组织监管论文范文1
关键词：农村民间金融；组织形式；监管
中国的农村民间金融滋生于计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，是经济制度和金融制度不均衡发展的必然产物。改革开放以来，我国城乡经济发展明显加快，金融需求巨增，农村金融资源供给明显不足；农村正规金融经营手段单一、观念陈旧，越来越不适应农村经济发展对金融服务多元化的需要，满足不了农民的金融（特别是贷款）服务需求。因此在20世纪80年代中后期，随着市场经济的确立，以农村民间金融为代表的农村非正规金融迅速崛起，在一定程度上填补了农村经济发展中农户及一些乡镇企业金融服务上的空缺，促进了农村金融组织的创新和农村金融市场的开拓，对农村经济的发展起到了很好的推动作用。目前，组织形式多样、经营方式灵活、业务手续简便高效的农村民间金融蓬勃发展，成为农村金融的重要形式，许多地方已经形成了有序的民间金融市场，对农村的地方经济提供了重要的支持，在推动农村经济发展的过程中，起着不可替代的作用。
1我国农村民间金融的主要组织形式农村民间金融是指除了国有独资、国有控股之外的由民间管理或以民间合作制集体经济形式存在的民间金融组织，其组织形式主要有：农村信用社、农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会、各种信贷机构及代办人等。
2我国农村民间金融的特点在我国农村，由于农户和农村中小企业、个体工商户受资信、抵押担保等条件限制，很难从正规金融机构获得足够贷款，大部分资金都是由所谓非正规的民间金融提供的。农村民间金融是与农村官方金融相对而言的，是广大农村经济主体为满足融资需求，自发开展和形成，游离于政府金融监管之外（即没有纳入中国人民银行等金融管理机构常规管理系统）的非官方资金融通活动和组织，其交易主体基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，交易对象是不被正式金融所认可的非标准化合同性的金融工具，一般没有规范的机构和固定的经营场所。与“官办”金融相比，农村民间金融有着明显的特点。
（1）具有地域性和人格性，信息透明度高，担保约束少，与正规金融相比优势明显。
农村民间金融活动发生于农村社区，基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立，交易活动建立在对对方信息充分掌握的基础之上，经济行为在一定程度上已经人格化，与融资相关的信息极易获得，信息透明度高、信息不对称程度相对较低；维系交易双方契约关系的往往是伦理、道德、传统等非正式制度；很少要求规范的担保，许多在正规金融市场上不能作为担保的东西也可作为担保物，因此极受农户和中小企业的欢迎。借贷行为和利率完全市场化，交易的频率高、需求急、金额小、潜在客户多，高度分散。
（2）资金渠道广、组织形式多样。
资金来源有个人出资、社员集资、集体积累资金、代管资金、企业股金、国家入股资金及扶贫基金等；组织形式多样，有具有正式金融机构性质的农村信用社和小额贷款机构，有民间社团形式的农村合作基金会、典当行、私有银行和钱庄、互助会、储金会，有个人出资的私人钱庄、私人借贷，还有国有资金和民间资本共同出资组成的农村小额信贷等。
（3）经营方式灵活、业务手续简便高效、交易成本较低。
农村民间金融机构针对正式正规金融业务受行政力量影响大、手续烦琐、贷款条件（如贷款担保）相对苛刻、农村客户对资金需求存在季节性、零散、小数额、小规模而很难得到正规金融贷款支持的特点，树立了灵活的经营理念，信息渠道透明、担保约束少，经营方式灵活多样，交易成本较低、手续简便、过程快捷高效。而简便高效正是农村民间金融的优势，是其得以存在和发展的原因。
（4）层次性强。
农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应，层次分明，经济落后地区以民间借贷为主，经济较发达地区已出现了较为规范的民间金融组织。
3我国农村民间金融存在的主要问题
（1）民间借贷的利率极易失控。
最高人民法院的司法解释规定，民间借贷的利率不超过同期银行贷款利率4倍。但目前民间借贷的利率是以市场需求为导向的市场化利率，常因监管不足产生高利贷等社会不良现象，导致市场混乱，产生许多社会问题。
（2）农村民间金融机构制度不完善，内部组织不稳定，金融风险较高，极易产生经济纠纷和非法金融问题。
民间借贷游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障，组织结构松散，管理方式落后，业务评级以地缘、道德为准，信用域极其有限，违约风险高；担保约束少，资金保障度低，缺乏对借款对象的审查和对借款用途的有效监督手段，业务多以口头约定（无任何手续）或简单履约（仅凭一张借条或一个中间证明人即认可）为主，贷款期限和利率约定随意，无合同约束，极易发生资金难以按期收回现象，产生经济纠纷；缺乏监管，极易发生非法金融问题如非法吸储、诈骗、高利贷等。
（3）民间金融目前还缺乏法律的保护和约束。
民间金融在我国古代就己存在，新中国成立以来政府对其活动经历了由禁止、打击、到默认而不提倡的过程；目前虽己引起重视，但仍缺乏法律保障。在得不到法律有效保护的情况下，农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供，诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择，这样会带来不安定因素。
4解决我国农村民间金融问题的对策农村民间金融对农村经济发展的积极作用已得到广泛认可，但由于立法、监管滞后，其长期游离于国家金融监管体系之外，经营管理不规范，极易产生非法集资、高息揽存行为，严重扰乱国家金融秩序，削弱国家宏观调控力度。因此，在对民间金融进行鼓励、支持、规范引导的同时，必须对其消极作用加以限制。
（1）制定针对民间金融管理的法律，将农村民间金融置于法律和国家金融监管机构监管之下，适当给予发展空间，并从法律层面明确民间金融的地位，使民间金融“合法化”；建立公平完善懂得市场准入制度，引导农村民间金融规范化经营。
（2）积极鼓励、扶持有益的农村民间金融组织和活动，严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动，从制度上、经营方式上引导健康有益的农村民间金融组织发展。
要积极鼓励正常的农村民间金融活动，对具有一定规模和管理制度的农村民间金融组织，允许其领取执照并开展业务，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以完全放开利率以至自由浮动；积极发挥小额信贷的扶贫作用，扶持小额信贷并使之金融机构化，加大资金扶持力度并成立小额信贷行业协会；调整规范农村合作金融，坚持自愿互利基础上的合作；改造农村信用社使之成为真正的农村民间金融，创新金融服务措施和产品；出台监管部门受权规章，允许民间借贷在给定条件下合法存在，对低于中央银行规定利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护并将其纳入国家金融监管体系。严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动如高利贷、非法集资、高息揽存等。
（3）建立农村民间金融机构存款保险制度，强化农业保险制度，发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制，防范基本的金融风险。
参考文献：
［1］李伟毅。农村民间金融：变迁道路与政府的行为选择［J］。农业经济问题，2004（11）。
［2］张余文。中国农村金融发展问题研究［M］。北京：经济科学出版社，2005。
［3］高发。中国民间金触问题研究［J］。金融教学与研究，2005（4）：26-28。
组织监管论文范文2
摘要：本文在对我国会计领域会计管理、会计控制、会计监督的认识现状进行分析，进而对三者的概念与内涵进行对比与分析，指出了三者之间的联系与区别，旨在帮助会计实务工作者及理论研究者更好地理解并区分三者，从而更好地开展会计实务工作与理论研究，同时也为企业的会计制度制定提供一定的理论指导。
关键词 ：会计管理；会计控制；会计监督
一、我国会计领域对会计管理、会计控制、会计监督的认识现状
我国会计理论界在会计本质论方面存在着两大流派，一派是以葛家澍、余绪缨为代表的“会计信息系统论”，另一派是以杨纪琬、阎达五为代表的“会计管理活动论”，两大流派从不同的角度对会计本质进行了论述。“会计管理活动论”是阎达五和杨纪琬两位教授在1980年的中国会计学成立大会上提出的，该理论认为会计本身就具备管理功能，因此会计实际上是对生产过程进行管理的一种活动。“会计管理活动论”与传统会计学理论完全不同的观点引发了学界的热烈讨论，“会计管理”的概念被首次提出。虽然近些年来会计本质理论已经鲜少被提及，但是具体的工作实践中人们仍然沿用着“会计管理”的概念。
笔者通过相关调查得出，目前社会对会计管理的认识主要有以下几种观点：①将各级政府、社会组织及企业对会计工作的管理等同于会计管理；②会计管理就是内部会计控制或会计控制；③会计管理等同于会计监督；④会计人员从事的会计实务工作就是会计管理；⑤会计管理是企业管理者和会计工作者对会计工作的管理；⑥会计管理就是财务管理。从上面这些观点可以看出，“会计管理”的概念仍然活跃于会计领域，但是在理论和实务中与会计控制、会计监督等概念相互混淆，不利于企业进行会计制度的规划，影响了会计在企业管理中的职能发挥。
二、会计管理、会计控制、会计监督相关概念及关系辨析
（一）会计管理
《开展我国会计理论研究的几点意见———兼论会计学的科学属性》（阎达五、杨纪琬,1980)中创造性的提出了“会计管理”概念，认为会计是一种管理经济的社会活动，并且对会计管理的具体要素、职能、对象、目标等内涵进行了研究与界定。总的来说，会计管理是一种追求经济效果、管理价值运动的活动，以管理人员、目标、方法、手段与客体为具体要素，分别对生产过程的事前、事中与事后进行管理，具体发挥以下八大职能：预测、决策、预算、计划、核算、控制、分析与考核。
本文认为在会计管理实践中，会计核算的内容与过程与会计惯例是密不可分的，因此，会计核算也属于会计管理，会计管理是一种由预测、记录、对比分析、形成反馈共同构成的循环控制过程。在这个过程中，会计管理人员是主体，价值运动是管理活动的客体，以会计信息和会计系统作为管理手段对价值运动进行预测、决策、预算、分析、反馈等一系列管理，从而实现提高经济效益的目的。现实中会计管理、会计控制、会计监督共同构成了会计系统，在这个系统中，会计活动对自身产生的信息与外部生产经营活动都进行了质量控制与监督，包括对流程、授权、审批、职责等进行全方位的控制，期间处理与控制过程是同时进行的。而会计管理的最终目的不仅仅是对组织内部的会计信息进行控制与管理，而是要通过对外管理以提高整体经济效益，对外的组织协调管理需要通过对外的控制与监督功能来实现。当然会计系统不是执法监督机关，所以会计监督职能是没有会计控制职能重要的。在现实工作中，人们将政府组织、企业单位的管理层对会计工作的管理看作是会计管理，这与会计管理的实际内涵是相距甚远的。
（二）内部控制与会计控制
在实际工作中，常规的会计控制就是指内部会计控制，从属于组织内部控制系统。我国于2008 年5 月颁布了《企业内部控制基本规范》，对内部控制系统的要素、人员、内容、手段、目标等进行了具体的规范。这个规范是融合了会计管理于控制形成的外延广泛的控制体系。会计控制系统既包括对内部会计信息的控制，也包括在外部会计信息质量的控制与处理过程中的控制，但是总的来说，这些控制活动都是在系统内部进行的，因此都属于内部会计控制范畴。内部控制与会计管理都是以提高经济组织经营效益为目的，不同点在于内部控制在企业经营活动中的管理内涵更为丰富，外延也更为广泛，相比之下会计管理的范畴更为细致与微观，也可以这么认为，在实际的企业经营活动中，会计管理与会计控制是相互交织、无法分割的，它们都从属于内部控制系统。
（三）会计监督
会计监督主要包括以下几个方面：①监督组织内部的财产物资情况与财务收支情况；②政府、社会组织等外部组织对内部会计信息及工作的监督；③组织内部对会计信息及工作的监督，包括会计系统内部与外部对会计工作的监督。除了第二点提到的组织外部的会计监督（这是本文考查内容之外的），另外两部分都是在企业内部进行分析处理的，都可以看作内部会计监督，自然也同样从属于内部控制系统。
（四）财务管理
财务管理是一项对企业的财务活动和财务关系进行组织与处理的综合性工作，财务管理的具体内容包括对企业的融资、投资、资金运营与分配等活动进行分析、决策与控制。由此可以看出，财务管理的内容比较单一，是对企业经营中与资金及相关要素有直接关系的活动进行直接管理，不需要对企业的经营活动作出全面的反映。也就是说，财务管理是企业的一个具体职能管理，而会计管理则是对企业经营活动进行全方位的反映与管理，而在实际的工作开展中，财务管理需要运用到会计信息进行决策与控制，因此，会计管理与财务管理具有一定的联系，但是在企业经营活动管理中还是明显相区别的。
三、结语
通过上文的分析与论述，我们可以明确得出，会计管理、会计控制、会计监督以及财务管理在企业经营活动中具有一定的联系，但是彼此之间仍然是有明显的区别的。会计管理与会计控制及会计监督都有着一定的重叠部分，同时三者都从属于内部控制系统，但是每部分的具体内涵仍然是相互区别的。会计管理是为了提高企业经营效益，会计控制则是为了对会计信息质量进行控制，会计监督则是对企业内部财产清查与财产物资以及对会计信息、会计工作进行监督，这三者的共同点在于都是以组织内部的会计信息系统为基础的，都需要通过对会计信息质量进行处理来实现。总的来说，三者可以统称为“会计管理”，共融于内部控制系统，这也是当下企业管理发展的一种趋势。
参考文献：
[1]罗希.会计信息监督为目标导向的内部会计控制研究[D].西南财经大学,2008.
[2]王广明,龚凯颂.如何完善会计监督[J].财经理论与实践,2000,01:69-71.
组织监管论文范文3
关键词：慈善捐赠资金；监管；问题；对策
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003－4161(2011)03－0148－05
引言
要准确掌握慈善捐赠资金监管的内涵，首先要明确慈善捐赠和慈善捐赠资金的内涵。
关于慈善捐赠的概念，国内学者表述不一，但所包含的内容基本一致。大多数学者认为慈善捐赠是国民收入体系中第三次分配的一种形式，是对社会保障体系的一种补充。慈善捐赠的内涵包括以下几点：一是慈善捐赠的法律主体包括捐赠人、受赠人、受益人。二是慈善捐赠的客体是指财产所有权的转移或给付。三是慈善捐赠行为是一种民事法律行为。四是捐赠人的捐赠行为是自愿的、无偿的、不可撤销的。五是慈善捐赠所得到的财产只能用于慈善事业，从而达到救助的作用。笔者认为慈善捐赠可以从狭义和广义两方面来理解。狭义的慈善捐赠是指自然人、法人或者其他组织将有处分权的财产自愿的、无偿的转移出来用于慈善事业，从而达到救助目的的一种民事法律行为。广义的慈善捐赠还应包括为慈善事业无偿付出的劳动，比如为慈善事业做宣传、做义工等。
所谓慈善捐赠资金，是指通过慈善捐赠得到的资金。通常是指由慈善组织通过受赠、募捐等方式筹集，由社会各界无偿、自愿、义务捐赠的用于慈善事业的资金。捐赠资金具有两个特点：一是慈善捐赠资金必须是通过慈善捐赠得到的，这种捐赠是捐赠人一种无偿的、自愿的行为；二是慈善捐赠资金只能用于开展慈善事业。慈善捐赠资金从来源上看，主要包括政府资助、企业捐款、个人捐款、外国援助等。目前我国慈善捐赠资金中政府资助与外国援助占很大比例。慈善捐赠资金是慈善组织开展慈善事业的基础与保障，只有具备充足的慈善捐赠资金，慈善组织才能更好的开展慈善事业。
我国慈善捐赠资金监管的主体有政府、慈善组织、社会、捐赠人和受益人四大主体。四大主体在慈善捐赠资金监管中的地位是不同的，相对政府、社会、捐赠人和受益人而言，慈善组织对慈善捐赠资金的监管最为重要，处于主导地位。慈善捐赠资金监管的对象是慈善捐赠资金。慈善捐赠资金监管的内容包括慈善捐赠资金的募集、管理与发放。募集是指慈善组织通过动员公民与企业捐赠以及积极争取政府资助、海外援助等方式取得捐赠资金的过程。管理是指为了保证资金的保值、增值，实现捐赠资金的最大效用而进行的降低运作成本、兴办实业、投资低风险项目等一系列活动过程。发放是指慈善组织将募集到的资金按照捐赠人的意愿或者慈善组织主管部门的规划与决定将其给予受益人的过程。监管的目的是确保慈善目的的达成，保障相关主体的合法权益，推动慈善事业的健康、快速发展。
一、我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
(一)我国慈善组织在慈善捐赠资金监管中存在的问题
1、关于慈善组织对慈善捐赠资金监管的立法不够完善。目前，我国有关慈善组织对慈善捐赠资金监管的法律法规立法层次不高，且缺乏对慈善捐赠资金过程监管的规定。具体体现在：一是尽管我国已经有了规范慈善组织监督慈善捐赠资金的《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金管理条例》等法律法规。但目前只有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部是由全国人大及常委会颁布的法律，其余关于慈善捐赠资金监管的立法比如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等都属于行政法规、部门规章。立法层次不高，导致对慈善捐赠资金的监管力度不够。二是根据《基金会管理条例》的规定，我国对慈善组织的管理实行双重管理体制，即“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的体制。这种监管体制过多强调对慈善组织设立过程的监管，忽视了对慈善组织日程活动中资金运作的管理。
2、慈善组织内部治理结构缺失、组织管理松散。目前，我国大部分慈善组织内部治理结构设置不合理，缺乏必要的自我监管，造成对慈善捐赠资金的监管不力。具体体现在：一是我国慈善组织机构设置不健全。我国慈善组织机构的设置一般由全国会员代表大会、理事会、执行委员会组成，与相对完善的公司治理结构相比，缺乏监督委员会。因此会出现慈善组织与企业串通，违规筹款，损害国家利益的行为。企业为了规避向国家纳税，利用对慈善组织捐赠可以享受税收优惠的政策采取向慈善组织捐赠，然后再利用不正当手段套取所捐赠资金，慈善组织和企业得到双赢，从而损害国家利益。二是慈善组织内部用人机制不够健全。大多数慈善组织都是由退休官员出任领导或理事会成员，缺乏管理型人才的引进。由于人力资源、管理经验、激励机制等缺乏导致慈善捐赠资金的运作效率不高，尤其是在应急救灾中，容易导致严重的“捐赠堰塞湖”现象。例如在汶川地震中，全国各地的社会捐赠资金和物资蜂拥而至，而四川省红十字会的全职工作人员数量和技术有限，组织协调能力匮乏，自身能力有限，以至于无法及时、有效地处理社会捐赠的款物，特别是物资。三是慈善组织和受益人之间存在信息的不对称，加之慈善组织监管的缺失，往往出现受益人为了得到更大救助，虚报受灾范围以骗取更多捐赠资金等行为。
3、慈善组织对于信息公开制度的落实不够彻底。《公益事业捐赠法》第32条明确规定，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。《基金会管理条例》也有类似规定。但从目前来看，国内慈善组织对信息公开制度的落实不够理想，与国家的有关规定存在一定的差距。问题主要表现在：一是从披露内容上看，信息披露的内容不完整，缺乏对慈善捐赠资金使用的披露。绝大多数慈善组织对慈善捐赠资金的来源公开比较完整、及时，但是对捐赠资金的使用信息披露相对较少，并且披露的内容非常不完整，有些慈善组织只是披露项目竣工的消息，缺乏完整的慈善捐赠资金的使用信息。二是从披露频率上看，大多数慈善组织披露周期较长，网站信息更新非常缓慢且间隔长，无法满足公众了解慈善捐赠资金使用情况的需求。三是从披露渠道上看，披露渠道相对单一。大多数慈善组织只是通过自己的网站公开相关信息，没有很好的借助电视、报纸等新闻媒体进行信息披露。四是从披露信息的价值上看，慈善组织披露的信息有用性不高。各机构披露的捐赠信息大都是接受捐赠资金的流水账，公众无法把握捐赠资金的使用情况。披露捐赠资金使用的信息不仅少，而且是简单的罗烈，抽象、笼统，有用性不高。
4、慈善组织缺乏对慈善捐赠资金发放后的有效追踪问效机制。对慈善捐赠资金发放后的追踪问效是能够保证捐赠资金充
分落实、真正发挥济贫救灾作用。由于慈善捐赠资金的直接收益多数都表现为集体或组织，比如县级政府、乡级政府、学校等，因此就存在组织或集体贪污慈善捐赠资金的风险。加之慈善组织没有健全的事后追踪问效机制，慈善捐赠资金被贪污、截留现象频频出现。尽管有些慈善组织在职能设置上有关于事后追踪问效的规定，但总体来看还不够健全，存在一定问题，对捐赠资金事后追踪问效的效果不佳。问题主要体现在慈善组织内部没有设立专门的追踪问效职能机构，一般的都是将追踪问效的职能交给财务部门，由于财务部门本身就是负责财务核算的，这样容易造成受益人与财务部门的恶意串通、行为的发生。
(二)完善我国慈善组织对慈善捐赠资金监管的对策
1、提高慈善捐赠资金监管的立法层次，加强对慈善捐赠资金过程的监管。主要措施有：一是针对目前捐赠资金监管立法层次较低的现状，有必要制定《慈善组织法》等经全国人大常委会通过并颁布实施的高层次的法律，并将慈善捐赠资金的监管作为一个重要部分写入《慈善组织法》；或者进一步补充与完善《公益事业捐赠法》中有关慈善捐赠资金监管的内容。从而提高对慈善捐赠资金监管的立法层次，强化政府监管的法律效力。二是针对缺少对慈善捐赠资金过程的监管问题，建议修改完善《基金会管理条例》关于对慈善组织“重人口、轻过程”管理机制的规定，创新监管体制、加强对捐赠资金运作过程的监管。我国目前的立法不但限制了小型慈善组织的进入，更为严重的是忽视了对慈善组织活动中最重要的资金运作过程的监督与管理。因此，应该对《基金会管理条例》中的有关规定进行修改，建立新的监管机制。比如规定政府组建专门的监管部门，针对资金运作过程中出现的资金流失、不合理投资、贪污、非法挪用等问题，通过定期审查慈善组织的财务报表、实地调查资金发放落实情况等方式加以监管。
2、完善慈善组织内部治理结构。主要措施有：一是将较为成熟的公司治理结构引入慈善组织。严格划分慈善组织内部的决策权、执行权、监督权，赋予各种权利相互独立的权利与责任，实现“三权分立”；注重决策权、执行权、监督权在组织监管中的协调配合，最终建立一种“三权”相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这样能够有效避免慈善组织在资金运作过程中由于权责脱节、决策失误、执行不力、监督缺位等原因造成的捐赠资金流失或资金落实不到位等问题的出现。二是建立健全有效的慈善组织治理机制。在慈善组织内部引入并严格落实用人机制、激励机制、监督机制等先进的管理机制，提升员工工作积极性与竞争意识、加强员工综合素质的培养、提高慈善组织的工作效率与透明度，从而保证捐赠资金的高效、正常运作；制定全面完善的组织内部治理规则及条例，比如《慈善组织内部监管条例》、《行政负责人工作细则》等，规范组织内部人员的行为，防止以个人利益为目的非法取得、占有捐赠资金等行为的发生，确保捐赠资金的正常运行。三是加强慈善组织对受益人的实地调查，通过多形式、多渠道的充分了解，最大程度消除慈善组织与受益人之间的信息不对称，防止受益人虚报等行为出现，将捐赠资金用到确实需要的地方，提高捐赠资金的利用效率，使慈善组织的作用得到充分发挥。
3、完善慈善组织对慈善捐赠资金的信息公开。充分落实信息公开制度，对提高慈善捐赠资金效率，增强慈善组织公信力有重要作用。针对目前我国慈善组织在信息披露工作上存在的问题与不足，慈善组织应该采取相应措施来完善对慈善捐赠资金信息公开制度的落实。结合现存主要问题，应该采取以下措施：一是注重对慈善捐赠资金使用信息的披露，保证披露内容的完整性。在保证对慈善捐赠资金来源信息完整披露的同时，加强对资金使用信息的详细披露，资金使用的详细信息应该包括接受捐赠资金的受益人、资金数额、资金用途、项目建设情况等。二是注重提高信息披露频率，保证信息披露的及时性。对披露的信息要及时，在慈善组织精力允许的情况下，尽可能的增加信息披露频率，保证慈善捐赠资金的来源与使用情况能够及时的向公众披露。三是注重拓宽信息披露渠道，保证信息披露的广泛性。改变现有仅仅依靠慈善组织各自网站披露信息的单一渠道，积极的与网络、电视、报纸、期刊等各种媒体开展合作，设置专栏，拓宽披露渠道，让更多的捐赠人了解捐赠资金的使用情况。四是注重提高披露信息的价值，保证披露信息的有用性。建立完善的财务核算体系，加强对慈善捐赠资金来源及使用情况的整理与统计，而不是简单的罗列，从而提高所披露信息的价值。
4、建立完善的慈善组织事后追踪问效机制。在慈善组织内部设立专门的追踪问效机构，加强对慈善捐赠资金发放后使用、落实情况的追踪监察。将追踪问效职能从财务部门彻底分离出来，建立独立的追踪问效部门。将追踪问效机构设立成监督委员会直属部门，与其他监督部门相互平行，独立行使对慈善捐赠资金的事后监督。追踪问效部门主要负责对接受慈善捐赠资金的组织或集体进行财务监督。主要职责包括：一是核实受益组织或集体所接受的慈善捐赠资金总额是否与慈善组织公布的数额一致；二是要求受益组织或集体定期公开并监察捐赠资金的使用情况，包括资金使用去向、用途、数额等。三是将受益组织或集体的违规行为及时上报。独立的追踪问效机制针对性更强，对慈善捐赠资金发放后使用情况的监管更加有效、直接，辅助并强化了慈善组织对慈善捐赠资金的监管。
二、政府、社会、捐赠人和受益人在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
尽管慈善组织在对慈善捐赠资金的监管中起主导作用，但是政府、社会、捐赠人和受益人对慈善捐赠资金监管的辅助作用也是必不可少的。在完善慈善组织对慈善捐赠资金监管的同时，也要注重政府、社会、捐赠人和受益人在对慈善捐赠资金监管中存在的问题，采取必要措施进行完善，最终建立一个以慈善组织为主，以政府、社会、捐赠人和受益人监管为辅的“四位一体”慈善捐赠资金监管体系。
(一)政府在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
目前，我国大多数慈善组织都是依托各省、市民政部门而建立起来的，民政部门对慈善组织的成立实行登记管理制度。因此，作为慈善组织的审核登记单位，政府在慈善组织的成立、发展及日常运作，尤其是慈善捐赠资金的运作中起着重要的管理与监督作用。但目前来看，政府对慈善捐赠资金的监管还存在不足，需要进一步完善。
1、政府在慈善捐赠资金监管中的角色模糊、定位不清。由于目前我国大多数慈善组织都有着官方背景，所以政府从决策、执行到监督，既是管理者，又是行动者，几乎扮演了独角戏的角色。例如：在《公益事业捐赠法》中，第20条明确规定县级以上人民政府及其有关部门是捐赠活动的监督主体，但该法第11条又规定了县级以上人民政府在发生自然灾害时或者境外捐赠人要求其作为受赠人时，可以接受捐赠。政府在同一法律关系中，既是受赠主体又是监督主体，不利于政府监管权的实施。纵观
慈善事业较为发达的国家，可以得知慈善组织保持相对的独立性是保障其正常健康发展及最大限度发挥其作用的必要条件。因此，在完善我国慈善捐赠资金监管的过程中，首先应该准确界定政府在慈善事业发展中的地位，政府是慈善组织的主管部门，但不应该完全是慈善组织的监管主体。其次，严格规定政府在慈善事业中的管辖范围，改变现在政府既是管理主体又是受赠主体的双重身份。从而明确政府管理者角色，保持我国慈善组织相对独立性。
2、政府在慈善捐赠资金监管中行政干预过多。政府监管固然重要，但必须处理好慈善组织与政府的关系，即一方面需要政府的支持，另一方面又不能过分依赖政府，只有这样才能真正发挥政府对慈善捐赠资金的监管。目前，我国政府对慈善组织干预过多，从慈善组织的成立、登记、运作等整个过程中，政府对慈善组织控制过多。因此可以采取以下措施弱化政府干预。首先，重点调整政府与慈善组织的关系，防止政府权力滥用，比如可以借鉴美国的检察官制度，各州首席检察官有查阅慈善组织相关报表的权利，但无权干预其正常运行，只有在非法运行情况下，才有干预的权利。其次，各级政府要从行政干预转变为通过经济、法律手段间接干预来监控其活动，即由“垄断化行政型慈善”转变为“市场化服务型慈善”。改变目前我国慈善组织过分依附政府、政府过多干预慈善组织的局面，提升政府公信力，又可以增加社会公众捐赠的积极性。
(二)社会在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
社会监督体系大体主要包括社会舆论监督、第三方评估机构、行业自律组织，社会监督能够补充、辅助慈善组织对慈善捐赠的监管，主要表现在：一是社会舆论能够完善慈善组织的信息公开制度。信息公开制度是慈善组织对慈善捐赠资金监管的一个重要手段，而社会舆论对信息公开有着激励和制约的双重作用。二是第三方评估机构能够辅助慈善组织对慈善捐赠资金的监管。第三方评估机构可对慈善组织的财务报告、重大项目、年度报告以及慈善捐赠资金运作的全过程进行公正的评估、审查与监督，以便社会公众及时掌握相关信息。三是行业自律组织可规范慈善组织对慈善捐赠资金的监管。行业自律组织可通过行业标准和特点制定出行业规范，以便约束行业内部组织并向社会公众公布慈善信息，保护、协调和监管本行业的运行。目前，我国社会对慈善捐赠资金监管的体系尚不够健全，亟待补充与完善。
1、社会舆论监督不力。由于我国对慈善捐赠信息披露不及时、不透明，造成信息不对称，新闻媒体惧怕承担责任，曝光能力弱，加之新闻舆论监督立法不完善，缺少对新闻舆论监督权利的法律保障，导致新闻舆论渠道不畅，具有明显滞后性，从而阻碍了社会舆论监督的发展进程。因此，我们应该完善新闻舆论监督的相关立法，明确新闻舆论法定权利和义务并加以保障，使其有法可依。具体可通过在报纸、杂志、电视、互联网等新闻媒体中设置较多的“慈善专栏”等方式，将慈善组织公开的信息进行广泛的传播，让更多的公众能够了解慈善捐赠资金的使用情况，从而提高慈善组织的透明度。对于信息公开及时、信息透明度高的慈善组织，新闻媒体应对其进行大力宣传，积极引导社会公众的捐赠方向；而对于信息不公开，信息披露不及时、不透明的慈善组织，新闻媒体要敢于揭丑并将其曝光和揭露，形成强有力的社会舆论监督阵线。
2、独立的第三方评估组织的监督缺失。在西方发达国家，民间评估机制非常发达，其中就有专门针对慈善组织及其日常活动的评估机构，比如美国慈善信息局。这是一个民间的非盈利机构，它制订了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括：董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。慈善信息局每四年将几百家基金会的评估结果向社会公众公布，为公众捐助提供较为权威的依据。独立的第三方评估组织监督在我国尚未形成，从而无法客观公正的监督慈善捐赠资金的各项情况，也无法及时正确引导社会公众的捐赠行为。因此，在我国也有待建立针对慈善组织的第三方评估机制。首先，建立一批针对慈善组织及其活动的第三方评估机构，这些评估机构通过市场优胜劣汰，优胜者最终赢得政府与公众的认可，成为社会的权威评估机构。其次，建立一套合理、完整的评估标准。这些标准可借鉴美国规定的9条标准。最后，借助报纸、电视等社会舆论，定期公布其评估结果，为政府和民众捐赠提供参考。
3、行业自律组织监督缺位。在西方发达国家，各种慈善组织联合组织非常发达，如美国基金会中心、法勒委员会、全国志愿组织联盟、慈善信息局、美国公益咨询服务所等。这些组织通过制定行业自律条款，并要求每个成员严格遵守，从而加强了行业间的相互监督。我国行业自律组织一直处于萌芽状态，没有形成一个与政府合作且独立性强的监管机构，从而无法有效的约束慈善组织，及时的监管慈善捐赠资金，提高慈善组织公信力，也无力积极引导社会公众的捐赠意识。因此，我国也有必要建立慈善组织行业自律组织。首先，加强社会对慈善行业建立自律组织的督促，行业自律组织的建立离不开外在压力的刺激。其次，制定完整有效的、每个成员必须遵守的行业自律条款，行业自律组织可以对于不按自律条款运作的成员予以惩罚，严重的可以开除会员资格，从而保持慈善组织的纯洁性。最后，政府应该积极采纳行业自律组织的合理的建议，必要时纳入法律法规，从而加强行业自律组织的权威性。
(三)捐赠人、受益人在慈善捐赠资金监管中存在的问题与解决对策
慈善组织通过受赠、募集等方式从捐赠人手中获得慈善捐赠资金，然后发放给受益人，慈善组织在中间起中介作用。一方是慈善捐赠资金的提供者，另一方是慈善捐赠资金的最终使用人。通过捐赠人与受益人的监督能够给慈善组织施加监管压力，促进慈善组织加强对慈善捐赠资金的监管。目前，我国捐赠人与受益人对慈善捐赠资金的监管不够得力，有待完善。
1、捐赠人的监督权没有充分体现与实施。我国《公益事业捐赠法》第21条规定捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用和管理情况，并可提出意见和建议，对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。《基金会管理条例》第39条规定捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。根据清华大学公共管理学院与新生代市场监测机构的问卷调查，在l684份有效问卷中，只有4.7%的捐赠者非常清楚捐赠资金去向，有28.5%的捐赠者比较清楚捐赠资金去向，有高达50.8%的捐赠者不太清楚，有16%的捐赠者认为根本不清楚，即六成捐赠人不知捐款去向。为了强化捐赠人的监督，可采取如下措施：一是捐赠人应该要重视法律赋予自己的监督权，培养主动监督意识，随时关注捐赠资金的使用与落实情况，一旦发现不当行为，要及时通过举报、投诉等方式向相关部门反映。二是法律应该重视捐赠人的法律地位，赋予捐赠人更多的监督权与更广泛的监督渠道，使得捐赠人对捐赠资金监督更加直接有效。
2、受益人的监督意识薄弱，监管体系不健全。受益人虽然
是最迫切、最关心慈善捐赠资金的群体，但由于大多数受益人社会地位层次较低，维权意识不强，同时由于我国现行法律法规中还没有关于受益人资金监督权的具体规定，导致当受益人的受益权受到损害时，通常不知所措，难以实施监督权。为了强化受益人对慈善捐赠资金的监管，可采取如下措施：一是应该通过宣传、教育等方式强化受益人对慈善捐赠资金的监督意识，改变原来逆来顺受的传统模式，形成主动监督的良好机制。二是通过立法，赋予受益人对慈善捐赠资金的监督权，弥补受益人监督权在法律上的缺失。三是建立畅通的受益人信息反馈体系，最终形成一个由慈善组织公开信息、社会舆论传播信息、受益人接受反馈信息的良性的信息公开制度。
结语
对慈善捐赠资金的监管是一个复杂的问题，不能一蹴而就，应当循序渐进。虽然目前在监管过程中各监管主体或多或少都存在一些问题，但随着我国慈善事业的发展，最终一定会形成一个以慈善组织为主，以政府、社会、捐赠人与受益人为辅的“四位一体”的良好慈善捐赠资金监管体系。
基金项目：本文为中国法学会财税法学研究会2010年度课题“社会捐赠与税收激励研究”阶段性研究成果，编项目号，2010CSF002。
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组织监管论文范文4
论文摘要：随着“新”公共管理理论的发展与政府在职能上日趋“掌舵”而非“划桨”，社区公共管理，作为公共管理体系的一个重要组成部分，开始受到学者的认同与重视。文章在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的行政管理与社会管理互动机制进行探索与分析，揭示社区公共管理互动机制的运行原理。
近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展;而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互:动机制的运行原理。
公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。fi同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。
(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织
一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。
(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业
并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。
(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展
任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。
(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力
(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较
本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面:
第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。
第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理L47。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。
第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。
(二)社区公共管理的互动机制
改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。
1.社区公共管理中的政府公共管理
任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。
2.社区公共管理中的社会公共管理
任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。
3.政府公共管理与社会公共管理的互动
以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。
在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。
(一)政府与社区组织的相互协作
从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。
(二)政府与社区组织的相互监督
政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。
1.政府对社区组织的制衡
首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。
2.社区组织对政府的制衡
组织监管论文范文5
关键词:国有公司;财务监督;财务监督体制
中图分类号:F23文献标识码:A
一、问题的提出及研究意义
作为所有者权力的主要组成部分,财务监督权一直就是出资者用于维护自己经济利益必须掌握的重要权力。企业产权关系和组织形式的变化,财产所有权与经营管理权的分离,使财务监督权的归属与使用成为出资者维护自己资本权益的难题。在公司治理结构中,财务监督体制以及相适应的组织机构、财务监督权配置、监督程序、监督方式和方法,主要从财务收支角度监督和约束公司不同层级经营管理者财务行为,维护终极所有者和法人财产所有者的经济利益。国有公司作为一种以国有资本为主的企业组织形式,由于其在产权关系方面的先天性缺失,使政府机构成为事实上的掌管国有资本权益的代表和对经营管理者执掌财务监督权的代表。当现实中的财务监督体制不能完全有效地遏止部分经营管理者侵蚀国有资本权益时,不断改进和完善财务监督体制,加强财务监督,约束不同层级的者或经营管理者的财务行为,具有更加重要的意义。
财务监督体制与一定企业的产权制度相联系,它保证企业财务运行正常、既定的财务关系得以维持,是企业财务管理体制的重要组成部分。本文认为,从构成内容上看,财务监督体制是建立在一定的产权关系基础上,为了维护不同利益主体的财务利益,在企业不同财务监督层次之间,设置财务监督机构、界定监督权责、规定监督程序和监督方法的制度。
二、我国国有公司现行财务监督体制存在的主要问题
(一)缺乏对高层重大财务决策的有效监督。现行国有公司财务决策管理体制下,公司内部的重大财务决策,如投资决策、贷款决策、对外债务担保决策和企业并购或重组决策等,只要通过董事会讨论决定,即可付诸实施。在董事会开会讨论过程中,董事们常站在经营者的位置上作出决策。监事会参与现场会议全过程,履行监督职能,但监事会成员无反对表决权,只能进行事后评判式监督。从监督结果看,在国有公司重大资产流失案件中,政府部门、公司的董事会和监事会不能有效代表国有资本出资者利益进行监督。
(二)对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位。对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位表现在:现行财务监督体制对国有公司经营管理层的职位消费未设置有效的监督关卡,造成国有资本出资人的资金不是流向生产经营,而是流向少数高层人员的畸形消费;现行财务监督体制对经营管理层暗地里利用国有公司的人才、资金、产品、市场和技术等谋取个人利益的监督存有缺陷;对国有公司高层设立“小金库”,私分公款,难于实行财务监督。
(三)对经营管理者隐瞒真实信息不能及时实行有效监督。主要表现在对关联方交易、公司利润信息和信息掌握的监督三个方面。经营管理层利用会计资料生成技术,虚增业绩,特别是利用关联方交易虚构利润,蒙蔽政府职能部门和国有控股公司的相关利益人;另一方面由于会计信息生成技术原因和公司经营管理层的主导作用,国有公司年度会计报告资料在经过人为修饰后,往往变得让人难于相信,而这就造成在监督者与被监督者之间的信息不对称。
(四)国有公司年度财务报告审计委托制度不能有效维护出资者利益。国有控股上市公司财务报告的审查按照规定由社会中介组织会计师事务所承担。在现行体制下,会计师事务所等一些中介监督组织,获取业务的方式不是提高审计鉴证质量、提供可资信赖的审计报告或鉴证评估意见,而是千方百计与有权力委聘的公司经营管理层搞好关系,以此取得国有公司年度财务报告审计鉴证业务的长期委托聘用合同,造成了会计师事务所业务竞争的不正常,迫使许多会计师事务所按照公司的意思违心发表审计意见。
(五)经营管理者财务监督体制尚未成型。一方面经营管理者的财务监督目标依公司负责人的意志而转移,因而缺乏规范的财务监督目标。有些公司,在负责人或经营管理层变更后,对财务监督的取向及由此带来的财务监督机构的职能、任务和权限界定随之变化;另一方面在内部财务监督问题上,部分国有公司没有把切实维护法人财产所有者利益或公司整体利益(以下简称法人财产所有者利益)作为设计监督体制的重要目标,也没有拟订相关制度予以保障。
三、国有公司经营者财务监督体制的设计框架
出资者财务和经营者财务已成为财务管理理论的重要内容。从上世纪九十年代开始的出资者财务和经营者财务的研究,已经成为财务理论界共同关心的事。在财务管理理论方面,已基本认同出资者财务和经营者财务两个理论分支。在出资者财务理论中,财务监督理论作为其重要组成部分已经确立。在经营者财务理论中,财务控制理论也为共同认可,对于经营者财务监督问题,理应给予明确肯定。本文仅对经营者财务监督体制进行框架设计。
(一)组织机构。经营者财务监督体制的组织机构是内部机构。在国有公司冗长的委托链中,除了最初的委托人(全体人民或股东)到最终的人(资产的使用者或经营者)外,中间的委托人或人都具有双重身份,既是委托人又是人。这种委托链决定国有公司内部财务监督组织机构的双重身份:其一为公司总部的财务监督组织机构具有出资者监督和经营管理者监督双重身份。主要表现在拥有法人财产所有权、经营管理权和财务监督权的公司总部,他们是下一层级的监督权力机构,必须成为出资者财务监督指令的执行机构。而作为公司的经营管理高层,具有相对独立的经济利益要求,时时不忘从其本身利益角度,实行一定范围内以其利益为主的财务监督行为。在目前的条件下,国有公司内部财务监督组织机构具有双重身份,这是我们必须面对的现实;其二为公司内部不同层级财务监督组织机构具有监督权力机构和执行机构双重身份。根据委托理论,上一层级的财务监督组织机构既是下一层级监督组织机构的权力机构,又是上一层级监督指令的执行机构。从公司财务监督运行的实践看,公司内部每一层级的财务监督组织机构都具有这种双重身份。因而,国有公司经营者财务监督体制的组织机构主要有:
1、董事会及其办事机构。董事会作为公司经营管理最高层,是公司法人财产所有权的代表者和拥有者,掌管公司的重大战略决策、经营管理决策和财务决策等权力,理所应当是经营者财务监督体制的最高监督权力机构。从接受政府的委托角度看,董事会扮演双重角色,要代表出资者在公司履行监督职能,同时又要代表经营管理者在公司履行监督职能,这是两种财务监督体制相互交叉的重要连接点。在对公司进行经营管理时,既要利用出资者赋予的权力,监督公司经营管理执行层维护国有资本权益,又要作为经营管理最高层,监督经营管理各层努力工作,满足公司全体员工的利益需求。董事会下设哪些履行经营管理者财务监督职责的办事机构,直接与公司治理结构有关。目前,尚无公认的模式可以照搬,需根据公司不同情况而定。
2、总经理及其班子。在国有公司中,总经理及其班子负责日常的经营管理,负有监督下属严格执行公司各项财务决策的职权。总经理作为执掌公司日常经营管理权的高层人员,需要从公司整体角度,规划财务运行和财务监督,配备专门负责财务工作的副总经理或总会计师,考虑所属财务机构的设置和财务人员的安排,并通过制定公司内部的财务制度,规范财务收支,给财务监督机构提供监督依据。
3、隶属总经理及其班子的专门财务监督部门。公司财务部门是隶属总经理及其班子的专门监督部门,主要负责公司日常财务事项的操作和处理,同时负有对公司日常财务收支进行监督的职责。
4、公司职能部门和子(分)公司的财务机构。从国有公司治理结构层次看,职能部门、下属子(分)公司是否设置财务机构,由公司经营管理层确定。一般来说,层级较多的国有公司,都采取下设财务机构的分散核算形式。因此,这些财务机构同时又是监督机构,要执行公司年度预算和上层财务指令,对其管辖范围内的财务事项实行监督。
5、其他专门监督机构。主要是公司内部的一些非专职从事财务检查监督工作的组织机构。
(二)监督程序。经营者财务监督体制的监督程序与公司日常财务管理活动结合在一起。表现为从上到下的层级监督,其顺序是:公司最高层董事会财务决策指令和财务监督指令;总经理及其班子接受董事会指令、向下具体实施指令并负责组织实施;总会计师接受指令、向财务机构监督指令;财务部接受指令、向下属财务机构指令,进行财务收支的日常监督和定期检查;子(分)公司派出财务机构或委派财务负责人接受指令,进行日常监督和定期检查。
经营者财务监督体制的监督程序与公司内部的委托关系密切相关。一般来说,从上到下,层层进行监督是常用的监督程序。但是,有时为了工作需要,公司高层监督权力机构可以越级直接对不同层次职能部门和子公司或者分公司等下属进行检查监督。
(三)运行方式。一般来说,出资者财务监督体制所用的监督方式,在经营者财务监督体制中都能使用。不同的是,经营管理者比较喜欢采用直接派员对所属职能部门和子公司(分公司)进行事中监督。这表现为在公司内部实行会计委派制,派出财务机构或会计负责人,对内部各单位的财务行为进行现场监督,使下属财务活动尽可能置于高层的控制之中。
国有公司内部会计委派制,根源于在不同经营管理层之间的利益不对称和信息不对称,从而不能完全避免下层经营管理者的道德风险和逆向选择。由于委托关系在不同层次的经营管理者之间,同样存在类似于所有者与经营者之间的“内部人控制”现象。实行内部委派会计制度,可以防范下属经营管理者发生损害公司整体利益的行为,保证经营管理者财务监督体制的运行不偏离高层意志。从现实角度看,实行内部会计委派制度,下属会计人员相对独立,不受下属单位经营管理者的约束,有利于委派会计挺直腰杆站在公司整体利益立场上,对下属单位的财务收支进行监督,规范下属单位及其经营管理者的财务收支行为,有利于公司资金的整体调度和使用效益,实现公司整体财务目标。
(作者单位:1.山东省建设发展研究院;2.山东省城乡建设勘察院)
主要参考文献:
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组织监管论文范文6
[关键词] 公益捐赠；监督；公信力；信息公开
[基金项目]2013年西南政法大学校级大学生创新训练项目《探析公益捐赠乱象的法律规制―以“百名艺术家捐款”事件为视角》，项目编号：201310652031。
【中图分类号】 D92【文献标识码】 A【文章编号】 1007-4244（2014）06-105-2
近年来，我国公益捐赠事业迅速发展，但问题也接踵而至。至今，我国对公益捐赠仍未有一个确切的法律定义。在德国，公益捐赠是指在物质、精神或道德领域无私地资助公共事业。在美国，公益事业捐赠的受赠主体是公益事业团体。《中华人民共和国公益事业捐赠法》（以下简称《公益捐赠法》）第二条中规定“自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，用于公益事业的，适用本法。”据此，笔者认为公益捐赠是指捐赠人按照自己的意愿，无偿地将自己的合法财产赠与给特定的公益组织支配且用于公益事业的行为。并且根据第二条可知，公益捐赠的受赠人为公益性社团法人和公益性非营利的事业单位。但不论是何者，公益捐赠的受赠人必须同时具有民事权利能力和民事行为能力，前一种能力是其接受赠与所必须的，后一种能力是公益捐赠所要实现的公益目的所要求受赠人负担某些特定义务的特殊性所决定的。基于此，笔者拟从以下三个方面探析公益捐赠的法律规制。
一、“百名艺术家捐款事件”引发的思考
汶川地震后，一百多名艺术家义拍八千多万元，定向捐给青城山市，要求所有工作都公开进行并明确第一笔划拨的500万元用于建设保利当代艺术学校。但至今学校并没有建起来，艺术家们也从没得到任何一张关于捐赠款项的使用说明。对此，中国红十字会总会（以下简称红十字会）称将这笔捐赠款用在受汶川地震影响的六省市区开展的博爱家园项目上，但未对款项的具体使用情况做出说明，并声称这与捐赠人的意愿总体一致。该事件曝光后，中国红十字会社会监督委员会（以下简称红监会）高度关注此事件，已要求红十字会向社会公开资金的详细使用情况。但一年过去，红十字会仍未做出任何情况公开，红监会也未做出任何行动。
“百名艺术家捐款事件”的出现不是偶然，捐赠款物被挪作他用也并非仅此一次。虽红十字会多次承诺改进，但类似事件仍频出不断。表面扩大了资助范围，实则不尊重捐赠人意愿，违反了公益捐赠程序，破坏了组织机构管理制度。而红十字会作为官方的公益慈善组织（以下简称公益组织），占据大部分捐款资源，享受国家政策支持，公益捐赠仍处于如此混乱的状态，严重阻碍了我国公益事业的健康发展。
从“百名艺术家捐款事件”出发，笔者认为我国公益捐赠的运行存在以下问题：（1）不尊重捐赠人意愿，捐赠款物常被擅自更改用途甚至侵吞；（2）捐赠程序混乱，管理机构各行其是，捐赠人捐赠款物的发放与使用、受捐赠人的使用与反馈等各个环节没有统一程序；（3）公益捐赠机制运作不透明，信息披露不足，内部监管不力。这些问题的暴露使得捐赠者对公益组织尤其是红十字会失去信任，更挫伤了公众参与公益事业的热情，成为我国公益捐赠事业发展的“绊脚石”。
二、我国公益捐赠存在问题的成因
（一）立法不完善
现阶段我国关于公益捐赠的立法主要有：《公益捐赠法》、《红十字会法》、《基金会登记管理条例》等少数法律，其余大部分都是行政法规和部门规章以及地方性法规。法规、规章的约束性及规范性不及法律，立法层次较低，导致运行效果并不理想。相比于英美等国的公益捐赠立法，我国立法空白较多、法律规定间相互抵触，比如《公益捐赠法》第七条规定任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁公益性社会团体受赠的财产及其增值，但从第二十三条来看公益性社会团体却从捐赠财产中划拨部分费用作为其基本费用。现存的法律法规已不足以规范当今中国的公益捐赠事业，尤其是缺少对公益组织接受捐赠款物及使用、受赠项目运作、及公益组织监管等一系列重要问题的规定，公益捐赠事业的发展也因此时常饱受非议。
（二）专业化程度不高
走专业化和职业化路线是一个国家公益事业成熟与否的重要标志。我国大部分公益捐赠是通过公募基金会或者官方公益组织运作，而这些机构、组织往往集捐赠款物筹集、项目运作评估、项目监督于一身，但却无与之相匹配的专业工作人员和运行模式。而我国对公益捐赠事业工作人员的从业资格、专业能力、职责要求、道德标准等还未有明确统一的标准，导致工作人员素质水平参差不齐，影响工作效率和质量。此外，我国的公益事业具有较强的行政色彩，导致不少公益组织只是简单地参照政府的规定和运作模式，忽略了自身的专业性、自主性，严重阻碍了公益捐赠事业的发展。
（三）社会监督缺失
根据《公益捐赠法》第二十二条、《基金会管理条例》第三十八条的规定，受赠人应当将受捐赠情况、捐赠款项使用、管理情况及相关报告公开，接受社会监督。民政部中民慈善捐助信息中心的《2013年度中国慈善透明报告》中透露有近半数受访者对我国公益慈善组织在2013年度信息披露工作的透明度表示不太满意。虽较去年有较大增长，但感到满意和比较满意的比例仅占20%。且《报告》显示我国慈善透明指数为43.11（总分为100）。可见，在实际操作中真正做到信息公开透明、接受社会监督的公益组织寥寥无几。这直接影响到捐赠人及公众无法了解公益组织的运行情况，无法进行有效的社会监督。除此之外，我国新闻舆论监督薄弱，其社会监督作用无法充分发挥。缺少评估机构、审计组织，无法对其进行评价及财务审计等，使得社会监督成为口号，并无实际效果。
（四）多重管理造成监管混乱
根据《社会团体登记管理条例》的规定，公益组织必须同时具备登记部门和业务主管部门的批准才能成立。严格的准入制度、复杂的审批程序，一方面限制大量民间组织进入公益组织行列，却无相应监管措施；另一方面使得登记的公益组织处于多个部门的监管之下，表面上有助于全面监管，但事实却是各部门互相推诿，造成“重注册，轻监管”的现象。没有明确的职能分工，没有相应的责任追究制度，加之缺乏具体可行的监督制度，多重监管最终演变成没有监管，监管体制形同虚设。
三、完善公益捐赠规制制度的对策
（一）健全和完善公益捐赠的相关法律制度
虽早在1999年我国就出台了《公益捐赠法》，但其规定过于笼统，如未规定受益人的权利、仅在第二十条规定监督管理等，导致实际操作困难重重。其一，法律法规尚未规定与之相配合的捐赠款物的使用、受赠项目的运作、监管、公益事业工作人员的资格与专业能力等相关问题。其二，信息公开是有效监管的前提，但现行的《公益慈善捐助信息公开指引》不足以促进并约束公益组织对公益捐赠信息的公开，因此，需具有法律约束力的全国性信息公开标准，并细化信息公开的范围，具体信息公开的方式和程序，完善信息披露的监督和保障。对于公益捐赠和公益信托关系与衔接在理论界争议不断，法律也应予以明确。因而，须从立法的角度对公益捐赠进行刚性规范，明确相关细则，提高立法技术，以实现公益捐赠的良好运行和繁荣发展。
（二）加强社会监督
充分发挥社会监督的作用，促进公益组织的透明化和高效化。从内部而言，公众必须提高自身意识，不仅关心捐赠款项数量，更要关注捐赠款物的流向、用途、效益等相关信息，对其进行监督。从外部而言，媒体监督是社会监督的重要形式，更是公众进行社会监督的主要信息渠道。其导向作用往往引发更广泛的社会监督，形成更强大的约束力与威慑力。通过给予媒体更充分的言论自由，才能实现更强有力的社会监督。但媒体权利、信息的有限性决定了必须依靠更广泛的平台。因而，政府、公益组织等各方力量需相互合作，整合信息技术资源，建立全国公益捐赠信息报送制度，集中定期地将捐赠款项的流向、用途、公益组织的运行情况等信息在网络平台上公布，以便捐赠人、受赠人便捷的沟通及公众更好的监督。但即使信息完全公开透明，由于其专业性，大部分信息均是数据性信息，非专业人员无法看懂。所以，还需建立独立的第三方评估机构与之相配合，对捐赠款项进行动态追踪评估，客观评价捐赠项目的运行、经济社会效益及效率，帮助公众了解捐赠款项的分配使用情况。
（三）强化政府的有效监管
在英国，实行以慈善委员会监管为中心的全方位的慈善组织监管制度。慈善委员会有随时对慈善组织进行调查、要求任何人提供账目、书面陈述以及回答问题的权利、要求已经登记的慈善组织提交每年的利润报告的财务监督权，建议权等，并与法院共同行使监督权。笔者认为，英国慈善监督委员会关于财务监督权、调查权等制度规范值得我国借鉴，但慈善监督委员会模式不宜引进。我国尚未具备建立慈善委员会制度的现实条件与理论条件，一旦将监管权力下放到民间的监管委员会，可能监管形同虚设，因而监管职能仍需政府实行，但须废除多重管制模式，采用单一监管且防止行政干预过强，对其权力予以严格限制。
（四）降低登记门槛，引入市场机制
在我国，由于公益捐赠基本由政府主导，民间公益组织的发展空间受到严重挤压，不仅违背了公益捐赠、公益组织本应具有的民间性，而且官方公益组织因缺乏有力的竞争而长期忽略自身的问题，乱象重生。民间公益力量的发展是公益捐赠事业发展的动力，并且要充分发挥市场的作用，也必须有民间公益组织广泛参与。因而必须先降低登记门槛，明确民间公益组织的法律地位，即取消双重批准的硬性要求，让更多的公益组织能够取得法人资格，以合法的身份接受公益捐赠、开展更多的慈善活动。引入市场机制，让官方公益组织和民间的公益组织公平竞争，凭借自身特色、优质的经营管理被公众信赖和选择。在市场的竞争挑战中，促进公益组织注重资源合理利用、追求成本和效益关系最大量化，主动地进行信息披露，切实履行公益捐赠信义义务。为公益捐赠事业的发展带来生机活力。
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