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计划经济体制的缺点范文1
引言
一、计划的价值——为什么需要计划
（一）计划经济体制下计划的异化
（二）市场经济体制下计划的必要
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
二、市场和计划法——对计划法的两次限制
（一）计划法对计划权力的限制和约束
（二）计划法的信赖保护机制
三、从法律救济到法律责任——计划法对计划的“第二次”限制
（一）计划的法律救济
（二）计划法律责任
结语
引 言
所谓计划，是指在掌握信息的基础上，对资源条件和外部环境作出分析，经过预测确定未来的行动目标，并以此制订未来行动方案。简言之，计划就是未来行动的方案。①计划法里的计划，一般多指国家经济（调控）计划，即与调控国民经济结构和运行有关的计划。计划法则是指体现国家计划内容，保障计划各项任务和总量指标实现的各有关法律。②
在我国，计划法由原来的经济法的“龙头法”，到现在被忽视、作为经济法的“点缀”的境况，其地位可谓“大起大落”。笔者以为，从建国初期计划体制的确立，经由计划体制下计划之异化，再到市场体制下计划调控之必要，乃历史发展之必然，有其内在的历史逻辑性。
我国正处于由计划体制向市场体制的转轨过程之中。在经历了长期的计划经济体制，再转向市场体制的时候，尽管认识到了计划的缺陷和市场的优势，但计划体制的惯性和“潜移默化”的作用仍然存在。虽然奉行“个人本位”和“权利本位”的民间社会能够比较快地适应市场经济，因为讲求“利益”和“效率”的市场与私人经济主体具有一种天然的相互适配性。但是，习惯了“计划经济”思维模式的政府机构及其工作人员，有时仍然采取“在‘市场经济’的名义下行‘计划经济’之事”的办法；甚至排斥市场、固守计划。然而同时，由于长期的历史因素的心理误导，饱受了“计划一言堂”之苦的市场经济主体对计划又有一种本能的反感、甚至反对。
一味地否定市场体制下之计划，与一味地批判计划体制下之计划一样，都不是基于理性认识的基础而应有的客观态度。要改进由计划体制沿袭而来的政府的市场意识，同时强化市场（私人）经济主体的计划意识，并使二者能够殊途同归、达成共识，必须建立一个二者可以展开对话的平台。这一平台就是对计划及其意义、特别是计划与市场之间关系的正确理解。
一、计划的价值——为什么需要计划
理解市场经济体制下计划意义的最佳途径便是对计划的价值加以理论上的探讨。价值是指客体对于主体的意义或客体满足主体的有用性。计划的价值则是指计划对于计划主体的意义，即为什么需要计划。
（一）计划经济体制下计划的异化
所谓异化，作为一个哲学术语，乃指把自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西。马克思就使用“异化”一词解释了从劳动经由其对象——产品，再到私有财产的过程；并指出，由于劳动的异化，工人成为其劳动产品——资本所统治、奴役的对象。①从这个意义上讲，计划的异化又何尝不是如此呢？计划原为人们为组织、管理经济而对其加以事先规划的一种方式；但计划一旦产生、并得以作为“体制”确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，“无微不至”地“关怀”着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种“桎梏”。从对我国计划及计划体制历史的简单回顾中，我们可以清楚地发现这一点。
新中国成立以后，百废待兴，因决定走一条不同以往的共产主义道路，并跨越资本原始积累的阶段，故唯有将一切重头来过。虽自身无经验可循，又恰有前苏联之计划模式可资借鉴，于是，国家统包统揽之计划体制初具规模：土地改革、公社建设、社会主义改造等群众运动接踵而至。应该承认，在建国初期的一段时期内，唯有如此之计划方能奏效告捷，完成社会转型之历史重任，其历史积极作用不应被抹杀。但同样不应忽视的是，计划自身固有之各种缺陷当时便已“潜伏”，只是在国家以“巩固政治统治”为其职能活动之中心、甚至全部内容时，计划之缺陷被掩藏而一时并未暴露，一如市场之固有缺陷于自由资本主义时期之情形。
一旦国家将其关注转向经济建设，计划之缺陷便初现端倪：计划信息收集渠道不畅，基层乃至中、高层单位信息谎报等问题层出不穷，计划对经济之预测及组织功能无从发挥；更加之对计划及计划者没有任何形式之限制，计划之缺陷愈加肆无忌惮，其“异化”已为历史发展之必然。这从当时的“赶英超美”的目标、大跃进、大炼钢铁运动及“大放各种卫星”等情形中均可窥知。虽间或也创造了诸如“和平号”空间站、“10个月”造人民大会堂等一时辉煌，但其对经济的不良影响、甚至破坏，却在多年后才得以显现。
到20世纪60年代中期，各种盲目的群众生产运动之恶果开始显现，又由于三年自然灾害及与前苏联“老大哥”的决裂，国家经济之困顿几入无以复加之境地。彼时本应为重新审视并反思计划性质与作用的绝好机会，但又因“阶级斗争”占据了国家生活的全部，“文化大革命”之十年浩劫席卷全国，计划之缺陷及其“异化”再度被掩盖于“巩固政治统治”的口号与活动之中，一个检讨历史的机会从此丧失。
此时之计划往往与群众运动相联系，也因“计划之异化”使然。异化之计划既然要全方位地控制人们的生活，必然追求行动的整齐划一性，一切行为均按既定计划行事，当然也就要求计划执行人员、甚至受计划影响的全国人民在行动上、甚至思想上的统一性和单一性。诚如哈耶克所言：“社会计划所指向的目标，是一个单一的目标体系，要使每个人为这个单一体系服务的最有效方法，就是使每个人都相信那些目标。”但这“还是不够的。重要的是，人们应当把它们看成是他们自己的目标。……这些信仰必须要成为他们的信仰，成为一套被普遍接受的信条，以便使个人尽可能自愿地依照计划者所要求的方式行动。”而在当时之中国，国家通过引导人民的“政治激情”甚至是“狂热”，“在使人民照着它所要求的那样去思想这方面取得了高度的成功。”②但是，人之所以为人的一个重要特点，就是有其自身的思想并以此相互区别，短时期内的“思想控制”可能会暂时奏效，但人之思想自主性及其求知欲注定最终会使这种控制失败。当人们意识到经济及思想等社会因素之多元化乃是现代民主国家之基本内涵时，其对包括计划在内的“国家统一控制”自然会产生质疑，并随之以各种方式将这种疑问加以表现，从而促使进一步的社会变革的产生。
及至打倒四人帮、恢复正常国家生活之后，“计划之异化”由于长期未加纠正，又有发展至登峰造极之势。此时之“计划”已成为既定的、先入为主、且根深蒂固之概念，并由某些计划权力者于其组织经济之功用外，更开发出谋取特权及私利的好处来。所以，计划体制之下，“人们”的思路是：在计划可以满足国家、或者更确切地说是某些政府及政府官员的“任何”需要的前提下，为什么还需要市场呢？或者说为什么不需要计划呢？计划体制下的某些政府及其官员看不到计划的“坏处”，只顾得享受计划给他们带来的源源不断的“好处”，所以作为计划的决策者、制定者和执行者乃至监督者的他们找不出、更重要的是不愿意找出“不需要计划”的任何理由，“计划”的价值在这时得以“最大化”；当然，其价值主体只是一部分“既得利益者”，而非广大的人民群众。
从国民经济运行的实际情况来看，国家的经济职能十分发达，社会经济的结构和运行主要依靠国家调节，而国家对于社会经济的调节和管理基本上都是通过国家计划实施的，所以，所谓国家调节主要就是“计划控制”，计划控制成为“国家调节”的代名词。不仅计划范围包揽一切，而且计划指标多为指令性的，计划实施手段主要依靠行政命令。从国家对经济管理和调节的基本方式上分析，计划主要不是属于国家促导经济这种类型，而是包括了国家强制、国家参与和组织经济等各种方式在内的一种综合的、全面的管理和控制手段，①我们今天所认为的国家调节经济的三种方式都被计划控制所掩盖或取代：
在市场规制方面，由于计划经济就是（行政）垄断经济，作为计划制定者的国家或政府是最大的垄断者，而那些政府官员或者称之为既得利益集团充分享用着（行政）垄断给他们带来的特权和“超额垄断利益”，当然不会去“反对自己”——反垄断和限制竞争。因为，“现代的计划运动是一种反对竞争本身的运动，是一面将竞争的一切宿敌都集结其下的新旗帜”②；“反对竞争”的另一面含义就是“赞成垄断”，计划主义者是主张并尽力促成垄断的，反过来，垄断又为计划主义者提供了种种特权和好处，二者可谓“相得益彰、相互依存”。所以，在计划体制下的计划控制当中，根本就没有反垄断和限制竞争的位置。
在国家投资经营和宏观调控方面，国家垄断的主要方式之一就是由国家直接投资、在国民经济的各个领域建立国有企业，全面执行计划的各项内容，从而达到具体掌控经济生活各个方面的目的，我们今天所谓的国家“经济参与”和“经济促导”不过是实施计划的手段之一，“国家投资经营法”和“国家宏观调控法”也让位于计划法，以至于没有对其加以区分的必要而统一混合于计划法之中。
计划本为组织经济的一种方式，它在一定范围内配置资源的有效性及其固有之缺陷均为其内在的客观属性。只有对其予以相当之限制与制约，如以市场为前提、并辅之以法律控制等，其客观积极作用方可充分、有效发挥，其消极作用亦可被控制于合理限度内。计划经济体制下计划之异化，不仅脱离了计划组织经济之基本功能的定位，而且演变为阻挠经济发展、甚至导致经济倒退的障碍，更沦为某些既得利益者谋取个人私利的工具。然而造成这种异化的根源并不在于计划本身，而在于其所依附之体制的不合理性，在于计划被国家作为“控制经济”的全部和唯一手段。要改变这种异化状态，扭转计划与经济、以及计划与人们之间的对立局面，必须通过社会变革以进一步发展社会生产力。所以，20世纪80年代初期，我国顺应历史潮流，作出改行确立社会主义市场经济体制的历史决断也就不难理解了。
（二）市场经济体制下计划的必要
让我们回到问题的实质方面上来，即市场体制下，为什么需要计划。其实，作为一种配置资源的手段，计划与市场一样，也不存在什么“姓‘资’姓‘社’”的问题。暂且撇开在计划经济体制下，计划的功能与意义被全面强化乃至“异化”的情况不说，在以市场为配置资源的基础性手段的市场经济体制下，计划的作用也是不可忽视的。
众所周知，市场调节机制并非万能，存在着一定的局限性，即所谓市场缺陷。市场缺陷有三种，其中造成市场缺陷的第三种原因乃是市场调节的被动性和滞后性。虽然一般来说，市场主体的经济活动是受市场供求关系引导的，但往往是先有了某一产品一定量的交易与流通之后，其供求关系才能够真正地反映出来——从这个意义上讲，市场调节是被动的。同时，因为从产品投资、生产运营到市场价格形成和信息反馈，需要经过一段时间，而各个市场主体对有关信息的重视程度、掌握程度等的不同，这一段时间便成为一些市场主体在竞争中胜出的决定性条件，也是另一些市场主体被淘汰的灾难性因素——这种时间的间隔性使得市场不能在市场主体进行经济活动的同时精确地进行同步调节，因而具有了滞后性。
当市场主体的经营规模普遍不大的时候，市场调节的被动性和滞后性恰恰成为市场经济活动中正常的“优胜劣汰”的推动因素，虽然可能给某些经营者个体的经济效益造成损害、亏损甚至破产，但并不妨害社会经济全局，反而使社会经济不断更新，从总体上保持生机和活力。然而当产业革命爆发后，市场经济从自由竞争走向了垄断，大规模的企业、即垄断企业逐步形成。他们对于超额垄断利润追逐的心理，往往使之凭仗自身的垄断优势，忽视市场需求而不断扩大投资，以致造成生产过剩和产品大量积压，最终由亏损到破产。与前述小企业不同，垄断企业的破产会对市场供求关系产生直接影响，同时还引起其他相关企业和经济部门的连锁反应，甚至引发经济危机和社会动荡等严重后果。此时，市场调节的被动性和滞后性便从正面转向了反面，成为严重影响市场机制正常发挥作用的障碍。
于是，国家开始介入经济运行，对社会经济进行某种调节，以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展。由于市场调节的事后性，引起某些领域投资膨胀和生产过剩，而另一些领域则投资不足，产品供不应求，由此发生结构比例失调、经济波动。对此，国家需要随时调查了解全社会及各部门、各行业、各地区的经济和市场情况，掌握各种经济数据和信息，作出科学分析和预测，或者进而拟订一定时期的经济发展规划或计划，指导社会投资，影响生产、流通、分配和消费等社会再生产各环节。①这时，计划的重要性便凸现出来了。
从上述意义上来说，计划具有弥补市场机制的内在缺陷，对经济进行宏观调控的职能，具体包括：（1）计划有助于保障经济总量的平衡；（2）计划有利于保障社会公共利益；（3）计划有利于引导投资和促进经济结构的合理化；（4）计划有助于市场主体预测经济发展趋势，减缓经济波动。②
计划一旦出现，就凭借其特有的上述宏观调控职能成为以“国家计划——经济政策——调节工具”为轴线的宏观调控体系的起点和核心。而且，在现代国家，缺乏宏观调控（当然就包括计划调控）的市场经济体制都是不现实、甚至不可想象的：对于社会主义国家来说，尽管正在从计划体制向市场体制过渡，计划方式也由过去完全的指令性转变为以指导性为主，但即使将来市场体制确立，计划也是不可或缺的；同时，“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”③
从更根本的意义上说，不论是计划经济体制、市场经济体制，还是近年来西方经济学者提出的所谓混合经济体制，计划的不可或缺性并不在于以何者为配置资源的基础性手段上，而在于“经济”本身。“经济是指通过生产、制造和分配短缺的物品以及提供短缺的服务来有计划地满足人们需求的各种条件和措施的总和。”④也就是说，经济本身就包含了计划因素在内；换言之，计划是任何一种经济形态固有的内在要素，任何一个市场都内涵了一定程度的“计划需要”。同时，任何一种经济形态又是或应该是以市场为基础的，所以，在一种正常运行的经济体制下，计划与市场是相辅相成、和谐统一的。
（三）市场和计划——一元调节还是二元调节
在确定计划的上述价值意义之后，有必要对市场与计划之间的关系作进一步分析。所谓一元或二元调节，就是指经济调节是以市场为一元、还是以市场和计划为二元：前者以市场为基础，计划为补缺，计划始终不应超越正常的市场调节而“越位”为主导性调节手段；后者则市场和计划二元并行，所以市场配置资源的基础性地位并不如前者牢固，存在着可能在并不是必要的情形下，计划对市场的非正常干预、以致于计划在一定程度上成为主导性调节手段。
现在不论是理论界、还是实务界，都存在着一种危险的观点，即强调我国实行的是“宏观调控（包括计划）下的市场体制”；不仅否认了“市场调节”在经济运行中的主导作用，而且将之置于（计划等）宏观调控之下的次要地位，实际上仍是一种变相的“计划体制”，值得我们警惕。很显然，“（计划）宏观调控下的市场”、“市场与计划”以及“市场体制之下的计划”，这些名词中的“市场”与“计划”之间的关系都是大不相同的，其主次关系依次递增（或递减）。以市场为主导的计划调控和计划（宏观）调控下的市场是是两种截然相反的态度，其中计划与市场的主次关系是大相径庭的。
“以市场为主导的计划调控”说明，国家调节只是在正常的市场运转出现问题时的一种纠正手段，国家调节始终是以市场是否需要或者说市场运转是否正常为促发因素的；市场是主，国家调节是辅——这符合市场经济的一般规律。但是“计划调控下的市场”则正好相反，市场成为国家意志的附属，其自我调节功能被抑制以至于丧失；同时，政府职能和目标的多元化，使其无法完全以市场为中心制定经济政策，导致所谓的“国家调节”的效果无法超越市场调节本身。况且，目前我国的许多经济政策和做法，并不是源自于理论上的“市场失灵”，而是根源于计划经济的惯性和本能；但计划经济从一开始就是立足于取消市场，消灭竞争的。⑤而且，计划调控虽然是在市场调节失灵时才发挥作用，但调控之计划的制定并非可以任意为之，仍然必须以市场规律为依托；换言之，计划调控的目的在于使市场调节恢复正常，并不是在市场调节之外再创造或实行另一套调控体制。所以，计划调控不仅以市场经济规律的扭曲为促发的前提，而且以市场经济规律恢复正常为最终目的之一；后者还是在中国当前计划实践中更应强调的方面。这从另一个角度也说明了市场体制乃“一元调节”而非“二元调节”。
对此，法国的经验和教训值得我们借鉴和参考。
法国在长期的计划实践中，形成了一系列独特的计划理论，二元调节理论（或指导性计划原理）是其中最具代表性的理论之一，曾经创造了法国的“计划经济奇迹”。二元调节理论要解决的是自由市场经济下国家是否应有一个全国计划，国家计划与市场调节是一种什么关系。但从70年代中期开始，法国进入了计划的危机阶段：第一次危机发生的标志是1973-1975年世界性的经济危机和以德斯坦为首的右翼政治势力上台；第二次危机在1986年，标志是法国国有企业经营状况恶化和右翼势力在议会选举中获胜，希拉克再任总理；第三次危机发生在1993年，标志是以戴高乐派为首的右派联盟再度获得1993年3月议会选举的胜利，由前财政部长巴拉杜出任总理。如果说第一次危机涉及的仅是扩大还是缩小计划的范围，是如何实行计划的问题的话，那么，第二次危机则涉及到计划化本身有无存在必要的实质性问题了，第三次危机干脆中断了计划的实施，在巴拉杜总理的授意下，第十一计划甚至没交议会通过，使法国战后经济于1992-1997年间第一次在没有中期计划的情况下运行。
对于法国计划危机导致的“计划失灵”的原因的分析，国内外学者有比较一致的看法，即“石油危机”引起的国际经济形势的巨大波动和国际间信用关系的破坏，最终导致的国内经济的“滞胀”、就业危机和投资条件恶化等，除此之外，其原因还包括：编制计划的信息不充分，不能兼顾全局；国家财政困难和国有企业实力的下降，使计划机制的影响力越来越小；计划信息的传递系统没有随着产业结构的调整而随之发生变化，导致新兴产业的发展与计划目标的距离越来越远。因此，法国“计划失灵”有着深刻的历史背景，既是国际经济形势变化的产物，更是法国计划机制本身逐渐失去影响力的一种必然结果。①
类似的情况也出现在目前的中国，计划与市场的结合仍是一种“板块式”结合（二元调节），二者各行其是，形成一种“双轨运行”的模式；而不是“融合式”结合（一元调节），在互相依存、互相联系的过程中共同发展。所以，法国的计划实践不仅给我们提供了正面的经验，同时也为我们呈现出其负面的教训，即计划与市场的“二元调节”模式在现代市场经济体制下是行不通的，仍然必须强调市场在配置资源方面的基础性地位与作用，计划是对市场缺陷的一种弥补，正如作为“第二次调节”的经济法是对“第一次调节”的民商法的补位一样。我们应当始终牢记的是，真正的市场经济体制本身就包含了计划因素，或者说，“计划”是“市场”题中应有之义；计划是否以及怎样发挥作用，都必须以市场为前提，所以，只存在“一元调节”、即市场调节。而所谓的“二元调节”，即把计划提升到与市场相提并论的地位，势必造成计划与市场的冲突，削弱市场的主导性调节地位，导致一个“不伦不类”的市场经济机制、甚至是“变相”的计划体制。
二、市场和计划法——对计划的“两次限制”
对于计划经济体制之下的计划，和古典经济学假设的（实际上并不可能存在的）“完全自由竞争”的市场经济体制之下的市场，我们分别讨论其优越性是无意义的。如前文所述，计划与市场应当是任何一种运作正常的经济形态固有的内在因素，因此，计划的优越性与市场的优越性，只有在二者相结合、并且彼此相对于对方来说的情况下，才是有意义的。或者说，二者的优越性都在于弥补对方的缺陷与不足。
所以，如同市场本身有缺陷一样，计划也存在着一些先天或后天的缺陷，有学者对此作了比较全面、准确的概括，认为计划的缺陷主要包括：（1）计划对计划资源的依赖；（2）计划者对信息难以完全掌握；（3）计划过程中客观存在着基层单位的劝说行为和谎报军情现象；（4）计划需要高昂的组织成本。②计划的这些缺陷，从一定角度上讲，亦可看作是政府失灵的一部分。
众所周知，当市场能够自发地按照价值规律调节经济运行时，其相应的法律保障体系为民商法，也可称之为对市场的“第一次调节”；否则，就需要国家调节的介入，与之相应的法律保障体系——经济法被称为对市场的“第二次调节”。在前者，市场的自我调节是计划的前提，可以影响计划的制定或者限制计划的实施、甚至促使计划的修改与废除，从而在一定程度上避免了计划的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化计划的所有缺陷。特别是在后者，当市场的内在缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保”时，包括计划在内的宏观调控、反垄断与限制竞争以及国家投资经营等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能弥补或消除市场的缺陷；市场对计划缺陷的影响就微乎其微了。此时，就需要从法律的角度来严格地制定与实施计划，力图将计划的缺陷限制在最小的范围之内——这就是计划法。从这个意义上，我们可以认为，市场是对包括计划在内的国家调节手段的“第一次限制”，而包括计划法在内的经济法则是“第二次限制”。需要补充说明的是，只是在市场得以自我调节时，经济法的作用才主要表现为对国家调节措施的限制；否则，经济法就是保障国家调节措施有效运作的法律保障。
所以，从根本上说，计划法是因循“市场缺陷——国家调节——相应法律保障体系”这一逻辑主线发展的必然结果。针对市场机制的被动性和滞后性的内在缺陷，国家制定和实施各种经济计划和经济政策，运用税率、利率、汇率等经济杠杆和其他政策工具，引导和促进社会投资和经济发展，换言之，国家进行了一系列的宏观调控措施，作为国家调节经济的基本方式之一；为了规范和保障这一基本方式的正常运作，国家又需要制定国家经济引导促进法，或称宏观调控法，其中也就包括了计划法，其目的是保障计划的合理、科学编制及其有效的实施。
然而，在历史上，计划最初与法律似乎是无缘的。日本著名经济法学家金泽良雄认为，在第二次世界大战以前的日本，行政机关在没有法律根据的情况下，可以自由地制订计划，换言之，计划属于行政机关的自由活动范围，没有任何法律意义。但是在高度集中的计划经济体制下，国家主要运用行政命令的方式管理国民经济，此时计划可以被认为是行政措施的一种，被直接吸收到行政法律规范当中，甚至有的计划直接就以行政法规的形式表现出来，在一定程度上，计划与行政法规便等同起来。所以，即使是当计划只属于行政机关的职权范畴时，也具有一定的法律意义，只不过这种法律意义被掩盖在行政措施当中。何况，“计划实现的手段，只要是求诸于法规的，便产生了计划与法的关系。……在计划的背后，可以说这些法律是各种行政活动的实质性基准。在这个意义上，计划与法是有关系的。”至于第二次世界大战以后，计划所蕴涵的实质法律意义进一步显现出来，并且也被赋予了法的形式意义。①
计划法对计划的意义，除了上述总的理论意义外，主要还有以下两方面的实践意义：
（一）计划法对计划权力的限制和约束
计划经济体制下，计划对国民经济的全面干预、甚至控制主要得益于两种力量：一是计划与行政垄断权力的紧密结合，计划成为国家垄断经济的方式之一，得以借助行政权力的扩张而将其触角伸到社会经济的各个角落。二是受益于计划法的“保驾护航”。计划经济是与人治社会紧密相联的，在实行“法律工具主义”的人治社会中，计划法的唯一功能是确保计划全面、彻底的实现，计划的扩张性因此而得到空前的强化。而在奉行法治、追求“法律至上”的市场经济体制下，计划法除了保障计划功能的正常、有效发挥之外，更重要的是限制计划作用的范围、约束有关计划主体在制定和实施计划过程中的权力，避免发生计划超越市场配置资源的基础性地位的“越位”现象。
有学者认为，在当前中国，权力脱离规范，以至非规范化、无规范化，或称为“法律中的权力缺席”已为普遍之现象，成为对权力加以制约的最大障碍，由于“控权对象缺失、权力制约丧失规范依凭、权力推定之可能、权力与责任失衡”等四致而成因果关系，故应加强公法建设，致权力为法所控，使权力成法治之权。②计划法亦为公法，其计划权力于计划法中之缺席、并致无“法”制约之情形一如上述。“权力者，乃权衡、确认和保障实现权利之力也，……且权力本身也是经由社会权衡、确认之力。”现权力脱离法之控制，超越作为其基础之权利，异化为无“权（利）”之力或无“法”之力，无非意图“保障”权力者之利益——亦即权利与权利之本源，而忽视权利者之利益。③以上种种，于计划法领域之表露可谓淋漓尽致。
如笔者前文所述，计划体制下计划之“横行无阻”，缘于其与权力之紧密结合，二者配合无间，为的是以“（计划）权力”谋“（经济）利益”。如今即打着迈向“法治国家”之旗号，则起码表面上或形式上应将“权力”纳入法之控制范围，尽管真正实现“法治之权”还需假以时日。特别是在当前我国从计划经济转向市场经济的过程中，由于计划体制之“惯性作用”及计划权力者或称既得利益集团的阻碍，通过计划法对计划权力加以限制和约束就显得尤为重要了。
需要补充说明的是，目前理论界在（包括计划法在内的）宏观调控法是限权法（或控权法）还是授权法的问题上存在较大的争论。①笔者认为，从全面的角度讲，宏观调控法应当首先是授权法，其次才是限权法。因为，宏观调控法的主要目的之一就是保障宏观调控措施顺利、有效地实施，而宏观调控又是政府针对市场失灵现象而采取的干预措施；在“一元”的市场体制中，何为市场失灵？政府能否以及如何对市场失灵进行干预？都必须要有明确的法律依据，并获得充分的法律授权，这恰恰是宏观调控法所要解决的首要问题。
但目前强调“宏观调控法是限权法”也不为过。正如有学者指出的那样，当前我国的经济现状，不是市场高度发达，而是市场发育不充分；阻碍经济发展的不是市场的内在缺陷，而是政府的过度存在；经济体制改革的目标之一，是政府的淡出和市场的渐入，所以必须限制和减少政府的经济权力。②造成这种现状的原因，从立法的角度上看，是对政府的授权过多、过滥。例如，1984年和1986年，全国人大或其常委会两次对国务院在对外开放和经济体制改革过程中的立法授权，权限不明、界限不清，使得国务院享有过大的行政权力，在一定程度上甚至侵蚀了立法权力，导致其在国民经济管理中的权力膨胀、乃至权力异化。在这种状况下，强调宏观调控法的“限权法”性质，比首先突出其“授权法”性质恐怕更有现实意义。
（二）计划法的信赖保护机制
计划法对计划的实践意义的另一方面，就是计划法为作为计划执行主体的市场经济主体（主要是私人经济主体）提供了其对计划的信赖保护机制。
不论计划是否具有法律上的拘束力，都会影响市场主体的经济活动：指导性计划为市场主体提供了经济发展的方向，并且通过一定的优惠措施诱导市场主体从事计划所指明的经济活动，从而实现计划任务；指令性计划则更不必说，其对有关市场主体的影响较指导性计划更为直接和深远。同时，计划的特性之一就是灵活性，意即随着经济形势的变动而相应地作出更改。但是，市场主体一旦选择了按照计划内容或者作了相应的准备工作、或者已经从事了经济活动之后，由于计划的变动导致其活动目的落空，不仅市场主体的有关经济利益遭到了损失，更重要的是损害了市场主体对计划的信赖期望。
对此，可以合同法上有关要约的不可撤销作一类比。《联合国国际货物买卖合同公约》第16条第2款规定了要约可以撤销，基本采纳了普通法系的观点；然而，在但书部分，却采用了大陆法系的信赖原则，规定在合同成立以前，写明或以其他方式表示要约是不可撤销的，或者受约人有理由信赖要约是不可撤销的，并且已本着对该项要约的信赖行事，则要约不能撤销。“不能撤销”，意味着受约人一旦承诺，合同即成立，如果要约人不照约行事，便要承担违约责任。我国《合同法》第19条采用了与此基本相同的规定。计划，作为国家制定的、公开宣布的经济规划，当然具有公信力，经济主体完全有理由信赖这一点，并依计划行事，从而期待获得一定的经济利益；但是，如果经济形势的变化确实需要计划作出必要的更改，并非如上述要约般不能撤销，而同时计划权力主体又不承担任何“违约责任”，对依计划行事的经济主体的损失不作出任何赔偿，则最终导致计划的公信力受损，失去对经济活动的引导性，计划就成为可有可无的摆设了。
所以，一方面要通过计划程序法来规定计划修改的程序，防止因计划权力主体的错误预测而对计划作出的不正确或不准确的修改，另一方面，必须保障依计划行事的经济主体对计划的信赖期望，即赋予其计划保障请求权。所谓计划保障请求权，是指利害关系人所享有的要求计划权力主体对其基于计划的信赖期望而产生之经济利益加以保障的请求权；利害关系人则是指为履行计划作了必要的准备工作，或者已经履行了计划的有关经济主体，其法律形态包括自然人、法人和非法人组织。计划保障请求权的目的，一是通过利害关系人的请求，发现计划权力主体修改计划所依据的对经济形势判断的错误，而恢复原计划的执行；二是在确有必要修改计划的情形下，对利害关系人的经济损失通过国家赔偿制度加以弥补，以确保公众对计划的信赖期望不致落空。
三、从法律救济到法律责任——计划法对计划的“第二次限制”
相对于市场对计划的“第一次限制”而言，由于市场的复杂性、自发性和不稳定性，通过具有权威性和稳定性等特质的法律——计划法对计划进行“第二次限制”就显得尤为重要。而实施法律救济，并配置相应的法律责任，正是实现“第二次限制”不可或缺的必要措施：实施法律救济，是为了使有关市场主体在其因计划而生利益遭受损害时存在寻求救济、获得赔偿或补偿的可能性；配置法律责任、尤其是计划权力主体的责任，则是为了使上述可能性能够最终得以落实。而这两方面，恰恰是目前我国计划法理论与实践的薄弱环节，成为制约其发展与完善的“瓶颈”。“从法律救济到法律责任”，实际上也是分别从前文所说的对计划管理者的计划权力主体——限制和约束计划权力，和对计划实际执行者的市场经济主体——提供信赖保护机制，这两个角度出发就计划法对计划的“第二次限制”所作出的进一步的理论思考。
（一）计划的法律救济
1．计划法律救济之必要。所谓法律救济，是指当法律关系主体的权利和义务不能正常实现的情况下，依照法律规范对其加以补救和保护。法之设权、控权的目的在于规范权力或权利，并且确保在权利不能正常享有或权力不当行使时存在纠正或补救的可能，计划的法律救济，正是计划法领域中这种可能性的体现。尤其是在计划法领域，计划权力的“缺席”已为普遍现象，其对市场经济主体之权利的超越，往往是出于计划权力者自身谋取不当利益的需求①（当然，也包括因合理因素导致的计划不当而损害市场经济主体的利益），所以，一方面需要从立法上规范权力，另一方面必须为权利主体配置相应的法律救济制度，以双管齐下，控制计划权力、维护权利主体之利益。
在计划法律关系当中，计划管理主体往往处于支配地位，尽管在计划制定过程中要求广泛吸取社会主体之意见，但实际操作中往往是仅凭其“一己之力”、以单方意思表示作出，且计划的内容之概括性与宽泛性，往往使计划管理主体享有较大的自由裁量权，如果没有相应的法律救济，则易使计划的执行偏离其既定方向，而且，更严重的是会因计划管理主体的计划自由裁量权之滥用得不到纠正与补救，而助长其进一步滥用之可能。因此，从控制计划权力的角度出发，从保障市场主体计划权益的角度出发，应当也必须在依计划行事的市场主体的合法权益受到不当计划侵害时给予充分的法律救济。
2．计划法律救济之类型。按照实施法律救济的机关进行分类，可以将计划的法律救济分为以下几种：②
首先是权力机关救济。权力机关的计划救济分为权力机关对其自身制定的计划的法律救济和权力机关对行政机关制定的计划的法律救济两种：前者主要是一种内部的救济，通过权力机关内部的有关专门机构实施；后者是一种对行政机关的外部救济，而且由于当前我国行政机关行政权力扩张的现实因素，显得尤为重要。在英国，议会（权力机关）救济是其独有的一项制度。政府向议会负责是英国不成文宪法的基本原则之一，公民由于行政活动受到侵害时，可以通过本选区议员促使部长注意，也可由议员在议会中提出质问或提议进行辩论；对于重大问题，议会可以通过决议成立调查庭。③英国的这一经验可供我国借鉴。
其次是行政机关救济。行政机关的计划救济是指行政机关因其制定的计划损害利害关系人权益而给予相应的补救和赔偿；主要是行政机关系统内部，上级行政机关对下级行政机关的计划进行的救济。我国宪法第89条规定，国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。宪法第108条又规定，县级以上的地方各级人民政府领导下属各部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销各工作部门和下级人民政府的不适当决定。《国务院组织法》第10条规定，各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示报告，由国务院决定。以上规定均表明，我国事实上已建立起行政机关系统内部的法律救济制度，但仍需将其进一步规范化、体系化。
具体来说，上级行政机关对下级行政机关的计划法律救济，主要可以通过以下制度来进行：（1）行政复议制度。行政机关在行使职权过程中，相对人认为其制定的计划已构成具体行政行为，并侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关提出复议，由有复议权的行政机关对引起争议的计划行为进行审查，并视审查结果作出维持、变更或撤销具体行政行为的决定。同时，依据《行政复议法》第7条的规定，对所依据的计划也应有权审查。（2）报告工作制度。我国宪法第110条规定，地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。通过下级行政机关向上级行政机关的报告工作制度，实现上级行政机关对下级行政机关的决策活动和其他管理活动的监督，并对其不当之处加以纠正和补救。（3）监督检查制度。这主要是上级行政机关对下级行政机关执行法律、政策和计划的行为加以监督和检查。如果说报告工作制度需要依靠下级行政机关的主动的话，那么监督检查制度则由上级行政机关控制主动权，其目的在于保证法律法规的严肃性，防止在计划行为当中出现的违法违规行为。
此外，这里有必要介绍一下英国行政法上一项特殊的救济制度——强制卖出，它是公民对公共机构所具有的权利。根据1971年《英国城乡计划法》的规定，公民的土地或房屋因受公共机构执行计划的影响而不能合理地有益利用时，可以请求执行计划的机构购买公民因此而不能利用的地产。1973年的《土地补偿法》扩大了强制卖出的范围，包括已经宣布但尚未执行的计划所产生的损害在内。例如某一土地已预定作为公路或公园使用，所有者因此不能在市场上出卖该地，或只是在极不利条件下才能出卖该地。如果土地所有者需要出卖该地时，可以请求执行计划的机构按正常价格收买。同时，法律也规定了计划机构拒绝购买的理由，例如执行计划的机构可以公开声明该地不在征购范围内，或声明该计划在15年内不会执行等而拒绝购买。强制卖出制度对于我国目前因土地使用规划、城乡建设计划引发的土地纠纷的解决不无借鉴之处。
最后是司法机关救济。司法机关的救济是指计划的利害关系人认为计划侵害其合法权益而提起诉讼，由司法机关通过司法审查为当事人提供补救的救济方法。由于前两种救济方法的起因都有部分或全部自我监督的因素，而司法机关因其对于权力机关和行政机关而言具有相对的独立性，对二者的计划行为是一种外部的监督，所以对计划的利害关系人来说，司法机关的计划法律救济在三种救济方式当中具有最重要的地位，也是利害关系人寻求法律救济的最终途径。
但是，我国目前的司法机关救济显然并不完善。
第一，由于我们尚未建立“违宪审查”制度，所以司法机关无权对权力机关的立法行为进行审查，当然也就无权对其颁布的相当于法律的计划提出质疑，只能依赖于权力机关的自我发现和自我纠正，又回到了权力机关自我救济的途径上。而自我监督和自我救济，如果不和外部监督和外部救济联系起来，从来都只能是片面的，对计划的利害关系人的保护也不可能是全面的。
第二，司法机关对行政机关制定的计划是否有权通过诉讼的方式加以审查，即行政计划的可诉性问题，也存在着争议。对于行政计划的纠纷，可以分为对计划的具体内容的不服和对计划的制定本身不服两种情况，其解决的方法不能一概而论。对于前者，一般认为不是对特定个人的具体处分，因而欠缺诉讼的成熟性。以日本的土地使用规划为例，一旦制定了土地区划整理事业计划，在该区域内土地的形状、性质的变更，建筑物的新建等都要受到一定的限制，在这种限度内，该计划具有法律效果。但是，日本最高法院认为，在这种阶段尚欠缺诉讼的成熟性。①但是，也有人认为，具体的事业实施计划实质上决定着有利害关系者将来的权利关系，并且，若公共事业的实施有非法的地方，早期纠正违法行为，合法地实施有关事业，无论是对于事业主来说，还是对于国民来说，都是有百利而无一害的。所以，大多数日本学者认为，也许还不能承认对抽象的基本计划提起诉讼，但当怀疑具体的事业实施计划有违法性质时，应该允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新开始公共事业的实施。从这种观点出发，下级法院的判决中，出现了许多与最高法院相左的意见，例如，日本札幌高等法院1971年12月23日关于土地改良事业计划决定的判决。②
对于行政计划制定本身不服的司法审查，不少国家在司法实践中已予以肯定。一般认为，计划的制定（广义上理解，包括制定、修改和废止）属于行政行为，利害关系人对计划制定行为不服的，可以提起行政诉讼。对此，某些国家的法律也作出了明文规定，例如，德国《行政法院法》第40条规定，利害关系人对行政计划制定行为不服的，可以提起撤销之诉。③
3．计划保障请求权。如果说，上述三种救济方式主要是从国家机关的角度来考虑的话，那么，从计划的利害关系人的角度出发，其是否享有计划保障请求权则成为其合法权益能否得到法律救济的关键。所谓计划保障请求权，是指利害关系人所享有的要求计划权力主体对其基于计划的信赖期望而产生之经济利益加以保障的请求权。
有关主体得以行使计划保障请求权的条件包括：（1）计划具有法律约束力，计划管理主体负有制定、修改、废除，以及组织实施和监督的义务，但计划管理主体没有履行该项义务；（2）请求权人对计划管理主体的计划义务履行行为享有现实的或可期待利益，或者是为履行计划作了必要的准备工作，或者已经履行了计划的部分或全部内容，也就是说请求权人的合法权益与有关计划管理行为具有直接利害关系；（3）请求权人的合法权益因计划管理主体未履行其义务的行为（作为或不作为）而受到了损害，这种损害可以是实际损害，也可以是可得利益的损害。
依据其请求的内容不同，可以将计划保障请求权分为计划执行请求权、计划补救措施请求权和计划赔偿请求权：
（1）计划执行请求权。当请求权人对计划的履行享有现实的或可期待的利益，而计划管理主体由于错误的判断，变更了原计划的执行——这种变更包括中止、修改或终止，并对上述请求权人的利益造成损害的，请求权人可以请求有关管理主体恢复原计划的执行。
（2）计划补救措施请求权。当原计划的变更确有必要，并经计划管理主体加以说明后，请求权人可以要求计划管理主体采取相应的过渡措施，其目的在于为利害关系人适应新的情况提供调整的时间和条件，尽可能将损失减少到最小。关于补救措施请求权，德国《联邦行政程序法》第75条第2款规定：“计划确定之后发生不可预见的影响，或者依计划确定之设施后而影响他人权利的，关系人可请求行政机关设置防护措施，建立和维护上列设施，使其免受损失。计划确定机关应当以决定形式命令计划拟定主体承担上述义务。该措施或设施不适当或与计划不一致的，关系人有权要求给予适当的金钱补偿。确定计划程序结束后，毗邻土地所有人应当承担由此产生的费用，但该变化因自然现象或不可抗力造成的，不在此限。”
（3）计划赔偿请求权。一般而言，三项请求权均可分别单独行使，计划赔偿请求权还可与前两项请求权中的任何一项共同行使。当因计划的变更、或因计划的补救措施不及时已经给利害关系人造成了损失，则请求权人可以同时请求赔偿其损失。如日本某市政府制定了公营住宅建设计划，企业对市政府的计划予以协作，按照该计划建设了公众浴场。可是，之后由于市长的改选等原因，住宅建设计划被中止，公众浴场也就没有存在的必要了。对于此案，熊本地方法院玉名支部于昭和44年4月30日的判决认为，计划中止本身是合法的，以市政府和公众浴场建设业主之间成立的协助、互惠的信赖关系为基础，住宅建设的废止，只要没有采取某种补偿措施，就是对信赖的严重破坏，是由于合法的行为构成了不法损害，受计划影响的业主一方可基于此向市政府主张赔偿请求权。①
（二）计划法律责任
1．我国目前计划法律责任的特征。计划法律责任是从计划决策、编制到执行全过程中，计划主体因模范遵守计划法，或违反计划法规定的义务而应承担的法律后果。有的学者认为，计划法律责任具有责任主体多重性、责任内容综合性和责任方式多样性等特征。②除此之外，我们认为，现阶段我国计划法中计划法律责任最突出的特征是其二元化及否定式责任的虚化。
（1）计划法律责任的二元化。所谓计划法律责任的二元化，是指计划法律责任的后果形式不仅包括否定性的，还包括肯定性的。其中，否定性的后果又包括责任人所承担的民事上的、行政上的和刑事上的不利益；肯定性的后果主要是指“奖励”这种形式，即当行为人模范地、成绩显著地遵守提倡性规范时所承担的对行为人有利的法律后果，具体又可分为物质奖励和精神奖励两种方式。
“把责任视为法律对于当事人的一种否定态度和主体行为引起的一种消极后果，这是传统法和法学使法律基于纠正不当行为、恢复和维持某种既定秩序为唯一目的而运作的结果，应当说已不敷实际需要。对于现代法尤其是经济法而言，需要更多地考虑法律责任的积极功能。”③自从漆多俊教授于1991年首次从理论上把“奖励”纳入法律规范结构体系中以来，④“奖励”在经济法中的地位得到了最终的确立。但是，“奖励”到底是一种什么样的制度，是主体制度、客体制度还是运行制度。我们认为，惟有将“奖励”纳入到经济法中的责任制度，才恰如其分、名正言顺。这样，提倡性规范与必要的强行性规范和任意性规范相结合，经济法制裁等否定式法律后果与奖励等肯定式法律后果相结合，便构成了经济法与其他部门法在调整方法上相区别的重要特点。①
（2）计划法律责任中否定式责任的虚化。所谓计划法律责任中否定式责任的虚化，一是指在计划法当中，对违反计划法或没有遵守计划法时应承担的法律制裁后果没有明确规定，尤其是欠缺对于计划管理主体的否定式后果，二是指即使有一些规定，也没有实际执行。
实际上，这不独计划法中如此，整个经济法当中都存在这个问题。经济法立法对经济法责任规定的不完善和不全面，直接表现为经济法规范中欠缺主体行为的否定性后果的规定，而且主要是国家经济管理主体行为的否定性后果的规定。我们认为，其原因主要有以下三方面：
第一，计划经济体制下，经济法否定式法律后果缺位的延续。而这种缺位则是因权力非规范化导致的权力与责任失衡的直接后果。在权力非规范化的情形下，实践中的权力往往是推定的或意定的，这势必产生权力的放任。现代社会的权力放任，与集权主义思潮相伴随，凡集权主义盛行的地方，必有权力放任现象存在；当代中国的权力放任现象则有其时代特征：即变革社会中权威政治的相对削弱和法治政治的尚未确立这一矛盾。而权力放任又意味着责任的萎缩，是指责任对权力任意的一种无能状态，实践中的权力与责任之间不是一种正比关系，而是一种明显的非对应关系，责任无法成为权力的制约力量。②
“计划经济的特征是集权，也就是说，现存的个人的单个计划由国家的一个整体经济计划来代替，或者由这个经济计划总括起来。”其结果之一就是“为国家工作的生产者没有个人责任和个人主动性。”同时，“在这种扎根于由国家单独计划和组织的经济之中，国家，确切地说，社会是生产资料的所有者。在经济生活中，每个人没有个人责任。个人基本上是国家经济行为的客体，因而几乎对经济生活的运行不具影响。相反，个人依赖于国家组织的经济的正常运行。因此，人们也可以说这是国家对经济的责任。” ③因为作为计划管理主体的个人因其权力无制约而不承担个人责任，而且我国一贯实行的是集体决策、集体负责，而集体负责的结果也往往是集体不负责，所以即使有那么一些法律规定，也在“法不责众”的传统观念下无法执行。所以，当计划无法落实或计划运行出问题时，只能追究国家的责任。但国家同时又是计划的制定者和组织实施者，其责任的追究与否对作为个人的责任主体而言，没有什么影响，同样对其权力无法制约。所以，对于在市场经济体制下的指令性计划，必须将其指标分解并分别落实到具体的单位及其领导者身上，真正实现“行政首长负责制”或“企业厂长（经理）负责制”，才可能实现计划法律责任的追究。
第二，经济法立法的“非规范化”或称非“法”化。其突出表现是，经济法方面的法律、法规，不像传统的民事、刑事等方面的法律那样，特别是有关对调控主体或规制主体如何追究责任的规定，往往“尚付阙如”。④这一方面是由于，与民商法、行政法或刑法相比，经济法好象是与市场经济主体发生实际的、直接的联系最少或最不明显的法律领域，所以经济法似乎也就不必对市场主体的法律责任作出规定。另一方面，经济法规范的非“法”化也造成了经济法“可诉性”不强的问题，即使是从法院中原来设立的经济审判庭的受案范围来看，多数所谓的“经济案件”，如经济合同纠纷等，也属于传统的民商法调整的范围，并不是学理上所认为的经济法意义上的经济案件。
第三，实践中计划法律责任的确定难度也给立法中对否定式法律责任的规定造成了障碍。首先，引起政府计划失灵的原因往往是多方面的。在向市场经济转轨时期，任何政府的宏观调控计划都带有一定的风险性，由于信息的完全真实充分在现实中是不可能的，使得计划之决策失误或多或少不可避免。在计划（指令性计划）的执行过程中，市场的变化会使计划执行主体暂时改变或放弃执行计划以适应现实之需。这种情况下的计划失灵严格来说并非由当事人的主观过错所引起，故无法对其追究责任。即便当事人主观有过错，往往也很难将计划过程中的政府失灵完全归咎于兹，其责任范围和份额的确认亦比较困难。
其次，计划法律责任因计划的性质及作用不同而有所殊异。对于指导性计划，因其约束力较小，计划主体因过错所承担的法律责任要较指令性计划小一些。然而这里仅指在同等危害程度发生的情况下二者之比较。根据日本行政法学者室井力的观点，不管计划有无法的拘束力，也不论这种拘束力的强弱，都会给国民生活带来很大影响，大多数国民将之视为行动标准之一。因此，如果擅自变更计划或不予实施，则变更、中止计划即使是合法的，也会给信赖它而付之行动的国民带来不当损害，对此类损害，日本法院判例容许赔偿的请求，但关键是如何定量计划责任之份额。①
综上所述，对于计划法律责任中否定式责任的虚化问题，首先必须依赖于经济法相关制度的改进与完善，包括立法技术水平的提高和责任制度的健全，才能带动计划法等经济法的下级部门法制度随之得以改进。其次要进一步改革司法体制，增强法官的素质，以使其能够在情况复杂多变的情况下，运用自由裁量权对有关计划法案件作出准确的定性和定量分析。
2．计划法律责任的类型。计划法律责任的类型因分类标准不同而有多种划分方式。因责任形式的不同可以分为民事责任、行政责任、刑事责任和经济法责任；其中的经济法责任又可分为财产责任（或经济责任）、经济行为责任、经济信誉责任和经济管理责任等四种。②因主体的不同又可分为国家责任、计划管理主体责任和计划执行主体的责任三类，其中以后两种责任为主。
（1）计划管理主体的责任。对计划管理主体的责任，有必要区分计划管理机关和管理机关中有关责任个人的不同责任。计划机关必须实现为计划执行主体执行计划创造条件的种种承诺，并且承担当计划执行主体因执行计划而受到的政策性损失等正常损失。如果由于计划机关的原因，造成计划失误，以致计划执行主体遭受了损失，包括实际损失和可得利益损失，计划执行主体可以通过前述计划保障请求权要求计划机关承担财产责任；必要时，计划机关还要承担经济管理责任，即以其计划管理行为受到某种限制为代价，承担责任的方式，这种限制，包括限制或剥夺其经济管理资格（经济管理职权），纠正、调整其经济管理行为等内容。当计划执行主体遭受的损失巨大，不宜、也无法由计划机关单独承担时，则必须由国家出面承担国家赔偿责任，这也是为什么要在计划法律责任体系当中纳入“国家责任”的必要性所在。
此外，如果上述否定性责任当中，涉及到管理机关中有关个人因计划决策或组织实施过程中的失误的话，该个人也应承担相应的财产责任和经济管理责任。而且对于计划法律责任制度的完善而言，追究有关责任个人的责任具有更重要的意义。因为从某种意义上说，计划机关只具有虚拟的人格，仅由计划机关作为组织体承担责任，而不对该组织体的成员进行制裁或处罚的话，无法起到通过责任来制约权力的有效作用；而且，相对来说，由计划机关承担责任更多的出于对计划执行主体的损失加以赔偿的目的，其惩罚性不如由有关责任个人来承担责任效果明显，所以，必须将有关责任最终追究到个人，才能够真正发挥计划法律责任制度的作用。
（2）计划执行主体的计划法律责任。相对于计划管理主体的责任而言，计划执行主体的责任较为简单。如果在执行计划的过程中，由于执行主体自身的原因导致损失的发生，则该损失由执行主体自己承担，而不得要求计划机关或国家承担。如果执行主体执行计划良好、起到了模范带头作用、达到或超过了计划既定的目标，则可以获得计划机关给予的精神奖励或物质奖励。
此外，在计划执行过程中，如果计划管理主体和计划执行主体是通过计划合同的方式来规定其相互间权利义务关系的话，那么任何一方违约就必须承担相应的违约责任。
结 语
诚如哈耶克所言，计划体制下，“……经济计划几乎将涉及我们全部生活的各个方面。从我们的原始的需要到我们的家庭、朋友的关系，从我们工作的性质到我们闲暇的利用，很少有生活的哪一个方面，计划者不对之施加‘有意识的控制’。”③在中国由计划体制向市场体制转轨过程中，由于本文所论证的种种原因，通过计划法对计划加以严格规范，以摆脱计划者不恰当的“有意识的控制”，使市场体制能够真正有效地得以建立，其意义不可谓不重大。但是，计划法研究在中国当前法学研究、尤其是经济法研究当中，其地位又不可谓不尴尬，犹如“鸡肋”一块：凡经济法的系统研究必涉及计划法，因为弃之则不成其为体系；但又仅为“涉及”而已，专门的深入研究则更为少见，其理论困境和难度、与实践中操作的非现实性，使得研究人员的研究兴趣和研究深度都难以提高；然而同时，经济学界对计划的研究状况又让法学界对计划法的研究相形见绌。笔者以为，如果能够真正从“法”的角度来研究“计划”及其与其他部门法的相关问题，则计划法之研究领域应焕然一新，研究前景必豁然开朗，其研究水平亦可突飞猛进；笔者愿以此文为砖，引同行诸君之玉，共同将计划法研究进行下去、深入下去。
Abstract
This article considers it is an inevitable history from the aliened plan under the Planned Economy System to the necessary planned regulation under the Market Economy System. And the above consideration is based on the correct understanding toward the value of plan. Under the premise, the article points out that market is the first time restriction to plan due to the inherent deficiency of plan, which means the plan regulation should not intervene when the economy is normally regulated by market force. Until the market malfunction rises up for the market deficiency and governmental adjustment should work, it is necessary for the law of plan to restrict the plan second time. And the legal relief and the legal responsibility are not only the indispensable element of the second time restriction, but also the weak part in the theory and practice of the plan law.
( 李刚，武汉大学法学院博士研究生)
① 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第434页。
② 漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社1996年修订版，第75页。
① 参见马克思：《1844年经济学哲学手稿》，人民出版社2000年第3版，第50~64页。
② [英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第146页。
① 参见漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第358~359页。
② [英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克，王明毅等译：《通往奴役之路》，中国社会科学出版社1997年版，第43页。
① 参见漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第17~21页。
② 参见张守文、于雷：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第291~292页。
③ 转引自[日]金泽良雄，刘瑞复译：《当代经济法》，辽宁人民出版社1988年版，第46页。
④ [德]罗尔夫·斯特博，苏颖霞、陈少康译：《德国经济行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第10页。
⑤ 参见张维迎：《中国：政府管制的特殊成因》，《21世纪经济报道》2001年3月12日，第21版。
① 参见张存刚、张伟：《法国计划管理体制改革：经验与启示》，《兰州商学院学报》1995年第3期，第30页。
② 参见漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第443~445页。
① 参见[日]金泽良雄，刘瑞复译：《当代经济法》，辽宁人民出版社1988年版，第48~49页。
② 参见谢晖：《权力缺席与权力失约——当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期，第59~65页。
③ 参见漆多俊：《论权力》，《法学研究》2001年第1期，第18~32页。
① 例如，2001年在厦门大学召开的“第九届全国经济法理论研讨会”关于宏观调控法的分组讨论中，有多位学者针锋相对地对这一问题表示了不同的观点。
② 参见徐士英、魏琼、瞿向前：《经济法的价值问题》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第1卷），中国方正出版社1999年版，第28~29页。
① 参见漆多俊：《论权力》，《法学研究》2001年第1期，第18~32页；谢晖：《权力缺席与权力失约——当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期，第59~65页。
② 参见陈睿：《论行政计划及其法律控制》，武汉大学法学院2000年硕士学位论文，第39~41、43~44页。
③ 参见杨解君、温晋锋：《行政救济法——基本内容及评析》，南京大学出版社1997年版，第49页以下。
① 参见[日]盐野宏，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第155页。
② 参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第572页。
③ 参见应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第293页。
① 参见[日]盐野宏，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第157页。
② 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第456页。
③ 史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第216页。
④ 参见漆多俊：《论奖励》，《法律与社会》，1991年第5期。
① 参见漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第180~189页。
② 参见谢晖：《权力缺席与权力失约——当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期，第63页。
③ [德]罗尔夫·斯特博，苏颖霞、陈少康译：《德国经济行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第41~42页。
④ 参见张守文：《经济法的发展与经济审判的变易》，载漆多俊主编《经济法论丛》（第3卷），中国方正出版社2000年版，第7~8页。
① 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第456~457页。
计划经济体制的缺点范文2
关键词：医院；经济管理；缺陷；对策
中图分类号：R197.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-00-01
医院经济管理是一项复杂的工程，内涵丰富外延广泛，涉及到了医院的方方面面，通常是指按客观经济要求，运用货币价值理论和经济手段，对医院全部活动进行策划、组织、指挥、协调、实施并进行控制和监督，合理筹集和使用人、财、物，力求资源占用与经济效益的比值合理，取得最大化经济效益、技术效益和社会效益。
一、当前医院经济管理存在的缺陷
1.医院领导经济管理知识不足
当前医院领导多数是来自医学专业的优秀人才，对医院的经济管理心有余而力不足，他们缺乏系统全面学习经济管理和相关的法律知识的机会和实践经验，工作中往往是重视业务轻视管理，关注财务数字某些指标，多不能分析数字来源及内在联系，虽然法人对财务报表负责并签字，但读不懂财务报表，无法知道某些指标的含义以及蕴藏的风险。有些医院采购成本非正常增加，人员效率低下，成本费用失控，这种现象被快速的业务增长所掩盖，这种粗放的管理无疑影响了医院的工作效率和发展速度。如：院长很关注每月医院的收支结余，影响收支结余的因素诸多，如果财务人员不能定期详细的给院长分析原因，结合成本核算，查看各科室的收支结余以及业务收入对应的成本支出是否合理，就不能全面地掌握各科室的经济发展动态，合理的制定医院发展规划和医院经济目标，更不能有效地掌握各科室经济目标的实现进度。
2.部分医院内部管理制度不配套、不衔接、不严谨
目前多数医院已经按照等级医院评审标准设立了相应的科室，建立了相关的管理制度，但是运行的过程中仍然存在许多弊端。职能科室的管理职能发挥不到位，在科室制度建设上仅仅注重行业制度的建立，忽视院内管理制度的连贯性和科室之间的衔接关系，制度落实不到位，造成某些事项都管或都不管现象，缺少职能监督机制。如：财务部分建立的固定资产管理制度中的固定资产清查，落实需全院多科室合作，如果该制度不明确牵头科室以及与相关资产管理科室、资产使用科室和监管科室制度进行衔接，该项工作就很难如期按照上级法规要求每年将固定资产清查一次，从而导致许多医院固定资产账实不符，甚至导致国有资产流失。
3.医院常规经济业务管理缺少总体监督策划
常规每年年底都要进行年终总结，汇总成绩找出存在的不足，然后做下一年的工作计划。新的一年依据年初工作计划实施，相关职能监管科室进行检查。表面上看医院各科室工作已经很到位，仔细研究一下，上述工作院方没有进行评价把关，总结是否到位？与各自年初计划、预算有无对比自查？与医院工作要求有何差距？关键是各科室下一年的工作计划能否涵盖本职工作，从年初计划的审核把关——反馈意见——重新审核，与医院的中长期发展规划和当年的工作重点能否相适应？工作实践发现，往往出现工作计划做的认真的科室检查差错多，而工作计划简单，出现应该做的工作被遗漏并且不易发现。
二、医院内部经济管理缺陷的对策
1.院长更新管理理念，充分发挥各科室智慧
医院管理需要的是一位熟悉医院业务特点的管理专家，而不是单一的医学专家，所以院长应该积极关注经济管理知识，调动财务、审计等相关经济管理职能科室的积极性，充分运用审计稽核、成本控制、成本考核、财务预算等管理手段及措施，利用信息管理平台，科学、系统、灵活的使用经济管理资料进行医院管理。我院经过多年探索，已经形成了以审计科为主相关科室配合的经济管理管理体系，审计科在整个医院经济运行过程中全程参与了监督管理，从经济决策的确定到经济事项的落实，从采购计划的审计到采购过程的执行，从合同签订前的审计到合同履行的监管，常规当年进行上一年的财务审计，充分发挥了内部审计事前、事中、事后把关的功能，及时的将审计报告或审计信息反馈给相关科室，通过核实无误并得到相关科室认可，及时将审计结果汇报给院长，院长批复后及时督导落实，有效的提升了医院的经济运行效益。
2.审核理顺医院内部管理制度
由于体制原因医院缺乏管理经验丰富理论基础强的经济管理人才，财务、审计、总务等科室的工作人员大部分都是其它专业改行组成，业务科室人员经济管理意识不足，所受教育、管理意识、接受能力参差不齐，高层次的管理人才缺乏，科内自建的制度水平低，约束力弱，部分工作受到有关人员干扰和抵制，最终导致管理缺失事项发生。因此，当务之急应抽调有关专家，集中力量将全院的管理制度进行理顺修订，形成一张环环相扣严密的制度网，使每个岗位考核都有依据，同时逐步培训提升管理人员素质。
3.授权某部门严格审核年初工作计划
计划经济体制的缺点范文3
匈牙利 经济 模式的特点是计划经济与 市场 机制的结合。早在20世纪50年代初匈牙利 经济学 家们就开始研究 社会 主义 条件下的经济运行机制，讨论照搬苏联模式带来的问题，对高度集中的计划经济体制以及由此产生的官僚主义提出了尖锐的批评。科尔内等著名经济学家在那一时期的讨论中就是活跃分子。以纳吉为代表的主张改革的 政治 家对照搬苏联模式，盲目发展重 工业 ，造成经济效益低下也提出了尖锐的批评，并进行了局部的经济政策调整。
1956年事件对匈牙利的 历史 发展产生了深刻的影响。照搬苏联模式的路再也走不通了，要重新赢得人民对政府的信任，惟有改革。1957年开始，匈牙利先后在 农业 和工业领域进行了尝试性改革，引入市场机制。农产品收购采用官定价格和自由市场价格结合的混合价格机制，工业生产部门指令性计划指标减少， 成本 利润成为考核企业的主要指标，分配方面采用了利润分红制。50年代末60年代初经济学家们争论的焦点是如何使计划经济与维护市场成分并行不悖，市场成分会不会取得优势，会不会把国家的经济引向自发和无政府趋势等。对市场作用应予以肯定的观点得到了普遍认可。1964年社会主义工人党中央委员会提出了全面改革经济体制的目标，并开始进行全国性的经济体制改革方案大讨论。
被称作匈牙利"新经济体制之父"的原中央经济政策委员会主席、中央经济工作组组长涅尔什·雷热所设计的"计划经济与市场经济有机结合"经济模式对经济体制改革产生了重要的影响。涅尔什设计的经济模式的特点是：中央计划与市场机制有机合，政府通过宏观经济政策影响市场，企业是独立的商品生产者和市场主体；通过集体利益的实现促进社会利益的实现；在物质利益为基础的计划经济条件下，承认多种经济成分并存和共同发展。
按照这些设想，匈牙利1968年开始的经济体制改革，首先从改变传统的计划体制，扩大企业自主权开始。匈牙利社工党关于改革的《 指导 原则》规定：改进国民经济计划体系，建立中期计划（五年计划）为主、包括长期计划和短期计划的新体系；中期计划是国民经济计划的主要形式，长期计划是五年计划的基础，短期计划大部分靠市场机制来解决经济发展的进程；在坚持计划经济的条件下，基本上取消中央直接向企业下达指令性指标的做法，让企业参照国民经济计划的要求和市场的需要自行制定计划；国家主要抓宏观经济决策，运用利润、价格、 税收 、信贷等经济杠杆从经济利益上促使企业执行或不偏离国民经济计划。
在计划体制改革的同时，价格体制也进行了较大的改革。新的价格体系由三部分构成：固定价格、协议价格、自由价格。60%的生产资料和30%的消费品价格在市场上形成。
在经济体制改革中，多种经济成分并存的所有制结构得到了肯定。"在社会主义成分占绝对优势的情况下，合法存在的私有成分，包括小手工业、零售商业、自产自销和非农业 人口 经营的辅助经济仍有存在的必要。" 17非公有经济成分在匈牙利被称为"第二经济"。在70年代至80年代，第二经济非常活跃。
匈牙利在市场社会主义研究方面产生了一些著名的经济学家。匈牙利经济学家科尔内·亚诺什 18的《短缺经济学》 19以及他提出的" 行政 协调"和"市场协调"相结合的社会主义经济模式在匈牙利和国际上都很有影响。
科尔内认为：任何经济制度都由多个层次构成。信息的迅速传递及其真实性是计划优化的前提之一，信息的流动分为纵向流动和横向流动。在市场经济中， 横向流动占主导地位，而在传统的社会主义经济中，纵向流动占主导地位。因而， 使制定计划所需的经济信息在一种经济制度中上下流动，迅速传递， 就必须使计划和市场这两种机制结合起来，从而形成一个能够自我调节的控制系统， 促使计划优化。无论高度集中的计划体制还是完全的市场经济都不能协调社会、 企业、个人之间的利益差别，保证经济的高速运行。
他认为社会主义经济是资源约束型的经济，其主要表现是长期的短缺。但短缺并不是一种危机现象，而是一种正常状态。事实上，一般均衡只是一种假设的理想状态，而经济发展总是非均衡的。但短缺经济容易导致企业如下的行为特征：瞬间调整中的强制替代；短期调整中的数量冲动与囤积货币，长期调整中的扩张冲动与 投资 饥渴。这种行为成为现实的充分条件是企业的软预算约束，主要是由于缺乏竞争的外部 环境 ，税收制度和货币信用制度不健全，特别是国家和企业的"父子关系"所致。因而，要采取宏观控制的市场协调，将横向和纵向的协调结合起来。
匈牙利经济学家里斯卡提出的重建个人所有制思想，在匈牙利曾引起强烈的反响。社会个人所有制的主要内容是：首先，国家把社会的所有财富平均量化给每个公民，使社会 公共 的财产同时成为每个人的个人资产；其次，国家以信贷市场为中介，通过市场竞争，把社会资产按照均衡利率承包出去，由能向社会提供最大效益的人来支配和经营；再次，承包经营者通过 银行 系统向社会资本的所有者支付利息，交纳利息后的剩余部分记入其帐户，归承包者所有，这样便使个人所有与社会所有、公有制与市场经济相结合。里斯卡主张建立"承包经营者计划竞争市场"，对社会资产实行承包经营。经过竞争产生的承包经营者享有权、责、利的统一，自由地支配所承包的社会资产，自主经营，对社会承担着保值增值的责任，享有与经营效果相适应的物质利益。里斯卡的设想虽然引起了广泛的争论，但是他领导的小组仍在部分大企业中进行了经营者承包的试点。80年代承包经营在小企业和农业领域被广泛应用。
苏联的对捷克斯洛伐克的强硬态度使经历过1956年事件的匈牙利在经济体制改革中格外小心，"匈牙利的改革所追求的经济模式与捷克斯洛伐克改革者直至布拉格之春失败为止曾追求的模式是相似的。……匈牙利根据捷克斯洛伐克的经验，没有追求政治体制本质上的改变以及自治制度。" 20"匈牙利不使用'市场经济'，也不用'市场社会主义'，而说'社会主义市场'，存在市场关系，但市场是受控制的。""西方刊登的谈论'匈牙利模式'的文章及研究资料首先力图证明匈牙利不同于其它社会主义国家。……甚至说我们国家的经济实践相当于 资本主义 的自由市场经济。……这次改革及我国实践所依据的观点和理论绝对不是匈牙利经济学家的杰作，相同及类似的观点在其他社会主义国家也出现过，而且在不同程度上曾以各种方式付诸实践。如果说我国在实际运用这种观点的过程中使用间接的调节对直接的指令性计划占优势的程度，这是确实的。'匈牙利模式'并不存在，存在的只是匈牙利的实践。" 21在这种背景下，匈牙利的经济改革偏重于实践，而不是在理论上对市场经济进行更多的阐述。
匈牙利在经济模式是结合本国的国情，在反复实验和理论创新的基础上形成的。30年代西方经济学家们的大讨论与匈牙利走上市场社会主义的道路没有直接的因果关系，这些思想对匈牙利市场社会主义经济理论充其量也只起了某种参考的作用。但兰格、布鲁斯50-60年代的经济思想对匈牙利模式的形成有一定的影响。然而，真正起决定作用的还是匈牙利的社会实践。
五、市场社会主义理论在其他东欧国家的发展
在众多的东欧国家经济学家中，波兰经济学家兰格和布鲁斯的地位是突出的。虽然1956年酝酿的波兰经济体制改革未能实现，但波兰经济学家的思想成果对东欧市场社会主义理论的形成有重要的影响。
兰格作为市场社会主义思想的创始人，在第二次世界大战以后直接参加了波兰的社会主义经济实践，在这个过程中他进一步丰富了自己的经济思想，将原来提出的"竞争的社会主义"经济模式发展为"含市场机制的集中计划和
分散 管理 相结合"的 经济 模式。 兰格认为 社会 主义 经济本质上是计划经济，但 市场 仍有存在的必要性。
兰格认为，社会主义经济本质上是计划经济，这不仅是生产资料所有制的性质所决定，也由市场本身存在的缺陷所决定。市场的一个重要缺陷是，它只能用静态方法，也就是作为一般均衡问题，处理换算问题，不能提供充分的基础来解决增长和发展的问题。但是，社会主义条件下仍然需要市场，首先，必须有真正的消费品市场和劳动力市场；其次，生产资料的分配计划必须按照市场机制的作用方式来进行。
兰格率先指出传统的社会主义经济模式存在信息传递方式上的缺陷。在这种模式下，市场机制的作用被完全排斥，横向的信息 传播 途径被阻断，企业只能和上级 行政 控制部门发生纵向的联系。信息的不完备使企业不能按照社会的实际需要自由地开展生产经营活动。兰格主张通过中央计划当局模拟市场机制的办法，克服信息结构方面的缺陷，提出了计划与市场相结合的思想。
兰格认为，社会主义应该实行这样一种经济模式：
一主多元的所有制结构。在坚持包括合作社经济在内的公有制形式为主体的条件下，允许个体经济、小手 工业 和小型私营经济等其它经济形式作补充。
实行中央计划 指导 下的多层次决策体系，即中央计划局、企业和家庭或个人的三级决策。中央计划当局模拟市场机制进行计划调节。企业根据中央的计划和自身的生产目标，自主地进行生产决策。家庭对个人消费和职业的选择有充分的选择权。价格的确定权掌握在国家手中，同时存在着由市场竞争形成的价格。
在收入分配方面采用按劳分配为主的多种分配形式。
兰格的思想精华被概括为：以分散的多层次的决策来实现国家的集中管理；利用市场计划来实现计划经济。
布鲁斯是对东欧国家经济体制改革影响最大的 经济学 家之一，他提出了"含市场机制的计划经济"模式，即著名的分权模式。他在60年代的代表作是《社会主义经济运行的一般问题》、《社会主义经济中的市场》。布鲁斯从社会主义分工和价值规律的内在联系出发，认为商品货币关系是社会主义资源分配的积极工具。社会主义经济运行机制是有调节的市场机制，它同纯粹的自由市场机制有别。企业有选择的自由，追求最大限度的利润，但企业不能根据市场反应随机确定价格，价格只能由国家制定，并通过它调节市场。布鲁斯最有影响的思想是将社会主义的本质特征与其具体表现形式区别开来，阐述了社会主义各国可以有自己的经济模式， 走适合本国特点的社会主义道路的思想。这个思想为东欧国家的经济体制改革提供了理论依据。
布鲁斯70年代的著作《社会主义经济运行问题》、《社会主义的 政治 与经济》进一步完善了他的分权理论。他指出，中央单一的集中决策应让位于中央、企业、个人多层次的分散决策。宏观经济决策活动或者经济运行的一切重大的总量决策权掌握在国家手中， 如国家生产和投入的增长速度，国民收入在积累与消费之间的分配， 投资 方向与结构，就业总量和劳动生产率，外贸的数量与结构等。 而经常性的一般决策则由企业作出。如企业的投入与产出的总量与构成， 在中央总的收入政策的框架内决定本企业就业量和工资额，决定企业的供销。职工有择业的自由。
他认为国家不应通过强制性的指令性计划控制企业，而应通过各种经济杠杆来约束企业的行为。企业面向市场在国家间接控制下自主活动。资源不再由国家直接分配，而货币也不再是只起计算作用的消极的货币，而是资源分配的基本手段。
他主张用有限的买方市场代替 资本主义 条件下的过度的买方市场和社会主义集权模式下的卖方市场。
著名经济学家奥塔·锡克是捷克斯洛伐克经济体制改革方案的设计者。他在1964年和1965年先后发表《社会主义制度下的商品货币关系》和《社会主义的计划与市场》，提出"竞争性市场经济模式"。
锡克认为现阶段社会主义条件下，劳动的内在矛盾使社会主义市场关系产生具有必然性。锡克认为，在社会主义公有制条件下， 经济可以按照整个社会的计划来管理。但社会主义的计划性并不表明每个劳动者的劳动就是直接的社会劳动，而只是具有"一般的直接的社会方向"，因此，劳动的这种内在矛盾， 必然导致社会主义市场关系的产生。
锡克从信息和利益角度，对社会主义市场的必要性作了最深刻的探讨。社会主义市场的外部形式是"经济上的买卖"，其内在实质是借助于货币和价格按比例进行使用价值和交换价值的交换，实现"所耗的劳动同社会需要之间的矛盾得到解决"。 在社会主义条件下，由于信息的不完备性和利益上的矛盾， 使得人们的每一具体劳动还不具有一般的直接的社会性质， 并不能直接成为完全的社会必要劳动。具体的耗费劳动和社会必要劳动之间的矛盾，即劳动的内在矛盾， 是社会主义商品关系存在的根源。利用市场，企业掌握和处理信息的能力增加， 使生产更加符合社会需要，既有利于生产的最优发展，又有利于促进生产力发展，解决生产和消费的矛盾， 又能解决因利益的矛盾而妨碍具体劳动耗费向社会必要劳动的转化的矛盾。因此，计划必须利用市场。
锡克认为，社会主义生产资料公有制和经济发展的宏观平衡的要求，使社会主义计划经济成为必然。计划经济同利用市场机制并不矛盾，相反，取消了市场机制，就不可能实现微观的平衡，亦不能达到宏观的平衡。因此，计划必需建立在市场运动的基础上。 中央计划作为宏观收入分配计划，主要注重积累与消费的比例，经济结构平衡和利润合理分配。生产资料和消费资料由自由市场机制决定，并准许资金在各部门和企业之间自由流动。为了创造公平自由竞争 环境 ，必须反对垄断。
社会主义必须自觉的利用经济规律， 而生产发展最基本的规律主要是：运用的价值进化规律；比例性规律；节约时间规律；再生产规律。
他提出了集中计划和分散管理相结合的经济模式，它的特点是：包括合作社经济在内的公有制形式为主体，同时存在其它经济形式作补充；集中决策和分散管理相结合，计划一部分由中央计划，一部分由企业作出，某些部分完全不需要计划；通过行政手段和经济手段保证计划的实现：价格的确定权掌握在国家手中，同时存在着由市场竞争形成的价格。
人们把他的思想精华概括为：以分散的多层次的决策来实现国家的集中管理；利用市场计划来实现计划经济。他的经济思想对东欧国家乃至西方左翼经济学家都产生了很大的影响。作为政府负责经济工作的副总理，锡克依据他的理论设计了捷克斯洛伐克1968年全面经济体制改革的蓝图。但是"布拉格之春"的流产使锡克放弃了市场社会主义思想，在流亡西方以后，锡克成为"第三条道路"理论的倡导者。
80年代市场社会主义思潮在苏联开始获得社会的普遍承认，西伯利亚学派的兴起就是标志之一。70年代末，苏联大批拥护改革的经济学家、 社会学 家，以阿甘别吉扬和扎斯拉斯卡娅为领袖，聚集在《经济和工业生产组织》杂志周围，批判和分析苏联的经济体制，形成了西伯利亚学派。他们认为商品货币关系是高度分工的社会生产力的固有特征，市场是计划经济的必然属性，离开商品货币关系和市场机制的社会主义是不可想象的，经济集中控制，指令管理和行政体制与社会主义毫无共同之处。企业必须是独立的商品生产者，拥有高度自主权。西伯利亚学派的兴起，解除了苏联对市场社会主义的围攻，他们的观点逐渐成为苏联经济学的主流观点。但苏联的解体使西伯利亚学派的设想失去了实践的机会。
注：
1 克里斯托弗·皮尔森提到："英国的诺埃尔·汤浦森指出：'在19世纪社会主义思想中有一些部分可以贴 上市场社会主义政治经
济学的标记。'努提认为最早运用' 市场 社会 主义 概念'的是1922年的爱德华·海曼， 但是在多数情况下，人们还是把市场社会主义的肇端追溯到两次大战之间的波兰 经济 学 家奥斯卡·兰格的著 作，以及一些与其观点类似的其他经济学家的著作。" 克里斯托弗·皮尔森：《新市场社会主义》东方 出版社，1999年版，第99页。
2 索尔·埃斯特林等：《市场社会主义》，经济日报出版社，1993年版，第1页。
3 《不列颠百科全书》，中文版，第7卷，第322页。
4 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，经济科学出版社，1994年版，第363页。
5约瑟夫·e·斯蒂格利兹：《社会主义向何处去》，吉林人民出版社，1998年版，第10页。
6罗默、巴德汉：《市场社会主义：当前辩论》，牛津大学出版社，1993年版。
7格雷戈里 、斯图尔特：《比较经济体制学》上海三联出版社，1988年版。
8m·拉文：《略论市场社会主义》，苏联《经济问题》杂志，1990年第7期。
9 克里斯托弗·皮尔森：《新市场社会主义》，东方出版社，1999年12月版，第101页。
10 [匈]《现代经济常识》，布达佩斯 经济法 律出版社，1993年，第355页。
11余文烈：《中译本序言》, 克里斯托弗·皮尔森：《新市场社会主义》，东方出版社，1999年12月版，第2-3页。
12《铁托选集》（1961-1973年）第134页。
13卡德尔：《社会所有制与社会主义自治》，南斯拉夫《社会主义思想与实践》，1987年2月号。
14转引自范恒山：《国外25种经济模式》，改革出版社，1993年版，第252页。
计划经济体制的缺点范文4
[摘要]科技计划作为政府科技管理工作的重要组成部分，其形成与发展虽然因各国的科技体制、发展历程、发展水平不同而存在着差异，但都经历了从无到有，从单一到体系化，从无序到规范化、制度化的发展阶段。分析和掌握国外尤其是发达国家科技计划管理的特点，将为我国制定和管理科技计划提供有益的启示。本文对发达国家科技计划特点进行分析，并对比分析了我国科技计划存在的一些问题，最后结合国外科技计划管理的启示提出了改进建议。
[关键词]科技计划；科技计划管理；改进建议
一、国外科技计划的特点
国外的科技计划一般实施决策、管理、咨询与评价相互分离的计划运行模式，即由政府各部门进行科技计划的决策，由各部门委托下属科研机构进行项目的管理，社会相关组织共同参与计划项目的咨询和评价。
科技计划的制定在许多国家已形成较为规范的程序，并有相应的咨询审议机构。在美国，每个领域、部门、科研机构都有十分详尽的计划，科技研究和发展计划的编制通常采用兰德公司上世纪60年代提出的规划、计划和预算一体化的编制方法；在日本，科学技术会议以回答总理大臣咨询的方式提出科技发展大纲，各科技主管部门采用向科学技术会议或本部门技术会议咨询的方式，制定出本部门的重大科技发展计划，一些依法设立的审议会、委员会等机构持续开展科学技术调查与技术预测、分析与评价，为科技计划的制定提供依据。
发达国家一般都有不同层次的制定和实施科技研究开发计划的机构。在日本，以研究开发为主要目标的计划，由政府直接管理，或委托部门技术会议、国立科研机构管理；以技术应用和再开发为主要目标的计划，主要委托有关民间机构管理。在美国，一些跨部门的计划一般由国家科技委员会成立由国家科技顾问牵头、合作各方首脑联合组成的高级领导小组制定政策，并进行协调；高级领导小组下设计划工作小组，负责制定计划、预算、执行计划和具体的协调工作。
在科技计划具体实施过程中，项目管理呈现多样化，依据计划项目的领域、性质不同，由相应的部门与机构，采取不同的管理方式。对于基础研究计划和基础性的应用研究计划，一般采取专家管理模式；对于涉及经济发展的技术开发计划，多采用部门与专家相结合或部门、专家与产业界结合的管理模式。例如：美国的“人类基因研究计划”和日本的“创造性科学技术推进计划”属基础研究开发计划，采用的是专家管理模式；韩国的G7计划属技术开发计划，其管理模式则是部门和专家相结合。
在资助模式方面，基础性研究计划主要依靠政府投入，如日本脑科学研究计划。高技术计划多采取政府匹配资金的模式，如美国先进技术计划项目政府资助低于项目研发总投资的50％；日本超大规模集成电路计划各项目中政府拨款仅占40％；英国大型战略计划一般也采用政府、学术界和企业合作方式，政府与企业各自承担50％。再有，刺激民间科研投资的积极性。是国外高技术产业计划的一大特点。政府所采取与企业分担经费的办法，既有利于国家的发展，又使企业自身获益。
在执行模式方面，不同性质项目选择不同执行机构。基础研究类项目主要由政府部门下属实验室和高校执行；而技术开发与推广类项目，多通过有关部门与企业签订合同来委托公司承担，或由政府实验室与公司签订合作研究开发协议来共同承担。
在计划评价方面，各国一般都有专职机构负责计划的审议与评价，以美国为例，国会审议办公室负责人负责计划的审计；白宫管理与预算局和国会评价办公室负责计划项目的可行性评价；各执行机构负责年度项目的自评价。评价方法同样因为计划项目性质的不同而各异。例如，国家航空航天局的应用研究项目有严格的验收程序；而政府对美国国家科学基金会资助计划评价方式则相对简单，基本上不搞定量评估，而采取模糊定性的方式，以专家判断其是否“成功”为标准。
通过对各国科技计划决策、管理、咨询和评价等分析，国外科技计划具有如下特点：
1.国家科技计划都是专项领域计划，战略目标突出。在美国，每个计划又可分为若干专项子计划，每个子计划有明确的领域、目标技术或目标产品。这既保证了计划边界清晰，减少了计划之间的重复和交叉，又确保了计划实施效果与目标的高度统一。综合性战略计划不是单纯的项目计划，而是以项目为主，兼有基地建设、人才培养、技术推广、信息网络建设和相关政策法规制定与实施的有机整体。
2.国家科技计划一般通过立法或制度化方式确立，具有很高的权威性和阶段性。而且关于科技有关的立法，包括科技发展战略的拟订与修订，都集中在国家这一层面上，当然，地方也可以制定一些促进地方科技进步与经济发展的政策法规。
3.计划以提高综合国力和国际竞争力为总目标。计划充分反映了本阶段经济与科技发展的状况，是政府为实现国家目标进行干预的有效手段，是构建国家和区域创新体系的有利措施和方法。计划内容成体系，大部分以国家优先领域专项计划实施，计划内容包括研究开发、基地建设、人才培养、信息基础设施建设等。
4.计划项目根据目标、性质、对象不同，采取不同的管理模式。对于基础研究计划和基础性的应用研究计划，一般采取专家管理模式；对于涉及经济发展的技术开发计划，多采用部门与专家相结合，或部门、专家与产业界相结合的管理模式。计划的决策、实施、管理、评价之间已经形成了较为完善的机制。
5.计划中政府投资的份额，依计划性质设定。体现国家意志，关系到国家安全和长远发展的重大前瞻性、公益性基础类研究计划，以政府投资为主；与产业、经济发展息息相关的高新技术、前沿技术和核心技术的研究开发和推广类计划，以政府引导资金的方式，刺激社会资金的广泛投入。
6.研究开发体系的主要组成部分基本相同或相似。即由独立的研究机构(包括国立科研机构)、大学、企业、社会化的科技中介机构等组成，而且，分工较为明确，一般来说，大学的科研机构以基础研究为主，独立科研机构以应用研究为主，企业科研机构以技术开发和技术推广为主，社会科技中介机构则主要从事技术服务和技术咨询活动，以促进技术的转移。
二、我国科技计划的不足
1.科技投入低，特别是对应用基础研究。科技投入严重不足是一个全国性的问题，据统计，2003年至2005年，我国的R&D经费投入占GDP的比重分别为1.13％、1.23％、1.33％。而2005年，美国为2.6％，日本为3.1％。科技投入低是影响科技计划实施和实施效果的重要因素，据“八五”科技攻关计划的抽样调查，在未完成的项目中，有28％左右停滞或拖期的项目是由于经费不足而引起的，在未应用的成果中，有33％的成果也是由于经费不足所造成的。
2.缺乏整体战略和目标。我国有一些科技计划缺乏围绕某一个产业进行研究发展的战略思路。现有的科技计划大多是通过“自下向上”的机制制定的，即由基层科学家根据自己的知识和特长提出重要题目，再汇总、平衡，特别是各区域的地方科技计划。这种做法缺乏战略目标，缺乏前瞻性研究，缺乏科技规划的指导。各个计划之间缺乏集成，重点不突出。
3.条块分割，设置存在交叉，没有形成整体效应和规模效应。现有的科技计划体系中，部分国家科技计划与省市科技计划重合，缺乏总体的指导思想和设计框架，各个计划之间交叉重复，计划内部重视单个项目，忽略了发展战略、配套政策、能力和体系建设等关联行动，使得现有的科技计划体系缺乏整体性和规模性。
4.地方科技计划制定缺乏地方特色。长期以来，我国地方科技计划或者是国家科技计划体系的翻版缩影，或者是较少地依据本地区的资源、科技能力和科技需求来考虑本地区的独有特点以确定地方科技计划体系，地方科技计划缺乏明确的地区发展目标定位。随着社会的发展，全国各行政区域的经济表现出越来越多的特色性和差异性，专精于某一产业形成产业群的区域往往能表现出其显著的全球范围内的竞争力，但作为支撑经济发展，提升产业结构的科技却经常没有表现出其应有的区域差异和特色，区域系统不完善。相反，从计划的设置、项目经费的投入到科技计划的管理很多是相同的，缺乏针对区域经济特色和差异的科技服务体系。
5.计划目标、重点多年一贯制，难以跟上实际需要和时代需求，影响计划实施效果。许多科技计划出台时，由于种种原因，出台时间仓促，比较重视当时的需求和目标，但随着经济、社会对科技发展的需求不断深入，原有计划目标重点任务没有及时调整，影响了科技计划的实际效果和作用，也影响了政府配置社会资源的实效。
6.科技计划含基地建设，但未与人才、优先资助领域相结合。科技大部分以国家优先领域专项计划实施，计划内容包括研究开发、基地建设、人才培养、信息基础设施建设等。在5项与基础研究和应用基础研究相关的科技计划中，其中2项与基地建设相关，即重点实验室和大科学工程。其余不论是指令性还是指导性计划，大都采取单一的项目资助模式，如自然科学基金委员会资助的项目中，也不匹配设备设施费。
与一些国家计划相比，我国科技计划在人才培养和教育方面所发挥的作用远远不够，如目前的研究生教育经费由国家教育部统管，不论从投入数量还是投入方式上，都远远不能满足需求，严重影响培养研究生的质量。研究生始终是科研中最宝贵的人才资源之一，许多非常重要的研究工作都出现在博士论文中，而自然科学基金委员会却基本没有参与这方面的工作。
7.“产学研”研究开发机制未真正形成，企业无法成为创新主体。我国现行的科技计划基本没有考虑到构建有利于企业、公共研究机构、大学之间研究与开发合作的制度及其环境，而只是通过项目方式给企业以过高的R&D补贴。企业本身的R&D投资不足，这可按照国际通行的衡量标准，即企业R&D支出占GDP的比重比较，如在1988年只占O.32％，不及同期的OECD成员国平均水平的25％。科技计划在资助阶段上主要集中于科技成果的商品化，这就导致了企业R&D缺乏激励机制，是企业不能成为技术创新主体的重要原因之一。
三、我国科技计划管理进一步改进的措施
1.加大科技投入，加速形成多元投入体系。“十五”期间科技活动经费虽然一直呈现上升的趋势，但是同国内生产总值的增长速度相比较还远远不够，科技活动经费(R&D)占GDP的比重呈下降趋势。企业R＆D投入虽然已经占到R&D投入的一半以上，已经成为了创新的主体，但是同发达国家相比还有很大的差距。同时企业R＆D投入到创新性科研行为的数量相对较少，严重阻碍了产业的发展后劲。科研经费由多家管理，造成资金使用效率不高，难以形成合力。今后这一局面应该得到改善。
坚持多渠道、多元化的科技投入体系，动员各级、各部门、各方面的力量，建立起以企业为科技投入主体、以政府财政投入为引导、多种投入方式并存的科技投入体系，同时提高科技资金的使用效率，发挥科技投入对经济增长的巨大作用。
2.加强科技管理，提高科技管理能力。“十五”期间科技体制已经经历了比较大的变化，但还需加强管理，提高科技管理人员的素质，提高科技立项、成果评定和科技奖励工作的透明度，提高办事效率，促进科技系统行风建设。科技项目实施的管理力度有待加强，资金使用效率有待提高。基础设施建设尚待完善，重点实验室、中试基地、工程技术研究中心、科技文献资源中心、科技成果转化平台还难以满足科技发展的需求。加强科技体制改革,完善科技管理体系，提高科技工作的规范化水平，提高科技工作的效率，促进科技管理工作人员的素质水平的提高。全面落实“人才、专利、标准”三大战略，推进重大科技专项工作。完善科技评价体系，提高广大科技人员的积极性是当务之急。
3.规划、集成科技计划项目，加强国家和区域创新系统建设。首先，深化科技体制改革，加强社会公益科学的研究和基础科学研究，重视产业共性技术的研究工作，为产业发展和科研工作的顺利进行提供充足的技术储备和人才培养。其次，加强科技中介建设，为技术转化搭建一个交流通畅的平台，同时加强整个交流平台的管理工作，提高买卖双方的彼此信任度，从而达到交易顺畅、降低交易成本的目的。加强大型科技设施、科学数据和科技文献库、自然科技资源库、交互网络科技中心建设，以及重点实验室、中试基地、工程技术研究中心、科技文献资源中心、科技成果转化等平台建设，为区域产业发展提供良好的创新环境，为创新体系建设做好谋划。
计划经济体制的缺点范文5
[关键词]高等教育；教材管理；教材供应
1 计划经济体制下，高校教材供应的主要特点（新中国成立后至1980年前后）
新中国成立初期，我国选择了走社会主义计划经济的道路。国家所有、高度集中、计划控制、行政干预是计划经济的显著特征。计划经济体制下，高等教育是政府指令性的产物，其行为在计划的统一要求下进行，有明显的计划约束性。政府对所有学校实行统一管理模式，高等教育实行中央统一领导，中央和省、市、自治区两级管理的领导管理体制。这种直接的指令性行政管理具体到学校的建立、专业的设置、招生指标、教学计划、毕业生分配、人事调配和资金管理等高等教育系统运行的各个环节。
在高校教材管理方面，在计划经济体制下“基本形成了由国家教委统一指导、规划、部署、协调，国务院各业务部门按照专业对口的原则分工负责制订规划、组织编审，全国各高等学校支持配合，各有关出版社及时印刷出版、新华书店保证课前到书的高等教育教材建设体制”。高校教材供借助出版社―新华书店―学校单一通道运行，出版社、新华书店的出版和发行基本上是政府行为，行政因素占主导地位。“教材的编审只能由国家教委和省级教委两级负责，要保证质量。教材的出版、印刷和发行要由出版部门统一安排，要提高服务水平，保证课前到书，人手一册。”“集体缴款、集体发书、人手一册”是计划经济下的教材供应管理办法，保证教材按时足量供应，课前到书率就是衡量教材管理工作好坏的唯一标准。
计划经济时期的教材供应管理模式是计划经济的特定产物，与当时的社会主义计划经济形态相适应，与学年制教学管理制度相适应，指令性的计划经济体制，在政府指令的层面，集中人力、物力、财力，保证教材质量、保障教材按时足量供应。可以说，计划型教材供应在特定的历史时期，为高等教育的发展做出了应有的贡献。
但是，这种严格的计划型教材供应同时也存在着致命的缺点。一是，指令性的计划经济体制，以最严格的计划千方百计保证教材供应的同时，也破坏了资源配置的合理性，一方面浪费严重，另一方面严重短缺，即短缺与浪费并存；二是，高度集中型计划，高校长期处于“等、靠、要”的局面，无法形成竞争平台，缺乏竞争意识，缺乏生命力与活力，高校教材管理人员没有主动追求效益效率的需求和动力，不利于发挥高校教材管理人员的积极性和创造力，同时这也是严重浪费的因素之一；三是，在高度集中型计划经济体制下无法建立反应灵活、高效的管理体制和信息畅通、灵敏的反馈系统，在教材管理中无法及时调剂余缺，导致长期严重的供求失衡，经济效益缺失，社会效益有限；四是，高等教育国家所有，一方面权力过于集中，统得过多，管得过死，另一方面又政出多门，职责不清，给教育腐败以可乘之机，高等教育国家所有还容易使教职员工缺乏主人翁责任感，滋生官僚主义和教育腐败；五是，在教材管理中的学校本位价值取向，管理是目的，方式局限于约束、控制和规范，强调管理便捷，“统购统销”、“班级管理”、“人手一册”，忽视、压制学生的个性需求，限制学生个性发展。
2 市场经济体制下，高校教材管理的特点（1980年至今）
十一届三中全会以来，我国社会体制发生了根本性转变。伴随着经济体制转轨和社会转型，我国的高等教育也随着发生意义深远的变革。中国高等教育改革先后经历了体制结构大调整、高等教育大发展、深化教学改革、提高教学质量等阶段。在这个时期，我国高等教育实现了体制转变，从国家办学转变到依靠社会、依靠市场、依靠自己办学；从计划在教育资源配置中起主导作用，转变为市场在教育资源配置中起主导作用；高校招生规模和数量上，实现高等教育大众化；质量上，取得了大跨越和大发展，并把提高质量确定为教育改革发展的核心任务。在这场声势浩大的高等教育深刻变革中，高等学校彻底改变了对政府“等、靠、要”的局面，进一步取得并发挥了办学自主权。我国高等教育已经进入崭新的内涵式发展阶段。
2.1 改革初期
虽然我国高等教育于20世纪九十年代末已经完成了市场经济体制下的体制改革、2001年中国加入WTO，更大范围和更深层次地面向市场，但是，许多高校的教材管理仍然停留在计划经济体制下的单一的行政管理阶段，追求的是管理的职能，重质量而不重效益。主要原因有：一是大多数高校仍然属于国家的行政事业单位，还没有真正面对市场竞争，尚缺乏先进的管理手段；二是高等教育管理体制改革不断深化过程中，人们关注学校的教学设施、办学条件、师资建设、教育体制和运作机制等诸方面往往更多，而对教材管理的改革方面的重视程度却不够，教材管理成了改革的一片“洼地”；三是，长期计划经济体制所形成的传统观念和固有的思维惯性对高校管理者造成深刻影响。
2.2 高等教育内涵式发展阶段
高等教育内涵式发展阶段，市场经济深化和高等教育改革发展成果，进一步渗透并影响着高校教材管理，使得传统的计划型教材供应模式遭遇到了前所未有的冲击和挑战，并为适应市场经济发展及高等教育改革不断做出调整。近年来，我国高校教材供应管理正日益走向专业化、市场化，主要呈现出以下特点。
一是，学生本位价值取向建立，学生个性发展需求受到尊重。高等教育内涵发展时期，学生本位作为一种教育价值观在我国的教育界中逐渐得到广泛认同，成为各类学校的办学宗旨。同时，教材管理相关收费文件也做出了新的规定：为学生代购代销的物品，必须遵循自愿的原则，不得强行统一收取代收费。自此“统购统销、人手一册”的教材供应方式，不再受政策支持。学生作为高等教育消费者的地位得到了体现，学生的个人权利得到了保护，个人意愿受到尊重。 二是，开放式教材供应，满足学生个性化发展需要。2002年，我国高校开始全面实施学分制管理。学分制以选课为核心，打破固定式、绝对式的学习目标，打破严格的计划型教材供应格局，取而代之的是课程所用教材种类繁多、数量无法确定、学生购买渠道多样化等开放式教材供应保障模式。
三是，教材发行途径多样化，买方市场逐渐形成。20世纪90年代，国家新闻出版总署对图书出版发行市场进行改制，自2002年始，教材出版发行垄断的坚冰开始打破，教材发行渠道更加多元化；在市场经济大潮中，图书出版业蓬勃发展，出版社之间、图书经销商之间激烈的竞争，使得教材出版的市场更加活跃，高校教材买方市场逐渐形成。
四是，教材采购规范化，采购招标制度化。2004年，教育部对高校大宗物品采购进一步规范，要求“各校对基建和设备、教材，图书等大宗物资的采购，必须按规定实行政府采购或公开招标”。之后，高校的教材采购多通过对外公开招标进行，由中标商进行采购。
五是，教材管理现代化、信息化。随着社会经济的飞速发展，科学技术日新月异，尤其是信息技术的突飞猛进，网络的普及为高校教材管理的信息化提供了必要的条件，为高校教材管理的现代化提供了新的手段与途径。不少高校抓住了时机，构建高校教材管理网络平台，实现了教材管理信息化，提高教材管理工作效率和水平。
六是，管理人员整体素质提高，专业化水平提高。教材管理人员从繁重的体力劳动中解脱出来，有精力致力于教材管理工作的研究，提高管理质量与管理水平，实现教材管理内容实现了从原来以教材供应为中心到以教材建设为主要任务的转变，教材供应管理方式上，实现了从“经验管理”到“目标管理”的转变。
七是，教材供应管理社会分工专业化。随着市场经济的不断发展，社会分工越来越细，越来越多的教材出版和发行企业参与到学校的教材供应中来，逐渐发挥越来越大的作用，为高校实现教材管理专业化，充分利用专业化的社会分工创造了条件。
计划经济体制的缺点范文6
论文关键词 行政规划 现状 可行性 科学性
一 、引言
经常有这样的报道：“西藏十二五投资重点建设水电交通”、“十二五国家支持广西林业资金XXX亿元”、“工信部提出确保提前一年完成十二五淘汰钢铁业落后产能的任务”。“十二五”规划对我们而言是一个耳熟能详的词语，它的全称是中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要，这是一个典型的行政规划。另一个典型的行政规划就是2007年由全国人大常委会通过，2008年起正式实施的《城乡规划法》。该法全面统筹了城市和农村的发展，推动建设城乡一体化，缓解城乡矛盾协调城乡利益平衡，以行政规划的方式进行行政管理。随着政府角色从“守夜人”到“从摇篮到坟墓的管理者”的转变，政府的职能范围扩大到联系着我们生活的方方面面中，全能政府的行政方式手段也发生了巨大的变化。行政规划作为一种行政方式是行政主体为了实现预定的目的，为了未来达到一定的目标而制定出的，对行政主体和行政相对人具有一定约束力的统筹措施和实施手段。
二 、行政规划研究现状
尽管如此，目前对行政规划的理论仍然严重不足，没有统一的定论，学者们仍在探究争论中摸索行政规划法治化的法理基础。笔者认为要研究行政规划的理论，首先要解决的是概念，没有明确的定义就不能赋予其范围和内涵，更无法深入研究相关方面的问题。我国仍在行政立法层面和学术理论层面都对行政规划的概念界定模糊，其中一个争议点是关于行政规划和计划的问题。行政规划和行政计划到底存在怎样的关系呢？
一种观点认为应该采用行政规划，其代表性是北京大学公法研究中心拟定的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》；另一种观点认为应该采用行政规划和计划来表述这一概念，该观点的支持者主要体现在应年松教授主持的《中华人民共和国程序法专家试拟稿》。值得一提的是，我国台湾地区的行政法学使用的是行政计划这一词，台湾地区的行政程序法第一百六十三条阐明了行政计划的概念，其被定义为是行政机关为了将来一定期限内达成特定之目的，或者实现一定之构想，事前就达成该目的或者实现该构想有关之方法，步骤或者措施等所为之设计与规划。众所周知的是在历史上，计划经济曾经一度被认为是区分社会主义制度和资本主义制度的一个重要标志，我国从建国初到1992年一直处于计划经济时期，当时的经济体制导致了行政方面都是以计划的方式出台政策。而从现在的政府文件资料来看，规划和计划出现了混用的现象，杂乱无章的名为“地方计划”，“企业计划”，“经济计划”，“城市规划”，“经济规划”等等法律法规，行政规章，地方性规范文件大量产生。
笔者认为行政规划和计划是有区别的，在汉语词义辨析中，规划，规者，有法度也，划者，戈也，分开之意。规划是对未来整体性，长期性，基本性问题的思考和考量，设计未来整套行动的方案。而计划基本意思为合算，刻画，意指办事前所拟定的具体内容，步骤和方法。规划与计划是一个子集的关系，在一个规划中包含着无数个计划。规划的突出特点是其全局性，前瞻性，概括性，鼓动性。建国初到1992年被称为计划经济时期而不是规划经济时期的原因。当时的经济是行政主体较片面地只抓某些领域的经济建设，没有考虑到产业结构的协调统一，国家社会整体水平和未来的发展前景。更是行政主体对经济市场采取一把抓的强制性手段，不给予市场任何自由，压制了市场主体的积极性。与之相比较的是如今的十二五规划，规划不是对细节的面面俱到，而是从整体上宏观上把握全局方向，统筹区域经济发展，推动产业结构转型升级，加强国民经济的健康，稳定发展。因此，吸收历史的教训，计划应被历史潮流所淘汰，行政规划才是符合中国特色社会主义市场经济发展和民主法治化建设的不可逆转的大趋势的。笔者支持使用“行政规划”一词，而反对行政计划的概念。
三、行政规划研究缺失与建议
行政规划是随着改革开放，中国特色社会主义市场经济体制逐步建设发展而产生，涉及到经济和政治这两大社会基础，其内容之广泛，内涵之深奥可想而知。我国行政法学的理论研究起步晚，发展略缓慢，如今学者们对行政法学的研究也仍集中在行政许可，处罚等大的方面，行政规划常常是被忽略的存在。事实上，很多行政法学的教材，学说著作都没有关于行政规划的内容，很是遗憾。行政规划在行政学理论中地位薄弱，但是其在实践中却发挥着重大影响。理论和实践脱节，处于严重不平衡的失调状态。笔者尝试着研究了一些关于行政规划现状和理论的资料，总结归纳出了几大问题和设想了些应对问题的建议，仅代表笔者个人观点。
（一）行政规划缺乏立法规制，使用较为混乱和随意
目前只有《城乡规划法》这一部专门的行政规划法，而其只涉及城乡建设方面的问题，不适用于其他领域问题。关于行政规划内容的行政法规，地方性法规，部门规章十分零碎杂乱，而且立法层级过低，约束力较低，强制力明显不够。立法没有明确的对行政规划进行规制，造成了定义不清范围不明，实践中的适用往往随意性过大，没有法律应有的严肃性。甚至在民间有句流传的话叫，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”。反映出行政机关中的领导往往擅自适用其手中握有的行政权力随意变更规划内容。这种随意性的危害性是很大的，行政法治受到了严重的损害。行政法治的核心就是合法，即必须有法律的明确授权和必须依照法律行使权力。具有国家社会管理职能的政府的自由裁量权是受到相当大的限制的，行政权必须限定在一定范围内，才能保护行政相对人的利益。
笔者建议一方面加快对行政规划的研究，立法层面能尽快出台相关规制，另一方面应加强对行政领导干部的监督，对随意变更行政内容要进行审查，行政主体因变更行政内容而造成行政相对人损失的应给予补偿，同时追究相关行政责任人的责任。
（二）行政规划程序不透明，缺乏民主参与
可以从实践中总结出一条经验，即行政相对人对行政权实施的接受程度和行政效率成正比。行政相对人了解行政内容，接受其实施才能最大程度上避免官民冲突，解决官民矛盾，提高行政效率，保障行政管理的顺利进行。当代行政法治重视公众参与，我国政府也大力建设“阳光政府”，增加行政权实施的透明度。在这一方面，行政规划仍存在严重不足。行政规划应当设计一套严格的程序规定，保障行政相对人参与到行政规划活动中的权利，给予行政相对人了解行政规划并能切实维护自身合法利益的渠道。行政规划从制定到实施的整个过程都应当公开进行，接受社会的监督，采纳公众的合理的建议，集中群体智慧，提高行政规划的科学性，民主性。关于此问题的研究应和行政程序法的研究紧密联系，靠程序法制化来约束行政主体的行政行为。
（三）行政规划缺乏救济机制，行政相对人损失难以受到补偿
