法制审核制度范文1
第二条本办法所称的"一审一核"，是指行政许可机关在实施行政许可过程中，由审查员受理、审查，核准员核准、签发准予行政许可或不予行政许可的决定。
第三条审查员、核准员应是行政许可机关正式在编人员，并具有行政执法资格，并按照素质高、业务精、责任心强的要求配备。
第四条审查员的职责：受理公民、法人或其他组织提出的行政许可申请，在规定的工作日内完成审查并提出意见，报核准员审核；受理上级交办的其他审查事项；参加复杂行政许可会审。
核准员的职责：依法审核审查员上报的各项行政许可申请，在规定工作日内完成审核并根据授权签发行政许可决定或者签署审核意见；参加复杂行政许可会审；参加涉及本部门联合审批的联审会议。
第五条审查员、核准员应当按照"相对固定、适当流动、保留骨干"的原则，有计划地进行岗位轮换，审查员、核准员的岗位授权期限一般为二年。
审查员、核准员由各行政许可机关发文公布，并报县法制办、县行政服务中心备案。
第六条在县行政服务中心设立单独窗口的部门（单位），窗口负责人或业务骨干应明确为核准员，符合条件的其他窗口工作人员明确为审查员；其他部门（单位）的核准员由相关科室的负责人或业务骨干担任。
审查员、核准员的数量按照工作量及A、B岗要求由各部门（单位）确定。
第七条行政许可机关实施行政许可原则上按"一审一核"办法办理。对需集体讨论、专家论证的行政许可申请，以及依法需要听证和应当通过公开招标拍卖等方式作出决定的行政许可申请，经县法制办和县行政服务中心审核同意，可以不实行"一审一核"制度。
行政许可机关在公开行政许可信息时，应明确该行政许可事项是否实行"一审一核"办理。
对各类受理后可当场办结的行政许可事项，应当场办结。
第八条行政许可机关要按照"一事一地、充分授权、既受又理、一地办结"的原则，严格按照"审查、核准"的程序受理和办理实行"一审一核"的许可申请，不得随意增加或减少审批环节。
第九条在县行政服务中心单独设立窗口的行政许可机关，现场检查、勘验原则上由窗口牵头并派员办理，因窗口人员不足或业务需要需部门业务科室或下属单位办理的，由窗口通知有关科室或单位派员在规定时间内到现场检查、勘验，并将意见送交窗口。未在县行政服务中心单独设立窗口的行政许可机关（包括综合窗口成员单位），现场检查、勘验由主办的业务科室负责，对于联办事项，在接到县行政服务中心窗口或牵头部门（单位）的通知后，应按时派员参加并及时反馈结果。
第十条核准员认为在职责范围内难以把握的复杂行政许可申请，应提出会审意见。会审由行政许可机关负责人主持，核准员、审查员及有关人员参加，经集体讨论后决定相关事项，由行政许可机关负责人签署行政许可或不予行政许可决定，形成会议记录，会议材料归档于行政许可案卷。
第十一条县监察局、法制办对行政许可实行监督检查；行政许可机关应加强对审查员、核准员的业务知识培训和政治思想教育，不定期检查行政许可材料，发现错误，责令审查员、核准员及时补正。
第十二条由县行政服务中心会同县监察局、法制办对"一审一核"制度实施情况进行工作考核。
第十三条审查员、核准员违反《行政许可法》和本办法有关规定，情节轻微的，予以批评教育；造成严重后果的，取消审查员或核准员资格，并给予相应的行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
法制审核制度范文2
关键词：创业板市场；注册制；核准制；完善
一、创业板市场主要的发行审核制度比较
创业板市场发行审核制度，是创业板市场的监管部门对首次公开发行的公司的有关材料进行实质或形式审查并决定其能否发行的遴选制度。创业板市场发行审核制度主要有以下两种形式：注册制、核准制。
1.注册制及其评价
注册制，也叫完全公开主义， 指证券发行申请人依法将与证券发行有关的一切信息公开，制成法律文件送交主管机关审查，主管机关只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种证券发行审核制度。 。注册制作为一种市场化的发行审核制度，其价值理念反映了市场经济的自由性、主体活动的自主性和政府干预经济的规范性和效率性。注册制的优点表现为：该制度体现了市场的力量，由市场做出自主选择；监管部门由于只对申请文件作形式审查，因此工作量少，证券监管的效率提高；从长期看，注册制有利于提高投资者的投资判断能力，有利于成熟投资者的培养。然而注册制亦有弊端，该制度假设前提是市场上的投资者都是理性且成熟的，而事实上这一假设并非完全成立，大多数投资者是一群并不具备证券投资知识和经验、不能独立承担市场风险的投机者，注册制会使得创业板市场的上市公司良莠不齐，使得市场风险得到放大。
2.核准制及其评价
核准制，又称实质性审核制度或优劣管理制度， 是指证券发行不但要满足信息公开的条件，而且还必须符合法律规定的实质条件，证券监管部门对证券发行进行实质审查，并有权核准或不予核准证券发行申请的发行审核制度。
核准制具有以下优点：由于监管部门对证券发行采取形式和实质的双重审查，这样可以最大限度地排除质地差的公司进入证券市场，从而减少市场风险，弥补公众投资者在个人能力上的不足，从而减少投资者的投资风险，避免中小投资者权益受到过度损害；监管机构还可以通过对证券发行的节奏与时机的把握，可以保证证券市场的发展与国家宏观调控政策的一致性。核准制的缺陷比较突出：不利于提高效率，从申请到核准再到发行，时间周期较长，导致市场效率降低；扩大了证券监管部门及其相关人员的寻租空间，容易产生权钱交易的腐败行为；审核机构能力的有限性导致在某些情况下可能会出现核准失误；由于监管部门进行实质审查，容易给投资者产生一种误解，认为监管者对该公司股票的投资价值作出了实质性判断，从而疏于进行自我判断，不利于投资者的健康成长。
二、我国创业板市场的发行审核制度分析
《证券法》对我国证券市场发行审核进行了统一的制度设计，即核准制，创业板市场作为我国证券市场的有机组成部分，当然适用这一制度安排。《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》（以下简称《管理暂行办法》）对创业板市场发行审核制度采用核准制予以了进一步的明确，确定中国证监会为我国创业板市场发行审核的主管机关。综上所述，核准制为我国创业板市场发行审核之法定制度。
1.创业板发审委
创业板市场发行审核制度的核心是创业板发审委制度。为了控制创业板市场发行审核风险，保证创业板市场发行审核工作顺利进行，提高发行审核的工作效率及工作质量，中国证监会修订并颁行《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》（以下简称《发审委办法》），增设了创业板发审委这一机构设置。中国证监会以规章的形式确定了创业板发审委的法律地位，并明确创业板发审委依法负责对发行人的发审申请和中国证监会的有关职能部门的初审报告进行审核并提出审核意见。较之主板发审委，创业板发审委具有如下特点：
（1）人员独立性。《发审委办法》规定，中国证监会设立主板发审委、创业板发审委和并购重组委，以上三个机构相互独立且人员不得相互兼任。机构的独立设置保证了创业板的审核力量，有利于创业板市场发行审核工作的顺利开展。
（2）创业板发审委在编制上，比主板发审委多出10人。《发审委办法》规定，创业板发审委委员编制为35人，其中来自中国证监会的委员5人，来自中国证监会以外的委员30人；相比而言，主板发审委的委员编制为25人，其中来自中国证件会的委员为5人，来自中国证监会以外的委员为20人，这样创业板发审委在委员编制上较主板多出10人。
（3）创业板发审委委员在人员构成上，与主板发审委有所不同。《发审委办法》规定，发审委委员由中国证监会的专业人士和中国证监会以外的专家组成。考虑到创业板所涉行业的特殊性，创业板发审委委员拟在会计、法律等专业人士基础上，适当吸收熟悉行业技术和管理方面的专家，切实把好市场准入关。
2.创业板市场发行审核的程序性规定
申请及受理。发行人向中国证监会提出发行申请，中国证监会在五个工作日内做出是否受理的决定，受理阶段主要审查发行人提供的申报文件是否齐备，是否符合法定的形式规定。
中国证监会相关职能部门的初审。中国证监会受理发行人的申请文件后，由中国证监会的相关职能部门对申报文件进行初审，并对发行人所涉法律、会计等问题提出反馈意见，发行人、保荐人及相关证券服务机构对中国证监会的反馈意见进行答复。
创业板发审委审核。创业板发审委依据发行人提供的文件和相关部门的初审报告，通过召开发审委会议的形式进行审核。创业板发审委会议由创业板发审委七名委员组成，委员以投票的形式进行表决，同意票数达五票为审核通过，未达五票则意味着审核未通过，中国证监会再依据创业板发审委的审核意见做出核准发行或不予核准发行之决定。
创业板发行核准决定的撤回。如果查实发行人存在不符合发行条件事项的情形，中国证监会有撤回核准决定的权力。对于核准发行决定的撤回，中国证监会鲜有实施，立立电子发行核准的撤回为我国证券发行核准撤回的先例。
三、我国创业板市场发行审核制度的完善
1.我国创业板市场发行审核制度存在的问题
虽然我国创业板市场发行审核制度符合国情，弥补了市场选择之不足，为保证创业板市场健康发展提供了制度保证，但是中国创业板发行审核制度亦存在以下问题：
（1）发行审核结果不具有预期性，即使发行人满足法定的发行条件，但是能否通过创业板发审委审核，也是存在巨大的不确定性。情况基本相同的两个公司，可能会因为不同的创业板发审委委员之好恶或者其他不合理因素，得到不同的审核结果，因此，中国的证券市场被业内人士称为“政策市”而不是“法治市”，创业板市场亦是如此。
（2）发行审核所需时间具有不确定性，有时审核时间过长，不符合证券监管效率的要求。假设中国证监会不会暂停创业板市场新股发行，从申报材料到通过发行审核的期限也是不可预测，短则通常半年，长则遥遥无期，等发行人拿到募集资金，市场环境可能已经时过境迁，发行人的募投项目可能已经没有什么实际意义了。创业板市场对效率的要求比主板高，效率低下的发行审核制度无法满足创业板市场发行人快速融资的需求。
（3）创业板发审委拥有对发行人“生杀予夺”的权力，但却几乎不承担什么实质性的义务或责任，不能体现权责相统一的法治原则。创业板发审委是否勤勉尽责，只有道德上的要求而没有有效的法律约束，人们常说创业板发审委“干好干坏都一样”，因此，该制度设计可能会导致创业板发审委缺乏责任感和使命感。
不仅如此，中国证监会及其创业板发审委在发行审核过程中有推卸责任的嫌疑，处理问题似“踢皮球”，不愿独立地作出对事物的判断，不愿承担责任。如发行人存在某一法律问题，中国证监会会反复出具反馈意见并要求保荐人或律师回复该法律问题构不构成法律障碍？如果中介机构作出咬紧牙关作出否定的回复，则中国证监会就会放过此类问题，中介机构等市场力量没有发挥应有的作用，在某种程度上只是减轻中国证监会及其创业板发审委道德责任“盾牌”，正如业内人士指出的那样：“上市公司出了问题，发审委不承担任何责任”，这就是我国创业板发行审核制度之真实写照。
创业板发审委不仅没有责任感来完成发行审核任务，而且没有能力来完成任务。按照中国证监会颁布的《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第29号-首次公开发行股票并在创业板上市申请文件》规定，中介机构上报给中国证监会的法律文件，通常有5本之多，每本差不多有10厘米之厚。申报文件如此之多，而审核力量如此之单薄，且由于创业企业所涉各行业非常多，这些行业处于不同的景气周期，单凭审查书面材料和几次见面会，创业板发审委就要对一个企业的好坏作出判断，即不科学也不严肃。
创业板发审委委员拥有否决权，发行人都畏惧且急于亲近这种权力，中国证监会发审委工作处原副处长王小石为发行人“跑腿”公关一案，说明发行人公关发审委委员是存在着可能性和必然性，发行人游说公关创业板发审委委员，是业内不争的潜规则，于是发行人及中介机构和发审委委员的见面会、交流会就为权力寻租创造了条件，这是权力失控的表现。
2.中国创业板市场发行审核制度的完善对策
（1）从短期来看，在现有体制下，应该增加创业板发审委委员人数，提高发行审核的速度。现有数量的创业板发审委委员显然无法应对当前创业板发行审核工作，因此要增加创业板发审委的人数，至于增加多少人为宜，尚需研究调查确定。
（2）从长期来看，应该改变现有的发行审核制度，重视中介机构等市场力量的作用，逐步建立市场化的发行审核制度，由核准制向注册制过渡。发行人只要满足法定的发行条件且履行了完全的信息披露义务就应该允许发行人发行股票，发行审核的标准只有法律规定，而不去考虑一些其他法外因素，使发行监管过程真正实现法治化。
随着创业板市场的发展成熟，应该把中国证监会的发行核准权与交易所的上市核准权合二为一，通过立法形式把发行上市核准权统一授权于交易所，中国证监会保留最终的核准权；且上交所和深圳证券交易所均开设创业板市场，使之形成有效的竞争，避免“干好干坏”都一样的局面，逐步提高发行效率，满足市场发展要求。
（3）加强对中国证监会发行核准权的监管，减少或防止权力寻租现象发生。应该在立法或制度设计上尽量使发行审核公开化，尽量减少发行审核工作隐秘操作的可能性。明确创业板发审委委员为“国家工作人员”范畴，对发审委委员在行使权力过程中的违法犯罪行为依照刑法相关规定追究刑事责任。
参考文献：
[1]李东方：《证券监管法律制度研究》，北京大学出版社2002年版，第114页.
法制审核制度范文3
（一）预算审核的意义1.形成政策信号的传导机制。主管部门及财政部门开展预算审核过程中，无论是确立预算审核的目标、原则、内容、流程和依据等基本要素，还是根据具体审核指标进行预算审核，实质上都对医院管理层形成较强的政策信号传导，例如在预算审核过程中坚持公益性导向。2.有效缓解“预算松弛”现象。预算松弛现象在医院预算编制中普遍存在，而预算审核对其有缓解作用。预算松弛表现为医院预算目标的低报，但预算审核机制将其确认为预算考核目标后，加之预算考核机制的设计（例如对于超标准的预算执行作出负面绩效评价），预算考核结果与预算松弛呈现出反向关联，即预算松弛越严重，预算考核结果越差，这种制衡机制恰好能缓解“预算松弛”。
（二）预算审核的特点1.目标多元化。预算审核涉及医院决策机构（医院预算委员会）、主管部门及财政部门等三个主体，由此带来审核目标的多元化，这在财务制度的修订思路中得到充分反映，即医院预算审核工作既要密切与医院发展规划和绩效考核的关系，强化内部运行管理，又要全面贯彻落实医改精神、推进内部运行机制转变等。审核目标的多元化源自不同审核主体职能定位的差异性，医院决策机构侧重业务量及均次费用增长等微观因素预估的合理性，而主管部门除了考虑医院经济运行等微观因素外，还要兼顾医院整体发展规划、内部运行结构调整、落实医改方针等政策因素，财政部门则还需关注财政资金绩效等情况。2.内容全面化。预算审核内容应涵盖预算编制涉及的全部经济事项及相关内容，包括预算计划目标和指标设定、收入预算、支出预算（含基本支出预算和项目支出预算）、财务预算、预算说明书等。一般而言，预算审核主体应当审核全部预算材料，但出于效率原则，主管部门和财政部门可以在审批内容的选择上各有侧重。在审核预算形成过程方面，审核内容应包括医院预算编制的原则、基础、方法和结果等方面，以达到对预算合法、真实、科学及稳妥的全面审核。3.程序严肃化。与原先医院内部预算审核有所不同，主管部门与财政部门加入审核体系，很大程度上提升了预算审核的严肃性。一方面，预算报送审核程序严格，只有经本级审核主体审核后的预算材料，才能报上一级部门审核或审批；另一方面，医院预算调整程序严格，报经主管部门审核和财政部门审批的预算一般不得调整，除非事业发展计划、国家相关政策等发生重大变化，并需要遵循收支预算同步调整等预算纪律。4.体系严密化。预算审核体系是一个严密的制度体系，审核主体范围由公立医院拓展至主管部门及财政部门后，审核体系的层次化带来了审核目标的多元化，提升了预算审核程序的严肃性，预算审核内容的全面性和审核原则的导向性也更加显而易见。从角色与职能来看，预算审核主体功能分工更为明确：医院在现行预算模式基础上完善内部预算审核体系，同时根据主管部门和财政部门要求相应调整预算编制；主管部门作为政府办医主体和出资人代表，对审核的组织体系、目标、内容、方式和流程等做出一系列探索，填补预算备案制转为审核制的制度空白；财政部门在原先部门预算审核基础上，加强医院全面预算的指导或者直接授权主管部门审核收支预算。
二、预算审核的主要内容
（一）审核目标和原则1.审核目标。预算审核目标不仅决定审核原则、内容、流程与方法等重要内容的形成，更是向医院管理者传达政策信号的一种重要方式。主管部门预算审核除了需要根据医院发展规划，对预算的合法性、真实性、完整性、科学性、稳妥性等认真审核以外，还需要积极贯彻和落实公立医院改革有关政策。以当前为例，预算审核应结合公立医院改革要求，确立控制费用、转变机制、平衡收支等管理目标，以战略规划为依据，以建立科学高效的预算管理体制为目标，实行总量平衡与控制，正确处理控制规模、优化结构、发展功能与提高效率之间的关系，引导医院调控医药收入增长、优化医疗成本结构、提高医院经济运行效率。2.审核原则。主管部门需结合所属公立医院运行及预算管理实际情况，制定相应审核原则。（1）统筹兼顾。既要考虑日益增长的医疗卫生服务需求，又要兼顾经济社会发展水平；既要考虑严格控制费用增长、体现公益性发展定位，又要兼顾推进公立医院医、教、研的全面、协调和可持续发展；既要紧密医院战略发展规划和年度工作计划，又要兼顾医院经济运行与财务状况。（2）突出重点。通过明确审核重点来反映审核目标，以医疗收支预算核定为例，通过控制医疗服务均次费用增长幅度，体现缓解群众看病贵、看病难的目标；通过控制药品收入和卫生材料收入增长，体现完善公立医院补偿机制；通过控制人员经费和管理费用增长，体现转变医院内部运行机制的目标等。（3）点面结合。“点”是指预算审核时应酌情考虑不同公立医院运行状况的差异（例如医院发展基础薄弱），通过合理的方法予以适当倾斜，“面”是指预算审核的原则、基础、方法以及调整因素等做到面上的完全统一。
（二）审核内容、流程及方法预算审核内容应当涵盖预算编制的全部经济事项及相关内容，包括预算计划目标和指标设定、收支预算、财务预算及预算说明书等。主管部门预算审核可以根据管理职能定位，对不同的预算内容采用差异化审核方法，在探索初期可先聚焦收支预算审核。下面以收支预算审核为例，阐述审核内容、流程及方法。1.审核内容。收支预算审核的主要内容包括收入预算审核、基本支出预算审核及项目支出预算审核，与医院预算报表中收支预算总表、收入预算编制表、支出预算编制表及项目预算编制表等相关。从审核方法看，收支预算审核可以采用量化审核方法，而预算计划目标和指标设定、财务预算、预算说明书等预算内容采用定性审核方式。2.审核流程。与财政部门预算管理相似，收支预算审核也可采用“二上二下”流程。形成“一下”审核意见，主管部门可以分两步完成：第一步是完成收支预算审核依据测算，即结合预算管理需要，选取收入及支出预算增幅目标、收支结构预算目标、效率预算目标等若干控制指标，根据历史数据对预算审核标准进行统一测算；第二步是对各医院收支预算进行具体审核，即按照医院收支预算审核依据的测算标准，结合各医院收支预算申报材料进行逐一审核。上述两步中，如何确立审核依据是关键。3.审核策略。有“倒编法”和“顺编法”两种方法，差异在于审核出发点不同。以医疗收入预算审核为例，“倒编法”是指主管部门基于审核目标，通过设计医疗收入预算增幅函数，将医疗收入增幅、药占比、卫生材料占比及均次费用增幅等作为函数的影响因素，利用近几年运行数据模拟测定医疗收入预算增幅；“顺编法”是指主管部门从医院预算编制的角度出发，基于医院业务量及均次费用增长等诸多因素的预测，核定医疗收入预算增幅。简而言之，“倒编法”基于预算审核目标，“顺编法”基于医院业务未来增长预测（这与医院预算编制思路一致）。由于主管部门与医院预算编制目标存在差异，应当以“倒编法”作为主要审核依据，对医院形成预算约束，但“倒编法”显然忽略实际发展预测。建议配合使用两种方法，采取“顺编法”测算“倒编法”形成的预算控制压力，既体现主管部门预算控制意图，也充分尊重医院发展客观规律，有利于预算执行与考核等工作的后续开展。
（三）审核体系的组织框架设计合适的审核体系组织框架，是确保审核制度发挥实效的重要环节。预算审核的组织框架至少由预算专家咨询委员会机制、预算项目库论证机制以及主管部门预算联席会议机制等三部分组成。1.预算专家咨询委员会机制，负责医院全面预算材料的总体审核，并重点对业务收支预算提出专业建议。委员会专家一般来自大型医院管理者、高校学者以及其他医院管理专家。预算专家咨询委员会现场听取医院当年度预算执行与经济运行情况，以及下一年度预算编制情况的汇报后，由专家结合管理经验、主管部门预算要求以及医院汇报情况进行提问并做出审核意见。预算专家咨询委员会评审意见应作为主管部门预算审核的重要依据。2.预算项目库论证机制，专门负责项目预算的审核与论证。根据医院专项预算管理的特点，由主管部门设立若干专业的专项资金预算评审专家库。该机制的运作方式为：主管部门随机从专家库中抽取相关专家，现场听取医院项目预算的汇报后，对其合法性、合规性及合理性进行评审。专家评审意见作为项目入库的重要依据，而纳入预算项目库是审核当年专项预算的首要条件，只有纳入项目库的专项预算，才能进入主管部门审核的最后环节。3.主管部门全面预算联席会议机制。主管部门预算审核的最后环节由财务部门与资产、规划、投资等专业部门联合完成。例如，业务收支预算审核主要由财务和规划部门负责审核，审核重点是业务收支增幅及结构是否符合审核依据、政策导向以及医院发展规划；项目预算审核根据所涉内容（如基建、设备、大修等），分别由资产、投资、规划等专业部门与财务部门联合审核，审核重点是项目申报是否符合医院发展规划，其合法性、真实性、完整性、科学性和稳妥性等是否符合审核要求。总体来看，上述审核体系框架具有以下优势：一是充分借助医院管理专家以及相关专业人士的管理智慧与经验，提升预算审核体系的科学性，同时主管部门可以更好地聚焦审核重点；二是形成多层次的审核框架，提升预算审核体系的权威性；三是除主管部门全面预算联席会议机制外，其他环节均由预算医院现场汇报并回答提问，有助于建立预算审核沟通机制。
三、深化预算审核的难点与建议
1.需要提升预算审核的科学性。预算审核对主管部门及财政部门提出了较高的管理要求：从审核目标看，需要磨合三个预算审核主体的关注重点；从审核内容看，需要解决广覆盖和抓重点之间的矛盾，同时也涉及医院运营自与集中管控之间的平衡；从审核方法看，审核流程与审核依据的测算等有进一步完善的空间。尽管在探索开展预算审核的起步阶段，可以采取分步推进的策略，有针对性地对业务收支预算和项目预算进行审核。但从长期看，将预算审核范围拓展至财务预算、项目预算等，对发挥预算审核制实效是有积极作用的。
2.需要探索建立协调机制。建立和完善预算审核协调机制，是有效解决不同预算审核主体目标差异问题的重要途径。医院经济运行是微观经济现象，只有医院管理者有能力关注到医院运行的每个细节，敏感地发现外部医疗市场的变化，相反主管部门及财政部门更多地需要关注宏观政策制定和执行。立场和角度的差异，以及对医院微观经济运行细节的疏忽，会导致主管部门及财政部门与医院管理者产生预算管理的目标差异。因此，设计公开、公平和公正的协调机制，有利于三个预算审核主体的目标协调，也有利于预算执行、调整及考核等后续工作的推进。
3.需要建立预算考核机制。预算考核处于预算管理流程的末端，承接当年预算评价与下一年度预算编制，是强化预算审核约束力的重要机制。财务制度明确提出对医院预算执行、成本控制以及业务工作等情况进行综合考核评价，并将结果作为对医院决策和管理层进行综合考核、奖惩的重要依据。实务中可结合预算审核内容及主要指标设计考核指标，探索将考核结果与医院领导层绩效考核、财政预算安排等挂钩，强化预算审核与考核的约束与导向作用。
法制审核制度范文4
清代的秋审，直接源于明代的“朝审秋决”即朝审制度;而明代的朝审，又可推溯到两汉以来的录囚。两汉的录囚是指君主或上级司法机关对在押囚犯的复核与审录，以检查下级司法机关对案件的审理是否有失公正，并纠正冤假错案，或督办久系未决案的一项刑罚复核制度（1）。
明代的朝审是历代录囚制度的发展。明英宗天顺三年令“每岁霜降后，三法司同公、侯、伯会审重囚，谓之朝审。历朝遂遵行之”（2）。之所以称其为朝审，是因为审录在京囚徒。至于外省囚徒，仍然以派遣刑官下去进行，为期五年一次。而在清代所确立的秋审制度，则是把明代行于京师的朝审扩大到全国，并废止外省遣官录囚的做法，改为各省先自行审录，再上报朝廷统一审定。但是这个过程是循序渐进而非一蹴而就的，直到康熙十二年十一月，皇帝谕刑部：“以后各省秋审应令照在京朝审例，豫期造册进呈，亦着九卿、科道会同复核，奏请定夺。”（3）至此，清代的秋审制度才正式开始形成。清代把在京朝审、在外秋决合而为一，成为每年一次的例行秋审。至此在中国古代法律死刑核准与监察复合制度发展的历史上，真正意义的形成了一套相对完备的制度体系，也标志着中国古代的死刑核准与检查复核制度发展到顶峰。
二、清代秋审制度的主要执行程序
清代的秋审执行步骤，可分为地方和中央两个主要程序，现将两个主要程序分别予以梳理，以期更直观的介绍其各自的运转执行过程。
地方秋审执行程序：
1、由州县登记造册。候审的死刑犯人，一般都关押在州县监狱中。每年年初，各州县开始审录这些犯人，审查其案情是否属实以及相关证据是否确凿，之前的定罪有无枉滥。如经审查确实无误，则进行登记造册。
2、押解囚徒和地方复审。州县登记造册后，则将犯人连同案卷一起交省提刑按察司收押。后来由于个地方实际执行状况各不相同，往往在路上耗时过久，以至延误时间，于是在乾隆年间正式定例：“如无案情变化，停其解审”（4），即只在原审州县进行审理。
3、集中至省城举行会审。全省需要进行秋审的犯人或案卷都汇集到省提刑按察司，由按察司官员逐一进行审核，有时也要会同布政司及省道台一起商榷共同定案，随后请督抚定期会审。在预定的日期，督抚率同在省司道和首府首县一起会审，或审录囚犯与审查案卷。审录的主要目的是：将秋审犯人具体分为情实、缓决、可矜、留养承祀几大类，以此来增加秋审结果的准确性。
4、地方督抚向皇帝具题。会审结束后，地方督抚会将全省本年度秋审案件汇集为一本简明具题册，以便皇帝和刑部审阅使用;地方督抚将题本呈递中央后，须等候刑部的审议结果，如刑部驳审，督抚则需要将案件重新议定并上报，如刑部没有驳审，则案件的地方案件的审议结果正式生效，随即地方上的秋审程序就正式通过了;除了具体册以外，督抚还须另制黄册，以备皇帝随时查阅。
中央秋审执行程序：
（1）刑部审查后核拟。各省督抚秋审结果上报后，刑部便开始进行审核。与秋审案件相关的人犯无需押解至京城，刑部审录案件，“以次摘叙案由，分别实、缓、矜、留，出具看语”（5）。刑部的审核其实是提前进行的，并不等待各省的秋审结果上报后再开始，采取“依原案”核拟的方式，“待五月中旬前后各省题本到齐，再查阅外勘与部拟不符者”（6）由此来节省大量的审核时间，提升秋审案件的审核效率。
（2）中央官员会审与具题。秋审的会审即所谓“秋谳大典”。每年八月中旬的某一天，大学士、九卿、詹事、科道后来扩大到内阁学士、太常、太仆寺卿等齐集天安门前、金水桥西，凡“三品官衔则与会审”。朝审先于秋审一天进行。大典结束后，刑部领衔以参加会审全体官员的名义向皇帝具题。每省案件各分实、缓、矜、留案卷四本。另外，有关“服制”案犯、“官犯”均单独制作一本案卷。情实类另造黄册，随同一起呈递皇帝。
（3）刑部官员向皇帝奏报。会审大典结束，由刑部领衔以参加会审全体官员的名义向皇帝奏报，分省逐次办理，每省案件各分实、缓、矜、留，情实类还另造黄册随本呈递。皇帝根据会审情况分别作出明确批示。入缓决的，误杀、戏杀、擅杀之犯杖一百流三千里，窃赃满贯，三犯窃赃至五十两以上之犯，云贵、两广极边、烟瘴充军，其余的仍监候等待下入可矜的，减为流刑或徒刑;留养承祀的，枷号两月，责四十板后释放;如果案件是斗杀，罚银二十两给死者家属养赡。至此，除情实以外案犯的秋审程序即以结束。
从以上中央与地方的双重执行步骤中，我们可以清楚看到，清代秋审是由中央与地方两套相符相称的程序相互配合而最终完成的，经由地方提交，中央核准，秋审才能最终完成，两套程序分工明确，互不重合，并在穿插之处提前予以提前执行，以期最大限度的提升秋审的工作效率，另外整个秋审过程中注意对案件的登记与造册，以期完整的保存案件的记录;笔者认为这一制度不仅仅构成当时的司法案件复核的基本构件，也对当今中国的司法案件复核与记录制度产生了一定的积极影响，为现代司法复核制度的基本雏形。
三、对史料的几点分析
1、《大清律例断狱有司决囚等第》规定：“凡有司于狱囚始而鞫问明白，继而追勘完备;军流徒罪，各从府、州、县决配;致死罪者，在内法司定议，在外听督抚审录无冤，依律议拟，斩绞，情罪法司复勘定议，奏闻候有回报，应立决者，委官处决，故延不决者，杖六十。”《清史稿刑法志三》记载“：各省户、婚、田土及笞、杖轻罪，由州县完结，……徒以上解府、道、臬司审转，徒罪由督抚汇案咨结。杀一家二命之案，交部速题。其余斩、绞，俱专本具题，分送揭帖于法司科道，内阁票拟，交三法司核议”。
从这两则史料分析来看，秋审制度是清代司法复合中一项重要事务，同时清代对于司法审判权限的划分也是有明确规定的，下级审判机关将属于自己职权内的案件或不属于自己有权判决的案件主动详报上级复审，并层层转报，直到中央复审批准后才算终审。这种审判制度，有学者称之为“逐级复核审转制”。清代在刑部设有秋审处，主办秋审工作。刑部各司，在年初将本司应入秋审案件分类编册，初看时用蓝笔勾改，再次查看时用紫笔勾改。然后送至秋审处坐办，一一详加勘酌，墨书粘签，呈送刑部堂官核阅。
2、《大清律例名例律五刑》规定：”死刑二，绞、斩。内外死罪人犯，除应决不待时者，余俱监固候秋审、朝审分别情实、缓决、矜、疑，奏请定夺。”从这则材料可见，秋审案件就是死刑监候等待秋审复核审录以决定最终刑罚的案件。各省每年入秋审的案件，按距离京城远近而截止日期不同。在截止日期以前审结的案件，纳入当年秋审，在截止日期以后审结的案件则等下一年进行秋审。但也有例外，如遇重大案件，虽在截止日期以后审结，但仍在当年秋审。
结合以上史料，针对清代的秋审制度，笔者主要有以下几点分析：
（1）秋审制度在一定程度上体现了，中国古代法律制度的人性化特征，中国古代法律制度人性化的特征主要来源于儒家礼教，儒家之本在于以礼守已、以德服人，故“仁道”、“恕道”在儒家伦理思想中占有重要的地位。受这种儒家文化传统的指导，封建统治者在司法实践中贯彻“仁道”、“恕道”精神，减少冤狱，达到“教化迁善”、“推恩足以保四海”的目的。一个社会及国家的法律制度，往往植根于其所在民族与国家长达数千年的伦理道德之中，所以纵观中国古代法制史，历朝历代都形成了一系列人性化的法律制度。
（2）笔者认为清代统治者之所以十分重视秋审制度，其根本原因在于清代的秋审制度将死刑案件的审理与复核纳入了国家严格的司法程序中，把刑法权力都集中到了中央皇帝手里，保证了封建专制制度下的法制的统一，同时利用分权的措施，多个部门的官员参加会审，最后集中权力于皇帝一人，也是清代加强中央集权的重要措施之一，为清朝的专制主义中央集权走向高峰，起到了助推的作用。
（3）清代秋审制度是中国古代制度的独特发明和宝贵财富，中国立国已有数千年历史，积累了丰富的经验。中国文化博大精深，古代的法律文化是中华文化遗产中的重要组成部分，其所遗留下来的宝贵财富，对于现代社会是有借鉴价值的。在中国封建社会发展历史中，最终在审判制度中形成秋审这一完善而有效的死刑复核制度。从司法角度看，有秋审这一最高级别的死刑复核制度作为封建社会死刑案件的终审程序，无疑是一大进步，加强死刑复核，除重大案件处以立决外，其余都监候至秋审决断，这样就能够慎重对待死刑，与此同时，秋审制度也是我国古代法律区别于欧美司法体系的重要佐证，这正是我国封建法律制度中的精华，以谨慎的态度对待死刑的角度来看，不失为历史的一面镜子。
结论
秋审是一种有着深厚传统的、带有中国特色的死刑缓刑复核制度，是清代最重要的司法程序之一。它深刻体现了中国古代儒家的“恤刑慎杀”思想，使传统的“德主刑辅”的法律思想得到了充分地实现，在中国法制史上具有特殊的历史意义。
法制审核制度范文5
一、审计现场管理存在的主要问题
(一)审计现场管理意识淡薄
目前，各级审计机关普遍存在审计项目现场管理粗放,领导层缺乏科学管理意识的现象。相关部门和人员大多按习惯性做法从事现场管理。审计组组长多是按领导的想法和要求从事现场审计的具体工作,组织工作缺乏自主性和独立性。审计机关领导层也往往是重查处问题、轻现场管理。可以说，大多审计机关从上至下,审计现场管理的意识不强，更没有把审计现场的组织实施当成一项科学管理工作来抓。现场管理意识淡薄还表现在审计现场管理的系统性不强，没有形成一个系统、科学的管理体系，不同程度地存在盲目性和随意性，还有审计质量控制薄弱，实施过程控制不严、缺乏持续改进的监督和制约机制。
(二)审计现场管理体制机制不完善
1、审计现场管理相关制度不健全。对于审计现场的质量控制，《中华人民共和国国家审计准则》以及刚刚废止的《审计机关审计项目质量控制办法》（审计署6号令）仅仅做出了部分原则性的规定。具体到每一个审计机关，需要制订符合本单位实际的审计现场管理制度。何况，有部分审计组对于现有的审计现场管理制度没有很好的落实和执行。这些都使得审计现场管理各环节的不确定性和随意性增大。
2、缺乏严密的审计质量内部控制体系。对于审计质量而言，明确控制标准是前提，建立和完善责任制度是保障。只有做到从实际出发，形成系统的、严密的控制体系，才能有效提升审计质量。审计质量管理中，审计责任追究制度是核心，但往往也是现实中最薄弱的一环。有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；还有的有制度但没有认真贯彻执行。其结果是审计人员责任意识不强，缺乏风险意识，导致行为不规范，随意为之；而一旦出现审计过错，责任也无法落实到人，结果不了了之，形成非良性循环。审计质量管理作为一个体系，就意味着有若干质量控制制度在共同发挥着作用，作为审计现场管理者，必须要有系统观念，要让这些制度有序、协调地发挥各自的作用，产生合力，为提升审计项目质量服务。
3、没有建立审计现场管理考核评估体系。目前，审计机关对审计项目的考核主要采取优秀审计项目评选、审计质量检查、年终考核的办法，往往以查处重大违法违规问题和审计信息是否得到政府领导批示作为衡量项目审计质量的尺度，一定程度上忽视了审计程序和操作规范，审计现场管理工作开展得如何并没有纳入审计工作考核范畴，如何对审计现场管理进行评估评价缺乏研究。
4、审计进度和审计成本有待进一步严格与有效控制。很多审计机关对某个审计项目的工作量没有一个科学的定量标准，由此而引发对审计项目进度快慢、时间长短并无法控制。目前，审计组对审计进度的大致安排一般体现在审计实施方案中,审计现场实施时审计组再按人员分工和审计步骤做出具体分配。在实际工作中,审计部门通常只对项目进行总体时间规划, 对项目各个步骤的进度快慢、完成时间缺乏严格控制，如果审计组组长再没有统筹安排好各审计事项的具体进度，那么这必然就使审计现场实施时间具有随意性，往往导致个别审计项目工作效率低下，审计成本增加。
(三)审计现场关键环节控制不到位
1、审计现场管理主体责任不明晰。由于管理意识淡薄和制度不健全，对于审计现场由谁管理、管理什么、怎么管理；审计组成员职责如何划分等问题没有明确，导致在审计现场管理工作中，业务部门负责人、审计组组长与审计人员之间管理与被管理的关系缺乏制度约束，审计组组长的主导地位没有确立和保障。对审计现场的管理主要由审计组组长靠个人经验和责任心来进行，往往依赖于审计人员凭借思想觉悟和工作自觉性来参与，时常形成谁都有责任、谁都不负责任的局面。这不仅制约着审计人员现场工作的积极性、创造性，也影响到现场审计的效率，更直接关乎审计查处问题和揭示问题的质量。
2、审计实施方案缺乏针对性与可操作性。审计实施方案本应是整个审计现场实施工作的行动指南，但在目前的审计工作实践中，普遍存在对审计实施方案重视不够或将实施方案简单地当作一种形式的错误认识，表现在审计实施方案体现不出本项目的特点和被审计单位的特征，部分内容编制不够细化、指导性和可操作性不强、方案内容尤其是重要性水平的确定、审计风险的评估和对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法缺失等诸多问题。这难免使得审计实施方案无法起到指导审计组组长管理审计现场和指引审计人员具体操作的作用，偏离审计实施方案确定的具体目标、重点内容，随意调整和执行不到位现象在基层审计机关较为普遍。
3、审计资源未能做到科学配置与优化，审计人员分工不够合理、明确。目前，审计组人员组成往往不是按项目需求进行配置，审计组内部人员分工也不完全合理，审计人员角色定义不清晰，要么出现重复劳动，要么不知道自己该做什么，这些都导致审计组内部的管理混乱，导致审计资源不足与浪费并存，重复审计和审计监督盲区同在。
4、审计现场信息沟通欠缺。审计现场的信息沟通包括两个方面:审计人员与被审计单位（相关协助调查单位）的沟通以及审计组内部的沟通。在实际工作中，往往有些审计组不重视与被审计单位的沟通，这样不但无法取得被审计单位的配合,也无法获取更多审计可能需要的相关信息。同样，一些审计项目在实施中，审计组内部沟通也不够，审计组成员各自为战，直接造成审计组组长（主审）与审计组成员之间、审计组成员互相之间对现场各种审计信息资源不能做到及时有效共享、互通有无。
(四)审计现场管理方式方法与技术手段落后
审计现场的管理涉及人力资源、成本管理、进度管理、质量管理等各个方面，目前审计机关以及审计组组长大都靠口头沟通、手工记录、会议安排，最多借助Excel类似的非专业软件进行现场管理，但是面对错综复杂的审计现场，如果不应用先进的管理软件，很难对项目的整体进度和情况进行控制，而且审计现场的可变因素较多，这更增加了现场管理难度，信息的传导、共享、汇总也对现场管理方法提出了挑战。手工条件下，审计现场管理的成效主要取决于审计组组长的经验、能力和责任心，但是，在实际中各项目审计组组长的业务和管理水平参差不齐，必然增大了审计项目的安全风险，影响到审计现场管理的质量。
二、强化审计现场管理的路径
(一)强化审计现场管理意识
审计项目质量的高低很大程度上由审计现场管理的质量来决定,因此对审计现场的管理可以说是整个审计质量控制体系的关键点。审计机关和领导层要强化审计现场管理意识,充分认识到审计现场管理对实现审计目标、保证审计质量、提高审计效率、控制审计风险的重要意义,认识到审计现场管理也是审计工作的重要组成环节。在今后的审计工作中，应大胆创新审计现场管理理念，充分利用系统科学、全面质量管理等理论来指导审计现场管理工作，建立健全审计质量管理体系。
(二)完善审计现场管理模式
目前，我国各级审计机关基本都还没有真正建立起有效的现场管理模式，现行的审计现场管理主要是依靠审计准则、各项内部控制制度来规范整个审计过程。新国家审计准则去年起全面贯彻实施，而对于各级审计机关来说，建立健全与审计准则相适应的各项现场管理制度，使审计现场每个环节都能有法可依、有章可循，就显得尤为重要了。审计现场管理的重点在于审计业务操作规范化，实现这个目的的前提是不断健全和落实各项有关制度和内部控制措施。审计机关要结合本地本单位实际情况，在准则规范的细化方面下工夫，增强审计准则的可操作性。要及时总结经验，把实践证明成熟的经验和方法制度化、规范化，并根据不同时期的不同要求适时予以调整和完善。同时，在审计准则和操作办法的贯彻执行方面，要通过学习、领会和运用，使审计规范成为指导审计现场活动的一只无形的手，在审计现场过程的各个环节，影响并约束审计人员的行为。
(三)健全审计现场进度和成本控制措施
在审计现场实施阶段实行进度和成本考核制度，有助于促进审计现场科学管理，对提高工作效率、降低审计成本、加快成果转换具有重要的意义。通过实行审计项目进度管理办法和成本考核制度，对审计项目根据性质、规模和难易程度进行量化的时间要求，规定审计组除特殊情况外，要在严格执行审计程序、切实保证审计质量的前提下，在规定时间内完成项目审计现场工作，同时对审计现场阶段花费的经费、人力资源、时间等成本指标与审计项目取得的效益效果进行量化对比，评价和考核审计现场消耗的综合成本。省厅通过制订和施行《审计项目进度控制办法》，以及相关的《工作量核定和进度控制考核办法》、《审计组长和主审管理办法》，利用审计现场实施系统（AO）和审计现场管理系统（OA）的数据包交互，并将进度控制与全年目标责任考核挂钩，在审计现场进度管理方面做出了积极的尝试，取得了一定的成效。
(四)创新审计现场管理技术、方法和手段
面对日新月异的新环境、新挑战，审计机关只有不断创新、借鉴和吸收先进的审计现场管理技术、方法和手段，才能较大幅度地提高审计效率和效果。随着信息技术时代的到来，审计人员无法脱离信息技术手段处理各种审计业务，运用计算机技术是提高审计质量和效率的必然选择和提高审计现场管理水平的客观需要。充分运用AO系统的“项目管理”一级功能，以及准备管理、进度管理、成本管理、资料管理和交互管理5个二级功能，为审计现场管理提供了技术手段。审计组组长可以通过上述功能建立审计项目、组成审计组、编制审计事项、进行进度成本管理等。此外，AO和OA提供的交互功能实现了审计机关与审计现场、审计现场内部的信息共享、质量控制和工作指导。省厅要求各个审计项目要结合审计准则全面实施AO/OA交互和数据包报送。审计组成员与审计组组长，审计组组长与相关部门和领导在实施审计过程中通过AO/OA交互上传实施情况和进行指导。数据包的内容包括审计组每位审计人员审计记录、工作底稿、审计证据、周例会、审前学习等情况。
（五）推行审计组现场协调和例会制度
在现场审计过程中，审计组必须建立好审计组组长（主审）、审计组成员之间快速畅通的组织、沟通和协调机制，减少磨合时间；同时要与被审计单位（相关协助调查单位）充分沟通，保持良好的工作关系，建立顺畅的信息沟通渠道，力争对方配合，以保证审计现场实施顺畅，保证项目进度按计划进行。审计组组长（主审）通过审计现场协调了解审计组成员的工作情况；衔接审计组成员之间的工作，指导调整、安排解决日常业务问题，避免发生重复检查和漏查的事项；纠正审计查证事项发生偏差；协调与被审计单位、其他相关部门和单位的事项。通过每周召开审计组现场例会，要达到沟通审计情况；在分析审计实施方案执行效果的基础上，研究安排下一步审计任务等目的。除了正式的现场例会，审计组成员之间对于最新掌握信息的分享、业务问题的探讨以及审计方法技术的交流等，不需受场合、时间等的限制，不论在工作时间还是在休息时间都可以随时随地进行。
（六）强化审计项目计划进度控制及考核
加强对审计项目从审计进点到出具报告全过程进行进度控制和考核。审计组要根据计划确定的时间要求和核定工作量，保证质量，按期完成。审计组应当在现场审计结束后及时完成审计报告征求意见稿起草、审核工作，征求被审计单位意见。审计组应当认真研究、核实被审计单位意见，修改审计报告并提交审理稽核机构审理。审理后，如有需要重新取证核实的问题，应抓紧核实，及时提交审计报告。计划管理机构要对审计项目实施进度情况、审理稽核机构对审计报告进度情况，要运用计算机技术手段，结合AO/OA交互等措施，对审计项目实施进度管理、控制与考核，对未按计划进度实施的审计项目，应及时进行提示和督办，并按季度通报考核情况。
(七)推行内部考评和责任追究制度
如何对审计组的工作成果做出正确的评价，这就需要建立起内部业绩评价制度，通过评价、考核来激励审计人员。在审计组内部建立评价制度，做到科学考评、责任明确，这既是审计现场管理的重要方面，也是促进增强质量意识，提高审计水平的有效途径。通过执法责任制等有关制度赋予各个业务部门负责人、审计组组长、审计人员一定的权限，同时明确各类人员在具体审计现场过程中的岗位责任，根据逐级管理的原则，层层落实到每一个人；通过目标责任考核等有关制度和办法，将审计现场管理内容纳入各项具体考评范畴，按照一定的标准，采用尽可能科学、合理的方法对审计组成员工作量、工作效率、工作质量进行考核评定，还可以对审计成果情况进行统计，真实反映审计组取得的审计成果，不仅反映数量，也体现质量，为考核提供依据；建立审计过错责任追究机制，确定过错责任形式，明确追究责任的程序、方法和处理方式，落实责任追究结果，进一步加强审计现场质量控制的制约机制。省厅就在全国审计系统中率先提出对审计人员执法过错责任实行终身负责制。
法制审核制度范文6
清朝的死刑复核制度，亦即中华法系的会审制度，包括秋审和朝审，【1】就典型地体现了中国传统的法律文化特点。秋审，是最重要的死刑复核制度，每年秋天举行。对全部在押的斩、绞监候犯人每年进行一次审录、复核，区别情况处理，或处决，或缓决，或减免，除了少数情实罪实、不杀不足以正典刑者外，使“法无可宥，情有可原”的大多数斩、绞监候者可以得到不同程度的宽宥，兼收刑法威慑警示与恤刑慎罚两种效果，这就是清朝死刑复核制度的基本内容。
一、死刑复核制度的沿革
死刑复核是我国所特有的司法程序，建基于中国古代“慎刑”思想，秋审则是实践层面对“慎刑”思想的一种继承和发展。
我国古代死刑复核，早在汉律中就开始有了一般规定，后经隋唐形成定制，至明清成为“一代大典”，前后有二千多年的历史。
史载汉代“守令杀人，不待奏报”。可见，当时郡县守令就有死刑执行权。汉代统治者根据“天人感应”理论，对死刑实行“秋冬行刑”制度，规定春夏不执行死刑。除谋反大逆“决不待时”以外，一般死刑犯须在秋天霜降以后、冬天以前执行。秋冬行刑制度，对后世有着深远的影响，唐律规定“立春后不决死刑”，而清朝“秋审”制度亦可能渊源于此。汉律还有“有故乞鞫”的规定，允许当事人上书，向上级司法机关请求复审。同时还有“录囚”，即上级司法机关对在押囚犯的复核审录，以检查下级司法机关对案件的审理是否公正。录囚活动使一些冤假错案得到了平反，从而使当时的司法状况得到一定程度的改良，并对后世司法实践中死刑复核制度的形成产生了积极影响。
自汉至唐,从宋到清,大致完善了死刑复核制度。从北魏时起确立了对死刑的判决须经复奏获准才能执行的法制,一直沿用至清末。地方上的死刑案件,必须呈报中央复核,地方司法机关无权随意处决。隋开皇十五年(595),曾立死刑须“三奏而后决”之制。唐承隋制,亦行“三复奏”和“五复奏”制。唐代还首创对死刑判决“九卿议刑”制度。宋代基本沿袭唐代的“三复奏”制度,但未严格执行。明基本上继承唐制,并严格执行,于是，建立了“朝审”。清朝入关后，为维护其统治秩序，缓和阶级矛盾和民族矛盾，在“详译明律、参以国制”的立法思想指导下，建立了独具特色的法律制度，而秋审制度也被确定下来。
清朝所确立的秋审制度，实际上是把明代行于京师的朝审扩大到全国，并废止外省遣官录囚的做法，改为各省先自行审录，上报朝廷统一审定。从顺治到康熙年间，秋审制度在清初就确定下来，并为后世沿用。顺治十年八月刑部题准“朝审事宜日期，于霜降后十日举行”。顺治十五年十月刑部等又遵旨议定：“各省秋决重犯，该巡按会同巡抚、布、按等官，面加详审”，于“霜降前奏请定夺”。康熙十二年十一月谕刑部：“以后各省秋审应令照在京朝审例，豫期造册进呈，亦着九卿、科道会同复核，奏请定夺。”至此，清朝秋审制度规模已具，在京朝审、在外秋决实际上合而为一，成为每年一次的秋审。尽管朝审名目仍保留，实际上只是整个秋审制度中关于在京案件的那一部分。
二、秋审的程序
清朝的死刑案中，由初审机构逐级向上审转复核，最终由督抚向皇帝具题。按《清律》规定，凡严重危害国家统治的犯罪，应判处“斩立决”或“绞立决”。如危害性较小或有可疑者，可暂判“斩(绞)监候”，缓期处决，延至秋天由刑部三法司或九卿会审。【2】作为“秋审大典”的秋审，是每年秋八月在天安门外金水桥西由九卿、詹事、科道以及军机大臣、内阁大学士等会同审理各省的死刑复核案件。会审以后由刑部向皇帝具题。我们平常在清朝影视剧上看到“秋后处斩”的案件就是“斩(绞)监候”案件。“秋后处斩”并不是说等秋天就处死，而是要经秋审，待核定为“情实”，且经皇帝勾决的，才执行死刑。
1. 地方秋审
清代秋审分为地方和中央两个阶段进行。各省秋审又可分为两审。以司道为第一审，以督抚司道为第二审。第一审及第二审的审判事务均由按察司(臬司)负责处理。《大清律例》第411条附例规定：“各省每年秋审，臬司核办招册，务须先期定稿，陆续移咨在省司道，会同虚衷商榷，联衔具祥，督抚复核定拟，至期，会审司道等官，俱赴督抚衙门办理。”(乾隆三十二年定例)
监候的死刑犯人，一般都押在原审州县监狱中。每年年初(离京较远的省份在上一年尾)，各州县就开始审录这些犯人，查其案情是否属实，证据是否确凿，定罪有无枉滥。如审录无误，则造册登记。
州县办完造册，则将犯人连同案卷一起经府解省，交省按察司收押。后为避免道路迂回延误时间，就不再经府而直接解省。又因犯人解送，屡屡奔走于路途多所不便，于乾隆年间定例“缓决人犯解审一次之后”，如无案情变化，“停其解审”，《大清律例有司决囚等第》乾隆二十五年定例，即在原审州县候旨待命。
全省的秋审犯人或案卷都汇集到省按察司，由按察司逐一审核，将各案的看语、案由判决词、略节、案情摘要先期定稿，有时也要会同布政司及在省道台一起商榷定案，而后即请督抚定期会审。在预定的日期，督抚率同在省司道和首府首县一起会审，或审录囚犯，或审录案卷。审录的主要目的是将秋审犯人分为实、缓、矜、留几大类。
会审完毕，督抚将全省本年度秋审案件汇集作一本简明具题，以便皇帝和刑部审阅。除题本外，督抚还缮造黄册奏报，以备皇帝浏览。
各省秋审应注意截止秋审日期。截止日期以前题结的案件，均可入当年秋审。反之，截止日期以后题结的案件，归入下年秋审办理。
2. 中央秋审
各省秋审后，照例奉旨。刑部奉旨后，正式开始办理该年中央的秋审。在秋审实际运作上，刑部各司应先核办各该省秋审案件，各司核办后应送秋审处汇办，然后呈报堂官批阅，再送九卿会审。等皇帝裁决后，再行办理复奏与勾决。
(1)刑部定拟看语。中央秋审系以九卿会审方式进行，九卿会审之前，刑部应就各省秋审案件先行定拟看语。各省督抚秋审本上，刑部便开始进行审核。秋审案件人犯都不解京，刑部所谓看详实际上是审录案件，“以次摘叙案由，分别实、缓、矜、留，出具看语”。刑部的审核其实是先期进行的，并不等待各省的秋审题本，而是 “依原案”核拟，“待五月中旬前后各省题本到齐，再查阅外勘与部拟不符者”。【3】
(2)九卿会审与具题。刑部定拟看语后，应将秋审案件刊刷招册，分送九卿、詹事、科道进行九卿会议。秋审的会审即所谓“秋谳大典”。每年八月中旬的某一天，大学士、九卿、詹事、科道后来扩大到内阁学士、太常、太仆寺卿等齐集天安门前、金水桥西，凡“三品官衔则与会审”。
朝审先于秋审一天进行。秋审过后，刑部领衔以参加会审全体官员的名义向皇帝具题。此项具题系逐次分省办理，每省案件各分实、缓、矜、留四本。另外，有关“服制”案犯、“官犯”均单独作一本。情实类另造黄册，随同进呈。
(3)皇帝裁决。清代诸帝均极重视秋审，乾隆帝曰：“秋审为要囚重典，轻重出入，生死攸关。直省督抚皆应祥慎推勘，酌情准法，务协乎天理之至公，方能无枉无纵，各得其平。”又曰：“国家秋谳大典，上系刑章，下关民命，虑囚时设情法未衷于至当，何以弼教之用心?”九卿会审各省斩、绞监候案件后应具题奏闻，皇帝须为裁决。裁决时，皇帝常与内阁大学士及军机大臣商酌，皇帝对情实的招册最为重视，经常一一披览。凡奉旨情实的死罪人犯，行刑前仍须复奏及勾决。
三、秋审的内容
凡“斩、绞监候”的案件都要进入秋审程序。何种罪名立决，何种监候，《大清律例》均有明文规定。按乾隆五年修订之《大清律例》计，立决有132条，另有凌迟17条也是立决，监候有287条，总的说来是监候多于立决，也就是大部分斩、绞死罪案件都要纳入秋审程序。经过秋审的案件分为情实、缓决、可衿、留养承祀四类，除情实奏请执行死刑外，其余三类均可免于死刑。
1.情实：指案情属实，适用法律无不当的意思。这种情况当然是“奉旨勾决”，凡入情实，除幸免于勾者，均要勾决，执行所拟死刑。所以，入情实是秋审人犯中最重者。这类案件多属谋杀、枉法赃、奸等严重犯罪案件。
2.缓决：指案情属实，但危害性较小，继续在原审州县监候，本年不执行死刑，下一年再入秋审，如此往复，直到减等或改入情实。一般地说，秋审缓决案犯可获得减等处罚。凡属缓决的案件一般是戏杀、误杀、擅杀等。
3.可矜：指案情虽属实，但有可以宽恕的情节，此种情节大多可以免于处死，改判其他刑罚。什么样的罪名是情有可原﹖《大清律例》条款没有明确规定。乾隆二十七年所定条例中举一例：“如子妇不孝，詈殴翁姑，其夫愤激致毙”者为可矜，因其“情切天伦，一时义激”所故。凡可矜，或减流，或减徒。
4.留养承祀：指情况属实，情节较重，但因父母、祖父母年老患病，无人奉养，且本人又是单丁(独子)者可免于处死。但仅仅适用于非“十恶”【4】的死刑案件。这个量刑条件是中华法系量刑中非常特别的一点，体现了封建社会重视宗祠的方面。
以上四类的会审结果，都必须奏请皇帝裁决，才具有法律效力。
四、秋审的意义
秋审是清朝特别重要的司法审判制度，具有重要的研究价值与意义。其意义包括历史意义与现实意义。
1.历史意义
秋审在清朝作为一种最高级别的死刑复核制度，是对中国古代死刑复核制度的继承发展。从顺治元年刑部建言朝审起，直到宣统三年的档案中仍能发现秋审黄册，可见秋审制度与清朝相始终。
清朝统治者如此重视秋审制度，根本原因是为适应清朝君主专制、中央集权极端强化的需要。秋审将死刑案件的审理与复核纳入了国家严格的司法程序中，使生杀大权出之于朝廷，从而使封建专制皇权统治得到了保证。秋审在清朝被视为国家大典，在当时具有重大社会意义，对清朝统治者维护自身统治、巩固多民族国家的统一，发挥了一定的作用。
同时，在“慎刑”思想基础上，秋审制度使死刑的威慑力量与恤刑仁政的社会、政治得到了统一的体现。根据史料记载，以乾隆朝为例，每年斩绞重囚约计3000人左右，其中立决与秋审情实勾决相加约占1/3到1/2，也就是说大部分斩绞重囚都纳入了缓决。值此正当清朝鼎盛之时，司法制度可以有保证地在既定轨道内运行。
但是到了清末，由于封疆大吏获得了前所未有的司法权，可以先斩后奏，不必遵守法定的程序，秋审制度也就废弛了。
2.现实意义
清朝的死刑复核制度给今人留下何种思考呢?近年来，随着一批冤假错案的披露，死刑复核问题在我国社会上引起了激烈震荡。法学专家异口同声，最高人民法院应该收回死刑复核权。
多年来，社会对于死刑的争议主要在于死刑复核程序有名无实。刑事诉讼法规定的死刑复核程序从来没有得到执行，“两法”关于“死刑由最高人民法院核准”的规定形同虚设。在古中华法系中，秋审始终是由皇帝亲自裁决审判，然而最高人民法院却把绝大多数死刑案件的核准权下放给各省高级人民法院行使。而许多二审案件中，高级法院却并不实际履行死刑核准的程序，而是直接由二审判决(或裁定)代替死刑复核，致使法定的这一特殊审判程序成为空文。
一是正确处理慎刑和重刑的关系。目前，重刑思想比较普遍，慎刑思想仍不被广泛接受。该不该判死刑，较轻的量刑条件应该在《刑法》中修订。
二是严格按照法定程序执行死刑复核，确保死刑复核的正确性。我认为在二审案件中，为了不使死刑复核程序成为空文，高级法院应在案件终审后专门另组合议庭对终审案件进行复核确认。此外，在死刑复核程序中，虽在规定里最高院不一定要提讯犯人，但有条件的一般应提讯犯人，做到仔细、公正的复核。
三是检察机关要加强死刑案件复审的法律监督。古中华法系中的“三司会审”等制度留下的文化思考，就是死刑复核应该由另外的单位监督。在法制观念健全的今天，我们更应强调国家公权机关之间的互相制衡和监督。具体在复核方面，就是检查院应成立死刑复核案件专门监督机构，专门派员列席最高人民法院、高级人民法院复核死刑案件的会议。这对于公正执法有极大的帮助。
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【[1]】朝审，对刑部判决的重案及京师附近绞监候、斩监候案件进行复审，霜降后十日举行。朝审实际上是秋审制度关于在京案件的那一部分。
