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土地闲置法范文1
第一条为加强本市土地管理，依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内闲置土地的处理，适用本办法。
第三条市土地行政主管部门负责本市闲置土地的处理工作，组织实施本办法。县级市土地行政主管部门负责本辖区内闲置土地的处理工作。
计划、规划、建设、农业等行政管理部门按照各自职责协助本办法的实施。
闲置土地所在地的镇人民政府、街道办事处应当协助土地、农业行政管理部门做好闲置土地的调查处理工作，并对复耕的闲置土地及复耕状况进行检查监督。
第四条市、县级市土地行政主管部门应当建立闲置土地检查制度，组织农业、建设、规划等部门对土地利用状况进行定期检查。
单位和个人可以对闲置的土地进行举报或反映情况。
第五条本办法所称闲置土地是指具有下列情形之一的土地：
(一)超过《国有土地使用权出让合同》约定或《建设用地批准书》规定的动工开发期限未动工开发建设的；
(二)《国有土地使用权出让合同》未约定或者《建设用地批准书》未规定动工开发建设日期，自《国有土地使用权出让合同》生效或者土地行政主管部门《建设用地批准书》颁发之日起满一年未动工开发建设的；
(三)已动工开发建设但开发建设的面积占应当动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足百分之二十五且未经批准中止开发建设连续满一年的；
(四)法律、行政法规规定的其他情形。
超过土地行政主管部门核发的通知用地单位办理建设用地手续各类文件的有效期或规定期限，用地单位未取得《建设用地批准书》的，视为闲置土地。
闲置土地分为国有闲置土地和经批准征用的农民集体所有的闲置土地。
第六条本办法所称动工开发是指房屋建设项目已实施基础施工，其他建设项目已实施通水、通电、通道路和场地平整工程。
前款所称实施基础施工是指经依法批准，实施建筑物向地基传递荷载的下部结构的施工。
第二章闲置土地的认定和处置
第七条闲置土地由市、县级市土地行政主管部门认定。
市土地行政主管部门可以将市辖区内闲置土地认定的调查工作，委托区土地行政主管部门进行。
认定和处理闲置土地以宗地为单位。
第八条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查工作，可以采取下列措施：
(一)询问当事人及其他证人；
(二)现场勘测、拍照、摄像；
(三)查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；
(四)要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。
第九条市、县级市土地行政主管部门开展闲置土地调查过程中，应当向用地单位发出闲置土地调查通知书。
用地单位应当自闲置土地调查通知书送达之日起十五日内将土地开发利用情况及其相关证据，书面报送调查部门。
第十条市、县级市土地行政主管部门应当对经调查认定的闲置土地，向用地单位送达闲置土地认定通知书。
用地单位自闲置土地认定通知书送达之日起三十日内，可以按照本办法第十一条规定的方式向闲置土地认定机关提出闲置土地处置方式申请。
除本办法第十四条规定情形外，市、县级市土地行政主管部门可以根据闲置土地的具体情况，拟订闲置土地处置方案。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县级市人民政府土地行政主管部门组织实施并向用地单位送达闲置土地处置决定书。
闲置土地上依法设立抵押权的，市、县级市土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。
用地单位在闲置土地处置方案拟订前，已依法办理闲置土地转让手续的，应当告知市、县级市人民政府土地行政主管部门。
第十一条处置闲置土地包括下列方式：
(一)补充办理建设用地手续，领取《建设用地批准书》继续开发建设；
(二)延长开发建设时间，但最长不得超过一年；
(三)改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
(四)安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后批准开发；土地增值的，由政府收取增值收益；
(五)收回闲置土地，注销建设用地批准文件及土地使用权证。
第十二条本办法第五条（一）、（二）、（三）项规定情形的闲置土地，用地单位申请延长开发建设时间的，按照以下程序办理：
(一)用地单位应当自闲置土地认定书送达之日起三十日，向闲置土地认定机关提出延期申请，并提交开发建设计划、资金实力证明等相关资料。
(二)市、县级市土地行政主管部门受理延期申请后，对继续开发建设的计划、继续开发建设的资金实力证明等资料进行审查，并在三十日内提出审查意见，拟订闲置土地处置方案，报原批准用地的人民政府批准后实施。
第十三条本办法第五条第(一)、(二)、(三)项规定情形的目有闲置土地，用地单位申请安排，临时使用的，经原批准用地的人民政府批准后，用地单位应当与市土地行政主管部门签订临时用地合同，领取临时《建设用地批准书》。
国有闲置土地临时使用期限最长不得超过两年。
临时使用期限届满，用地单位应当在十日内自行拆除临时建筑并动工开发建设。
第十四条本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，市、县土地行政主管部门应当按照本办法第十一条第(一)项规定的方式拟订闲置土地处置方案。
用地单位应当自闲置土地处置决定书送达之日起六个月内，与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同，缴纳相关税费并按照合同约定支付土地使用权出让金等有偿使用费，领取《建设用地批准书》。
征用农民集体土地闲置的，用地单位在与土地行政主管部门签订国有土地有偿使用合同之前，应当办结征地补偿安置手续。
用地单位未办理上述手续的，应当按照本办法第十六条第一款第二项的规定处理。
第十五条闲置土地自闲置土地认定书认定闲置之日起满一年的，由市、县级市土地行政主管部门按照本市土地闲置费征收标准向用地单位下发缴纳土地闲置费通知书。
土地闲置费按月计征，闲置期间不足一个月的，按一个月计算。
用地单位以出让方式取得土地使用权的，对其闲置土地闲置费的征收总额累计不得超过该宗土地使用权出让金的百分之二十。
用地单位应当在缴纳土地闲置费通知书规定的期限内缴纳土地闲置费。
第十六条闲置土地符合下列情形之一的，政府可以无偿收回，并同时注销用地规划许可文件、建设用地批准文件及土地使用权证：
(一)本办法第五条第一款第(一)、(二)、(三)项规定情形的闲置土地，闲置期间累计满两年的；
(二)本办法第五条第二款规定情形的闲置土地，用地单位未按照本办法第十四条规定补充办理建设用地手续，且闲置期间累计两年的。
土地闲置是因政府或者政府有关部门的行政行为造成的，政府收回闲置土地后，应当给予用地单位适当补偿。
闲置土地被收回后，原用地单位仍然应当承担其原有的经济责任。
第十七条市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地：
(一)调查取证，认定事实；
(二)拟订闲置土地处置方案；
(三)公告经原批准用地的人民政府批准的闲置土地处置方案；
(四)注销建设用地批准文件及土地使用权证。
在闲置土地处置方案拟订前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，应当举行听证会。
第十八条收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，按下列方式处置：
(一)未进行征地补偿的，土地归原农民集体土地所有者；
(二)未全额支付征地补偿安置费用的，由政府征地机构对被征地单位进行补偿安置后，政府重新安排使用；
(三)已全额支付征地补偿安置费用的，由政府重新安排使用。
第十九条按照本办法第十八条第(二)项规定，由政府征地机构实施征地补偿安置的，政府征地机构与被征地单位重新签订补偿安置协议，征用土地应补偿总额小于用地单位实际已支付补偿费用的，政府征地机构不再向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。征用土地应补偿总额大于实际已支付补偿费用的，政府征地机构按征用土地应补偿总额与实际已支付补偿费用的差额，向被征地的农村集体经济组织支付征地补偿安置费用。
征用土地应补偿总额按照批准征用土地时的补偿标准和征用土地面积计算。
第二十条收回的国有闲置土地按下列方式处置：
(一)未实施房屋拆迁补偿安置的，土地由原土地使用权人使用；
(二)已实施房屋拆迁补偿安置的，由政府重新安排使用。
第二十一条已实施房屋拆迁，尚未完成补偿安置的，由市房屋拆迁主管部门责令原拆迁人在限期内偿付临迁费并补偿安置被拆迁人。原拆迁人在限期内仍未偿付临迁费并补偿安置被拆迁人的，政府可以指定拆迁机构对被拆迁人进行安置，并向原拆迁人追偿。
第二十二条依照本办法第十六条第二款规定收回闲置土地应当给予用地单位适当补偿的，可以采取以下补偿方式：
(一)政府收回经批准征用的农民集体所有的闲置土地，应补偿总额大于用地单位已支付的征用土地补偿费用的，按照最高不超过实际已支付补偿费用的百分之七十补偿给用地单位；征用土地应补偿总额小于用地单位已支付补偿费用的，按不超过征用土地应补偿总额的百分之七十补偿给用地单位。
收回国有闲置土地，按照不超过用地单位支付的建筑物、构筑物和地上附着物补偿投入总额的百分之七十予以补偿。
(二)置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。
(三)用地单位与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原用地单位需要使用土地时，政府依照土地使用权交还协议等文书的约定供应土地。
(四)用地单位已支付部分土地有偿使用费或者征地拆迁费的，按照规划要求和实际支付额占应支付总额的比例折算，确定相应土地给用地单位使用，其余部分由政府收回。
按照前款第一项进行补偿的，政府征地机构和政府指定的拆迁机构可以委托审计机构审计确认用地单位实际已支付的征地补偿费用和建筑物、构筑物、地上附着物补偿投入总额。所需审计费用从应当支付给用地单位的补偿费用中扣除。
第三章罚则
第二十三条闲置土地能够复耕，用地单位不履行复耕义务的，由市、县级市人民政府土地行政主管部门责令限期改正，逾期仍不改正的，可以处以每平方米十元以上土地复垦费二倍以下的罚款。
土地闲置法范文2
[关键词]土地；闲置；53号令；后评估
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后评估背景
11国家政策的明确规定
如何使国土资源法律法规的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，更加具有科学性、系统性、权威性和生命力，是国土资源管理工作关注和面临的难题。2010年，依据国务院关于推进依法行政的有关规定，国土资源部出台了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》（国土资源部令第47号）[1]，建立了后评估制度，对于推动国土资源管理理念、管理职能和管理作风的转变具有重大意义。按照一定程序、标准和方法，对规章和规范性文件开展后评估工作，对规章和规范性文件作出评价，以便查找制度漏洞、总结经验得失。
12保障权益的现实需要
后评估工作在维护群众利益促进国土资源管理改革方面也正在产生积极影响。2015年是国土资源部全面实施后评估制度的第四年，根据国土资源管理改革的迫切需要和管理相对人、社会各界的关注热点，[2]开展了关系群众利益保护的集体土地征收补偿、闲置土地处置、土地储备等制度的后评估工作，通过了解社会公众参与国土资源管理，维护权益的诉求，掌握制度在基层落实的情况，对相关制度进行了完善，方便了基层群众理解和执行。
13解决问题的迫切要求
53号令[3]自2012年颁布实施以来，在开展闲置土地调查、认定和查处以及促进节约集约用地等方面发挥了重要作用。然而，我们也应该认识到，近年来土地管理面临的形势和制度环境出现了较大变化，土地供需矛盾和闲置土地大量存在相互交。去年节约集约用地专项督察结果显示，全国2009年至2013年已供应的建设用地中，闲置土地达13718宗、10527万亩。对于财政存量资金和土地闲置问题的处理，国务院开始动真格、出狠招。总理在2015年2月的国务院常务会议上特别强调要铁腕措施纠正土地闲置中的不作为。应该说53号令在执行过程中已经遇到了新情况、新问题，闲置土地处置工作难度日益加大，政策要求进一步提高。对已有政策开展后评估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供给，提高政策规定的一致性、协调性和执行性，是解决在实际工作遇到的问题，适应新形势下国土资源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法质量和执行情况
21立法质量
后评估结果显示，53号令语言表述准确，相关认定标准、处置方式、处置程序比较合理，与《土地管理法》和《房地产管理法》等上位法、国土部门规章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉条款针对性强，既体现了公平、公正和公开原则，又体现了土地权利人利益诉求和权益保障的要求。[4]问卷也显示，九成多的问卷调查参与者认为53号令条款之间的衔接一致，总体合理，相关配套规定也比较完备，达到了规章预期目标和作用，各条款对加强土地开发利用监管、促进节约集约用地作用明显，与我国不动产市场的未来发展相适应。
22执行情况
53号令自2012年7月实施以来，执行情况良好，各地均严格按照53号令规定，积极开展闲置土地调查、认定、查处和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等为载体，对53号令进行了广泛宣传，基层认知度大大提高。为贯彻落实53号令各项要求，深入推进闲置土地查处工作，省国土资源厅下发了《关于印发江西省闲置土地清理处置工作实施方案》（赣国土资字〔2015〕51号），部署全省2008年以来闲置土地清理处置工作。其他设区市或以市政府或以市国土局的名义也相继出台了各种闲置土地查处和消化再利用的文件或办法，对本地区闲置土地处置工作进行部署。
23实施成效
231有效促进和推动了项目开工建设
53号令规定未动工开发满一年的，要征收土地出让或者划拨价款的20%的土地闲置费，[3]高额的土地闲置费让很多用地单位尤其是房地产和商服用地单位承受不了。江西省国土资源管理部门在赣州等区域开展闲置用地情况调研的座谈会上，某集团负责人就直言：与其交这么大笔的土地闲置费，还不如拿去开发建设。集团土地出让金10亿元，20%的闲置费就达2000万元，该笔费用可建设20万平方米厂房。基础版不支持的外挂字符，企业版支持应该说，土地闲置费的收取对用地单位有一定震慑作用，一定程度上有效促进和推动了项目开工建设。
232集中查处和盘活了一批闲置土地
近几年特别是53号令颁布实施以来，江西省国土资源厅全面开展批而未供、供而未用及闲置低效土地专项核查工作，指导和督促地方积极盘活闲置低效土地，采取腾笼换鸟、转让置换等多种方式，集中查处和盘活了一批闲置土地。上饶市近两年共调查认定闲置土地67宗、面积300余公顷，已查处47宗、270公顷；宜春市仅2012―2014年就调查、收回闲置和低效土地2万余亩；赣州市开发区仅2013年就清理闲置土地近百公顷。
233土地市场秩序更加规范
随着国家对闲置土地查处日益趋紧，各地相继出台了一系列关于闲置土地查处的文件、办法或措施。抚州市印发了《关于印发抚州市闲置和低效工业用地清理处置实施方案的通知》（抚府办发〔2014〕19号）；宜春市政府每年都把闲置和低效利用土地清理处置工作写入政府工作报告并下发有关文件等。这些通知文件的出台，为全省各地闲置土地查处提供了有力的政策支撑，也为规范全省土地市场秩序提供了制度保障。
24存在的主要问题
241级别低导致联合查处难度大
土地闲置成因复杂，闲置土地查处是重大利益关系的调整，非国土部门一家能够完成。实际操作中，一宗土地能够最终认定为闲置并被查处，一定是国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等甚至公、检、法多个部门联动的结果。然而53号令是国土资源部规章，级别相对较低，不足以调动相关部门，难以引起地方政府的高度重视，如赣县就曾出现一宗地被认定为闲置的时间长达三年之久的尴尬局面。
242闲置土地界定难
53号令第二条规定：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资~不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。[3]第一，已动工开发建设用地面积测量较为困难，界定过程比较烦琐；第二，国土部门去量化已投资额占总投资额比例较难；第三，条款中“也可以认定为闲置土地”表述模糊，留下操作空间不好操作等。
243闲置土地处置难
一是对于已经办理了银行贷款的闲置土地收回，53号令没有明确具体规定；二是土地闲置费征收极为困难，尤其是无偿收回，实际操作中几乎不可能；三是对于土地置换的，53号令中虽有所表述，但没有明确操作程序，缺乏指导性；四是对于已收回的闲置土地，利用较难，尤其是在经济下行情况下，很难安排新项目。调查反映，在地块利用条件接近情况下，用地单位更愿意选择“新”地，而不是收回的“旧”地。
244对因政府原因造成的土地闲置缺乏惩处机制
经调查，政府原因造成土地闲置的比例高达七成。53号令中未能规定因政府原因造成土地闲置的惩处机制，实际操作上可能会被滥用，将一些不是政府原因造成的归结为政府原因而免予惩罚，一定程度上不利于闲置土地查处，且容易滋生腐败。
25意见建议
251建议提升53号令的规章级别
建议53号令由目前的部门规章上升至国务院规章或者由国土、发改委、税务、财政、工商、城建和招商等有关部门联合发文实施。闲置土地查处时，则应建立由政府牵头，国土、发改、税务、财政、工商、城建和招商甚至公、检、法等多个部门参与的联动机制，达到高效查处闲置土地的目的。如赣州经开区形成以管委会牵头，相关部门参与的联合查处闲置土地机制，在不到1年的时间，就将确定的5宗闲置土地查处到位。
252建议完善53号令中闲置土地认定的有关条款
一是完善1/3动工开发面积的确定，如按现在的认定方式确定，则实际操程序过于复杂，较难确定；二是实际操作中，国土部门按照投资额不足25%来确定闲置土地较为困难，建议取消或者规定由哪个部门负责；三是“也可认定为闲置土地”表述应更加明确，要么可以，要么不可以，留下裁量空间反而不好操作；四是建议对“因政府原因造成的土地闲置可以延长不超过1年的”规定可根据实际情况适当延长。
253建议调整闲置土地费收取标准
调查反映，闲置土地费的收取相当困难，且在实际过程中查处的闲置土地会因供应方式、土地出让金、土地用途等不同，造成查处方式和查处结果的差异，加之土地闲置原因复杂，建议将20%的土地闲置费收取标准改为按类型分幅度收取，比如10%～20%，给地方根据实际情况适当裁量。
254建议增加因政府原因造成土地闲置的惩处机制
企业原因造成的土地闲置，尚可对其加收闲置费或者无偿收回土地使用权，甚至通过诚信档案把企业列入“黑名单”，逐出市场等方式对其进行惩处。但对于在实际中占有较大比例的政府原因造成土地闲置的则暂无惩处措施，建议在53号令中增加因政府原因造成闲置的惩处或问责措施，尽量减少因政府原因而造成的土地闲置。
参考文献：
[1]国土资源部国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京：国土资源部，2010
[2]《国土资源部土地利用管理司关于协助开展闲置土地处置办法和国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知后评估工作的函》[Z].2015
[3]国土资源部闲置土地处置办法[Z].北京：国土资源部，2012
[4]田时中，李四林国土资源法律法规后评估实证研究[J].中国国土资源经济，2012（1）：39-41，56
土地闲置法范文3
目前，政府规划调整、企业资金缺乏、政府和企业圈地囤地、征地拆迁难致未能及时供地等土地闲置的直接原因[3-6]，以及土地闲置的政治成本和经济成本很小而利润巨大[3]，地方经济发展机制、政绩考核机制及法制不完善等深层次原因[4，6-7]已受到学术界的高度关注。针对闲置土地治理难题，现有研究也从完善法律法规、强化动态监管、加大执法力度、增加违法成本等方面提出了相关对策[3-11]。不过，这些研究主要停留在理论和宏观层面。具体到开发区闲置土地研究上，何书金等阐述了我国开发区闲置土地的成因机制，并划分了开发区闲置土地的规划控制、区位不理想、经济实力欠佳、开发效益较低和技术支撑不够等5种类型[12]；王兴平等则认为我国开发区空间扩张中存在非产业因素的促动，形成了其土地利用中独特的以土地闲置为特征的“光圈”效应和“蜂窝”效应[13]。总体而言，当前开发区土地利用研究主要集中在土地集约利用评价方面，尽管也有文献提到了开发区土地闲置问题，但同样是停留在理论探讨层面[14]。
综上分析可见，当前开发区闲置土地理论研究比较多，基于闲置土地调研数据的分析比较少。究其原因在于：一方面，闲置土地认定难[8]，数据收集存在客观困难；另一方面，闲置土地数据对地方政府而言比较敏感，相关部门不愿意公开相关数据。因此，本文基于我国北方A市高新技术产业开发区闲置土地的深入调查，试图对开发区闲置土地的成因及其治理路径进行翔实、典型分析，以弥补现有研究的缺憾。
1开发区土地闲置现状：以A市高新技术开发区为例
A市高新技术产业开发区（下文简称A市高新区）是位于我国北方A市的一个省级高新技术产业开发区。该开发区成立于20世纪90年代，并于21世纪初期进行了整合，目前该区面积超过100 km2。2013年3-4月，本课题研究人员对A市国土局、规划局、住建局以及高新区国土资源分局进行了高新区闲置土地情况的调研，并对闲置土地进行了实地勘察，获得了高新区22块闲置土地的面积、用途、闲置年数和闲置原因等方面的具体数据。尽管本研究数据来源于国土管理部门，但并不是仅仅按照《闲置土地处置办法》（2012年国土资源部第53号令）的规定认定，而是按照土地实际使用状况认定，即事实上的土地闲置现状，不包括低效利用的土地。从数据情况看，该高新区囊括闲置土地的大部分类型，具有明显的代表性。通过对数据的整理，得到A市高新区闲置土地现状（见表1）。
由表1可总结出A市高新区闲置土地现状特点如下：
（1）闲置土地总量大。A市高新区闲置土地面积264.13 hm2，占该区建设用地面积的36.86%，并且这一面积也高于A市经济技术开发区的总面积。按照2012年A市高新区的供地总面积34.8 hm2计算，闲置土地可供给约7.6年。由此可见，相对于高新区建设用地面积以及土地供给速度而言，该区土地闲置已非常严重。
（2）征而未供土地、工矿仓储和商住用地闲置比重大。从表1中闲置土地不同分类结果看，征而未供型闲置土地占闲置土地面积的80.14%，表明大量已征收土地没有形成有效供给；商住用地闲置占闲置土地总量的26.68%，工矿仓储用地占54.69%，表明这两类土地有效需求不足，闲置严重。这些土地闲置比例大也与开发区以工业仓储用地和居住用地居多的现实相符。
（3）土地闲置时间长。闲置7-9年的土地达177.07 hm2，占闲置土地总面积的67.04%。这与开发区热衷于先期圈占大量土地以吸引项目投资的偏好相符，但当土地需求不足时，就容易造成圈占土地长期闲置。同时，2年及以下闲置土地比例较低，调研表明这主要源于两方面原因：一是这类闲置土地认定难，国土管理部门无法提供准确数据；二是国土管理部门对近年新供土地监管严格，土地闲置数量确实少。
（4）闲置土地导致开发区土地利用监管新问题。一是大量征而未供的土地既未用于工业建设带来工业经济效益，也不能用于农作物种植产生农业效益，造成资源浪费；二是闲置土地成为城市生活垃圾、建筑垃圾等的堆积地，也有部分居民在闲置土地上开荒种植，既不利于环境整洁，还会增加政府土地利用监管费用，并且未来开发建设又会面临作物损失赔偿问题；三是大量闲置土地存在会导致未来用地指标被削减，对开发区后续发展造成实质性影响。
2开发区闲置土地成因分析
2.1直接成因
通过对A市高新区22块闲置土地数据的统计分析，归纳出导致土地闲置的政府、企业和其他方面的直接成因（表2）。结果表明，A市高新区因土地出让不畅导致土地
长期闲置的比例最高。通过进一步调查了解显示，这主要源于两个方面：一是工业用地底价偏高，导致进驻园区的企业较少。据测算，该高新区中心地段征拆成本为3 600万元/ hm2（即240万元/亩），2012年8月按照征拆成本价格进行拍卖出让，土地流拍；二是商业用地规划条件高，容积率低，无企业愿意投资开发，导致土地闲置。同时，政府规划调整导致的闲置土地面积位居其次。A市高新区成立后重新编制了土地规划，但A市城市规划批准在前，且批准后也一直没有进行规划修改。由于两宗土地规划用途有冲突，导致供地计划无法落实，该土地长期闲置。一般而言，因规划冲突原因导致的闲置地块面积都比较大。另外，A市高新区因土地用途争议导致闲置，则是第二次全国土地调查时高新区国土分局将该地块用途由农用地变更为建设用地，但市国土局认为此地块不是建设用地，由于市、区两级国土局存在不同的认定，致使该地块闲置。表2还表明，因政府原因（规划调整、大量征地却出让不畅、用途争议、拆迁未完成等）引起的土地闲置面积远远多于企业原因（拖延开发、破产等）导致的土地闲置，这也符合开发区建设由政府主导的特点。
2.2内在成因
A市高新区土地闲置的直接原因只是反映了开发区土地利用的表面问题，而其背后隐藏着深刻的内在原因。这些深层次原因也反映了开发区土地闲置的必然逻辑。
（1）开发区科学发展机制缺失。A市高新区是省级高新技术产业开发区，理应发展知识密集、技术密集、人才密集的高新技术产业，属于土地占用少，经济效益高的新兴行业，不应圈占大量土地。但实际上，A市高新区占地面积在100 km2以上（与一些国家级高新技术产业开发区不相上下），除了高科技工业园区之外，还包括大量物流港和商住用地，明显不符合高新技术产业开发区的定位。当前，由于部分开发区不积极追求其本应具有的内涵定位，反而成为地方政府圈占土地的重要方式，严重制约开发区土地集约利用水平提升。同时，2012年高新区仅办理建设项目用地初审3宗，面积87.20 hm2；完成预审项目审查5宗，面积11.70 hm2，土地需求量小。因此，这种不以园区定位和企业实际用地需求为前提，不注重内涵发展，一味大规模外延扩张囤地以待企业入驻的不科学发展机制，已成为开发区土地闲置的内在原因之一。
（2）土地财政的强力驱动。A市高新区在闲置土地较多的情况下，2012年仍向国务院、省、市政府申请各类农用地转用和集体土地征收184.20 hm2，完成农用地转用和集体土地征收方案项目勘测定界面积约204.6 hm2。对于地方政府而言，开发区建设带来的土地财政收入不仅仅是土地出让收入，还有因土地开发以及企业经营而收取的税收。长期以来，土地出让给地方政府带来大量财政收入，也使地方政府有了持续囤地的动机。尽管开发区工业用地出让价格一般较低，但低价出让工业用地能够扩大税基，并带动与之相关的上下游产业的税收收入[15]，深受地方政府青睐。因此，在土地财政的强力驱动下，地方政府建设开发区往往多征地、多占地，并将大量土地提前纳入储备计划，从而导致大量土地闲置。目前，这一趋势还在我国大部分开发区继续。
（3）土地价格偏离市场需求。A市高新区位于城郊结合部，大部分征拆土地原来用于乡镇企业建设和农业生产。如果按照土地原用途进行补偿，平均征拆成本约为50-60万元/ hm2，但高新区中心地段征拆成本达3 600万元/ hm2。由于不同地段土地征收补偿价格不一，农民对征地拆迁补偿不满意，拆迁工作无法顺利进行，导致土地无法及时供应而闲置。同时，土地征收完成后，土地出让价格一般按照市场价格定价，但A市高新区2012年以征拆成本价进行工业用地出让即出现流拍。实际上，在2012年18宗供地中，划拨5宗、协议出让4宗，无拍卖成交。这意味着，在土地征拆成本越来越高的情形下，按照征拆成本价以市场方式出让工业用地已无吸引力，而以低于征拆成本价的方式供地则会使政府无法获益。因此，对于开发区而言，土地价格形成机制偏离市场需求时，土地征收和出让就会不畅，闲置土地相应增加。
（4）土地闲置违法成本较低。调研显示，A市高新区2宗闲置了8-9年的企业用地并未按照相关规定无偿收回，并且近年来高新区拖延开工的企业也未受到严厉处罚。特别是闲置土地的企业总会用虚假动工或者投资掩盖闲置事实，加之政府、政策等复杂原因（如A市高新区1宗闲置约9年的土地使用权因是台商取得，涉及国家对台的特殊政策），土地管理部门查处起来难度极大，企业闲置土地长期得不到处理。由于企业土地闲置违法成本低、收益大，又无占有土地的其他经济成本，企业资金不足或者市场萧条时就倾向于囤地或者延时开发，加大了企业闲置土地的可能性。同时，开发区囤地则基本上不受任何约束，开发区大量征地、收储土地甚至为地方政府所鼓励，这种毫无成本的土地闲置行为自然有其存在的土壤。
3开发区闲置土地治理的现实障碍
依法认定、有效查处、合理再利用是开发区闲置土地治理的三个关键环节。结合A市高新区的实践，发现当前开发区闲置土地治理面临法制、体制和机制等一系列现实障碍。
3.1闲置土地认定的法制障碍
根据表1和表2，A市高新区闲置土地绝大部分是征而未供、储备的土地，政府原因占主导地位。按照《土地管理法》，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地如果不能按时建设，应分情况采取继续耕种，或者交纳闲置费，或者无偿收回等方式进行处置，A市高新区所征收的、未建设的农民耕地应依此规定处理。问题在于，《土地管理法》的这一规定并无具体可操作的执行细则。目前，闲置土地处置最具可操作性的依据是《闲置土地处置办法》，按照其规定，闲置土地是指未按期动工开发、或者已动工开发却未满足一定条件的国有建设用地，如此看来，开发区大量征而未供的土地连“闲置土地”都算不上。这就意味着，现行闲置土地处置的相关法律规定对于这些政府征收和储备的未供应的、事实上处于闲置荒芜状态的土地，缺乏有效的强制约束力，仅仅依靠清理闲置土地的行政命令作用有限。因此，对于开发区内大量征收、储备的尚未供应土地，是否应当认定为闲置土地，法律依据何在，是开发区闲置土地治理必须重视的法制问题。
3.2闲置土地查处的体制障碍
按照我国政府部门的行政体制，开发区管理部门多数是人民政府的派出机构，管理人员和行政职权上都实行高配。A市高新区既是A市所辖的省级高新技术产业开发区，也是A市所辖的行政区，与A市国土资源局同行政级别，同时高新区又设置有国土资源分局。按照《闲置土地处置办法》，闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施部门是市、县国土资源主管部门，并且闲置土地处置方案的实施应报本级人民政府批准。由此可见，由A市高新区国土资源分局查处A市高新区闲置土地属于下级部门查处上级部门，纵使由A市国土资源局查处也是查处同级部门，何况最后还要由A市人民政府批准。因此，在我国现行行政体制下，这种下级监管上级或者同级监管的闲置土地治理方式实际上很难起到真正的效果。目前，我国大部分开发区都是人民政府极力扶持、大力发展的经济特区，在土地利用上享受巨大优惠政策，经营土地甚至是开发区的重要职责，这种超出常规的开发区地位和作用，为开发区闲置土地治理带来了极大阻碍。
3.3闲置土地再利用机制障碍
根据A市高新区调查，征收后未供或者已供但处于闲置荒芜状态的土地和企业闲置建设用地是可供再利用土地的两种主要类型。但实际上，征收而来的农地一般已被平整，农业生产基础设施和土地耕作层部分被破坏，并且谁来种，收益归谁，土地投入在土地被用于建设时如何补偿等等问题，都增加了土地再利用的难度。开发区管理部门还担心，将这些已批准转用、征收的农地重新用于耕作，不但会激起原土地使用人的不满，引发土地利益纠纷，还会使上级部门认为其建设用地指标充足而削减其用地指标。与此同时，对于企业用地而言，转让或者出租是再利用的可行方式，但按照《闲置土地处置办法》的规定，认定为闲置土地的企业建设用地不可能符合土地转让应具备的条件。特别是我国土地一级市场一直由政府垄断，闲置土地只能由政府收回后重新出让，闲置用地企业无法直接转让土地，也就没有通过流转方式实现闲置土地再利用的积极性。由此可见，由于土地再利用机制的缺失，使得闲置土地二次开发利用面临重重困难。
4开发区闲置土地治理的具体路径
尽管我国开发区数量众多，但各类开发区建设具有明显同质性。本研究所考察的A市高新区闲置土地状况，也是全国开发区闲置土地的一个典型代表。针对开发闲置土地形成的原因及其治理面临的现实障碍，提出开发区闲置土地治理应遵循的具体路径。
4.1创新开发区供地和用地机制，减少闲置土地来源
控制开发区建设用地总量和建设速度，强化开发区入驻企业条件审核，消除闲置土地得以形成的空间载体基础和经济基础，是闲置土地治理的釜底抽薪之举。
（1）科学编制开发区发展规划和土地利用规划。以开发区内涵发展为目标，科学核定开发区建设规模，编制开发区土地利用规划，并与城市规划充分衔接，将其作为开发区土地供应审批的依据，从根本上避免开发区面积过大、重复建设浪费土地资源的弊端。
（2）新增征收土地不纳入政府储备。开发区一般位于城郊结合部，开发建设用地主要来源于征收。今后，有必要缩小土地储备范围，将新征收而来的土地排除在政府土地储备范围之外，促使地方政府少征地、快供地且仅储备存量土地，减少储备土地的闲置现象。
（3）允许通过集体土地流转方式获得工业用地使用权。在符合规划的前提下，以集体土地出让、转让或者出租等方式供应工业用地，既是缩小土地征收范围的要求，也是对新增征地不纳入储备的有益补充。通过这一创新性的土地供应方式，将使真正有用地需求的企业获得土地使用权，也将大大降低地方政府长期储备土地等待企业入驻导致闲置的可能性。
（4）建立开发区用地企业综合审查机制。创新开发区土地出让方式，改革纯粹价高者得的土地供应机制，建立用地企业资金实力、产业技术含量和发展前景、土地节约集约利用水平与土地价格相结合的综合审查机制，确保有经济和技术实力、诚信度高、能够按时开工建设并投产使用的企业获得土地使用权，最大限度地减少因企业资金不足、拖延开发等原因导致的闲置。
4.2完善闲置土地处置法制体制，严格查处闲置土地
对于已经处于闲置状态的开发区土地，则应严格依法认定和查处，增加闲置土地违法成本，形成执法威慑效应。
（1）修改闲置土地认定标准。应按照《土地管理法》第三十七条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”的要求，修改《闲置土地处置办法》关于闲置土地的认定标准，将“没有按期供应或者建设的已经办理审批手续的非农业建设占用耕地”也纳入闲置土地范围，使地方政府无法以储备增量土地的名义合法闲置土地，减少开发区圈占土地行为。
（2）建立多部门联合执法查处模式。围绕闲置土地处置各环节，建立国土、规划、建设、法院和开发区管理部门联合执法模式，明确各部门职责，有效采取缴纳闲置费、无偿收回土地使用权直至申请人民法院强制执行等措施，提高闲置土地处置的执行力，强化闲置土地监管。
（3）建立闲置土地查处的公众参与机制。开发区的地位和规模决定了不能单纯依靠行政部门查处闲置土地，有必要建立公众参与的闲置土地查处机制，快速发现和认定闲置土地，提高闲置土地处置效率。
4.3健全和创新闲置土地处置机制，加速闲置土地再利用
对于事实上闲置或者已经认定闲置的开发区土地，则应加速其二次开发利用，提高开发区土地节约集约利用程度。
（1）落实征而未供、供而未用的耕地恢复耕种的制度。落实《土地管理法》、《闲置土地处置办法》的规定，将依法收回的、耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的开发区闲置土地，交由有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种，并由市、县国土资源主管部门与耕种者约定受益范围和事项，签订协议，避免日后土地纠纷。
（2）建立企业闲置建设用地的流转机制。对于符合土地利用总体规划，企业拥有合法土地使用权证书的闲置建设用地，应允许其通过土地二级市场转让或者出租土地使用权，而非一定要适用政府收回后纳入政府土地储备的方式，以鼓励开发区企业积极盘活闲置用地。
（3）建立闲置土地利益纠纷协调解决机制。对于已经认定的闲置土地上的抵押权或者其他担保物权和债权，应建立利益纠纷的第三方协调解决机制，确保土地抵押权人或者其他利益相关者的利益得到有效保护，减少闲置土地处置纠纷。
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土地闲置法范文4
一、总体要求
通过集中清理*年1月1日以来“以租代征”、违反土地利用总体规划扩大工业用地规模、未批先用等土地违法违规行为，坚决查处违法违规案件，有效遏制土地违法违规现象有所上升的态势，进一步落实最严格的土地管理制度，保证国家土地法律法规的贯彻执行，确保中央土地调控政策的有效实施。
二、主要任务和工作目标
(一)“以租代征”行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划和土地利用年度计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等方式非法使用农民集体所有土地进行工商企业项目建设的“以租代征”行为。到今年底，要对“以租代征”的违法违规问题，逐一清查到位，并依照有关法律法规的规定严肃处理。对未依法办理农用地转用和土地征收审批，国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，要追究其非法批地的法律责任；对单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任。
(二)违反土地利用总体规划扩大工业用地规模行为的整治。重点查处违反土地利用总体规划圈占土地的行为；查处以“工业园区”等名义，违反土地利用总体规划圈占土地进行工业用地开发的行为；未经批准擅自设立各类开发园区的行为。到今年底，全面清理以各种名义违反土地利用总体规划圈占土地的问题。在新一轮土地利用总体规划批准之前，各地一律不得在规划范围外以各种名义非法调整规划。
(三)“未批先用”行为的清理和整治。重点清查城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、用地的违法违规行为。到今年底，全面查清各批次建设用地未批先用的建设项目，在查清事实的基础上，予以处理。对单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，要查清事实，分析原因，明确责任，区分不同情况，分类提出处理意见。同时，要研究进一步改革和完善建设用地报批程序的办法。
三、工作安排
百日行动分三阶段进行：
(一)自查清理阶段（9月15日至10月14日）。各乡镇国土资源所要根据百日行动方案的要求，完成本区域内土地违法违规问题的清理工作。自查清理要充分利用*年以来土地市场治理整顿和土地执法专项行动等工作成果，全面查清问题后统一登记填表（表格见附件），并将清理结果于9月28日前报县局，由县局汇总后报市国土资源局。
(二)查处纠正阶段（10月15日至11月24日）。要对发现的违法违规问题，依照有关法律法规的规定，查处到位；对清查出管理不规范的问题，要采取措施，坚决予以纠正。
(三)督察整改阶段（11月25日至12月25日）。要针对清查各类土地违法违规案件中暴露出的管理问题，举一反三，制定以完善制度和程序，明确执法责任为重点的整改方案。局领导带队组成检查组，结合开展查处土地违法违规案件专项行动，对各地的查处纠正情况进行检查，并就突出问题进行调研，完善制度，督促整改。
四、工作要求和措施
(一)加强领导，明确责任。县政府决定成立领导小组统一领导百日行动。县局成立百日行动工作专班，具体工作由执法监察大队负责。
各乡镇国土资源所，局属各单位要切实履行职责。要按照行动方案的要求，认真动员部署，建立相关工作机制，确定具体的工作任务和目标。要坚持实事求是，对清理上报数据的真实性、合法性和及时性负全责。
(二)统筹兼顾，协同配合。要结合今年以来监察部、国土资源部部署的进一步开展查处土地违法违规案件专项行动，监察部等五部门联合开展的国有土地使用权出让情况专项清理，农业部等七部委联合部署的开展全国农村土地突出问题专项治理和本次百日行动的部署和要求，统筹兼顾，积极开展相关工作，确保完成各项任务。百日行动中的重大问题，要及时向党委、政府汇报，特别是涉及本部门难以解决的问题，要主动提出建议，积极争取党委、政府的支持，要做好与有关部门的沟通协调工作，共同研究解决土地管理和土地执法中的关键问题。
(三)依法依规，从严查处。要在清理新增建设用地的基础上，排查和梳理土地违法线索，严肃查处3—5起重大土地违法案件，重点查处“以租代征”、越权批地、非法占用耕地特别是基本农田以及违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地等土地违法行为，集中力量公开查处和督办一批典型案件。
对未依法进行农用地转用审批，国家机关工作人员批准“以租代征”的，按非法批地处理；单位和个人擅自“以租代征”的，按非法占地和擅自出租农民集体土地用于非农业建设从重处理。通过调整土地利用总体规划规避国务院基本农田占用审批的，按非法批地处理。违反国家产业政策或供地政策供地的，按非法批地处理；擅自占地或骗取批准占地的，按非法占地从重处理。对置国家政令于不顾，不听制止，顶风违法的，必须公开曝光，从重处理。对土地违法行为未依法处理到位即补办建设用地手续的，按非法批地处理。
(四)严明纪律，督促整改。要严格依法依纪处理土地违法违规问题，严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。对土地违法违规涉及到应当追究国家机关工作人员行政责任的，要移送监察部门；涉及犯罪的，要移送司法机关。严格追究瞒案不报、压案不查的责任。对于不认真组织查处的，将追究有关人员的责任。对土地违法行为多发且查处不力，或者因征地补偿安置不到位等引发重大的，要限期整改；并对有关责任人实行问责。
(五)积极宣传，营造氛围。要以百日行动为宣传重点，要充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体，大力宣传百日行动各阶段的整治成果和查处违法违规用地行为的进展情况，保持舆论的高压态势。要定期相关信息，通报百日行动的进展情况。各地都要通过媒体曝光一批影响恶劣的案件。要通过声势浩大、卓有成效的宣传活动，大力宣传中央关于严格土地管理，坚决打击土地违法违规行为的坚定决心，牢固树立依法管地、依法用地的观念，营造良好的土地管理氛围。
土地闲置法范文5
关键词：遥感影像；土地利用现状图；ArcGIS平台
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
1引言
全国大部分县区距离上次的土地详查工作已过了几年，土地利用状况已发生了巨大变化。许多县区的土地利用现状数据通过各乡镇报表统计获得，出现图件和数据不相符的现象。还有些县区，由于土地管理机构变迁，详查成果遗失严重。随着新一轮土地详查工作的开展，土地利用的基础数据的采集成为众多土地规划专家们的焦点。而土地详查成功的关键是土地利用现状图的获得的真实性、可靠性以及准确性。为了搞好新一轮的土地规划，有必要对更高精度的土地利用现状图的获取进行探讨研究。
遥感影像有实时性、现势性的特点，遥感技术越来越被广泛的应用，它可以快速、及时、准确地反映目前土地的利用情况，且遥感资料的综合性因素有利于土地覆盖与类型的分析与划分。因此Landsat数据在国内外被普遍采用作为数据源进行土地覆盖分类的研究。
2土地利用现状图的获取方法
常规的土地利用调查是通过实地测绘的方法用手工操作，工作量大，误差较大，调查周期长，以致不能满足土地利用状况的快速变化发展。目前获得土地利用现状图常用方法有：
1 ) 利用现有满足精度要求的小比例尺地形图，有些地区有近期实测的地形图，而大部分地区的地形图较古老，还有些地区实测比较困难或者测量结果精度较低无法满足精度要求，而且大面积的测图大调查周期较长，误差较大。
2 ) 利用航片成图，航片也有实时性、现势性的特点，但是成本较高，利用航片成图也不是很理想的方法。
3 ) 利用遥感影像，遥感影像有实时性、现势性的特点，可以快速、及时、准确地反映目前土地的利用情况，且遥感资料的综合性因素有利于土地覆盖与类型的分析与划分，土地覆盖要素在图像上有明显的特征，选用最佳时期的图像可以提取更多的类型，能缩短野外土地利用调查研究和室内成图的周期，并减少费用，尤其对难以考察的地区的土地调查和成图有更大的优越性。
3制作土地利用现状图
3.1研究区概况
研究区位于辽宁省南部，位于于北纬 38°43′～40°10′、东经 120°58′～123°31′，行政区域为大连市。该区属于具有海洋性特点的温带大陆性季风气候，冬无严寒，夏无酷暑，四季分明，年均气温在10.5℃，年降雨量550～950 mm，年日照时数为2500-2800 h，无霜期约为6个月。本研究所用数据源为 2008 年 7 月 TM影像数据，分辨率30 m，1：10000 地形图， 1：10000市政图，土地覆被图、数字高程模型、2008 年的统计年鉴，还有一些其他相关辅助数据文件等，所用软件 ENVI 4. 3、ArcGIS9.3， CASS7.0。
3.2方法及流程
本文结合大连地区的土地利用规划项目并结合本地区的地理特点，利用1：10000地形图（进行扫描矢量化) 结合RS图像( 2004年TM )以及一些其他辅助数据图件 (如：行政界区划图 )制作土地利用现状图，但是由于遥感影像中“同物异谱 ”“同谱异物 ”及影像分辨率的影响，有些土地信息仅用遥感图像并不能准确的反映出来，因此需要进行实地调绘，利用静态建立控制网，并用 GPS进行精确测量，求出西安80到WGS84转换参数，然后利用位置差分原理实测，最后导入ArcGIS平台下制作土地利用现状图。具体流程如图1。
3.2.1图件扫描
把 1：10000彩色图纸采用灰度方式扫描。
3.2.2图像处理
1 ) 把扫描的地形图与2008年TM遥感影像图像进行配准，在 T 图像上选区均匀分布的 25个目标点，在地形图上量取对应的像点的地面坐标，采用三次多项式进行几何纠正，误差小于 1个像元。
2 ) 波段选取 TM543，然后把遥感图像进行HIS变换，然后采用监督分类方法中最大似然分类与交互式目视解译相结合，利用 rois功能选区特征区域，结合有关资料进行分类并做地类判别。图斑较小或者模糊的样区，采用GPS外业调绘，在 CASS下按地类分层矢量化。
3 ) 遥感图像数据格式为栅格形式，要转换数据格式，将栅格数据转化为矢量数据。具体过程如下： 首先在ENV I中选择 utilities / vector utilities / raster to vector conversion 后出现相应的窗口，将分类结果中的不同类别的分别定义在不同的矢量图层中存贮，此时遥感图像已转换为 EVF格式的矢量数据形式。然后选择 utilities / vector utilities/ convert evf to dxf的命令，将图形的格式转换为.dxf格式。
图1制作土地利用现状图的流程
3.2.3导入ArcGis平台、制作专题图
1 ) 数据格式的转换。对于遥感影像中不能精确判别的地物边界及面积要用 GPS进行实测，并在 Cass7.0中矢量化，矢量化的数据为.dwg格式，可以通过ArcCatalog工具栏中的Coversion Tools，将.dwg格式转换为.shp的格式。
2 ) 专题图的制作。打开遥感信息专题图层、将各专题图层 (建制镇.shp，旱田.shp，未成林.shp，公路.shp，铁路.shp，果园.shp，草地.shp，灌木林.shp，水工建筑.shp，仓储.shp，公共设施.shp，特殊用地.shp，工业设施.shp等 ) 中的图斑分别赋予不同的颜色或网纹。按照国家土地利用分类创建图例， 然后进行图面配置。另外还要在专题图中添加一些必要的注记，如地名，道路，河流的名称等等，在各图层叠加所展现的专题图上可清楚看出各行政区划内的土地利用情况，为合理调整土地利用结构和进行土地利用规划提供依据。最后打印出土地利用现状专题图。
4结束语
以 RS提供的多源多尺度、及时的、信息丰富的数据源，同时利用GPS外业辅助调绘和GIS支持下的土地利用现状图的制作方法，能快速、及时、准确地反映土地利用状况，用这种方法进行大面积区域制图，成本较低，能缩短生产周期，提高生产效率，为开展新一轮的土地详查提供了新思路，成果验收表明利用此方法制作的土地利用现状图符合精度要求，并可用于土地利用数据库的建立与更新。随着高光谱图像和成像光谱技术的发展，土地利用现状图的编制会向着更高精度和大比例尺方向发展。
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土地闲置法范文6
但是事实上，土地是一种比较特殊的自然资源，在《宪法》的自然资源条款上已经涵盖了土地的相关要素。但是《宪法》的自然资源没有专门的土地制度，一是说明了土地作为一种特殊自然资源的重要性，二是专门针对土地问题所作的特别规定。
我国《宪法》第9条第1款矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由是由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外，我国《宪法》第10条第1,2款城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有皆确立了非私有原则。
根据以上宪法的规定，我们可以分为两方面来进行研究：
1.自然资源条款中的权属规定
《宪法》中对自然资源的权属规定要么是属于国家所有，要么是集体所有，所以规定是相当明确的，所以国家的自然资源的权属规定以国有制为原则、法定集体所有制为基础，但是在现实的例子中，自然资源的国有范围较集体还是要广的。
