上浮0.2元，对很多城市而言都是很大的负担。”
截至2015年9月底，我国城镇污水处理能力达到1.62亿立方米/日，污泥处理的成本由此可见一斑。
“处理污泥需要大量的投资，所以中国各级政府现在都在研究PPP（即公私合作模式）。但是，要使社会资金进入环保领域，最关键的一点还是要让社会资金得到利润回报。”赵华林说，在中国经济下行压力较大的背景下，财政水平也相对紧张，“现在，一谈到补贴，大家都比较慎重”。
环保“差钱”
污泥处理遭遇的筹资困境，正是中国庞大环保市场的一个缩影。
“经过我们的粗略测算，到2020年，新能源、环境修复、污染治理等领域的投资需求将达到22万亿元。”中德证券有限责任公司行业研究员陈鹏告诉《经济》记者。
但是，鉴于环保产业的特殊性，其项目前期投资数额巨大，回报周期较长，收益率也相对较低，可观的市场需求，也意味着几乎同样巨大的资金缺口。
“过去一段时间，投资于环境治理、节能、清洁能源、清洁交通、绿色建筑等绿色产业的资金太少，绿色项目的融资也面临融资难、融资贵的困境。原因就在于，许多绿色项目的盈利不高。”中国人民银行研究局首席经济学家、中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏说。
他指出，未来每年的绿色投资需求约在2万亿至4万亿元人民币之间，而政府财政每年只能拿出3000亿元左右投资于绿色产业。“必须尽快建立我国的绿色金融体系，动员和激励社会资金投入绿色产业，这样才能有效地推动我国经济、能源结构的绿色化转型。”
为了吸引资金进入环保领域，2014年，中国政府开始大力推广PPP。“PPP主要应用于公共基础设施建设，当然也包括环境领域。我们能够感觉到，各级政府、各类企业，现在都对PPP非常重视，在中央和地方层面都储备了相当数量的PPP项目。”财政部财政科学研究所副所长苏明说。
他还告诉《经济》记者，尽管储备数量不小，但截至目前，项目签约率却“不是特别理想”，仅在10%左右。
究其原因，苏明认为，大部分民营企业还处于观望阶段。“民营企业的一个普遍担忧是，地方政府领导不断更换，本届领导定的项目，下届的领导会不会认？”
PPP专家、清华大学恒隆房地产研究中心教授王守清也有此感受。他在接受《经济》记者采访时表示，尽管中央政府各部委针对PPP模式的推广和实施已推出了一系列的规章制度，并取得了一定的效果，但考虑到现行法律制度中仍有部分阻碍PPP推行的制度，如土地招拍挂制度、税收制度等，而PPP项目周期一般又长达10年到30年，“靠三四年一修的短期规章政策文件来规范，在政府信用不足时不能给投资者足够的信心，确实有必要制订一部专门法律”。
针对于此，苏明表示，财政部正在积极调研、加快推进PPP立法的相关工作，意图通过高层次立法，全面规范PPP项目的审批流程、管理程序、政企核心权利义务、合同框架和风险分担原则、退出机制以及纠纷处理机制等。“我认为，有了法律，民营资本的担忧就会在相当程度上化解，为下一步推广创造一个更好的环境。”苏明说。
来自韩国的PPP经验
在韩国，不仅污泥能被变废为宝，经过处理的污水更是能够达到一级标准，甚至可以满足其一级保护动物水獭的生存要求。
为什么韩国能够做到这一点？难道是因为他们的环保资金特别充裕吗？
韩国大邱环境公团理事长尹文告诉《经济》记者，在韩国，污泥等有机废弃物的处置也曾经十分原始粗陋。“韩国三面是海，国土面积10万平方公里，跟中国的浙江省差不多。但是国土的70%都是山地，所以居住、农业、工业生产活动都要在3万平方公里的土地上解决。”为了降低成本，韩国曾经将有机废弃物直接运入海中，最终付出了严重的海洋污染和大面积赤潮等环境代价。
2006年伦敦协议生效后，韩国逐渐减少了海洋排污，并结合当地的实际情况，将干燥燃料化确定为污泥等有机废弃物处置的主要策略。2012年，有机废弃物的海洋排污行为被全面禁止，此后，大约70%的污泥被转化成了发电燃料。
“污泥脱水是很难的。含水率在95%左右的污泥，看上去就已经非常干了。在污泥干化处理领域，我也了解了很多技术，但不是成本太高就是技术还不成熟。”赵华林了解到，韩国政府规定，只有含水率在10%以下的污泥，才能被送往电站焚烧发电。“听了这个技术，我认为确实非常值得借鉴。”
但在尹文看来，技术固然重要，更重要的却是推动技术进步和推广普及的“成功担保制”。
他告诉《经济》记者，所谓“成功担保制”，主要面向国家认定的环境技术企业。在这一制度情境下，国家和地方政府允许这些企业垫资建立使用新技术的环保设施，并在项目建成后的一定期限内，对设施的稳定性能进行考核，考核过关后，政府再支付工程款和协议约定代价。
需要注意的是，如果项目没有满足考核指标，承建企业必须在一年之内对设施进行调整并完成指标。如果考核过关，则政府正常履约，如果一年内不能完成，施工单位必须负责拆迁并将建设区域恢复原样。
“首都填埋地干燥燃料化设施”是成功担保制的第一个试用案例。2009年，韩国环保部直属的首都填埋公社提出了修建市政污泥处理设施（1000吨/日）的计划。当时，韩国恩百康斯株式会社以成功担保制向韩国环保部提出垫资修建日处理100吨污泥的验证工程，并约定：如果验证工程成功，再增加9条100吨的处理线。很快，验证工程的稳定性得到证明，恩百康斯也顺利得到了日处理1000吨的工程。2012年，这一项目就开始了商业化运行。
“只有对自己的技术很有信心的公司，才会利用成功担保制承揽项目。”尹文分析指出，引入成功担保制后，地方政府几乎避免了项目失败带来的种种风险，因此能够有效提高各地利用新技术解决管辖区内环境问题的积极性，也能够激励企业研发成本更低、效用更高的技术，并将其应用于政府项目。
但是，成功担保制在韩国的施行也并非一帆风顺。“其实，成功担保制是我1996年在韩国环境部工作时一手筹备的制度，但在当时，没有一个企业――哪怕是全国公认的优秀企业――愿意冒险用成功担保制为基础承揽项目。”尹文说：“现在，一切都不同了。有的企业非常自信，它们会积极利用这个制度，参与到环境领域中来。”
环保筹资还需补齐政策短板
实际上，早在2015年9月，韩国恩百康斯就已经进军中国，在江苏宜兴建成了首个中韩污泥干化合资项目。这一项目通过增资江苏菲力环保工程有限公司（菲力股份旗下公司），将韩国行业领先的污泥干化技术和装备输入中国，并在宜兴本地进行生产制造。
在菲力股份董事长邵中平看来，如果企业想借助成功担保制承揽政府项目，要特别注意3个问题：资金实力、风险控制和技术可靠性。由于该制度需要企业先行垫资，项目建设风险自担，所以企业需要非常小心。“和韩国合作前，我也是做了精细的考察，如今项目运行良好”。
汪纪戎却对成功担保制涉及的政策问题更加担忧。她表示，中国在环保领域习惯运用招标方式，想要引进韩国模式，或许需要对现行的诸多政策加以调整。
不过，韩国为了保证成功担保制切实有效执行的诸多配套举措，确实值得中国加以借鉴和思考。
2012年，韩国政府开始对主要发电公司强制执行了可再生能源供应配额制，要求电网企业的总发电量中，可再生能源的发电量必须达到一定比例。
与此同时，韩国政府也制定了将一系列有机废弃物作为发电燃料的标准和法律依据。“电厂为了完成可再生能源指标，必须购买可再生燃料，有时还要从国外高价进口生物质燃料补充缺口。现在，韩国对污水、污泥处理设施的认识，已经从能源消费设施转化为可再生能源的生产设施。”尹文介绍说，韩国地方政府计划申请建设或改造污泥干燥燃料化设施，中央政府还会按照预算的一定比例给予资金支持。
中国环境科学学会理事长、国家环境保护部原副部长王玉庆则告诉《经济》记者：“仅在污水处理领域，我国大部分城市的污水处理收费，都没有达到可以完全处置污泥和污水的水平。”他建议，我国要注意完善环保领域的价格和收费机制。
另外，由于PPP项目普遍具有投资大、期限长、涉及面广、风险多、合同复杂、谈判耗时耗力、前期费用高等特点，若所实施的PPP项目缺乏物有所值和财政承受力评估等方面的论证支撑，就很可能会因谈判、合同管理、监管等方面成本的增加而使效率降低。
为此，王守清建议，应当明确和细化物有所值的具体标准。
ppp模式范文6
【关键词】株洲 PPP模式 思路与建议
一、PPP投融资模式的内涵与特征
PPP模式（Public Private Partnership）是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设的合作模式。PPP包括外包类、特许经营类、私有化类三大类，在我国目前开展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT，在选择PPP模式时主要考虑收费定价、投资收益、风险分担、融资和改扩建需求及项目期满处置等因素。PPP模式具有以下几个特征：第一，PPP模式是公共部门与私人部门之间的合作模式；第二，PPP合作的领域是基础设施建设和公共服务提供，合作的目的是提供公共产品与服务。第三，PPP合作要实现利益共享，合作共赢，同时风险共担。
二、我国PPP模式发展实践和存在的主要问题
（一）我国PPP模式发展实践
推行PPP模式是我国城市建设投融资体制改革与创新的重要举措，不仅有利于减轻地方政府债务压力，更重要的是有利于提高我国公共产品和服务的供给效率，进而倒逼政府职能转变和相关制度体系变革。
1995年，原对外经贸合作部出台了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，这是我国最早关于PPP的相关政策。为了鼓励民间资本参与参与公共基础设施和公共服务领域建设，2001年12月，原国家计委了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》，明确“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2010年5月，国务院了《关于鼓励和引导民间资本健康投资发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域等。2014年9月，财政部了《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》，完善了财政投入及管理方式。2014年11月国务院了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出了在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资的具体意见。随着PPP模式的进一步推进，需要各层面的政策法规不断完善，确保PPP模式健康快速发展。
在PPP模式相关政策制度建设过程中，我国PPP项目也在实践中不断发展。早在1990年我国就开始实施了PPP项目，1994年，刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目，2007年有107个项目采用了PPP模式，截止2015年，我国采用PPP模式运作的项目超过1000个，总计投资额超过9000亿元，主要分布在能源、水务与污水处理、交通和通信领域。采用特许经营、运营与维护、租赁合约等形式的PPP模式在我国基础设施建设领域得到了应用，其中以BOT特许经营的应用最为广泛。经过30多年的发展，已形成PPP模式运作的诸多典型案例，具体包括泉州刺洞大桥、北京地铁四号线、上海萃奉金高速公路、南京地铁一号线、南京长江三桥等项目，这些项目取得的经验与教训为我国今后PPP项目建设提供了重要的参考。进入2015年，PPP项目的发展步伐得到进一步加快，在2015年3月，国家发改委与国家开发行联合《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》；2015年4月，国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委联合了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；2015年5月，国务院办公厅了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》；同月国家发改委公布了PPP项目库1043个项目，总投资1.97万亿元。
（二）存在的主要问题
随着PPP模式的推进，各级政府对PPP热情很高，但社会资本则相对冷静，目前我国各级政府推出的PPP项目中，只有十分之一左右的项目与社会资本达成初步意愿。我国PPP项目推进中，暴露出了很多问题，主要表现在下面几个方面。
1.对PPP模式的本质认识存在误区，导致政府与市场的职能界限不清。部分专家学者和政府部门将PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在宏观经济持续回落背景下，有关部门和地方政府将PPP模式误导为一种投资刺激工具和政策安排。将PPP理解为一种新的融资安排是明鲜的认识偏差，虽然PPP客观上会产生社会融资效应，不过就其本质而言，PPP模式是为了更有效地满足社会对公共产品和服务的需求，更充分地利用好政府财政资源，进而促进政府职能的转变。
2.缺乏统一的法律法规体系，未形成稳定的法律环境。PPP项目投资周期长，通常不会在一届政府任期内完成，需要建立诚信、稳定的合作关系，需要稳定的法律环境保障。国家相关部门和地方政府为推进PPP模式发展，出台了很多规章制度和政策，但这些规章制度和政策可变动性很强，而且政出多门，社会资本与政府的合作过程中，面临着政府违约的风险；与此同时，社会资本在维权追责方面处于弱势地位，对公共投资领域投资存在很多顾虑，缺乏稳定的投资预期，不敢轻易进入PPP投资项目。PPP项目投资大、周期长，缺乏稳定的法律环境，离开了相应的法律、法规作保障，社会资本的进入就会存在根本性的障碍。
3.PPP项目落地过程中出现很多偏差，形成潜在风险。各级地方政府推广PPP项目热情很高，推出了一系列PPP投资项目，但很对属于伪PPP项目。加上经济下行压力不断增多，地方政府地方债务压力大，导致一些地方政府通过政府承诺、让利、捆绑当地特色资源等方式进行项目策划，将政府招商引资的政策优惠的一套做法用到了PPP项目上，最后还是需要政府买单，不仅没有减轻地方政府的债务压力，反而增加了政府债务，形成新的债务风险。而且由于在公共服务领域推出的很多PPP项目，前期投资大，但盈利前景不明确，导致社会资本合作意愿不高。据民生证券了解，截止2015年6月，国家相关部门推介的1043个PPP项目，签约资金2100亿元，仅占总额的1/8。
4.存在的其他问题。一是项目策划的指导思想上存在偏差。地方政府推出的项目基本上偏向于没有现金流或现金流缺乏的投资项目，没有充分考虑社会资本的利益诉求。二是缺乏有效的退出机制，影响社会资本投资的积极性。三是民营企业偏重于建设，缺乏专业的运用能力。
三、株洲PPP投融资发展现状
（一）积极推进投融资体制改革，形成多元投融资格局
株洲是国家确定的62个新型城镇化试点的城市之一，从2014年底开始，株洲市以试点任务为中心，大力改革投融资体制，促进投融资方式从要素驱动为主转向信用驱动为主，形成了政府主导、市场运作与社会参与的多元投融资格局。通过深化改革，将8家市级政府性投融资公司进行了重组，出台了规范市本级政府性项目投融资管理的办法，建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。株洲市设立了5.3亿元的专项发展基金和6亿元的偿债基金，以此为基础，与银行合作设立4个专项基金，总规模达到85亿元，由此可撬动社会资本和金融机构融资500亿元，形成了财政资金―股权资金―信贷资金和社会资金逐级放大的投入模式。
（二）完善规章政策，推进PPP项目落地
株洲是全国首批PPP模式试点城市，2015年3月，株洲市人民政府颁发了《关于规范市本级政府性项目投融资管理意见》，对政府与社会资本合作模式（PPP模式）作出了明确规定。2014年12月，湖南省首批30个PPP示范项目，株洲市枫溪污水处理厂一期入列。2015年7月，湖南省第二批PPP（政府和社会资本合作）52个示范项目名单对外公布，株洲市有5个项目入选，分别为有轨电车2号线一期项目、市城市排水有限公司PPP项目、市机动车驾驶人考试中心PPP项目、醴陵官庄水厂工程、酒埠江生态新镇建设，总投资达66.12亿元。2016年5月，湖南省第三批117个PPP项目，株洲市有四个项目入选，分别是天易科技城自主创业园工程、醴陵市东城大道醴陵段建设运营项目、醴陵市渌江古城之瓷城古韵文化休闲带建设项目、醴陵市渌江新城核心区工程建设运营项目，总投资115.25亿元
四、株洲推行PPP投融资模式的思路与建议
（一）要充分认识PPP模式对提升公共服务效率的重要性
株洲作为首批PPP模式的试点城市，必须充分认识国家大力推行PPP模式的根本目的，否则就会偏离方向。PPP模式作为投融资制度的创新，是我国制度供给的伟大创新，通过引进社会资本进入公共产品与服务领域，将极大地缓解地方政府公共财政资金的压力，缓解地方政府债务压力，但必须充分认识到PPP的根本目的是要提高公共产品与服务的供给效率，倒逼政府职能转变与制度体系变革。因此，要防止伪PPP项目的出现，避免通过保底承诺、回购安排、明股实债进行变相融资的行为。
（二）完善相关制度和政策
株洲市应尽快出台政府与社会资本合作的指导意见，需要制定统一的PPP项目规范的操作流程；制定鼓励社会资本参与PPP项目的相关政策措施，如PPP项目奖励与补助资金，应该享受的税收优惠和行政事业性收费的减免，应该享受的财政扶持政策等；建立株洲市基础设施投资基金。
（三）项目选择与运营上要充分考虑社会资本合理回报与投资风险
社会资本投资公共产品与服务领域不是做慈善事业，其本质是要逐利和规避风险。因此，所有的项目前期设计过程中，要与参与的利益方充分沟通；需要设计项目预期风险，并且明确一定年限后需对某些风险进行重新评估，调整个别条款；同时设计社会资本退出机制。社会资本综合融资成本在8%左右，考虑回报，就要在9%左右，如果政府确定的综合融资成本低于9%，就意味着该项目吸引力不大。株洲市作为试点城市，要舍得将好资源拿出来与社会资本对接合作，在定价机制上要敢于突破，形成政府与社会资本之间合理的风险分担机制。
参考文献
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