行政监察制度范文1
据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，、在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？
中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？
在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。
当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。
由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。
总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中，强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，要求全党“必须进一步加大力度”，“标本兼治”。应该在哪些方面“加大力度”？怎样才能“标本兼治”？廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面，因为干部廉洁与否，是个影响广泛的社会问题，而任何社会问题的解决，虽然要以对社会成员的思想教育为基础，但又必须充分发挥社会机制的作用。
二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析
行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。
1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明：第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制。以此相适应，在人事任免上，“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”（第十一条）确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。
但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：
第
一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。
第
二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志到地方搞调研时发现：从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。
第
三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”？这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命；有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力；还有的甚至进行反调查，尤其是在一些大案要案的查处中，这个问题就显得尤为突出。
简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。
三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴
行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。同志曾经指出，是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召开的第七届国际反贪大会上，斯里兰卡反贪污贿赂侦察局局长内拉姆?加来厅认为，贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。
但是，国家机关工作人员又总是在纷繁复杂的社会环境中，难免受到各种社会关系的非正常影响，如果缺乏有力的监督约束，就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中，导致公共权力的非公共运作。从权力运行来看，其基本特征在于任何公共权力都要受上级制约，但也难免带有主观色彩，如果缺乏强有力的监察机制的制约，势必形成各种非正常的权力论文资料站，以致官商一气，权钱相交。
另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。
所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。
所谓层级制，又称分级制或系统制，系指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管理范围随着层级的降低而缩小的一种组织结构方式。它所表现的是典型的层级节制制，在实践上往往与首长负责制相联系，其优点在于组织结构严谨，事权集中，指挥灵活，行动统一，组织纪律易于得到贯彻等。
独立的纵向层级行政监察领导体制具有以下几个特点：
第
一、监察权力的纵向独立性。它不受来自于行政系统的横向干扰，监察人员直接对法律负责。
第
二、监察权力的纵向负责制，可以避免职责不清，互相推委，容易制约监察者，促使其秉公执法。
第
三、监察权力的纵向组织性，易于摆脱人事干扰，避免监察者及亲属的陷入，使监察者能够高屋建瓴地进行监察。
需要指出的是，这种独立的纵向层级监察领导体制古已有之，只是在具体组织形式和功能上有某些差异。在我国古代漫长的封建社会，不乏纵向层级监察领导体制的光辉典范，但它们由于受封建阶级的局限，逃脱不了特权思想、等级制度等的巢臼，所以最终仍避免不了走入官场上结党营私、互相倾扎、卖官易爵、贿赂成风以致王朝败完的死胡同。
在我国古代封建社会，尽管历代都是行政与司法不分，在地方上，地方行政长官兼任司法长官，但在监察系统的设置上，历代统治者无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统，在监察系统内部则实行层级节制，最高监察长官直接对皇帝负责（也有的朝代为强化对官吏的监督，监察领导体制采用内部横向分工制与外部层级制相结合）。比如汉代，它的行政监察体系是纵向论文资料站结构，其职能主要包括对中央百官的监察和对地方的监察。（一）对中央百官的监察，一是丞相司直系统，丞相司直为丞相属官，专察京官：二是司隶校尉系统，专察中央百官和京畿地区。它们的最高长官均直接对皇帝负责。（二）郡对属县，县对属乡的监察，在中央设御史台系统，由御史大夫（其地位之高，权力之大仅次于当朝丞相）负责，掌管监察事务，外领十三州部剌史。剌史为中央派遣常驻监察区的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与任何长官没有任何隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责。御史台系统，丞相司直系统，司隶校尉系统互不隶属，分工明确。可见，汉代行政监察制度已基本上从行政系统中独立出来，御史台系统还具有事实上的独立性，形成监察系统内部层级节制，自成体系，对汉代社会发展和国家稳定发挥了重要作用，出现了“文景之治”，它对后代监察制度影响深远。隋唐以后基本沿袭汉制，历代的监察制度都具有以下几个特点：一是地位至尊，二是权力至重，三是机构独立，四是监察权的行使受特殊保障，甚至允许“风闻奏事”。
总之，中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用。它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。
就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。
香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。
通过以上比较分析，笔者认为，只有独立的纵向层级领导的行政监察制度，才能保障行政监察机关职权的充分行使，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，并且巩固行政机构改革的成果。随着我国经济体制改革向纵深方向发展，政府和社会组织、企事业单位之间、政府各部门之间，中央与地方、地方与地方之间，公务人员与非公务员之间的关系更加错综复杂，必须尽快改变监察体制目前的内部横向分工制，建立外部层级节制制，使行政监察系统独立化，形成纵向节制的权责体系。
那么，从我国实际出发，怎样的监察结构模式是比较合理的呢？
四、建立独立的层级行政监察领导体制的
指导思想和关于行政监察院的初步设想
设置行政监察机构的总的原则应该是：从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外，保证监察工作人员的正当权利不受损害。
在第七届国际反贪大会上，与会者普遍认为，要反对，必须建立和完善立法，加强各种权力之间的制约与平衡，加强对公共权力监督，并赋予专门机构以足够的法律手段同各种作斗争。
从世界各国的经验来看，一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求：一是其监控制约的对象必须是全方位的，即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应，对职位越高、权力越大的公职人员，监督制约力度要越大，措施要越严，要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性，专门的监督机关作出的监督决定，对全社会具有权威性，对监督对象具有强制性，监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或。
因此，在我国建立科学的纵向层级监察系统（本文为便于阐述，不妨先将其定义为行政监察院系统，与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院，高级行政监察院，中级行政监察院，基层行政监察院），首先必须从法律上确定以下几点：
第一，行政监察系统与行政系统分离，监察系统在人事上具有独立性。可能的话，行政监察院系统不列入公务员架构。
第二，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，监察工作人员直接对法律负责。
第三，最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定，所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责，除全国人大主席团或常委外，最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖，且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位：县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。
第四，行政监察院系统的其他工作人员，应由监察系统自行聘用，且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。
第五，行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员，但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权，并且直接对派出它的机关负责，不受驻地单位的管辖和指挥。
第六，为了确保行政监察院职能真正得到实现，应当赋予监察机关更广泛的职权，特别是一定限度的司法行政权。
邓小平同志早就指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治民主化的需要，为了兴利除弊，为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展，必须改革党和国家的领导制度以及其它制度，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设事业的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。即使象这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重影响，以致对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这些制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤了而坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限希望。”（《邓小平文选》第二卷327、333页）邓小平同志的这段论述是我们探索廉政监察领导领导体制的重要指针，就像本文开头提到的那样，即使要素相同，但结构方式不同的组织、其性能也可能有巨大差异。从近年来中央纪委监察部和各级纪检监察机关查处的一批重大案件来看，如案、案、案、闫健宏案、胡建学案、案等，他们走上违法违纪之路，除了这些人的世界观、人生观、价值观的蜕变外，很重要的一条就是对他们失去了有效的监督以致权力失控。在不到两年的时间里走完了从共产党员到腐败分子、从副厅级行长到死囚的可悲而又可耻的历程的中信实业银行深圳分行原行长高森祥在被捕后不久在铁窗下说了这样一席话：“这一年多来，我变了。这固然有许多客观原因，但根本的一条，就是自己的官作大了，没有人监督了。因而在日常的工作、生活中想钱多了，认为现在有钱有势，应该好好享受一下了。就这样，资产阶级思想趁虚而入，无产阶级和贫苦农民的阶级感情逐渐淡薄，最后被资产阶级俘虏了。”（《90年代中国惩治腐败大案要案纪实》第106页）虽然从他蜕变的过程及堕落的程度来看，这段反省并不算深刻，但还是比较客观。古人云：“前车之覆，后车之鉴。”它对于人们特别是领导干部以及我国的监察制度，仍不失为一种警示。它告诉我们，要重塑我国的行政监察机制，就勿必将现行监察系统与行政系统重新优化组合，特别是对监察领导体制的改革更是势在必行，有必要将监察系统的领导体制由内部横向分工制改为外部纵向层级制。通过对监察系统的内部和外部组织结构进行合理调整，将我国的行政监察系统变成一块坚硬无比的“金刚石”。
在独立的层级监察领导体制下，各级监察机关的管辖范围与目前有较大差别。由于监察机关不再隶属于行政机关，使得监察机关不仅可以对同级人民政府各职能部门及其工作人员进行监察，还有能力监察同级人民政府，现分述如下：
第
一、最高行政监察院的监察对象包括国务院总理、副总理、国务委员、各部委、中央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部。
第
二、基层以上地方各级行政监察院的监察对象，是同级人民政府领导、各职能部门及其工作人员和由本级人民政府或职能部门任命的企事业单位中的领导干部。
第
三、对乡、镇一级人民政府的领导和工作人员，由基层行政监察院的派出机构进行监察，以保证监察的权威性。
第
四、最高行政监察院根据实际情况，可以对地方各级行政监察院管辖的案件行使管辖权。这样做目的在于确立最高行政监察院对全国行政监察工作的统一领导。
第
五、地方各级行政监察机关在上级监察机关的领导下独立行使职权，只对国家政策、法律、法规和政纪负责。
五、行政监察院体制下对监察机关和监察人员的监督
在行政监察院体制下，监察机关及其工作人员拥有广泛的职权，独立于行政系统之外，又使其处于超然地位。那么，在这种情况下如何防止行政监察机关权力滥用，又如何保证其工作人员清正廉洁、秉公执法、忠于职守、保守秘密呢？因为监察人员在同违法违纪行为作斗争过程中不可避免地接触一些消极阴暗的东西，如果立场不稳、信念不牢、意志不坚定，就很容易受到腐朽思想的影响甚至腐化堕落，所以单靠监察人员的自我控制，自我约束是不够的，还必须靠执法机关及其工作人员对其进行监督。具体地说监察人员应受到以下几个方面的监察和制约：
第
一、国家权力机关的监督。最高行政监察院由全国人民代表大会选举产生，对它负责并报告工作。
第
二、地方各级行政监察院由地方各级人民代表大会选举产生，对它们负责并报告工作。
第
三、行政监察院的内部制约。其一是建立健全行政监察院自我约束监督机制，以严格的纪律规章和工作程序规范监察活动，建立一支政治素质高、作风硬的监察队伍，保证监察人员尽职、守法、廉洁、高效。其二是在各级行政监察院内部设置一个秘密的内部调查及监察小组，其成员公开身份可为普通工作人员。秘密小组专门负责监察行政监察院工作人员的操守及有关他们的投诉或贪污指控。其三是规定下级对上级的弹劾权，即下级在履行职责过程中只对法律负责，对来自监察领导的干预可向领导的上级监察机关申诉，对申诉的处理不服的可以以个人名义提起行政诉讼。
第
四、设置“行政监察事宜投诉委员会”。这一点可借鉴香港廉政公署投诉事宜委员会的做法，该委员会独立于廉政公署，负责处理个人对廉政公署职员的投诉，指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政专员或总督提出有关建议。其成员则包括行政局议员、立法局议员、社会贤达人士、律政司及行政事务申诉专员，委员会主席由一名非官方人士担任。
第
五、设置各级“监察咨询委员会”。可由国家机关委任社会各界贤达，组成若干个独立的专门咨询委员会，负责审查行政监察院各方面工作，并向国家权力机关和行政监察机关提供意见和建议。
第
六、其它方面的监督。其一是人民法院，人民检察院依法行使职权而进行的监督；其二是社会组织、社会舆论、人民群众的监督；其三是党的监督。这几个方面已经存在，但各种监督形式还不能在争议上协调互动，形成合力；每一种监督形式的监督主体与监督对象的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等，缺乏精细缜密的具体规范。为此，要明确赋予监督主体以与其职能相适应的监督权限，解决目前监督权限过小的问题；要进一步调整监督体系，使其形成层层相依、环环相扣职权与责任的关系论文资料站；在监督体系内部，要有程序化和具体法律规定加以粘合，使监督行为规范化、法制化。
六、修养与制度，孰重？
行政监察制度范文2
(一)监察机构缺乏独立
在组织结构方面,根据我国《行政监察法》规定,我国行政监察机关实行双重领导的体制,监察部门对本级行政机关的依赖远大于它的上级监察机关,其中利益交织、权力关联复杂。尽管法律规定监察工作以上级监察机关领导为主,但是,因为监察部门的人事、经费、编制等主要都会受到当地政府的限制和制约,因此,现实工作中,监察机关容易受地方政府的领导的制约较多,缺乏制度的保障,监察机构难以独立开展工作。
(二)职权狭窄,监察乏力
根据《行政监察法》规定,行政监察部门的职权有:(1)检查权。(2)调查权。(3)建议权。(4)行政处分权。但是随着行政触角的不断延伸,监察工作的涉及面越来越广,由于监察职权过窄,导致其权责不相匹配。权力普遍缺乏强制力,使得监察机构对行政机构权力进行监督时缺乏执行力,甚至形同虚设。
(三)监察缺乏有效监督
依法享有监察权的监察机构,同样不可避免地存在腐败的潜在问题,这就要求有监察部门有效的监督和制约。具体表现为:被监察对象没能得到有效的救济。工作中监察机关往往打着“纪委”的旗号行使其调查权,某种程度上体制上的合署办公为监察机关逃避行政诉讼提供了合法便利的条件。因为,在中国,监察对象常常不服监察处理决定,这种情况下,监察对象仅可向监察部门提出复审和复核,却不能依法向法院申请司法救济。
二、我国行政监察不力之缘由探析
(一)法律制度不健全
公正的权力如果离开了制衡和监督,必然走向腐败。在我国,行政监察法律规范,与其他行政法律和党内的监察规范性文件相比较,是比较匮乏的。现有的法律主要是新修订的《行政监察法》,主要内容的规定在一定程度上不规范、不准确,没有对组织、程序、外部监督等方面的法律缺位进行弥补,实践中操作性不强。
(二)权利与权力的博弈
权利与权力体现了私人和政府的价值取向,“价值以及其价值体系是政府公共管理必须对其做出反应的重要方面,此价值观念的变革对整个行政体系的发展改革来讲,具有更为积极的作用”,为了适应经济和社会高速发展,政治体制的改革成为必然。在此过程中,权利与权力不可避免地发生利益博弈,某种程度上,权力并不是为了权利的实现而提供必要的保障,相反,拥有权力的强势群体往往成为弱势群体实现权利的最大障碍。
(三)信息公开难以公开
法治政府是开放的政府、透明的政府、高效的政府。社会的公共信息越来越成为每个公民、法人生存发展的重要资源。作为建设法治政府的重要路径,我国目前行政监察工作的信息公开程度相对。我国政府信息公开立法滞后,直至2008年5月1日,《中华人民共和国政府信息公开条例》才正式施行。各地制订的相关细则,内容上参差不齐,执行困难。
三、法治政府中行政监察制度之完善路径
(一)独立性之强化
借鉴香港申诉专员制度,我国应该实行垂直领导体制,从而加强行政监察机构的独立性,从内部监察逐步改为外部监察。慢慢实行监察人员独立任免、经费独立拨款,进一步实现人、财、物各种运作要素不受其他因素干扰。只有通过组织机构、领导体制、财政体制的多方面改革,才能>！
(二)完善对监察体系的监督
绝对的权力导致绝对的腐败,监察权也不例外。监察权倘若不受到正当程序的合理限制,无限制的扩张,异化和腐败在所难免。为预防行政监察权的失控,就应该就行政监察权的配置和运行机制进行完善,设计中立、理性、可操作、公开的行政监察程序,从而进一步实现有节制的自由和有保障的人权。在监察体系内部应该建立权责一致的监督机制。政府和公共行政人员拥有权力,同时也应当承担相应的责任,行政权力与责任的统一对应该是行政管理的基本逻辑。
(三)健全监察法律制度
如果要充分发挥行政监察职能,首先应当通过立法,渐渐建立健全行政监察法律,将柔性监督转化为刚性监督。通过全国人大立法去实现设立行政监察的专门委员会、扩大监察职权的设想。第二,要推动《行政监察法》进一步深层次修订,尽快出台具有操作性的细则规范,建立完善监察官身份的保障制度。第三,应当着手对监察法规进行清理,出台《行政监察程序法》、《公职人员财产申报法》等相关法律,合理扩大监察机关经济处罚和财产申报等方面的权力,为监察工作的顺利开展和职能的发挥提供法律支持。
行政监察制度范文3
关键词:行政监察行政监察制度监察制度改革
前言
依法治国的关键是确保依法行政。从1987年恢复组建监察机关到1997年《行政监察法》的出台,行政监察作为监督行政的一种专门法律制度,在建设社会主义法治国家的进程中发挥着越来越重要的作用。但是,毋庸置疑,由于种种原因,我国现行行政监察制度仍存在着种种缺陷,行政监察职能的发挥仍步履艰难。鉴于行政监察制度的重要意义,有必要对该制度进行改革。
一.行政监察制度的重要意义
(一)行政监察在行政法制监督体系中具有优势作用
行政监察是行政法制监督的重要内容。行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。[1]
行政法制监督关系是一种多重复杂的法律关系。我国行政法制监督关系的主体主要有国家立法机关、行政监察机关、国家司法机关,在特定的条件下,公民、法人或其他组织也可以成为行政法制监督关系的主体。他们共同构成我国行政管理的外部监督和内部监督网络。其中,行政监察机关作为监督主体之一,具有其他监督主体不可比拟的优势:
第一,行政监察在很大程度上是主动进行的,不像行政复议或行政诉讼那样依当事人的申请开始。第二,行政监察是与行政活动同步进行的,不仅有事后监督,还有事前和事中监督。第三,行政监察对象具有广泛性。行政监察不仅监督行政行为,更监督国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员。第四,行政监察机关的监督具有恒定性、经常性。行政监察制度有一套组织系统,国务院监察机关主管全国的监察工作,县级以上地方各级人民政府都设有监察机关,可以说,在行政法制监督关系中,行政监察机关是最重要的监督主体。第五,随着社会发展,政府职能大量增加,其活动越来越专业化。这就给外部监督机关的监督带来了一定难度,他们不仅缺乏有关内部知识,而且也对行政内部事物不甚了解。[2]监察机构在这方面则显示出其本身的优势,他们了解和熟悉行政业务方法、程序。因此,行政监察机关作为整个行政系统内部自我约束和纠正机关,在行政法制监督关系中发挥着优势作用。行政监察较其他监督方式更为直接、全面、主动。
(二)行政监察制度是行政法顺利贯彻实施的重要保证
当前,国家的政治改革不断深化,新的法律、法规不断出台,这些代表了国家利益、全国人民利益的法律、法规,地方各级政府所属部门都应严格贯彻执行。但是,目前一些地方政府常常从地方利益出发,对中央的方针、政策、法律、法规阳奉阴违,甚至公然抵抗,使中央的政策、方针得不到贯彻执行,这严重损害了国家的利益。在当前改革中如何解决国家利益与地方利益的尖锐冲突,保证党和国家的政策、法令切实得到贯彻执行,已成为处理中央和地方关系的首要难题。
出现这一情况的重要原因是行政监察机关没有发挥其应有的作用。根据《行政监察法》第一条规定,保证政令畅通,维护行政纪律是监察工作最重要的任务之一。《监察法》第十八条具体规定监察机关履行的首要职责便是“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题。”为了保证国家法律法令真正得到贯彻执行,必须改革行政监察制度,使它在维护国家利益,中央权威中发挥关键作用。
(三)行政监察制度与公务员制度密切联系
公务员制度是我国行政法中一项重要的法律制度。公务员代表国家行政机关直接实施行政行为,在国家行政管理中,发挥着主力军的作用。为了保证行政管理的效率,公务员不仅被赋予了一定的行政职权,而且依法享有许多“优益权”,这就存在权力被滥用的危险性。实际上,由于对公务员监督不力,近年来,公务员腐败现象日趋严重,行政纪律对其约束力甚微,这里一个很重要的因素是行政监察制度没有发挥应有作用。根据《行政监察法》的规定,公务员是监察机关最主要的监督对象,《监察法》第十八条关于监察机关职责的五项规定中,有两项都是关于监督公务员违反行政纪律行为的。另一方面,《监察法》第十八条第四项规定,监察机关受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予行政处分决定的申诉。但实践说明:行政监察机关的工作力度远远不到位。
二.现行行政监察制度存在的主要问题
从以上分析可见,行政监察制度在我国行政法体系中处于一个重要而特殊的地位。但由于体制和立法方面的原因,我国行政监察的巨大功效尚未充分发挥出来,难以形成对行政机关有效的内部制约。目前,我国行政监察制度主要存在以下问题:
(一)双重领导体制使行政监察受制于地方政府
《行政监察法》第七条规定:“国务院监察机关主管全国的监察工作,县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作,对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作,监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种双重领导体制限制了行政监察机关作用的发挥。
按照分级监察的原则,各级监察机关主要监督同级政府所属部门及其国家公务员、同级政府及其部门任命的其他人员、下一级政府及其领导人员。同级政府所属部门及其国家公务员,特别是行政负责人的行政行为,常常是政府行政行为的重要组成部分,当这些行政行为发生偏差时,尽管监察机关可依职权予以纠正,然而现行体制决定了这种纠正必须在同级政府主持下进行,而监察机关的 人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方管理,这就使得监察机关在行使职权时难免遇到来自政府本身的阻力。
(二)合署办公使行政监察职能弱化,党政不分
自1993年始,行政监察机关与党的纪律检查机关合署办公,合署办公对节约行政资源,发挥监督的整合功能,提高监督质量和效率起到了一定的积极作用。但合署办公的负面影响也同样是显而易见的:行政监察机关的独立性受到了更大程度上的限制,监察工作实际上从属于党的纪律检查工作,监察机关很可能不再是单纯的行政监察机关,而会发生变性,成为党政机关的附属品。在隶属关系上,监察部作为国务院组成机构并未直接向国务院总理负责,而是直接向中央纪委常委会负责,地方监察机关直接向同级党的纪委常委会负责。纪委成了监察机关的直接领导机关,实际上形成对行政监察的“三重领导”,重大问题由纪委常委集体讨论决定。以至于监察机关作为行政机关难以落实宪法所规定的首长负责制,职责不明,党政不分[3];党纪政纪处分不分,甚至出现以党纪处分代替行政处分的情况,违背了依法行政的基本要求,弱化了行政监察职能。
(三)监察范围广泛,行政监察决定执行刚性不足
按照《行政监察法》的规定,行政监察机关的职责涉及三个方面,即执法监察、效能监察和廉政监察。然而,在实践中,行政监察机关在履行职责却并不到位。一方面,行政监察机关的效能监察几乎没有,而执法监察多数都流于形式,并无明显的成效。从目前监察现状看,除了执行和配合中央的专项治理或特别规范的事项外,监察机关实际只履行了受理诉、举报的职责,而对执行法律、政策、政令的监督检查却很乏力。对不执行、不正确执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的人或事很少查处,也很少就此类问题提出监察建议,更少就此类问题做出监察决定和给予行政处分。如此宽泛的监察范围,在行政监察机构地位低下,权力偏少的情况下,自然力不从心,难有积极的作为。
《行政监察法》对没有正当理由而拒不执行行政监察决定和拒不采纳行政监察建议的单位和个人未作任何强制执行的规定。虽然《行政监察法》第二十五条规定:“监察机关依法作出的监察决定,有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议,有关部门无正当理由的,应当采纳。”这里虽用了两个“应当”,但并没有相应规定后者不采纳的法律责任。实践中,对那些拒不执行监察决定和拒不采纳监察建议的部门和人员,行政监察机关往往无可奈何。行政监察温柔有余、刚性不足。根本原因是因为“监察建议”并没有法律效力,监察机关唯一的法律义务是接受“监察建议”的单位将处理结果“告知”监察机关。
(四)监察运行缺乏透明度
目前我国各级行政监察机构的运行过程以及结果处于一种不公开或部分公开的状态,虽然推行“两公开一监督”(两公开指办事程序公开、办事结果公开),普通百姓对监察的具体运行程序及其结果知之甚少或根本不知。监察机构在其具体的运行过程中,考虑更多的是某些领导以言代法的长官意志,而不是宪法和法律规定。许多查处的案件也往往以注意社会影响为由,被内部处理完毕仍不为社会所了解,其监察运行过程及结果的公开化更是无从谈起。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。[4]
三.现阶段改革我国行政监察制度的建议
笔者认为,为了使监察机关的职能得以充分实现,应当以改革的精神,通过国家监察立法,变柔性监督为刚性监督,相应解决行政监察体制、机制和人员素质方面的问题,才能切实改变目前行政监察工作中监督难以到位的被动局面。
(一)提高行政监察机关的法律地位,建立垂直领导体制
行政监察机构必须具有独立地位才能获得高度的权威性。提高监察机关的法律地位是由监察工作的性质决定的。自秦汉到明清,我国历代监察部门地位始终居高临下,能摆脱其他高层官员的羁绊,严格履行监察职权,并实行单线垂直型
的监察体制。提高监察机关的法律地位,应包括以下三方面:
1.对监察机关的双重领导体制进行改革
改革内容有:(1)将行政监察机关在行政系统中单独设置,使监察机关具备独立的法律地位,实行垂直领导体制。下级监察机关由上级监察机关产生,直接受命于上级监察机关,整个国家监察机关自成体系。但在监督体制上,仍实行分级监督的原则:由各级监察机关对相应的行政机关进行监察,同时上级监察机关可委托下级监察机关监督上级监察机关所管辖的监察对象,上级监察机关也可直接监察下级监察机关的监察对象。(2)监察机关的主要领导成员应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命。(3)与垂直领导体制相适应,为确保监察权的独立,必须保证监察机关在经费上也不受制于地方行政机关,监察机关的各项开支费用应当单列,分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算。(4)赋予行政监察和同级政府平等的地位。这种新体制下,各级行政监察机关在履行监督职责时只对上级监察机关负责,而无需考虑同级政府首长的意图以及地方财政等不相关因素,对行政违法违纪行为实施有力的制约;同时,地位超然的全国统一的监察系统能够有效地打击地方保护主义,提高权威性。
2.理顺行政监察机构与党的纪律检查机关的关系
行政监察和党的纪律检查有相近之处,但它们之间还是有明显的界限:(1)在监督对象上,前者以行政机关及国家公务员为主;后者是党的组织和党员,党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查。(2)在监察依据上,前者是法律和行政纪律,后者是和党的纪律。(3)在性质上,前者属于国家的法律监督制度,后者是政党的内部监督制度。
因此,应该将纪检与行政监察分开,不再合署办公。这样非但不会削弱党的领导,相反还有助于行政监察的真正独立,避免党政不分和以党纪处分代替国家法律制裁和政纪处分现象的发生。
(二)强化和扩大行政监察机关职权
进一步强化行政监察机关的职权,是监察制度的核心问题。与世界上一些国家和地区比较来看,我国行政监察机关所拥有的职权很有限,既没有传唤权、扣押权、独立裁决权、直接罚没权,也无权去直接变更、撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务的行为,而只能通过建议、劝告等方式去间接实现监察功能,因此我国行政监察刚性不足。监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。扩大监察机关的权力,强化监察职能可以考虑:
第一,扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公职人员有警告、记过、记大过、降级、撤职的行政处分权。第二,赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的、经国家机关任命的企事业单位干部,监察机关拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。[5]第三,增强监察工作的透明度。目前有些监察法规还是内部的,这对于开展群众举报是不利的。笔者认为,今后不仅监察法规应该公开,而且监察的措施和结果只要不是涉及国家机密的也应该公开,以便接受社会的监督。
(三)建设高素质的行政监察队伍
监察法对监察人员的产生没有做出规定,实践中的做法多是由人民政府其他职能部门的人员调任过来的。事实上,行政监察工作是一门专业性较强的科学,它有自己独立的研究对象和领域,有自己的特点和规律,有自成体系的业务。
1、行政监察专职化
随着政府对社会、经济的管理更趋于专业化,政府也享有越来越广泛的自由裁量权,引起了行政行为的复杂化。如果行政监察机关不适应这种变化,不具备专业行政部门的基本知识,就难以进行有效的行政监督,特别是主动的执法监察工作。因此,必须从行政监察专职化入手,以实现监察机关监察方式的转化。监察专员应当具备的起码素质应包括三个方面:(1)与行政监察工作密切相关的基础知识包括经济、贸易、财政、 工商、海关、税务、银行、管理、审计、教育等方面的知识。(2)熟练掌握党和国家的路线、方针、政策和国家的法律法令以及行政机关政纪规定。(3)全面掌握行政监察的办案程序,具有扎实的实务操作能力。
2、加强监察干部培训工作
建立国家行政监察学院,或者在行政学院中设置专业,系统地轮训各级监察机关领导和培养各类专门人才。建立选拔培养和轮岗交流机制,有计划地选拔监察干部到经济管理部门、基层企事业单位和政府、政法部门轮岗锻炼,提高其适应能力,为他们从事对以上部门的监察工作奠定专业基础。新晨
(四)建立监察官身份保障制度
建立监察人员行使职权的法律保障制度,这是一切高效监督制度的基本保证。长期以来,我们对监察人员的执行义务强调得较多,而对他们的身份保障却没有给予足够重视。直到今天,对监察人员的权利和义务,仅仅在行政监察法等有关法规中作了一些远未完善的规定,至于对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。这种立法上的缺陷,使一些秉公办事,刚直不阿的监察人员得不到法律上的保护,造成监察人员处理到关系复杂的监察对象的案件时就心有余悸。笔者认为,对监察官法律保障的内容应包括:
第一,积极创造条件,对监察公务人员逐步由任命制向选举制过渡,并实行较稳定的任期制。
第二,对监察公务人员行使职权实行免责制,即非重大过失不被免职,保障行政监察人员的言论表决自由、人事任免、人身安全、合法行为不受任何机关的追究。
参考文献:
[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2005.
[2]衡旭标.论行政监察制度在行政法中的地位.行政与法.2001.(4).
[3]李君清.要正确理解党纪检查与行政监察的关系.山东省青年管理干部学院学报.2004,(6).
行政监察制度范文4
首先，行政法治需要在权力配置中为行政监察权作出制度安排，以期确证法治治理的规范性逻辑。行政权是国家公权力的重要方面，国家与社会的共同演进在关切行政权的视域上有一个较为一致性的共识，即行政权的运行是最为易于出现异化趋向的，这似乎已然成为行政权特质所在的必然性结论。过于美化与妖魔化行政权的特质形象都是一种不负责任的夸奖与抱怨，国家权力配置的科学性要求在行政权的运行过程中作出制度安排，在行政法治的逻辑中为行政监察权明确权属定位与功能判断，这才是行政法治的内在性诉求。从制度的完整性视角考察可知，行政监察制度是行政法治的关键性环节，行政权的运行是在广阔的社会生活中展开的，仅仅依靠外在的权力制约与社会监督是无法实现其自身的正当性品格与法治目标的，行政监察制度的价值功能形态是为行政法治内涵作出合理性明证，而不仅仅是为了监督而监督，这是一个需要客观面对的实践性问题。
其次，行政监察权的运行过程接受批判性社会视域的全面监督，以期成为行政法治的典范性样本。行政监察制度在社会大众视域似乎不被看重，批判性的逻辑背后较为通俗地诠释出行政监察权的尴尬处境，这需要进行更为理性的反思与考量。哈贝马斯指出，“只有当生活世界背景在日常实践中的先验总体性被设定为同一性和整体性(All)的思辨观念，或者设定为从整体性自身当中产生出来的精神能动性的先验观念时，才会出现先验表象。”［3］能为与不为是两个完全不同层面的问题，行政监察权没有发挥出应有的功能价值，是其不能为还是有意不为，造成这种结局的原因何在，这才是问题的核心所在。行政监察权接受社会批判性监督是因为社会对其希望愈大则愈加迫切，是质疑制度还是完善制度，已然成为行政监察权判断的两个完全不同的技术进路的差异特质所在。行政监察制度是践行行政法治的重要方面，尤其在行政信息公开制度的法治诉求中得到社会共同关切的时代背景下，加之科技高度发展的有力支撑，其完全可以成为践行行政法治的典范性样本。
行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求
行政权在实践中出现的各种腐败问题层出不穷，备受社会关注。当然，这与社会生活的复杂性密切相关，但是其突出表现在对行政权的实质内涵的背离与反叛，本真意义即是行政廉洁的丧失，使得其失去社会信赖的正当性前提，行政监察制度是表征行政廉洁的特质要求，其理由可以从以下两个方面进行考察。
第一，行政监察制度的核心内容是对行政权的廉洁性进行同程亲历监督，在制度规制中确证行政权的廉洁特质要求。“每一个法律制度都包含着那些赋予大量法律规范以结构的原则，而且这个结构独立于任何具体个人的选择或观念。”［4］现代行政的基本内涵是依法行政，行政权必须严格依法办事，不得，行政廉洁是其基本特质要求。行政权对于国家资源的分配是具有极为独断性与强势地位的，因此，在行政权运行的过程中需要对其进行严格的制度性监督，这既是对其的制约，也是一种制度性保护，在看到一个一个腐败官员的落马，我们更多的是是一种庆幸还是一种惋惜，这似乎全然取决于我们自身角色的差异性。事实告诉我们，行政廉洁不能仅仅依赖于行政官员个人修养与自律水准的自动提升，而更多地需要在制度上进行理性关切，行政监察制度是让行政权运行过程完全置于同程亲历者的监督之下。“阳光是最好的防腐剂。”行政廉洁更需要在透明性的内在视域的监督下予以保障，实践中对行政监察法律制度是否得到有效地执行应成为重要方面进行考察，尤其在行政权对重大事项的进行决策时确保行政监察权的及时跟进。
第二，行政廉洁的特质要求需要在制度关切中为行政权配置制约性要件，行政监察制度是践行行政廉洁的更高期待。实践中行政权出现腐败异化的情形似乎已然成为全社会容忍度的考量基准，中国社会转型期所遇到的各种问题较多的与其有着千丝万缕的关联，故而，维稳的社会质疑之声不时得到学界回应。行政官员的腐败现象是一个需要予以充分关切的制度考量问题，而不应仅仅是谩骂与抱怨，更应在制度层面加以理性建构。可以说，中国社会对于行政廉洁的期待与诉求，在当下已然成为一个迫切性问题，行政监察制度是为行政权在国家权力配置上规制其系统协调的有效制约要件，其能否发挥应有的功能价值取决于制度本身的完善性程度，要从建构性视域为行政监察制度赋予独立性品格。“我们确认某个社会利益值得保护，所依据的标志之一就是人们自发地、持久地组成群体来保护它。”［5］
当然，行政检察权自身也有一个廉洁性问题。因为行政监察权的运行必须是公开透明的进行监督，权力与责任应具有对等性，可以说行政监察权在社会期待中，其自身的行政廉洁也应有制度得到法律确认。较之于其他行政权而言，现实中行政监察权的廉洁性具有较高的社会认可度，这充分表明工作习惯的行为特质似乎为其诠释出一个较为简单的实践逻辑判断，即监督者的思维与行为习惯在长期与行政廉洁检测过程中得到较为有益发挥与彰显。
行政监察制度是建构行政纠错的机制保障
行政权的具体运行过程是与复杂多变的社会生活紧密关联的，出现一些工作中的错误也就在所难免，而这些错误对行政相对人来说则是不幸的，甚至会演变成家庭或企业灾难，我们不能完全避免行政权出错，但是需要建构行政纠错的机制予以保障，行政监察制度在建构行政纠错机制中具有鲜明的价值功能形态，其主要表现在以下两个方面。首先，行政纠错机制是行政权理性回归的客观要求，行政监察权以行政纠错为主要内容而得以避免行政权演绎异化趋向。正如常识所告诉我们的，行政权是在具体的主体智识范围内进行关注社会生活的，发生错误也就是客观必然的，因为人的能力是有限度的，尤其在面对复杂多变的转型中国社会。正如昂格尔认为，“不管政府的社会政策活动还是合作性机构的增殖，对于社会中官僚政治性组织的重要性而言，都是强化与扩大，而非削弱或限制。他们非但不建议与自由主义国家中典型性的社会组织割裂，相反，它们看起来是代表了其最后的胜利。因此，关键性的议题就变成了那些与官僚政治的内部组织有关，并且与在权力在其中被分配的方式和在它们之外对政府权力的控制两者关系有关的议题。”［6］但是，在制度安排上需要配置行政纠错机制，这样行政监察制度也就自然应以行政纠错为主要内容进行法治规制。需要指出的是，设置行政纠错机制绝不是为行政权发生异化腐败的借口，甚至开脱责任的制度性缺陷依赖。行政权运行过程中易于发生错误是与主动是有着本质规定性差异的，前者是客观情势使然，而后者是主动为之，甚至后者结果的实现与行政监察权的失职有着一定的相关性。权力有多大，责任就应有多大，这是权力配置的科学性要求决定的，行政权是被社会关注的国家公权力的典型形态，现代社会文明的发展趋势对其渴求进步的愿望是与时俱进的，尤其在及时纠错的进路中可以较为充分地展示其回归理性的客观逻辑，世界各国的历史与现实对行政权的高度警惕为我们在更广阔的视域上诠释出行政监察权的正当性权属特质。其次，行政监察制度是行政纠错机制的重要环节，行政权运行过程发生错误需要行政监察权在权属限度内归结责任形式。行政纠错机制在国家公权力运行的过程中设置了多维视域关切的监督环节，包括立法监督、司法监督、行政监督以及社会监督等等，其中行政监督是其重要组成部分，行政监督主要制度依赖即是行政监察制度。正如上文提及，行政权运行过程中发生错误是一种客观情势使然，所以应在行政纠错机制中进行考量行政监察权的权属限度内涵。行政监察权似乎不被重视的一个关键原因是其权力过于虚幻，监督者来自自身系统如何实现官官相护的制度设置缺陷判断。正如德沃金指出，“政治平等是一种关系状态，在这种状态中，最终是人民在控制他们的官员，而不是相反。”［7］行政监察权不是解决官员腐败的终极力量，甚至可以说实践中我们是无法实现官员腐败销声匿迹的完美制度设置的，这即是行政监察权的权属限度所在，判断行政监察权能为与实为的责任形式作为归结逻辑，这才是行政监察制度的核心问题。行政纠错机制中的行政监察制度是为行政权运行过程安置功能价值理性回归的安全阀门，同时也是在行政法律责任范围内追究发生错误的责任主体的责任形式。
行政监察制度是提供行政救济的有效途径
行政监察制度的学术考量更多的是在行政权运行的视域范围内进行，而对行政相对人的权利保护与救济不太受到关注，其实，大量的行政监察案例都来自于行政相对人的举报或提供极有价值的线索才得以实现法律正义的，反腐败的纪检监察部门在具体工作中对行政相对人的权利救济是不言而喻的。因而，行政监察度是提供行政救济的有效途径，具体理由在以下两个方面。
行政监察制度范文5
一、民事行政检察的双重属性
资本主义国家检察制度奉行的是绝对公诉模式，因而检察职能是围绕公诉来设计的。大陆法系的一些国家赋予检察长指挥警察侦查的权力，其本质也是体现公诉权，而不是监督权。自从原苏联创设检察机关是国家的法律监督机关的新型检察模式后，给传统检察机关以公诉为轴心的职能赋予了崭新的内容。法律监督机关宪法地位的确立，大大提了检察机关在国家权力结构中的位置，成为社会主义法治国家中依法制衡权力的重要法律机关。随之而来理论界的一个误区就始终顺着法律监督这一单向思路来研究、认识我国的检察制度，认为国家的法律监督机关的地位代表了我国检察职能的法律监督属性，并以此作为我国检察机关与资本主义国家检察机关职能上的显著区别。我认为，国家的法律监督机关是从传统的公诉机关演化而来的，是检察制度的发展和创新，而不是对原有公诉模式的简单否定，更不是对公诉职能的扬弃。相反，由于注入法律监督的内涵，公诉职能更加丰富、更有保障；法律监督职能与公诉职能相随相伴，更具有针对性和有效性，且两者互为依托，整个检察职能的运用更具有活力和实效。公诉职能与监督职能的并行的职能特色和职能优势。也就是说，中国检察权是在法律监督机关的宪法定位引导下的法律监督权与公诉权的合一，具有双重属性。由此决定了民事行政检察具有公诉权和法律监督权的双重属性。
长期以来，由于重刑轻民思想的影响，我国检察机关的检察职能一直围绕刑事来设计。尤其是在实践中很少涉足民事、行政诉讼领域。虽然行政诉讼法和修改后的民事诉讼法赋予了检察机关按审判监督程序提出抗诉的权力，打破了刑事检察一统天下的局面，并随着办理抗诉案件的增多而逐步加重了民行检察在整个检察职能中的份量，但并未从根本上改变刑事检察模式。今天，民行检察无论从立法上还是实践上均是以一种法律监督机制的形式出现。然而社会的进步和法制的完善，迫使我们对民行检察属性作深刻的反思，以有助于完善民行检察法律制度。在资本主义国家立法中，检察机关提出民事诉讼是普遍确立的一项民事行政检察制度，原苏联在立法上也规定了检察机关的这一职能。在1982年以前的我国民事立法上一直规定了检察机关提起诉讼的职能，但由于种种原因，1982年的《民事诉讼法（试行）》取消了这一规定。从此。提起民事诉讼，在我国立法上变成空白。即使如此，对检察机关提起民事诉讼在理论上仍高度统一。这样一种在世界各国立法普遍确认、理论上意见一致的提起诉讼的民事行政检察职能，本身就表明，它是民事行政检察的重要属性和重要特征，我国的立法没有理由将其排除在外。因此，法律监督和提起民事行政公诉是民事行政检察的属性定位，是我国民行检察框架的两人支柱，在这样理性认识，我们应不遗余力地去实践、去推动我国民事行政检察的立法完善。
二、民事行政检察的双重价值
确立民事行政检察提起诉讼和法律监督双重属性不仅可以大大丰富民行检察的价值内涵，也给原来单一的法律监督价值注入了新的内容。无论是提起诉讼 ，还是法律监督，其价值不再是单一的一个方面。而是具有互动效应的双重价值。就提起诉讼看，依照国外检察机关提起诉讼的立法规定，结合我国国情，其主要的案件范围应当是：1.因民事违法、行政失职致使国有财产严重流失无人起诉的案件；2，涉及社会公共利益、大众利益无人起诉的案件，如环境污染、产品质量、行业垄断、地区封锁等侵犯不特定社会公共、公众利益的案件；3.行政机关违反法律、法规的规范性文件，如乱收费、乱罚款、乱摊派、乱募捐、限制市场进入、公平竞争损害市场主体、公众利益的案件。4.其他因民事、行政违法造成危害结果无人起诉而检察机关认为应当提起诉讼的案件。山此可见，检察机关提起诉讼的价值是保护和监督的统一。所谓保护，即通过提起诉讼，用法律来保护国家和社会公共利益，实现对国家、社会公共利益的法律救济，这在当前和今后我国社会处于体制转型时是十分必要的。所谓监督，即提起诉讼是基于重大民事、行政违法行为的存在，是对民事、行政违法行为的指控，以通过诉讼制裁违法，维护民事、行政法律秩序。检察机关提起诉讼体现的是对社会执法、守法行为的特殊监督。
法律监督职能在民事行政检察主要是指抗诉权。即对人民法院作出的确有错误的民事、行政判决、裁定，检察机关按审判监督程序提出抗诉。从立法本意来看，赋予检机关对生效民事、行政裁判的抗诉权，是通过抗诉权有限地制衡审判权，以通过再审纠正错误的判决、裁定。从抗诉权的法律监督总目标看，是为了实现司法公正，维护法制权威，在民事审判和行政诉讼环节保证国家法律的统一、正确实施；从抗诉权的机理和属性看，其法律监督价值主要体现在三方面：一是对审判权的制衡价值。民事，行政诉讼中法院唱主角，外部少监督，极易造成权力变形、变质。这已是不争的事实。作为国家的法律监督机关，检察机关抗诉权的独立存在，形成相对稳定的司法权制衡结构，通过有限监督促进审判公正。二是对法官的制约价值。审判活动是在法官主持下进行的。法官具有相当大的自由裁量权和自主决定权，在缺乏有效监督的情况下， 难以避免以个人意志代替国家意志，导致滥用权力，甚至贪污受贿、拘私舞弊、枉法裁判。抗诉权是对原审活动的重新评价，是对法官违规、违法行为的矫正，从制度上有助于遏制其权力滥用。三是保护当事人合法权益的价值。司法公正有赖于一切诉讼参与人的共同努力。诉讼是检验当事人守法、执法的窗口。无论是对违法民事行为的认定，还是对妨碍民事诉讼行为的揭露，都是检察机关履行抗诉职责的必要内容，其监督作用具有放射性、广泛性，对整个社会祟尚法制有着积极的推动作用。同时，我们必须看到抗诉权还具有保护当事人合法权益的价值。尽管这是一种客观价值。不是行使抗诉权的主观动因。任何民事、行政案件最终结果只能有利于一方，不能因为抗诉的结果会有利于申诉人而无视抗诉这一客观价值的存在。当然我们不可 过分渲染、倾向这一价值，不然就会混淆职责，以诉讼价值代替 法律监督价值，给整个法律监督全局带来阴影和被动。
三、民事行政检察的程序
行政监察制度范文6
官员腐败是当今我们面临的相当严重的社会问题，反腐倡廉已成为人们关注的焦点.可是每当某个官员的腐败行为被揭露出来时，我们总习惯于从腐败官员主观方面去找原因，却很少甚至根本不去探求腐败行为形成的制度环境.基于这一点，本文力图通过对现行行政监察体制造成的监察不力的原因分析和中国古代汉唐以及西方国家和香港的行政监察制度的经验借鉴，提出构建符合我国国情的纵向层级行政监察领导体制----行政监察院体制的设想.
一.由一句“名言”说开去
据说，被判处死刑的原山东泰安市委书记胡建学有句“名言”：“官儿当到局级，就没人能监督了。”这话在多大程度上反映了客观现实。我们难以断定，但至少反映了一个官做到“地市级”的腐败官员对外在监督的真实感觉。例如，陈希同、王宝森在东窗事发之前，种种腐败行为已持续多年，而且愈来愈明目张胆，可是我们的纪检监察机关都监督到哪里去了呢？还有权力机关，北京市人大为什么从未提起过罢免程序，甚至连质询这种起码的监督程序都没有进行过呢？
中华文明对于“治吏”具有重德治轻法治的传统倾向，但各朝代贪官污吏的层出不穷也说明，希望为官者通过自身的修养，通过自我约束、自我控制来保持清正廉洁只能是一种美好的愿望，虽然各朝代都出现过为国为民公而忘私正大光明两袖清风的父母官，但那实在是凤毛麟角。人性都有其弱点，对权力、财富以及美色的向往是人类的通病，抑制（并非医治，因为这是无法根除的顽症）这种通病的办法不外乎两方面，即内在对荣誉的追求和外在的对惩罚的恐惧。如今，我国的荣誉机制并没有很好地确立，而监督和惩罚机制又是如此疏于职守，欲使官员们清正廉洁，谈何容易？
在孟德斯鸠的《论法的精神》中有这样一句话，“一切有权力的人都容易滥用权力”，因为权力本身具有扩张性与易腐性，最容易与腐败并存。又由于在官僚体制中，权力具有突出的层级性，因此只有同等的权力或无隶属关系的权力才能真正相互独立并相互监督。
当今世界各国，没有哪个国家或地区没有一套行政监察系统，但它们所发挥的作用却大相径庭，在一些国家和地区，行政监察系统成为政治稳定、经济发展的守护神，比如丹麦、瑞典、加拿大、新加坡和中国香港；而在另外一些国家和地区，行政监察系统形同虚设，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行证，高尚是高尚者的墓志铭”，比如哥伦比亚、印度尼西亚、尼日利亚。
由此想起一条著名的定律：结构决定功能。比如同是碳元素，只由于排列组合的方式不同，可变成金刚石，也可变成石墨，而金刚石较之石墨，无论在硬度上和用途上均有天壤之别。回过头来看看我们国家，我们发现，我国之所以一方面存在一个庞大的纪检监察系统，另一方面却是腐败现象愈演愈烈，其症结就在于其本身领导的不合理严重束缚了其功能的发挥。
江泽民总书记1998年5月29日在中央党校发表的重要讲话中，强调“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，要求全党“必须进一步加大力度”，“标本兼治”。应该在哪些方面“加大力度”？怎样才能“标本兼治”？廉政机制的建设无疑是其中最重要的方面，因为干部廉洁与否，是个影响广泛的社会问题，而任何社会问题的解决，虽然要以对社会成员的思想教育为基础，但又必须充分发挥社会机制的作用。
二、我国现行廉政监察领导体制问题浅析
行政监察领导体制，是指行政体制中，行政监察机关为履行行政监察职能所体现出来的纵向与横向之间的领导关系。行政监察机关领导体制的核心问题，就是如何处理行政监察机关与政府、行政监察系统内部上下级之间的关系问题。
1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这一规定说明：第一，我国行政监察机关设置于行政系统内部；第二，我国行政监察机关实行双重领导体制。以此相适应，在人事任免上，“县级以上地方各级监察机关正、副职领导人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意。”（第十一条）确定这样的领导体制与人事任免方式，其初衷一方面是为了加强上级机关对下级监察机关的领导与监督，另一方面也是为了建立健全监察人员履行职责的保障机制，从干部任免上保护监察人员的合法权益，防止监察机关领导人因坚持原则而被随意撤换的现象发生。
但是从这些年的实践经验来看，由这种领导体制决定，我国的行政监察存在以下几个薄弱环节：
第一、对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关“管得着”但“看不着”，本级监察机关“看得着”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实祥情，由此便造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，处于执行机构的地位，且没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是以；而上级监察机关对于下级政府及其领导的监督，则是山高皇帝远。
第二、对同级人民政府所属各职能部门的监督。前些年国务院监察部的部分同志到地方搞调研时发现：从省到乡镇都有做好行政建设的若干规定，“七条”、“八条”的，可问及这些具体内容怎么落实以及如何监督时，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“说不清”、“没法管”等回答加以搪塞。实际情况是，由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有、而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，各主管部门可以以任何“理由”对廉政建设某些制度行使“职权”，行政监察部门因此常处于“规定一发，贯彻难抓；批示一转，落实难管”的两难境地。
第三、如前所述，县级以上地方各级行政监察机关要对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。但何为“为主”？这本身是一种很含糊的界定，往往造成实际工作中的职责不清。不仅如此，相对于上级监察机关的领导来说，同级人民政府的领导更现实，更直接，比如监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，为了“保选票、保乌纱、保荣誉、保奖金”，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作上情下达，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处；对上级监察机关的指示、意见阳奉阴违，托词抗命；有的甚至对监察机关和工作人员施以种种压力；还有的甚至进行反调查，尤其是在一些大案要案的查处中，这个问题就显得尤为突出。
简言之，我国的行政监察工作，一方面国家在人、财、物力上给予了相当大投入，另一方面却收效甚微，腐败现象愈演愈烈，腐败分子的“出生率”远远高于“死亡率”，根本原因即在于这种横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织（有必要提醒注意的是，在我国目前条件下，相对财政、物资、工商行政管理、土管、房产等部门，监察部门还是一个“矮人一头”的“冷衙门”），缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷，无须多议，尽人皆知。
三、纵向层级领导行政监察体制的理论与实践借鉴
行政监察系统实际上是国家机器的调控系统，而调控系统失灵势必造成公共权力的流失以致政风不正。江泽民同志曾经指出，贪污腐败是社会稳定和发展的阻碍因素，它破坏政治体制的正常运转和国家政策的实施，扰乱了社会秩序和资源的合理配置，破坏了法制公平和正义原则，侵害了社会公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召开的第七届国际反贪大会上，斯里兰卡反贪污贿赂侦察局局长内拉姆?加来厅认为，贪污受贿是腐蚀公众对现存组织机构及制度信任的主要原因，它是对公众行为标准的严重腐蚀，除非将它减小到最低限度，否则任何类型的制度改革都将毫无意义。
但是，国家机关工作人员又总是在纷繁复杂的社会环境中，难免受到各种社会关系的非正常影响，如果缺乏有力的监督约束，就不可避免地把种种非正常社会关系带入权力关系中，导致公共权力的非公共运作。从权力运行来看，其基本特征在于任何公共权力都要受上级制约，但也难免带有主观色彩，如果缺乏强有力的监察机制的制约，势必形成各种非正常的权力论文资料站，以致官商一气，权钱相交。
另一方面，我国在制度和体制上还不完善，存在一定的漏洞和空挡。由于我国正处于社会主义初级阶段，在经济建设上，处在体制制度还不完善的时期，特别是经济体制，在计划经济和市场经济两种体制并存和转换过程中，既存在旧体制的弊端，也存在新体制的不完善和不成熟；既存在两种体制之间的摩檫和冲突，也存在着两种体制之间的空挡与漏洞。这就不可避免地给一些投机者和腐败分子一中饱私囊的机会，从客观上来说，这为腐败现象提供了滋生的土壤和条件。如在市场经济开始阶段，生产资料与价格的“双轨制”，为某些掌握权力的的部门在物质财富的交换上提供了可能。有的人利用手中掌握的物资调配权，获得“权力利润”，大发横财，导致腐败现象的产生。再如，在市场经济时期的乡镇企业，其产、供、销完全受供求关系的支配。有些乡镇企业为了获得原料打开销路，往往采取请客送礼的办法，同掌握财权、物权的有关人员拉关系，结果一些党员干部被腐蚀，走上犯罪道路。
所以，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。
所谓层级制，又称分级制或系统制，系指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管理范围随着层级的降低而缩小的一种组织结构方式。它所表现的是典型的层级节制制，在实践上往往与首长负责制相联系，其优点在于组织结构严谨，事权集中，指挥灵活，行动统一，组织纪律易于得到贯彻等。
独立的纵向层级行政监察领导体制具有以下几个特点：
第一、监察权力的纵向独立性。它不受来自于行政系统的横向干扰，监察人员直接对法律负责。
第二、监察权力的纵向负责制，可以避免职责不清，互相推委，容易制约监察者，促使其秉公执法。
第三、监察权力的纵向组织性，易于摆脱人事干扰，避免监察者及亲属的陷入，使监察者能够高屋建瓴地进行监察。
需要指出的是，这种独立的纵向层级监察领导体制古已有之，只是在具体组织形式和功能上有某些差异。在我国古代漫长的封建社会，不乏纵向层级监察领导体制的光辉典范，但它们由于受封建阶级的局限，逃脱不了特权思想、等级制度等的巢臼，所以最终仍避免不了走入官场上结党营私、互相倾扎、卖官易爵、贿赂成风以致王朝败完的死胡同。
在我国古代封建社会，尽管历代都是行政与司法不分，在地方上，地方行政长官兼任司法长官，但在监察系统的设置上，历代统治者无不倾向于建立一个独立于行政系统外部的监察系统，在监察系统内部则实行层级节制，最高监察长官直接对皇帝负责（也有的朝代为强化对官吏的监督，监察领导体制采用内部横向分工制与外部层级制相结合）。比如汉代，它的行政监察体系是纵向论文资料站结构，其职能主要包括对中央百官的监察和对地方的监察。（一）对中央百官的监察，一是丞相司直系统，丞相司直为丞相属官，专察京官：二是司隶校尉系统，专察中央百官和京畿地区。它们的最高长官均直接对皇帝负责。（二）郡对属县，县对属乡的监察，在中央设御史台系统，由御史大夫（其地位之高，权力之大仅次于当朝丞相）负责，掌管监察事务，外领十三州部剌史。剌史为中央派遣常驻监察区的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与任何长官没有任何隶属关系，直接隶属于御史中丞，御史中丞直接对御史大夫负责，御史大夫直接对皇帝负责。御史台系统，丞相司直系统，司隶校尉系统互不隶属，分工明确。可见，汉代行政监察制度已基本上从行政系统中独立出来，御史台系统还具有事实上的独立性，形成监察系统内部层级节制，自成体系，对汉代社会发展和国家稳定发挥了重要作用，出现了“文景之治”，它对后代监察制度影响深远。隋唐以后基本沿袭汉制，历代的监察制度都具有以下几个特点：一是地位至尊，二是权力至重，三是机构独立，四是监察权的行使受特殊保障，甚至允许“风闻奏事”。
总之，中国古代监察制度，作为一种统治方法，曾十分有效地发挥了它维护封建专制制度的作用。它之所以能发挥这种作用，与这套制度设置技术上的“高超”和“精巧”分不开。随着清朝的灭亡，中国古代的监察制度也寿终正寝，但作为中国古代的一项政治文化，已被流传下来。孙中山先生正是在总结这一历史经验的基础上，创立“五权宪法”制度，把中国古代创立的监察权同现代立法、行政、司法、考试权并列为五权。
就当代的监察机制而言，香港的廉政公署这种监察模式对我们构建新的监察体制对我们也具有相当的参考价值。
香港的廉政公署是世人公认最有效的行政监察系统之一，其领导体制最大的特点在于它不属于公务员架构，廉政专员直接对港督（1997年7月1日后为香港特别行政区行政长官，下同）负责，除港督外，廉政专员不受其他任何人的指挥和管辖并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位。在人事作用上，廉政公署的全体职员自行招聘，其职员的薪金要高于政府其它部门同级公务人员，在此基础上，有关法规条例规定了廉政公署及其工作人拥有查案办案所须的广泛职权，包括有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查。正是独立的领导体制和广泛的职权确保了廉政公署监察权的有效行使。
通过以上比较分析，笔者认为，只有独立的纵向层级领导的行政监察制度，才能保障行政监察机关职权的充分行使，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，并且巩固行政机构改革的成果。随着我国经济体制改革向纵深方向发展，政府和社会组织、企事业单位之间、政府各部门之间，中央与地方、地方与地方之间，公务人员与非公务员之间的关系更加错综复杂，必须尽快改变监察体制目前的内部横向分工制，建立外部层级节制制，使行政监察系统独立化，形成纵向节制的权责体系。
那么，从我国实际出发，怎样的监察结构模式是比较合理的呢？
四、建立独立的层级行政监察领导体制的
指导思想和关于行政监察院的初步设想
设置行政监察机构的总的原则应该是：从领导体制上保证监察机关及其工作人员超脱于监察对象的利益之外，保证监察工作人员的正当权利不受损害。
在第七届国际反贪大会上，与会者普遍认为，要反对贪污腐败，必须建立和完善立法，加强各种权力之间的制约与平衡，加强对公共权力监督，并赋予专门机构以足够的法律手段同各种贪污腐败作斗争。
从世界各国的经验来看，一个完善的、成熟的廉政监督机制起码应具有以下三个最基本的客观要求：一是其监控制约的对象必须是全方位的，即全部的公共权力及其运作都必须置于廉政监督机制约束之下。二是监督制约的力度必须与公共职位的高低和权力的大小相适应，对职位越高、权力越大的公职人员，监督制约力度要越大，措施要越严，要求要越高。三是监督约束过程具有独立性和权威性，专门的监督机关作出的监督决定，对全社会具有权威性，对监督对象具有强制性，监督机关以外的其他任何机关、组织和团体都无权修改或推翻。
因此，在我国建立科学的纵向层级监察系统（本文为便于阐述，不妨先将其定义为行政监察院系统，与中央、省、市、县四级相对应的监察机关分别为最高行政监察院，高级行政监察院，中级行政监察院，基层行政监察院），首先必须从法律上确定以下几点：
第一，行政监察系统与行政系统分离，监察系统在人事上具有独立性。可能的话，行政监察院系统不列入公务员架构。
第二，各级行政监察机关在上级行政监察机关的领导下，独立行使职权，监察工作人员直接对法律负责。
第三，最高行政监察院院长、副院长的任免参照国务院总理、副总理任免的规定，所属各职能部门领导的任免参照国务院各部委领导的任免。最高行政监察院长官对全国人大及其常委会负责，除全国人大主席团或常委外，最高行政监察院长官不受其他任何人士的指挥和管辖，且在任职期间不得兼任政府辖下其他受薪职位：县级以上地方各级行政监察院长官的任免参照同级行政首长的任免规定。
第四，行政监察院系统的其他工作人员，应由监察系统自行聘用，且其工资应当高于政府其他部门同级公务人员的20%――50%。
第五，行政监察院根据工作需要可以在一定地区和单位设置派出监察机构或监察人员，但派出机构的工作人员和派出人员的行政隶属关系、党团关系、经费拨付、劳动工资等仍由派出机关统一负责管理。派出机构或派出人员依法行使监察权，并且直接对派出它的机关负责，不受驻地单位的管辖和指挥。
第六，为了确保行政监察院职能真正得到实现，应当赋予监察机关更广泛的职权，特别是一定限度的司法行政权。
邓小平同志早就指出，为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治民主化的需要，为了兴利除弊，为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展，必须改革党和国家的领导制度以及其它制度，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设事业的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众”，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。即使象毛泽东这样伟大的人物，也受到一些不好制度的严重影响，以致对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这些制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤了而坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限希望。”（《邓小平文选》第二卷327、333页）邓小平同志的这段论述是我们探索廉政监察领导领导体制的重要指针，就像本文开头提到的那样，即使要素相同，但结构方式不同的组织、其性能也可能有巨大差异。从近年来中央纪委监察部和各级纪检监察机关查处的一批重大案件来看，如陈希同王宝森案、李效时案、欧阳德案、闫健宏案、胡建学案、孟庆平案等，他们走上违法违纪之路，除了这些人的世界观、人生观、价值观的蜕变外，很重要的一条就是对他们失去了有效的监督以致权力失控。在不到两年的时间里走完了从共产党员到腐败分子、从副厅级行长到死囚的可悲而又可耻的历程的中信实业银行深圳分行原行长高森祥在被捕后不久在铁窗下说了这样一席话：“这一年多来，我变了。这固然有许多客观原因，但根本的一条，就是自己的官作大了，没有人监督了。因而在日常的工作、生活中想钱多了，认为现在有钱有势，应该好好享受一下了。就这样，资产阶级思想趁虚而入，无产阶级和贫苦农民的阶级感情逐渐淡薄，最后被资产阶级俘虏了。”（《90年代中国惩治腐败大案要案纪实》第106页）虽然从他蜕变的过程及堕落的程度来看，这段反省并不算深刻，但还是比较客观。古人云：“前车之覆，后车之鉴。”它对于人们特别是领导干部以及我国的监察制度，仍不失为一种警示。它告诉我们，要重塑我国的行政监察机制，就勿必将现行监察系统与行政系统重新优化组合，特别是对监察领导体制的改革更是势在必行，有必要将监察系统的领导体制由内部横向分工制改为外部纵向层级制。通过对监察系统的内部和外部组织结构进行合理调整，将我国的行政监察系统变成一块坚硬无比的“金刚石”。
在独立的层级监察领导体制下，各级监察机关的管辖范围与目前有较大差别。由于监察机关不再隶属于行政机关，使得监察机关不仅可以对同级人民政府各职能部门及其工作人员进行监察，还有能力监察同级人民政府，现分述如下：
第一、最高行政监察院的监察对象包括国务院总理、副总理、国务委员、各部委、中央直属企事业单位中国家行政机关任命的领导干部。
第二、基层以上地方各级行政监察院的监察对象，是同级人民政府领导、各职能部门及其工作人员和由本级人民政府或职能部门任命的企事业单位中的领导干部。
第三、对乡、镇一级人民政府的领导和工作人员，由基层行政监察院的派出机构进行监察，以保证监察的权威性。
第四、最高行政监察院根据实际情况，可以对地方各级行政监察院管辖的案件行使管辖权。这样做目的在于确立最高行政监察院对全国行政监察工作的统一领导。
第五、地方各级行政监察机关在上级监察机关的领导下独立行使职权，只对国家政策、法律、法规和政纪负责。
五、行政监察院体制下对监察机关和监察人员的监督
在行政监察院体制下，监察机关及其工作人员拥有广泛的职权，独立于行政系统之外，又使其处于超然地位。那么，在这种情况下如何防止行政监察机关权力滥用，又如何保证其工作人员清正廉洁、秉公执法、忠于职守、保守秘密呢？因为监察人员在同违法违纪行为作斗争过程中不可避免地接触一些消极阴暗的东西，如果立场不稳、信念不牢、意志不坚定，就很容易受到腐朽思想的影响甚至腐化堕落，所以单靠监察人员的自我控制，自我约束是不够的，还必须靠执法机关及其工作人员对其进行监督。具体地说监察人员应受到以下几个方面的监察和制约：
第一、国家权力机关的监督。最高行政监察院由全国人民代表大会选举产生，对它负责并报告工作。
第二、地方各级行政监察院由地方各级人民代表大会选举产生，对它们负责并报告工作。
第三、行政监察院的内部制约。其一是建立健全行政监察院自我约束监督机制，以严格的纪律规章和工作程序规范监察活动，建立一支政治素质高、作风硬的监察队伍，保证监察人员尽职、守法、廉洁、高效。其二是在各级行政监察院内部设置一个秘密的内部调查及监察小组，其成员公开身份可为普通工作人员。秘密小组专门负责监察行政监察院工作人员的操守及有关他们的投诉或贪污指控。其三是规定下级对上级的弹劾权，即下级在履行职责过程中只对法律负责，对来自监察领导的干预可向领导的上级监察机关申诉，对申诉的处理不服的可以以个人名义提起行政诉讼。
第四、设置“行政监察事宜投诉委员会”。这一点可借鉴香港廉政公署投诉事宜委员会的做法，该委员会独立于廉政公署，负责处理个人对廉政公署职员的投诉，指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政专员或总督提出有关建议。其成员则包括行政局议员、立法局议员、社会贤达人士、律政司及行政事务申诉专员，委员会主席由一名非官方人士担任。
第五、设置各级“监察咨询委员会”。可由国家机关委任社会各界贤达，组成若干个独立的专门咨询委员会，负责审查行政监察院各方面工作，并向国家权力机关和行政监察机关提供意见和建议。
第六、其它方面的监督。其一是人民法院，人民检察院依法行使职权而进行的监督；其二是社会组织、社会舆论、人民群众的监督；其三是党的监督。这几个方面已经存在，但各种监督形式还不能在争议上协调互动，形成合力；每一种监督形式的监督主体与监督对象的地位、职责、权限和相互关系以及监督活动的范围、方式和程序等，缺乏精细缜密的具体规范。为此，要明确赋予监督主体以与其职能相适应的监督权限，解决目前监督权限过小的问题；要进一步调整监督体系，使其形成层层相依、环环相扣职权与责任的关系论文资料站；在监督体系内部，要有程序化和具体法律规定加以粘合，使监督行为规范化、法制化。
六、修养与制度，孰重？
官员的腐败是当今我们面临的相当严重的问题，反腐倡廉已成为全国人民关注的焦点。每当某个官员的腐败被揭露出来，总是引起公众的极大义愤，必欲惩之以法而后快。
笔者常想，那些因为腐败和犯罪行为败露而声败名裂的官员们心境如何？他们是一种老子这一辈子也辉煌一时什么都享受过的坦然，还是一种比我更腐败得多的家伙还逍遥法外算我倒霉的不平？如果监督监察机关如影随形，在他们第一次想以权谋私、索贿受贿，第一次轧姘嫖娼便被揭发、被调查、被处分的话，他们就不致走向犯罪了，或许根本不可能有腐败的开始。可是，长期以来，各级纪检监察机关、检察院、法院在对案件进行总结分析时和做舆论宣传时，却往往这样写到：“XXX之所以从高级领导干部蜕变成为一个地地道道的腐败分子，就因为他在主观上放松了世界观的改造，贪得无厌地追逐名位和物质享受，被封建主义、资本主义的腐朽思想和生活方式打倒，最终跌入犯罪的深渊。所有党员干部都应以XXX为戒，在积极投身积极建设和改革开放的同时，必须十分警惕拜金主义、享乐主义、和极端个人主义思想的侵蚀，严于律己，廉洁奉公，勤正为民，始终保持党员干部作为人民公仆应有的品德，……。”按照这个逻辑，岂不是说丹麦、瑞典、加拿大等西方国家的官员能够廉洁奉公、勤正为民是因为他们的思想道德品行修养要比我国广大党员干部高尚得多（作为资产阶级却不腐朽）？这岂不是以子之矛攻子之盾？通过比较，笔者认为，除了整个社会的发展水平较高以外，是因为一套行之有效的行政监察系统的存在起到了防患机制的作用，是监察制度的原因使然。
参考书目：
1、《国家监督制度》蔡定剑著
中国法制出版社1991年9月北京第一版
2、《中国行政监督机制》王勇飞主编
中国方正出版社1998年11月北京第一版
3、《党风廉正建设论文选集―纪念党的十一届三中全会召开20周年》
中共北京市纪律检查委员会、北京市监察局编1999年1月版
4、《邓小平文选》第二卷人民出版社1994年10月第二版
5、《邓小平文选》第三卷人民出版社1993年10月第一版
6、《中国行政管理》杂志1995.1---1999.4
7、《中国监察》杂志1996.1---1999.3
8、《监察案例选析》杜西川、徐秀义等编
