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政策性金融机构的职能范文1
(一)日本政策性金融监督制度
日本政策性金融与商业性金融高度平行并列与对称，把政策性金融与商业性金融二者严格划分开来(机构分离、业务分离、管理分离、法律分离)，并自成体系。各种政策性金融机构分别单独立法予以监督、保障与制约，并多次修改和完善。如，《日本政策投资银行法》、《日本国际协力银行法》、《农林渔业金融公库法》、《日本中小企业金融公库法》等。虽然日本的政策性金融机构在国内被归入“银行和其他金融机构”一类，但它们并不受主要适用于普通商业银行的《银行法》的约束。在日本政策性金融监督机制中，政策性金融机构受到政府许多相关职能部门的业务指导，尤其是受财务省(原大藏省)资金、财务方面的协调与制约的力度较大，但限于政府授权和法定的范围之内，金融公库受主管大臣的干预程度也很大(如公库每季度经营计划必须经主管大臣批准，并定期报告资金运用情况)，但政策性金融机构不受中央银行和金融监督厅的监管。20世纪90年代以来，日本金融监管体制在经过了一番大的改革和调整后，于2000年7月在金融监督厅的基础上正式成立金融厅，其职能定位为负责对民间金融机构和金融市场的统一监管，而政策性金融机构仍不属于其监管。同时，所有的政策性金融机构都要接受独立的审计部门即会计检察院的审计检查。日本政策性金融监督的特殊权力结构集中体现为董事会或理事会的组织形式，几乎所有的政策性金融机构都设有董事会或理事会这种最高的决策权力机构。
(二)德国政策性金融监督制度特征
讲究秩序的德国，政策性金融由政府依法单独监督。德国是最早建立金融综合监管机构的国家，联邦银行业监管局实际上是一个综合性金融监管当局(因德国银行业可以同时经营证券和保险)，但德国复兴信贷银行等政策性金融机构则不属于其监管之列，而是依据独立的法律由政府职能部门监督制约其行为的，《德国银行法》和德国有关的商法典也不适用于它们。《德国复兴信贷银行法》第1章规定，该银行是依据公共法设立的法人团体；第12章规定，该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。政策性金融机构奉行不与商业性金融机构竞争的补充性原则和中立原则。依据德国复兴信贷银行法规定，作为一家政府的政策性银行，其业务范围必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务(补充性原则)。同时还规定，该银行有政府支持，享受政府的优惠政策，在金融市场上就必须保持中立，不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则(中立原则)。因此，在实际操作中，该行发放贷款原则上都必须通过商业银行转贷给借款人，基本不直接发放贷款。但它的具体业务却不受政府干预，始终保持经营决策的独立性、稳定性和灵活性。政府还给予政策性金融机构长期享受税收减免的特殊政策。德国住房储蓄银行的存、贷款本息免征所得税，德国住房信贷协会的住房贷款也长期享有免税特权。
(三)美国政策性金融监督制度特征
美国对政策性金融单独立法授权。美国是一个善于并且主要利用间接手段来干预调节经济的国家，对于政策性金融机构的监督，政府主要是通过立法决定其活动宗旨、基本原则、政策方向等一系列“框架”，而具体业务活动、日常管理则不必政府事无巨细统统过问。美国的农业政策性金融监督体系是建立在如下三部法律的基础上：1916年的《联邦农业信贷法》、1923年的《农业信贷法》和1933年的《农业信贷法》，据此分别建立的美国土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行，在还清政府的投资，成为独立的合作金融机构后，仍受联邦农业信贷管理局的监督和检查，因此其农业信贷业务不自觉地遵从了政府的政策意图，成为美国农业政策性金融体系中的骨干力量。政策性金融机构依法定位制约。以美国进出口银行法为例，该法包括银行设置目的、基本权限、内部组织机构、与政府的关系、银行融资的条件、融资出口商品的重点及种类限制、融资国别限制、融资公正性(反补贴)目的，以及其他一些禁止融资的限制等等。1978年，参众两院又通过了《进出口银行法修正案》，还陆续制定了一些其他相关法律。通过对进出口银行详尽的法律定位、限制与说明，使银行的运行建立在明确的法律基础之上，以便于政府对其进行监督、管理。政策性金融机构主要是由与其业务相关的政府职能部门监督、协调与制约，政策性金融监督的权力结构也主要体现于董事会的组织形式上，并由总统直接任命其主要官员。美国进出口银行的最高权力机构为由5名成员组成的董事会，董事会成员由总统任命并经参议院确认。美国联邦住房贷款银行体系依据《1932年住房贷款银行法》建立，由联邦住房贷款银行委员会负责监督和协调，该委员会3名负责人均由政府任命，任期4年；每个联邦住房贷款银行的领导权力机构是董事会，由12名成员组成，其中4名由联邦住房贷款银行委员会任命，任期4年，8名由会员选举产生，任期2年。美国联邦存款保险公司由一个3人组成的董事会负责管理，成员由总统任命。
二、建立健全我国政策性金融监督机制的建议
借鉴世界各国政策性金融监督制度及运作机制的经验，我国应尽快构筑有本土特色的政策性金融监督体制。当务之急是从监督的法律依据、监督的主体结构和监督考评指标体系等方面尽快建立健全中国政策性金融监督机制和结构。其中，特别是要加强对政策性银行的政策导向作用的引导，尽量减少其片面追求盈利的动机，有所限制其兼营商业性业务的规模和范围。
(一)尽快出台专门而特殊的政策性金融法律法规
实现依法监督、制约和引导的规范性要求。政策性金融法律体系既包括对不同政策性金融机构的单独立法，也有专门的政策性金融监督条例，以及具体的业务管理制度，如《政策性银行业务管理办法》、《政策性银行贷款通则》、《政策性银行不良贷款划分及认定办法》等规章，使对政策性金融机构的监督和考评有法可依。
(二)在政策性金融监督主体上分为宏观和微观两个层次，并体现为不同的监督机制和治理结构
通过这两个监督层面或外部治理和内部治理的有机统一，形成政策性金融机构的监督机制、决策机制、激励约束机制和自我调控机制等相互结合的良好的治理结构，进而为其业务行为提供行动界限和激励机制。宏观层次的政策性金融机构监督主体应该是国务院“政监办”。即建立一个由国务院有关职能部门参与和共同组成的权威性的“政策性金融机构监督办公室”，负责对政策性金融机构的总体性协调、规划、考评、人事安排、经济处罚和依法监督。微观层次的政策性金融机构监督主体，是由不同的政策性金融机构分别构成的特殊形式的董事会(或理事会)。董事会主要负责日常经营决策、政策执行和内部稽核监督控制。之所以称其为特殊的董事会，主要体现在有别于商业性金融机构由股东大会选举的董事会的成员构成上。即政策性银行的董事会成员结构必须是经国务院批准和任命的、由业务相关的政府职能部门、金融机构和商业界的代表以及学术机构的专家等有关人员共同参与组成。
(三)制订一套适合政策性银行业务特性要求的科学的业绩考评标准并自成体系
考核指标要定量化和具体化，含义必须明确，可统计和进行纵向、横向的比较，要超越类似于或雷同于商业性金融机构的盈利性考评要求，在注重评价政策性金融的政策实现度的基础上，将其政策性贡献同其工作业绩和工作报酬也同时挂钩和制度化，体现规范、约束机制与激励机制的有机统一。一般而言，衡量和评价政策性金融的效果不外乎两个方面：一是财务稳健度，主要参考资产质量和利润两个指标，综合考察经营管理水平。政策性金融机构作为一种金融机构，也要求其资产安全(风险大的政策性项目，应该由政府财政或相应决策部门提供担保或贴息)，以及至少是保本微利基础上的非竞争性盈利。这是政策性金融机构生存和可持续发展的基本要求。二是政策实现度，包括政策性银行与政府的沟通协调度，政策性信贷政策与经济政策的关联度，贷款、担保和保险对形成现实生产和出口能力的贡献度，对社会投融资安排的便利度，产业发展目标的实现度，地区发展目标的实现度等具体指标。当然，要严格准确地认定和区分政策性亏损和经营性亏损。对于政策性亏损，应该由政府财政兜底；对于经营性亏损，必须追究相关人员的经济和法律责任。
第四，要注重发挥国家审计监察和新闻媒介的社会舆论监督作用。政策性金融机构也要定期向社会公众公开、公布财务报表和业务活动情况，增加透明度，以尽可能地防止“内部人控制”和寻租现象。
政策性金融机构的职能范文2
关键词：政策性金融机构;负向互动;社会控制;立法
中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05
我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。
我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。
一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础
社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。
政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。
从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。
二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段
个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。
另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。
现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。
我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。
三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件
市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。
（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制
影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。
（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨
从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。
在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。
（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构
法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。
（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度
政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。
（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制
责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。
参考文献：
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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions
Wang Wei Wang Manxue
（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）
政策性金融机构的职能范文3
关键词：金融；政策性金融；金融机构
一、发展政策性金融的作用和意义
政策性银行几年来的实践表明，在国务院的领导下，按照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐步完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和化解了金融风险，促进了国民经济发展。它不以盈利或利润最大化为经营目标，经营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能。
1.政策。主要表现在政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，通常以优惠的利率水平、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。这特别表现在基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因而需要采取政府直接的财政补贴和政策性金融的大力支持，但由于发展中国家财力所限，强度难以很大，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的、强有力的扶植与推进。而在发展中国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业给予巨额的、持续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
2.诱导。指政策性金融机构的资金投放导致间接地吸引商业金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或重点产业的放款，充分发挥其首倡性、引导，从而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，达到以较少的资金推动更多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。一般说来，政策性金融机构对处于成长前期、发展前途不明的重点产业先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而增强了商业金融机构的投资信心。当商业金融机构对某一产业的投资热情高涨起来后，政策性金融机构就逐渐减少其投资份额，把该投资领域让给商业金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。
3.区域经济梯度整合的功能。政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配台政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济一体化发展。这主要是在商业性金融完全按照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，这种逐利是合理或有效的；但从宏观经济运行和社会合理性角度看，则会带来产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的主要活动领域，例如农业、中小企业、住房、某些基础性产业以及边远落后的地区正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，特别是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了独特的积极作用，这也是我国西部大开发战略中政策性银行的主要功能之一。
二、我国政策性金融存在的问题
我国政策性金融机构在配合国家产业政策的实施，支持、推进基础产业、基础设施和重点项目建设以及加强宏观调控等方面发挥着越来越重要的作用。然而我们必须清醒地看到，我国政策性金融在发展中经历着许多艰难与困苦，面临着诸多的矛盾与问题。这些矛盾与问题正困扰着我国政策性金融的进一步发展。
1.政策性金融主体性质的定位发生偏差
关于政府性金融主体的性质已由国务院的有关文件作了明确的规定，它是“独立法人”，“实行独立核算、自主、保本经营、企业化管理”，然而在实践中却过于强调“三自一保”(自主经营、自担风险、自我约束和保本微利)的经营机制。既然强调政策性金融机构是独立法人并实行独立核算，为什么在强调自主经营、自担风险、自我约束的同时只追求保本微利而非经济利益最大化?这显然是一种权利与义务不对称的表现。政策性金融机构性质过分偏向“独立法人”――企业而远离这种企业的“政策性”，其结果是淡化了政策性金融机构的政策性特征，从而又模糊了其与商业性金融机构的应有区别，阻碍了原国有专业银行真正实现向商业性银行的转型，同时也损害了政策性金融机构自身的健康发展，陷自身于迷茫困惑的窘境。
2.政策性金融主体的资产与负债失衡
作为政策性金融机构主体性质定位偏差的必然结果之一，是其资产与负债难以达到均衡与稳定。这种失衡突出表现在：
(1)总量失衡。政策性金融机构过分趋近企业而偏离政府财政，导致财政性拨款和贷款渠道的梗阻甚至断流。而其一般不被允许直接吸收社会闲置资金的限制，更使其筹资渠道变得单一，最终不得不主要依靠向商业性金融机构发行债券和向中央银行借款来融资。与此同时，由于我国尚处于社会主义初级阶段，基础产业、基础设施等政策性项目的建设需要政策性金融的强有力支持。政策性金融资金供给的有限性与不稳定性，使其难以及时有效地满足政策性产业、项目快速发展所形成的对政策性金融资源的刚性需求。
(2)期限结构失衡。国家政策性产业和项目的投资建设，往往不仅数量巨大且期限较长，而政策性金融机构向中央银行和商业性金融机构的借款等负债却一般表现为资金使用权的短期性。政策性金融资源投放的长期性与来源的短期性矛盾及其尖锐化，导致资产与负债在期限结构上的失衡。
(3)收益与成本的失衡。已如前述，政策性金融资源流入的产业和项目一般是具有明显外部间接净正效应但其内部直接经济效益相对较低的准公共产品，因而政策性金融机构的资产收益往往较低，有时甚至出现负收益，这是由政策性特点所决定的。与此形成强烈反差的是，实践中政策性金融机构负债渠道单一，不得不主要依靠向中央银行借款和向商业性金融机构融资，从而形成其负债的高成本。资产低收益与负债高成本的严重失衡，正威胁着我国政策性金融机构的生存与发展。
3.政策性金融主体的外部环境不够宽松与理想
政策性金融机构的成长有赖于良好的外部环境，然而目前我国政策性金融机构的外部环境还远不够宽松和理想。主要表现在：
(1)受商业性金融机构的制约。商业性金融机构对政策性金融机构的制约主要表现在两个方面。其一，在政策性金融机构初建之时，原国有专业银行借政策性金融与商业性金融分离分立之机，将大量不良资产的沉重包袱推给了初生的政策性金融机构，导致政策性金融机构的先天不足。其二，因目前我国政策性金融分支机构不足的限制，相当多的政策性金融业务不
得不委托一些商业性的金融机构来付诸实施，某些商业性金融机构挤占挪用政策性金融资源，从而形成对政策性金融发展的制约。
(2)受国有企业发展的制约。我国政策性金融服务的基本对象群体是国有企业。遗憾的是国有企业改革尚未最终成功，而且亏损现象仍然比较普遍和严重。由此导致政策性金融机构的资产被长期占压、收益低下、质量下降，极大地制约着资产与负债均衡的实现，影响了政策性金融业务活动的正常开展和经营机制有效运行。
三、我国政策性金融的改革建议
1.正确认识政策性金融主体性质，进一步理顺其与政府财政和商业性金融机构的关系。
政策性金融机构是一种政策性企业。作为企业当然应该拥有一定的自主经营权，应该进行经济核算，允许追求企业自身的经济利益，这也是保证政策性金融可持续发展的必然要求，否则，企业将难以在竞争中生存与发展。另一个方面作为政策性企业，政策性金融机构必然是一种政府银行或者说政府财政性金融机构。这就是说，政策性金融机构是政府用于控制调节社会经济的重要杠杆。政府是这一杠杆的运用主体，杠杆运用的范围、杠杆作用的力度等均受政府的直接控制与影响。从这个意义上说，政策性金融与政府财政具有共性和密切联系，两者都是政府直接用于调控社会经济的重要手段。要根据我国具体的历史发展阶段，界定政府性金融的业务范围和大致的业务规模，也就是为政策性金融之“鸟”构造一个尽可能精致的“笼子”。
2.规范和稳定政策性金融机构的资金来源，促进政策性金融机构资产与负债的均衡。
(1)政府财政无偿拨款、有偿贷款应成为政策性金融机构的基本资金来源。财政无偿拨款具体分两个部分：一部分形成政策性金融机构的资本金；另一部分用于政策性金融资产低收益而负债高成本的缺口补偿。原来由财政直接安排的企业政策性亏损补贴也应通过无偿拨款的方式纳入政策性金融业务范围，由政策性金融最终实现对各类企业的政策性亏损补偿。财政对政策性金融机构的无偿性拨款应成为财政预算经常而稳定的支出项目，绝不能时断时续、时多时少。财政信用支出中用于基础产业、基础没施、重点项目建设的政策性财政投资，应归口纳入政策性金融业务，并以有偿贷款的方式由财政借给政策性金融具体配置，贷款条件相对优惠。需强调的是，政府财政不应事先指定贷款的具体投放项目，政策性金融机构也不能为自身经济利益而以此优惠性财政贷款与商业性金融资源竞争项目，政策性金融机构应在政府预先划定的政策性项目范围内，具体选择有一定优势的政策性投资项目。在这层关系上，政策性金融机构实际上担当政府财政信用资金贷放的受托人、人。
(2)注意借鉴日本等外国政策性金融融资的成功经验，采取切实可行的作法，将我国的邮政储蓄、社会保险和保障基金列入政策性金融机构可融资的范围。融资渠道的多元化和资金来源的稳定充裕，是政策性金融可持续发展的重要前提。我国邮政储蓄、社会保险和保障基金可让渡使用权的时间跨度较长，并且其数量将随社会保险与保障制度的完善而稳步，这些无疑表明了它们有可能而且也适合成为我国政策性金融机构稳定的、可持续的资金来源，关键在于作好科学的规划和合理的规范。
3.建立健全政策性金融机构内部结构体系和风险防范、管理与控制机制。
政策性金融机构的职能范文4
关键词：农村金融机构；金融服务；功能定位
中图分类号：F830.33 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2014）01-0095-03
农村金融是我国金融体系的重要组成部分，是支持服务“三农”的重要力量。农村金融机构在三农方面的作用主要有三点：促进农业增长、保持农村稳定、帮助农民增收。当前我国农村金融改革虽取得了阶段性成果，但农村金融依旧还是金融体系的薄弱环节。
目前，孝感市农村金融服务体系形成了一个以农村信用合作机构为基础，商业性金融与政策性金融分工协作的正规金融服务体系和非正规金融并存的格局。其中，正规金融机构包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、邮政储蓄银行以及村镇银行等。非正规金融包括民间借贷、私人钱庄、各种民间合会等。农村的非正规金融在制度体系、风险控制等方面还存在很大的问题，处在探索发展阶段，在农村金融服务方面起主要作用的仍然是正规金融机构。因此，笔者将着重对当地正规农村金融机构的农村金融服务问题进行分析和研究。
一、孝感市农村金融机构概述
中国农业发展银行是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，其主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，国家支农、惠农财政资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。中国农业发展银行孝感市分行于1996年11月28日挂牌成立，现辖6个县（市）支行、1个营业部。2012年底，各项贷款总计60亿。其中，政策性、准政策贷款44亿，商业性贷款16亿。
中国农业银行是中国大型上市银行，其主要任务是：根据国家的方针、政策和法规，组织编制和执行农村信贷计划，筹集农村资金，统一调度和管理农村信贷资金，对农村的机关、团体、企业及事业等单位实行现金管理和工资基金管理以及做好农村货币流通的调查工作。中国农业银行孝感分行自1979年成立以来，经过30多年的发展，现有8个一级支行和58个营业网点，在岗员工1097人。制定了“面向三农，服务城市”的发展战略。农业银行一方面继续贯彻中央的支农、惠农政策；另一方面作为盈利性商业银行开展了一系列以“服务”为主题的网点转型工作。多年来，孝感分行秉承“诚信立业，稳健行远”的核心价值观，不断加大对孝感经济社会发展的支持力度。搭建银企合作平台，加大信贷投入，全力支持孝感重点产业倍增计划。深化三农服务，以农业产业化龙头企业为重点、以金穗惠农卡为纽带，支持农民、农业、农村发展。
农村信用合作社是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。孝感市农村信用合作社联合社下辖孝南、大悟、安陆、云梦、应城、汉川、孝昌7个县级农村信用合作联社，全辖现有机构网点152个，员工2765名，网点数占全市金融机构总数的38.3%，是全市金融行业中机构人员最多、服务覆盖面最广、贷款投放最多、服务“三农”力度最大的金融机构。近几年来，孝感市农村信用社加大改革发展步伐，不断拓展业务范围。主要业务有存款、贷款、结算、中间业务等。其涉农贷款增长与新农村建设同步，充分发挥着农村金融主力军的作用。总体来看，孝感市农村信用合作社正处于一个积极健康的发展态势。
孝感市邮政储蓄银行成立于2008年3月20日，下辖6个县（市）一级支行。自成立以来，开办业务品种不断丰富，服务渠道不断延伸。目前，孝感市仅有湖北汉川农银村镇银行一家村镇银行，该行以“立足县域，服务三农”为办行宗旨，结合城乡农业产业化、农村城镇化、城镇工业化的“三化”发展趋势，更加全面地支持当地经济建设。
二、孝感市农村金融机构各类金融业务比较分析
孝感市的正规金融机构主要有合作性金融机构、商业性金融机构与政策性金融机构三类，它们分别起着主导作用、支持作用和引导作用。
（一）存款业务比较
孝感市的云梦县有九镇三乡，270个村委会，1617个自然村，总人数60多万人，其中农业人口44万人。云梦县的网点有6个，4个集中在县城，乡镇网点仅2个，80%以上的乡镇只有农村信用社和邮政储蓄银行。作为政策性金融机构的农业发展银行，其主要存款业务是办理业务范围内企事业单位的存款及协议存款、同业存款等业务。而孝感市农村信用合作社联合社下辖的农村信用社存款业务品种丰富，服务方便、快捷，主要存款产品包括个人通知存款、存本取息定期储蓄、教育储蓄、零存整取定期储蓄、整存整取定期储蓄、定活两便、对公存款等。
在存款业务方面，农村信用社有网点多，覆盖面广的优势。相较于农业银行和农业发展银行，农村信用社更能深入到许多偏远的农村地区，因此能更好的服务于农户。但在网点硬件设施、人员素质培训和服务功能方面农业银行都优于农村信用社，并且作为传统金融机构，农业银行的企业品牌和企业形象更加深入人心，因此绝大多数大中型涉农企业还是偏向在农业银行办理存款业务。而农业发展银行因受其政策性职能的约束，在存款业务办理方面具有较大的局限性。
（二）贷款业务比较
农业发展银行是政策性银行，主要的贷款业务有储备粮贷款、粮食调控贷款、商业储备贷款、粮食收购贷款、粮食加工企业贷款、农业生产资料贷款、农业产业化龙头企业贷款、农村流通体系建设贷款等。目前，农业发展银行孝感分行存在信贷审批效率不高的状况。从现有信贷管理体制来看农业发展银行实行的是总分行制，通过逐级授权的方式管理基层县区级支行的经营活动。基层农发行开展银团贷款业务需要层层上报，由总行审批导致程序复杂，审批链条长，信贷审批效率亟待提高。
农村信用社县级为一个独立法人，在贷款审批方面的自更大且审批程序相对简单。具有贷款额度可大可小，贷款期限可长可短，贷款用途覆盖面广，贷款方式灵活多样等优势，这也为其更好地服务于基层农户提供了保证。孝感市云梦县农村信用社专为农户设置的几个贷款产品有“龙头企业+农户”贷款、订单农业贷款、农村专业组织成员联保贷款、农户保证担保贷款和农户小额信用贷款等。农村信用社根据国家规定，专门对农村的贷款占比在70%以上，充分发挥了其在农村金融服务中主力军的作用。
农业银行是“一级法人”管理模式，除了年度信贷计划受到上级控制外，在信贷资金运用上，必须按照先授信再用信的流程要求，走集约化经营道路。基层银行资产业务的信贷立项、调查、授信、审批、投放等逐步走向规范化，其前提是信贷项目必须通过国家行业限制、节能减排、重复建设等名目繁多的信贷准入门槛，而且各级对风险控制的要求也相当高，下级行除“小额农贷”外，一般无审批权限。这在很大程度上限制了对农贷款的投放力度。农业银行孝感分行现行的金融产品相对单一，仍以传统产品为主，主要是面向中小企业、农业产业化龙头企业进行信贷支持。个人消费类、生产经营贷款仅适用于城镇。尽管农业银行也开设了面向农户的信用贷款和担保贷款，但由于风险过大，在实际操作中，基本不实行信用贷款，以及较少实行联保贷款。常见的个人贷款方式有，请公务员、教师或内部员工来担保的方式贷款，对于城中有住房、有门面的个人采用抵押担保的方式贷款。
面对大量需求资金的农户，农业银行现行办贷模式和办贷力量明显不足，信贷供给与普通信用农户资金需求不适应，农户资金来源主要依靠源于农村信用社等合作性金融机构。由于农业银行和农业发展银行均实行的是总分行制，是“一级法人”管理模式，在贷款审批效率方面相较于农村信用社程序复杂，审批链条较长，且贷款额度和期限也没有农村信用社灵活。
（三）中间业务比较
孝感市农业银行多年来坚持开拓创新，不断加大金融产品服务创新力度。先后推出了金钥匙、金穗卡、金e顺、金光道等一系列品牌产品，已形成了品种齐全、特色鲜明、本外币结合的现代金融产品体系。农业银行还了“新农保”业务。自取得“新农保”独家以来，孝感市农业银行投入大量的人力、物力、财力，主动配合各级政府开展工作。针对部分偏远乡镇没有营业网点，农户办理业务不便的现状，积极开展电子银行业务。在农村安装转账电话、开通个人及企业网银、短信平台，形成了连接城乡、功能齐全的电子化金融服务网络。
农村信用社在办理中间业务的时候一般不能直接作为信用活动的一方出现，即不直接以债权人或债务人的身份参与，一般不使用农村信用社自有资金。孝感市的农村信用社中间业务品种多、收费低、服务优，主要有各类保险业务、办理银行卡业务、工资业务、收费业务、短信服务平台等。其现有的支付结算系统通过多次改造升级后，也处于行业先进水平，具有速度快、收费低、品种多、保安全的特点。主要支付结算业务包括：大、小额支付系统，农信银汇兑业务，农信银通存通兑业务，小额通存通兑，转账电话业务，农信银自助结算业务。
农业发展银行主要办理开户企事业单位结算、发行金融债券、办理保险、资金结算、代收代付等中间业务。同时还办理粮棉油政策性贷款企业进出口贸易项下的国际结算业务以及与国际业务相配套的外汇存款、外汇汇款、同业外汇拆借、代客外汇买卖和结汇、售汇业务。
农村信用社在开发中间业务方面缺乏技术支持，人才也相对匮乏，在建立内控制度与防范中间业务风险方面也存在着很大的不足。农业银行作为国有四大行之一，内控制度健全，防范风险能力强，相较于农村信用社在中间业务方面更具优势。农业发展银行由于品种客户窄和起步晚等原因，致使其中间业务与商业银行之间存在一定差距。
三、农村金融机构在农村金融服务中存在的问题
通过对孝感各农村金融机构在农村金融服务方面基本情况的了解，以及对合作性、商业性、政策性农村金融机构在各类银行业务方面进行比较分析，发现了农村金融机构在农村金融服务中存在着农村金融机构职能分工混淆、功能定位不明确的问题，导致其无法满足农村对资金和服务的多样化需求。
（一）政策性金融机构支农力度逐步弱化
农业发展银行在功能定位和资金来源上受到很大的局限，因此其盈利水平相较其他金融机构偏低。由于其业务范围非常狭窄，功能在逐步退化的同时也伴随着支农力度的逐渐弱化，难以承担我国政策性金融的重任。功能的相对单一导致农业发展银行在支持农业产业化、农村综合开发、农村基础设施建设、农业科技推广等诸多农村经济发展的关键环节方面受到制约。后期的政策调整使其仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，造成农业发展银行退化成粮棉的收购银行的结果，而亟须政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设等方面却得不到应有的政策性金融支持。
（二）商业性金融机构对农村金融服务力度减弱
农业银行目前承担着农村扶贫、农业综合开发以及农业基础设施建设等农村政策性金融业务，但为获取足够的资金来源和高额回报，应对外资银行的挑战，农业银行几年来实行商业化改革，实施了一系列限定农业贷款的政策，其信贷重心正由农村转向城市、由农业转向商业。逐利动机驱使农业银行从农村抽取大量资金转移到城市运作，使大量农村资金非农化。在这种经营战略主导下，银行贷款投放集中于少数重点企业，而对乡镇工业、特色农业生产及农业深加工等企业发放的贷款在逐步减少。因此，农业银行对孝感当地农村经济的支持作用日趋减弱。
（三）合作性金融机构逐步走向商业化
农村信用社等合作性金融机构作为专门为农民提供金融服务的金融机构，仍然有沉重的历史包袱，且其商业化发展正逐步背离合作金融性质。在中国农业银行不断改革过程时期，农村信用社在农村金融市场中的主体地位逐渐显著。目前农村信用社多项贷款余额中农业贷款余额占金融机构农业贷款余额的比重超过80%。然而，农村信用社在追求自身利益最大化的驱使下，日渐与商业性金融机构趋同，片面实行选择性贷款的特征日益明显，贷款结构表现出了日趋“非农化”和“城市化”倾向。选择性贷款现象严重导致其放贷的范围对象都具有严重的局限性，一般农户获得贷款的可能性不断降低。商业化发展背离了合作金融性质，严重影响了农村信用社为当地“三农”服务的效果。
四、优化涉农金融机构对农村金融服务的建议
目前，我国农村金融机构结构体系仍然很不合理，需要根据农村需求多样化的特点，积极发挥政府的导向作用，加大各种政策措施力度，构建适应“三农”特点的农村金融体系，提升“三农”金融服务水平。针对农村金融需求多样化的特点和社会主义新农村建设的需要，必须积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融机构，着力构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。因此，需要对农村金融机构的功能进行重新定位，使农村金融真正做到为农民服务。
（一）加强政策性金融的支农力度
政策性金融的本质是财政手段和金融手段有效结合，弥补金融市场“失灵”。首先，由于农业银行和农村信用社承担着较多政策性金融产品的供应任务，因此，要把农业银行和农村信用社中的政策性金融业务分离出来，将农业银行的政策性金融业务划归给农业发展银行，对农业信用社承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，也应划转给农业发展银行，统一由农业发展银行集中管理，充分发挥政策银行的优势。其次，针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融职能的局面，需重点完善农业发展银行功能定位和运作机制，扩大政策性业务范围，在继续做好粮棉油收购融资基础上，大力开展有政策指导、资本约束、与“三农”相关的业务，突出加大对农业综合开发、农村基础设施建设等中长期项目的金融支持，真正使其成为政策性金融服务“三农”的骨干和支柱。合理界定它的业务范围， 使农业发展银行真正从单纯的“粮棉油银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整甚至是农产品进出口的综合型政策性银行。
（二）加强商业性金融对农村市场有效金融需求的服务
作为商业性银行的农业银行应加大对农村金融的支持，强化商业银行支农的社会责任。商业银行要按照中央要求，稳定县域机构和业务。鼓励和支持各类商业银行到农村地区设立机构，开拓业务，自觉履行社会责任，将一定比例信贷资金运用于“三农”，加大对“三农”的信贷支持力度。农业银行要按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则，稳步推进股份制改革，在借鉴现有国有商业银行改制经验的基础上，重点处理好“面向三农”和“商业运作”的关系，完善经营管理体制，加快经营机制转换，充分利用在县域的资金、网络和专业等方面优势。加大对县域经济发展的支持力度，努力成为商业金融服务“三农”的支柱和骨干。保留农业银行在农村的营业机构，可以农村信用社汇兑结算业务，有利于解决农村信用社“汇路不通”的问题。农业银行资金力量相对雄厚，政府可以出台优惠政策或财政补助，引导农业银行向农村投放资金，为农业开发和农业产业化经营提供规模较大的资金服务。
（三）加强合作性金融对农村金融服务的主导作用
农村信用社作为主要的合作性金融机构，应继续发挥其主力军的作用。明确农村信用社的市场定位，是其保持竞争力的关键。同时要进一步深化农村信用社改革，改革中应遵循以下基本原则：一是按照市场经济运行规则，明晰产权关系，促进农村信用社法人治理结构的完善和经营机制的转换，使农村信用社真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的市场主体；二是按照为“三农”服务的经营方案，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导的原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展和管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合的原则，充分发挥各方面积极性，明确农村信用社的监督管理体制，落实对农村信用社的风险防范和处置责任。在深化改革的同时，农村信用社应发挥自身的自主性大，灵活性强的优势，业务经营进行灵活调整，开发和创新差异化的金融产品，加快建立存款保险制度，着重面向乡镇企业、农村个体私营企业和农户，更好地满足农村客户的金融服务需求。
五、结束语
充分发挥金融在现代农村经济中的核心作用，对于解决好三农问题具有重要意义。农村是保增长、扩内需、调结构的主战场，扩大农村投资和消费离不开农村金融的大力支持。一方面要充分发挥农村信用社等合作性金融机构的主导作用，同时农业银行等资金实力雄厚的商业性金融机构也要充分发挥其对农村金融的支持作用；另一方面，要充分发挥政策性金融机构的引导作用，妥善调整农业发展银行职能定位，拓宽其业务范围和资金来源。
在服务三农的过程当中，不同的金融机构应有专门的功能定位，对于不同的服务对象，应有相应的金融机构去服务，使农村金融机构逐步走向职能专一化、专业化道路。特定的银行服务特定的对象，逐步达到资本的合理配置，使农村金融机构在与利润最大化不冲突的前提下能更好的服务于三农。
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政策性金融机构的职能范文5
摘要：农业政策性金融边界的确定成为农业政策性金融机构改革的关键和逻辑起点。本文从三个方面进行论述；首先，从农业政策性金融的金融性．政策性和优惠性出发确定其理论边界；其次，从农业经济发展的内在要求出发，从生产、流通两个环节对农业政策性金融的边界进行界定；最后，从交易成本的角度出发，区分农业政策性金融的核心和外延边界。以此为基石，得出农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性。
关键词：农业政策性金融；边界；模糊性；多层次性；动态性
中田分类号：F830．6 文献标识码：A 文章编号：1008―2972(2006)03-0054-03
一、引言
要促进农业增产、农民增收和农村发展，需要强化农村金融服务，增加农村信贷供给，但农业的弱质性导致商业性金融不愿介入，需要农业政策性金融功能的发挥。但是，当前农业政策性金融体系的供给却存在严重偏颇，其主体金融机构农发行更存在业务萎缩，支农功能弱化的现象。由此，重塑农业政策性金融成为一种必然。但在以往的研究中，却忽视了一个最基本的问题：什么是农业政策性金融?农业政策性金融的边界在什么地方？首先，农业政策性金融在国外就没有一个明确的定义，而对农业政策性金融的业务边界也仅仅是一个模糊界定。其次，农业政策性金融边界的模糊性更是严重地阻碍了其功能的发挥：一是农发行粮棉油流转贷款性质的模糊性导致道德风险的出现；二是商业性金融机构(农发行和农信社)的政策性业务的性质难以明确，进而导致贷款的风险归因不明确；三是商业性金融机构兼营政策性业务和政策性金融机构兼营商业性业务导致的目标冲突和道德风险。最后，农业政策性金融的边界更是我们进行以农发行为代表的农业政策性金融机构改革的逻辑起点：由此，本文依次从农业政策性金融的理论基石、农业经济金融发展的内在要求和农业政策性金融机构的供给特征出发来多维度分析农业政策性金融的边界。
二、农业政策性金融的理论边界
政策性金融的含义，目前还没有一致的、被普遍接受的定义。国外的学者一般从政策金融的目标或运作方式来对政策金融进行界定。日本的小滨裕久、奥田英信等人在比较一般的意义上是将政策性金融定义为“为了实现产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面予以优惠，并有选择地提供资金。”国内学者白钦先(1993)指出，政策金融是以国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊的融资手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略而进行的特殊的资金融资行为，政策性金融虽然同其它资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但其更重要特征却是政策性和优惠性。[1]瞿强(2000)将政策性金融定义为后发展国家为了实现一定的政策目标而采取的手段，它主要是通过建立政策性银行或对银行体系的直接干预，以比市场或商业金融更为优惠的条件，为特定最终需求者提供中长期信用。[2]
从国内外学者对政策性金融内涵的界定，我们可以发现政策性金融包含三个方面的本质性特征。(1)政策性，即服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；(2)金融性，即在一定期限内有条件让渡资金使用权的资金融通活动；(3)优惠性，即以比商业金融优惠的利率、期限、担保等条件提供贷款或保证提供贷款(即可得性)。这三方面的本质特征也从理论上明确了其与商业性金融及财政的边界，政策性与优惠性的特征决定了其与商业性金融的区别；而金融性又决定了其与财政的区别。
由此可见，政策性金融的作用边界在于解决“市场失灵”，具体的作用领域：一是这些需求产生于非盈利性或盈利性非常低的公共部门领域；二是这些需求属于非市场性的有效需求，无法通过商业金融行为来满足。由此也决定了政策金融机构存在的前提有二：一是提供基本的公共金融产品二是保护弱势群体的需要。在管理应用中，对于政策性的理解突出表现为：(1)政策性银行与政府的关系，是“政府的银行”。(2)政策性银行与其他金融机构的关系，是互不竞争的关系。(3)政策性银行的政策性具体体现在其业务范围或者职能定位上，其逻辑便是把政策性和竞争性的理解最终归结为业务范围来界定。但是，这样一来，政策性问题就简单化甚至于异化，而业务范围反而又复杂化。其原因在于，仅仅用政策性的概念是无法解决政策性问题的，必须从农村经济和金融发展的内在要求出发赋予政策性明确内容。
三、从农业经济发展的内在要求看农业政策性金融的边界
我们从农业经济发展的内在规律出发来探讨政策性金融的边界。
(一)农业生产领域对农业政策性金融边界的要求
农业生产领域贷款需求的核心在于增加农业的可持续增长，但是从表1我们可以发现，农业基本建设总体水平较低，波动较大，平均占比在6％左右，其构成比例以水利基建为主，占比60％左右。而新增固定资产的年增长率较低，从1999开始，仅为8％左右。
从上述分析，我们可以发现，我国农业基本建设投资和固定资产投资严重不足，但这些项目普遍具有周期长、外部收益高的特征，普通商业性金融机构不愿介入，因此政策性金融的主要目的是稳定或提高农业生产能力，增加农民收入。其具体政策性金融需求如下：(1)农业基础设施贷款。我国农业抵御自然灾害的能力下降，农业基础设施非常短缺。具体而言，业务重点应为继续增加农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的投资规模，扩大建设范围，提高工程质量。(2)实用农业科技的投入使用。我国是一个资源稀缺的国家，人均可利用耕地面积小，增加农业产量和促进农民收入的唯一办法就是增加农业科技投入。业务重点应为种子工程、良种工程及各种机械设备的购买。(3)农业生态环境改善。我国耕地资源逐年减少，水资源短缺，森林覆盖率低，污染严重，水土流失，土地荒漠化。业务重点应为中低产田的改造、土地肥力的增加、退耕还林和生态资源的保护。(4)农业产业结构的调整。我国农产品在总量过剩的同时，结构性矛盾十分突出，表现是农业生产结构与市场需求结构不相适应。业务重点应为调优无公害农业、特色农业等具有比较优势的产业结构。
(二)农业流通领域对政策性金融边界的要求
农业流通领域政策性金融的主要目的是稳定农业产品市场，确保粮食安全。这也是过去我们农发行的唯一业务，但随着粮棉油流通体制改革和农业产业化及市场化，确保粮食安全的关键在于进行流通组织的创新。一是建立充分竞争的市场机制，二是规模经济
效益。但是，在产销一体化发展的农业产业化农业中，生产与销售、与流通的边界已经并不十分确定，问题的关键变为如何建立健全农产品的物流体系。在物流体系中，金融运动是起决定性作用的因素。由于农业流通的正外部性，使政策性金融的一个重要职能被定位于农业流通领域。其具体运作模式为：(1)培育各类市场流通主体，一般通过订单农业的方式保证粮食价格的稳定和运转。(2)提高优势农产品的加工水平和农产品的竞争能力。通过加工企业竞争力的提高来实现粮食的有效运转。(3)政策性金融的价格支持。(4)扩大优势农产品出口。农产品的出口关键在于质量的提高和中介组织的创新，政策性金融的重点在于对农产品结构的调整和支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，扩大优势农产品出口和价格支持，及出口信用保险支持。
具体而言，不同的项目可以划分为公益项目、基础性项目、竞争性项目三大类。本文的政策性金融项目不包括纯粹应由财政资金投入的公益型项目如公益林业、公益水利设施、农业气象等，政策性金融的重点在于基础性项目的实施。
四、从农业政策性金融体系的供给特征看农业政策性金融的边界
从农业经济和金融发展的内在要求出发，政策性金融的边界局限于两个方面：在生产领域，主要是维持和增进农业生产力的提高，集中于基础性和开发性的农业项目方面；在流通领域，主要是促进流通中介组织的竞争力，以此来进行农业产业结构的调整和增加农民收入。比较而言，生产领域的金融需求政策性更强一些，而流通领域的金融需求更具有竞争性，因此我们可以从两个层次来理解农业政策性金融的边界。
(一)农业政策性金融的核心边界：提供基础性和开发性的农业贷款
首先，改善农业生产条件和提高农业生产率的基础性投入严重不足。“三农”问题，可以集中用农村来概括，农民是农村的主体，农业是农村的主业。中国前进中还存在诸多问题，但最主要的制约因素是农村发展严重滞后，占中国人口多数的人还在从事传统农业。这除了要继续加快城市化进程转移大批农民外，农村的工业化、信息化、现代化是必需的。而实现这一点，对目前处于一家一户分散经营，以手工劳动为主体的大多数农村而言，大规模的基础设施建设，如农村道路、农村电网、农村通讯、基本农田水利设施、节水灌溉、农村医疗、小城镇建设等是必需的；大量大中型农机具使用也是必须的；大量农产品加工设施的建设也是必需的；大量为转移农业人口而在农村兴办第二、第三产业也是必需的；同时，科技投入、生态环境的改善和产业结构的调整也是必需的。其次，农村基础建设的长期性和风险性决定了政策性金融支持的必要性。农业由于其特有的基础地位和农业弱质属性，是一个需要国家长期扶持的产业。其实，除了公共服务设施以外，农村绝大多数项目都是能够盈利增值的，只是与城市项目相比，它的盈利水平普遍较低，投资回收期一般较长，风险也相对偏大。这些特征特别适合政策性金融介入，由于它能盈利，有还本付息基础，银行能够介入；由于它盈利水平偏低，贷款回收期长，不适合以盈利为主要目的的商业银行介入，商业银行也不愿介入，而需要有兼有财政和银行属性的政策性金融介入。最后，相比流通流域而言，生产领域的贷款更具有政策性。在现代市场经济体制中，农业流通领域的发展是以培育市场主体为发展目标，项目也更具备竞争性，可以通过政策性金融机构的适当扶持来实现其完美运行。
(二)农业政策性金融的外延：为弱势群体提供贷款和为各类流通中介组织提供贷款
1．为弱势群体提供综合扶贫贷款。贫困农户收入的增加成为政府的必然职责，但是扶贫是一个综合的工程，需要多种措施的配套使用。因此，这只能作为农业政策性金融的外延，最好由政府作为主体来牵头，具体由各类合作金融组织来实施，政策性金融机构为其提供贴息、担保或最后信贷支持。
2．为各类流通中介组织提供贷款。粮棉油流通体制改革以后，各类流通中介组织成为保证粮食安全的关键，但是农业产业化本身已经具备了商业性的特征，只是其承担了一定政策，需要政策性金融机构的支持。因此，各类中介组织的贷款，农业政策性金融机构的职能应局限为市场环境的建设和基础仓储建设。
五、结论：农业政策性金融边界的模糊性、多层次性和动态性
农业政策性金融的核心在于政策性、金融性和优惠性，由此决定的边界也是非常模糊的。由此，我们只能给农业政策性金融在内核上界定清楚，即为农业提供基础性和开发性的贷款，而外延则十分模糊，其不断地与商业性金融、合作性金融及政府职能不断重合。同时，随着农业经济和金融的发展，其外延也会不断地变化。由此，我们在现阶段对农业政策性金融机构进行改革的时候，也不宜对其业务界定过于清楚，仅需要对其核心层进行明确的界定。
参考文献：
[1]白钦先，曲昭光．各国政策性金融机构比较[M]中国金融出版社，1993
政策性金融机构的职能范文6
韩国政策性金融机构起到引领作用
在快速城镇化发展伊始，韩国政府就十分重视政策性金融机构的组建，分步成立5家政策性金融机构，包括产业银行、企业银行、农协银行、水协银行和进出口银行。它们在韩国快速城镇化期间起了重要的作用，具体而言具有以下特点。
首先，政策性金融定位清晰。在推进城镇化期间，韩国政策性金融机构的主要业务活动，均围绕其产业政策。同时，各大政策性金融机构分工明确。起到核心作用的是产业银行，它的任务是支持石化重工业和出口导向产业的发展。中小企业银行主要扶持韩国中小企业发展，专门为占韩国企业总数95%的中小企业提供中长期信用和信用担保服务。农协银行主要协助农协，为农协基层组织的创办给予免税、低息贷款的优惠政策，同时也为农村的道路、水利、信息化建设提供资金支持。
其次，金融服务种类多样。在基础设施建设方面，有专门的项目分析、评估和融资业务。在中小企业信贷方面，针对有发展潜力的中小企业，既有直接投资的方式，也有专门投资基金的方式。在企业的收购兼并方面，除了在最有利的条件下发行和收购企业债券，还协助企业进行战略性重组，提供咨询等服务。同时，依靠农协银行的生产指导、运销、结算、保险等业务，降低了信贷风险。韩国政府还将审查农村的基础设施、教育、文化等投入的任务，委托给农协银行。
再次，相关法律体系完备，且监管有力。韩国的政策性金融机构，都是依据最高立法机构通过、专门立法设立的法人机构，具有明确的法律地位，与政府机构、一般商业金融机构区别开来。例如，产业银行依据《韩国产业银行法》成立，该法规定了《韩国银行法》不适用产业银行，明确规定了适用产业银行的法律文件是《韩国产业银行法》。同时，韩国对政策性银行实施多方位的严密监管。国会通过立法界定政策性金融的职能和性质。金融监管委员会根据与商业银行相同的监管指标，对政策性金融进行健全性监管。财政经济部决定政策性金融业务的方向和信贷规模、融资规模，以及审批预决算、评价业绩。审计监察委员会则负责检查经营管理的规范性，配合检察院惩处金融犯罪。
我国金融业大有可为
借鉴韩国政策性金融的做法，我国可从以下方面改进政策性金融机构。
第一，巩固、增强政策性金融机构的地位。政策性金融在韩国银行体系中具有很重要的地位。相比之下，中国的政策性银行资产占GDP的比重，不到韩国的一半。政府应出台相应政策措施，促进国家开发银行、中国农业发展银行等政策性金融机构，及时满足城镇化中基础设施建设、中小企业发展等的资金需求。同时，组建新型政策性金融机构，也应提上日程。目前对我国来讲，建立类似韩国农协银行的“农民所有，农民管理，农民受益”、基本已经商业化的政策性金融机构尚不现实。而韩国中小企业银行值得我们学习，其在韩国中小企业贷款市场中占有最大的份额，具有强劲的实力。
第二，找准切入点，提供更多元化、更高质量的金融服务。我国应引导商业性金融业把资金投到与城镇化紧密相关的基础设施建设和内需行业。学习韩国城市化先集聚后分散的经验，对资源优势和区位优势明显且发展前景广阔的城镇和农村给予更多的支持。具体而言，一方面，着力支持优势企业做大做强，支持优势工业园区和重点城镇的发展；另一方面，加强与证券、保险、投资基金等行业之间的合作，为满足城镇化带来的更全面的金融需求做好准备。
第三，拓宽政策性金融筹资渠道，优化负债结构。学习韩国中小企业银行、农协银行等政策性金融机构向职工、农民等外部人筹资的方式，开发邮政储蓄存款、基金融资等渠道。城镇化过程中，有相当数目的资金会流向投资回收期长、低收益、低资信的高风险项目。这需要我国政策性金融机构开发建立对这些项目的信贷风险分析系统，同时加强机构内部监管，从而避免政策性金融机构资产负债关系失衡、沦为“无偿拨付”的第二财政。
