环境学科评估范文1
关键词：RAE；学科评估；借鉴
一、引言
英国高等学校的科研评估(Research Assessment Exercise，RAE)被视为是英国最具权威的两大评估之一。RAE每3～5年一次，首次评估始于1986年，已先后进行了5次评估。
RAE的一个重要特点就是把学科作为评估单元。由于高等学校发展历史的不同和整体水平的悬殊，办学又各有特色，因此，以学校为评估单元很难体现公平性。为解决这一问题，英国的高校科研评估在具体评估操作过程中都是以学科为评估单元，按照各学科科研质量进行排名的，实际上就是学科科研质量评估。
二、RAE评估的基本情况
1．RAE的评估过程
在正式评估前，RAE会在网上公布各高校参评学科所要提交的材料。材料提交完成以后，每个评估委员会按照网上公布的评估指标和方法对科研质量进行判断，对参评材料的判断要结合科研表现、战略和科研文化等方面的评价。最终，科研评估结果会在网站上公开，既有科研评估的整体评估结果报告，也有按评估单元、参评学校分类的评估结果报告。
2．RAE评估委员会的构成
RAE评估委员会成员来自不同的机构和组织，不仅包括学术界的专家，还包括一些工商界的代表，尤其是应用性较强的学科都会邀请社会人士参加。
3．RAE评估指标的构成
RAE的评估指标包括学科研究成果(权重一般为70%)；学科研究环境(权重一般为20%)；学科名誉指标(权重一般为10%)［1］。根据各学科的自身特点，权重会有所不同。
(1)学科研究成果
学科研究成果指标用来评价学科以往的研究水平。参评学科需要提交学科参评人员5年内发表的四项研究成果，包括专著、编辑的书、专著的部分章节、期刊论文、会议稿、专利申请、软件、外部报告、网络出版物、演讲、设计和展览等。
(2)学科研究环境
学科研究环境指标主要为了评价学科活力和未来发展潜力。参评机构需要提交学科的教师、研究生和科研奖学金、科研经费、科研环境、科研战略计划等信息。
a.教师信息；
b.研究生信息；
c.科研奖学金信息；
d.科研经费信息；
e．科研环境、政策、战略信息。
(3)学科名誉指标
学科名誉指标，是指学科同行以及科研成果使用者、企业和其他外部资助者等社会人士对学科名誉的评价。
4．RAE评估结果
评估组成员根据各学科提交的材料，确定各学科机构的科研质量等级，科研质量等级将决定学科的科研拨款系数。RAE的科研质量等级标准如表1所示。评估结果举例如表2所示。
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三、RAE评估的特点及对我国学科评估的启示
1．评估过程的公开性
RAE的各个环节的信息，都可以直接从RAE的网站(rae.ac.uk/)上查阅得到，充分体现了评估的公开性、透明性。在评估前几年，RAE评估机构就会在网上公布各个高校学科所要提交的资料。同时，每个学科的评估委员会也会公布本学科评估的方法和标准。评估结束后，公布每个高校参评学科的得分情况和提交的参评资料。而在我国，对学科质量的评估，除少数有关人员外，社会对整个过程知之甚少。因此，为了保证学科评估的可靠性，我国可以采用一些公开手段，用网上公示的方法，使评估数据信息公开、可查，加强社会监督。
2．评估成员的广泛性
RAE评估组的成员包括学术专家和社会人士。学术专家除了本国的还有很多海外的，在界定5和5这两个等级时，要参考来自非英国科研机构和学者的意见。社会人士参评有利于学术和应用的结合，能够从社会服务的角度对学科进行客观评价。英国RAE评估委员会成员的广泛性是值得我们探讨的一个特点。我国学科评估的专家组成员主要是了解本学科专业国内外发展前沿，能够对被评估的学科专业的学术水平做出权威分析的国内专家，还没有能力聘请国外的专家和学者，但应当考虑让部分社会人士参评，以促进学术和应用的结合，使学科更好地体现社会服务功能，更好地适应社会发展需求。
3．评估指标的合理性
首先，RAE指标能够更好地体现质量。RAE只要求每人提交四项科研成果，开始注重考察成果的质量而不是数量。其次，RAE评估的指标还反映了学科活力和未来发展潜力。RAE通过科研环境和结构、教师政策信息、科研发展战略等指标来科学地反映学科活力和潜力。这些做法对我国也颇具借鉴的价值。我国目前的学科评估指标体系设计会误导各学科点的研究人员追求数量而忽视质量。比如，高等学校和科研院所的学位与研究生教育评估所的一级学科选优评估、全国学位与研究生教育发展中心的一级学科整体水平评估等，这些评估指标基本都是数量和规模指标，不能很好地体现学科质量。鉴于此，我国学科评估也可以限制提交科研成果的数量，评估对象可以提交最有代表性或最优秀的成果，在评估中强调在质量基础上的量化。这样就可以克服在评估中出现的数量多而质量无法保证的问题。我国的学科评估指标体系都忽略了研究活力和研究潜力指标。因此，我国的学科评估指标的选择应适当考虑研究环境、结构、策略和政策等，这样才能够比较全面科学地反映学科的实力和潜力。
4.评估方法的科学性
RAE评估方法的科学性主要体现在我们采用的是定量和定性相结合，而且更侧重于定性评估的方法。我国的评估虽然一直强调定量和定性的结合，但是仍然偏重于定量。定量与定性的结合一直是评估中的难题。我们在定量的研究上比较成熟，但对于如何把握质量标准却一直没有办法。但是纯粹的定量的评估方法又不能真正科学地反映科研水平，尤其对文科评估，很难用量化的指标来衡量。
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（1）全面性原则。企业作为一个经营整体，是由多个子系统组成，评估企业的核心竞争力需要从子系统入手，全面系统的了解企业信息，覆盖范围要尽可能的广泛，才能够做出科学合理的评价。根据企业的经营状况、管理特点、外部环境等多个角度评估企业的核心竞争力。
（2）行业性原则。所属行业不同的企业，在内部管理、经营运作、外部环境等条件都存在着很大的差异，所以，应该根据行业特点，科学合理的制定企业核心竞争力评估标准，对所有行业应用统一的评估指标显然是不科学的。但是，行业的划分也要遵循一定原则，否则行业划分过细，也会给评估造成不利的影响。
（3）主导性原则。在企业核心竞争力评估上，需要分清主次，确保评估工作科学规范，不可盲目进行评估，从而影响评估的准确性。企业经营是一项比较复杂的系统的工作，涉及范围广泛，这就需要在进行企业核心竞争力评估过程中抓住重点，分清主次。对于需要重点评估的方面需要认真调查和分析，对于并非重要的环节予以省略。
（4）动态原则。在市场经济体制下，企业的内外部环境在不断发生变化，企业的生产经营活动也在发生着变化，所以，企业核心竞争力评估也只能反映企业在某一阶段的核心竞争力。企业核心竞争力评估也需要根据市场变化以及企业的管理模式的转变不断的修正和审核评价指标，实现企业核心竞争力动态评估，客观真实的反映出企业的核心竞争力。
2 企业核心竞争力评估内容
（1）企业竞争实力。企业竞争实力主要体现在企业规模、企业经济实力、企业技术水平以及企业内部管理等方面，竞争实力是企业核心竞争力评估的重要内容。企业规模影响着企业的市场运作；企业技术水平是企业创新发展的关键，是企业保持竞争优势的动力；高水平的内部管理帮助企业提供正确的决策，优化企业结构。
（2）企业竞争潜力。企业的竞争潜力主要体现在创新能力、技术投入以及营运能力。竞争潜力是企业为了获得核心竞争力而采取的措施，有助于帮助企业建立竞争优势，创造其他可控发展条件，促进企业全面发展。
（3）竞争环境。竞争环境是企业核心竞争力评估重要的外部影响因素，竞争环境有着不可控性，主要的影响因素包括经济环境、技术环境、产业发展、政策环境等。
3 企业核心竞争力指标体系的建设
（1）企业技术创新评估。技术创新是企业核心竞争力评估的重要评价标准。主要内容包括：①企业科研水平评估：包括企业科研人员数量、科研人员学历、科研实力（人员配置和科研设备）、科研成果等。②科技创新水平评估：包括企业新产品市场占有率、科研成果转化率、新产品科技创新率、新产品占全部产品的比例。③企业科研投入：包括企业投资的科研经费、科研人才引进和科研设备投入等。
（2）企业发展潜力评估。企业发展潜力评估是企业核心竞争力评估的重点内容，所以，必须设置科学规范的企业发展潜力评估标准，保障企业核心竞争力评估的准确性和权威性。主要的评价指标包括企业的资本积累率、智力资本比率、员工满意率以及员工离职率。资本积累率是企业扩大经营规模、提高经济实力的重要指标，也是企业核心竞争力评估的重要影响因素。智力资本比率是指企业人力资源和无形资产占总资产的比重，是评估企业发展的重要指标。员工的满意率和离职率在很大程度上能够反映出企业的管理水平和企业管理者的管理素质和管理能力，人才流失对于企业核心竞争力有着不利的影响。
（3）企业生产经营评估。企业生产经营的过程是企业获取利益，积累资本，扩大企业规模的商业行为，也是企业核心竞争力评估的重要指标。企业生产经营评估主要包括生产要素配置、产品的市场占有率、企业创新能力、企业服务质量等。生产要素配置是评估企业人、物、财等重要生产要素的配置是否合理，是否能够实现企业生产经营的高效运作。产品市场占有率是企业品牌效应和市场份额的体现。技术创新能了是指企业为了满足市场需求新产品研发和生产的能力。企业服务质量是提高顾客满意度，树立企业形象的关键。
（4）企业可持续发展能力评估。企业可持续发展能力也成为企业核心竞争力评估的重要指标，节能环保是当前企业经营的重要理念。企业可持续发展能力的评估主要包括有毒物质生成量、生产能耗标准、污染控制程度等。对于高能耗、高污染的企业而言，必须加快技术改革，引进先进的节能环保设备，降低能耗水平，减少有毒有害物质排放，才能够提高企业的核心竞争力。
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投资环境(Investmentclimate)指投资对象在进行投资时所面临的、影响投资行为的自然、经济、科技、管理、社会、法规和政治的各种条件和因素的总称。实际上，投资环境是一个内涵和外延非常丰富的系统。它包含了对投资有直接或间接影响的区域范围内的地理区位、自然资源、基础设施、原材料供应、市场化程度、竞争状况、人力资源、信息渠道、资金融通、纳税负担、社会服务、经济政策、法律法规、社会秩序、政治形势等这些有利或不利的条件与因素涵盖了经济、社会、政治、文化、法律、自然地理、基础设施、信息、服务以及政策等方方面面。良好的投资环境是一个国家和区域吸引外资的强大“磁场”。因此，自从世界各国从20世纪60年代开始利用各种指标对其投资环境的优劣和吸引投资者的力度进行评估、监测以来，采用评估指标及评估方法进行投资环境评价已经成为世界各国和区域吸引资金流入、促进经济社会持续发展的重要手段。
建国50多年来，中国经济社会取得了巨大的进展。尤其是改革开放以后，经济发展速度之快，成就之高，有目共睹。进入新世纪，中国政治稳定，经济持续增长，通货膨胀率较低，货币坚挺，外债结构合理，国际收支平衡有余，进口类关税不断降低，投资环境不断改善，最近中国已经成功加入世界贸易组织(WTO)，加上国家已经开始实施西部大开发战略，这将更进一步促使投资环境的改善，中国可望成为世界各国投资者青睐的比较理想的投资场所。
中国及其大陆31个省级区域（注：不包括香港、澳门和台湾。）经济发展的巨大成就除得益于国家稳定的改革开放政策、经济持续增长过程中的要素禀赋、制度变迁、技术条件、产业结构、市场环境、法律法规外，还与良好的投资环境、投资效果、外部国际大环境等因素关联密切。面对新世纪和新一轮的全球资源重组，研究如何构建衡量投资环境优劣及其吸引力大小的指标体系，并研究如何选择适当的方法对投资环境进行定量评估，为我国及各个区域评价投资环境质量的好坏、吸引力的大小，及为区域经济发展政策的制订和决策的实施，提供一个科学有效的定量化的参考依据，意义非同寻常。
国外关于通过统计指标或建立指标体系评价投资环境优劣方法的研究起始于20世纪60年代。这些方法归纳起来主要有投资冷热图法（冷热图法）、投资环境评分法（等级尺度法）、道氏评估法、关键因素评估法、相似度法、国家风险评级法、综合评判法和多因素分析评估法等。中国关于投资环境评价的研究，是在改革开放以后才开始的。20世纪80年代末到90年代初，对大陆各个省市区的投资环境的分析评价，不少学者进行了有益的探索，这主要归功于统计资料的逐步健全和分析工具及技术的支撑。王慧炯、闵建蜀[1]采用关键因素评估法（又叫体制评估法，专门为中国和其他社会主义国家设计）主要从体制的角度按照降低成本、发展当地市场、获得原料供应、分散投资风险、追逐竞争者、获得当地生产和管理技术等6种投资动机出发，选择若干关键因素，并采用多因素评估法计算总分来评价投资环境；鲁明泓[2][3]先后分别选择了11项和10项指标对中国大陆29个省市区（不包括）和45个主要城市的投资环境作了综合分析和评估；郭信昌[4]、张敦富[5]等人也对中国的投资环境进行了较为系统的描述、分析和评价。不可否认，上述研究对中国区域投资环境的研究作了较大贡献，但也有不少不足之处：或者单从宏观方面来阐述，对中国区域投资环境考查与定量评估做的还不够；或者只分析硬环境而忽视软环境；或者选择的因素指标虽然包括了投资环境的几个方面，但其使用的统计资料相对单一，而且总量指标（绝对）指标过多而相对指标和平均指标嫌少，未能全面地涵盖投资环境的方方面面，因而分析方法虽然比较科学，但结论却前后相差太大，使得这些评估结果未能科学而准确地衡量和反映中国各个区域投资环境的实际情况，有些结论也与人们通常的看法相差较大，令人难以接受或让人信服。为什么这些研究的结论差别如此大呢？笔者认为关于中国投资环境的分析研究，主要的缺陷和不足之处在于，以往研究选择的指标太少，更没有能建立一个科学的评价指标系统，从而致使在指标体系选择方面有一个共同缺点，即没有或很少涉及各个评价指标之间的关联性和协调性，定性打分代替定量指标过多，把也排除在分析和评估之外。另外，评价方法也显得较为单一。
然而时过境迁，中国及各个地区的经济社会发展水平有了较大的变化，随着由传统的计划体制向市场体制的转换，党的十五大报告中提出要从现在起到下个世纪头十年建立比较完善的社会主义市场经济体制，中国国际贸易（包括服务贸易）的对外开放程度不断深化，贸易关税的降低，WTO已经顺利加入，我国整体及大陆各个区域的投资环境也发生了较大的变化且得到相当程度的改善，但也面临着不少挑战。因此，笔者以为很有必要在借鉴前人研究成果的基础上重新构建一个更为全面、科学的评估指标系统，并研究更为科学合理的评价方法，以便在新世纪和新环境背景下，对中国各区域之投资环境状况的优劣进行全面、科学而准确的度量和评价，揭示各个区域投资环境实际水平的优劣和吸引外商投资的能力，以期给国家、各个区域及各级部门一个比较清晰和科学正确的认识，并为决策提供科学依据。
二、投资环境评估指标系统的构建原则
对一个区域的投资环境进行评估分析，指标选择与指标系统的构建非常重要，它直接关系到研究结论的科学性、客观性、准确性与可靠性，关系到能否为决策部门提供一个量化的、具有可操作性的依据。考虑到我国的国情及各个地区的区情，根据目前国内外投资理论与影响我国及各个地区投资的因素，按照系统论的思想，为了便于支撑投资评估研究方法，并科学、客观、公正、全面地反映区域投资环境的状况和衡量区域投资环境质量优劣及水平的高低，在研究、选取和构建评估指标系统时，笔者以为应该遵循和贯彻以下原则：
1.全面性：投资环境系统是由多因素构成的多层次的组织系统，同时又受到系统内外众多因素的影响和制约。投资环境指标系统具有范围广、信息量大的特点，要求我们在遴选指标时必须尽量全面、完整地选择各级各类的指标，要使得投资硬环境和软环境指标，总量指标、相对指标和平均指标，定性指标和定量指标相结合。这样做的目的是尽量从各个侧面、各个层次去揭示、描述和反映投资环境系统的整体状况的优劣程度，去衡量投资环境水平的高低和质量的好坏，以免遗漏某些重要的信息，造成片面性，从而导致评估结果的非科学性。
2.简洁性：如前所述，选择投资环境指标系统要遵循全面性的原则，但这并不是说选择指标时必须面面俱到、重复、繁琐。相反，指标的遴选和设置需要考虑典型性和代表性，尽量使含义相同或相关性较大的指标不被选入，用尽可能少但信息量尽可能大的指标去反映多方面的问题，把全面性和简洁性有机地结合起来，以避免重复、繁琐而造成评估时的多重共线或序列相关。
3.科学性：投资环境系统中的每一个指标都应具有确定的、科学的深刻内涵。指标系统的建立应该根据投资环境本身及经济社会发展的内在联系，依据投资环境评价理论和统计指标系统建立的科学理论和原则，选择含义准确、便于理解、易于合成计算及分析的具体、可靠和实用的指标，以客观、公正、全面、科学地反映区域投资环境的本质和规律性。
4.系统性：投资环境系统是一个由具有一定结构和功能的要素构成的有机整体。指标和指标系统并不是一个静止和绝对概念，而是一个相对的、不断动态发展变化的概念。因此，在选择和确定具体指标来构建指标系统时，要综合考虑投资环境的整体性、动态性和系统性，既要选择反映和衡量系统内部各个子系统发展状况的指标，又要包含反映各个系统相互协调以及系统外部的环境指标（如政策变量等）；既要有反映和描述投资环境系统状况的静态指标，又要有反映和衡量系统质量改善和素质提高的动态指标。同时，还要随着时间的推移、地点的变化和实际情况的不同，指标系统能够适应动态发展变化的需要而进行相应的适当调整。
5.可比性：指标系统的构建应该通过借鉴和吸取国内外的研究经验和成果，便于国内各个地区对比，又能经过适当的调整而方便国际比较，同时又可以进行动态对比。这就要求在选择指标时，必须考虑到指标的历史延续性，同时考虑支撑分析和预测的可能性。因此，为了加强各个区域投资环境的可比性，必须准确地分析和研究统计资料及其含义，参考统计年鉴和其他相关年鉴及文献，选用范围和口径相对一致的相对指标和平均指标，同时也选用一些总量指标，一方面可以确保因素变量不会因为经济规模、人口多寡或面积大小等因素的影响而使分析结果产生偏差，另一方面也可以增加指标体系的综合性和关联性。
6.可操作性：投资环境系统评估指标应该具有实用性和可行性，指标数据的选择、获得、计算或换算，必须立足于现有统计年鉴或文献资料，至少容易获得、计算或换算，并采取国际认可或国内通行的统计口径，指标的含义必须十分明确，便于有效地进行定量的分析和评估。
三、投资环境评估指标系统的构建
投资环境系统是一个以创造良好的投资场所，吸引外商直接或间接投资为中心目标的非常复杂的开放系统。而衡量投资环境好坏的指标系统则是描述该系统中各个子系统发展变化的状况，衡量其质量优劣和发展水平高低的。它应该具有所有系统的结构性、层次性、相关性、整体性、动态适应性等特征。也就是说，投资环境系统具有一般系统的所有特征，即同样是一个由系统之下的子系统、子系统之下的更低层次的子子系统，以及最低层次元素（要素或因素）所构成的有机整体。按照系统论的思想，依据构建投资环境指标系统全面、简洁、科学、系统、可比、可操作等原则，本着理论联系实际，理论为实践、为决策服务的初衷，在参考、学习和吸收以往的研究经验和成果的基础上，结合我国的具体国情及大陆31个区域的具体区情，考虑到指标系统内部各个子系统之间的相互交叉、制约以及协调促进的辩证关系，经过反复筛选和相关研究后选择了与投资环境密切相关、代表性大的38项指标，建立了评价中国区域投资环境的指标系统，如表1所示。需要指出的是，本文所构建的区域投资环境评估指标体系是建立在坚实的统计资料基础之上，也就是说，统计指标系统所涉及的数据可以在我国现有最权威的《中国统计年鉴》上直接或间接（通过简单换算）获取，只有极少量数据需要从其它统计年鉴或文献上取得。
表1显示，投资环境指标系统可分为投资环境总目标、投资环境目标层、投资环境次级目标层和具体指标层四个层次。投资环境目标层系统涵盖了经济环境、市场环境、科技管理环境、资源环境、文化教育环境、基础设施环境和社会服务环境等7大子系统，分别从24个次级目标层，即经济发展水平、产业结构、经济政策、经济体制、通货膨胀、金融环境、市场规模、分销网点、市场化程度、科技水平、管理水平、技术创新能力、生产要素资源、自然地理环境、人力资源、文化素质、知识环境、交通状况、信息化程度、投资水平、生活质量、医疗卫生条件、社会服务水平、治安状况等25个方面的38项统计指标构成的具体指标层来描述和度量中国及各个区域投资环境的优劣。需要说明的是，这四个层次系统相互依存又互相独立，既有联系又有区别，是一个不可分割的统一体，共同构成中国区域投资环境的评估指标系统；而且一个具体指标虽然不一定属于某一子系统，但它可描述一个子系统的某一方面，又能反映另一子系统的其它方面。因此，本文对重要的变量指标（如经济发展、投资、人口素质、市场化和生活质量等），选择了多项指标，以体现投资环境系统中各子系统之间相互交叉、影响、制约的辩证关系；而且，所有的指标，按照功能分为描述性、解释性指标（以基础指标为主）的评价、监测和预警性的评价性指标（以相对指标和平均指标为主）。这样作的目的就是期望从各个侧面、各个角度，来全面、准确、科学地刻画、描述、度量各个区域的投资环境质量的优劣和发展水平的高低。
表1中国区域投资环境指标系统
总目标目标层次级目标层具体指标层单位
经经济发展水平国内生产总值亿元
济全员劳动生产率元／人
环人均财政收入元
区境产业结构第二产业比重%
域指第三产业比重%
投标经济政策优惠政策打分
资子进出口商品总额亿美元
环系经济体制外商投资总额占全国比重%
境统非国有企业产值占工业产值比重%
指通货膨胀商品零售价格指数%
标金融环境城乡居民存款余额亿元
系外债对外借款亿美元
统市场市场规模社会消费品批发零售贸易总额亿元
环境分销网点社会消费品批发零售贸易业网点万个
指标市场化程度出口占国内生产总值比重%
子系非国有企业产值占工业总产值比重%
统工业产品市场占有率%
非农业人口占总人口比重%
科技与科技水平专利批准数万件
管理环管理水平万人拥有专业技术人员数人
境指标技术创新能力人均研究与开发及情报文献机构元／人
子系统支出额
资源环生产要素资源从业人员万人
境指标人均发电量千瓦时
子系统自然地理资源抗灾率%
工业“三废”综合利用产值万元
文教环境人力资源人均受教育年限年
指标子系文化素质万人拥有高校在校学生数人
统知识环境万人图书销售量册
基础设施交通状况货运量万吨
环境指标信息化程度邮电业务量亿元
子系统投资水平万人固定资产投资额元
社会服务生活质量恩格尔系数%
环境指标职工平均工资元
子系统人均寿命年
实际销售商品房面积万平方米
医疗卫生条件万人卫生技术人员人
社会服务水平社会服务业从业人员万人
治安状况财政基建支出中公检法经费比重%
四、投资环境评估方法的选择
在投资环境指标系统建立以后，以之作为支撑，选择适当的方法进行综合分析评判和区域差异划分。如引言所述，目前国内外已有多种评估方法可供选择，如投资冷热图法（冷热图法）、投资环境评分法（等级尺度法）、道氏评估法、关键因素评估法、相似度法、国家风险评级法、综合评判法和多因素评估法等。笔者认为，目前比较成熟可供选择的投资环境评估方法有（专家）综合评分法、层次分析法、因子（素）分析法、灰色关联法、信息熵法、聚类分析法等。这些方法各具特色，有定性的主观赋权法（如综合评分法），也有定量的客观评估法（因子分析法、灰色关联分析法）。在实际的研究中，仅用单一方法去评估投资环境的优劣，其结果并不一定科学、可靠，也难以令人信服。科学可行的做法是同时选用多种方法，主观与客观相结合、定性与定量相结合、多种定量方法相结合（如因子分析法与聚类分析法），相互配合，取长补短，从各个角度各个侧面对投资环境进行综合分析、组合评价与区域差异划分（如聚类分析）。
本文的思路也正基于此。即通过上述构建的投资环境评估指标系统，参考《中国统计年鉴》及其它各种统计年鉴和文献资料，建立投资环境评估数据库，选择恰当的评估方法如因子分析法、综合评分法进行组合式的综合集成评价，对各种结果进行几何平均、简单加权平均（或采用其他可行方法）得到一个综合值，然后再利用评估指标体系和数据库采用聚类分析法等方法进行类型差异划分和发展水平的阶段性划分，从而对各个区域之投资环境状况重新进行全面、科学而准确的研究，以便相互验证。如果多种方法的研究结果比较一致且互相补充，则证明综合评价结果科学可靠，可以揭示和反映各个区域投资环境吸引外商投资的能力大小、投资环境实际水平的高低和区域差异程度的大小，并使综合评判结果更具说服力和解释力，实现对客观投资环境现实的科学认识。
收稿日期：2002-01-16
【参考文献】
[1]王慧炯，闵建罗.中国的投资环境[M].京港学术交流中心出版社.1987.
[2]鲁明泓.中国不同地区投资环境的评估与比较[J].经济研究，1994(2).
[3]鲁明泓.外国直接投资与中国投资环境的评估[J].经济研究，1997(12).
环境学科评估范文4
关键词:绿色建筑;评价体系;可持续发展
1 我国绿色建筑评价体系的发展历程及存在的问题
中国在绿色建筑评估体系的研究方面起步较晚,但发展很快,已形成了几套生态住宅建筑评价体系的框架。目前,国内较权威的绿色建筑评估体系有《中国生态住宅技术评估手册》(2001年发行第一版,2003年完成第三次升级),为了实现把北京2008年奥运会办成“绿色奥运”的承诺,于2002年10月立项,“绿色奥运建筑评估体系研究”课题和于2006年6月1日实施的《绿色建筑评价标准》(GB/T50378-2006)。
1.1 中国生态住宅技术评估手册
《中国生态住宅技术评估手册》以可持续发展战略为指导,以保护自然资源,创造健康环境、舒适的居住环境,与周围环境生态相协调为主题,旨在推进我国住宅产业的可持续发展。
1.1.1 发展历程
为了使人们全面认识生态住宅,使生态住区的环境规划、建筑设计、施工管理有标准可依,2001年9月,《中国生态住宅技术评估手册》正式出版,这是我国第一部生态住宅评估标准,是我国在绿色建筑评估研究上正式走出的第一步,在随后的两年中,《中国生态住宅技术评估手册》进行了两次修订。
2002版《中国生态住宅技术评估手册》的指标体系主要参考了美国的《绿色建筑评估体系(第二版)》和我国《国家康居示范工程建设技术要点》、《商品作宅性能评定方法和指标体系》有关内容,分5个子项:小区环境规划设计、能源与环境、室内环境质量、小区水环境、材料与资源,提出了中国生态住宅技术评估体系。
2003版的《中国生态住宅技术评估手册》评估体系保持2002版五个子项不变,只对部分评估指标进行了增删、修改,重点修订了与居住健康息息相关的条款。
1.1.2 评价方法
这本评估手册的编写,参考了我外绿色建筑的评估体系以及有关的资料,从小区环境规划设计、能源与环境、室内环境质量、小区水环境、材料与资源等五个方面对居住小区进行前面,并兼顾社会、环境效益和用户权益。主要包括规划设计的综合评价,基本性能评价,建筑寿命周期环境评价及后期验证四个方面。
但是该评价体系还存在着一些问题:定量指标所占比重太少而定性指标过多,一些应该有硬性数据的指标缺乏应有的数据,取而代之的是含糊或建议性的词语,如此使评价过程缺乏客观约束而容易受人为因素影响。评价体系中某些指标标准过低,不能实现减少建筑物对环境不良影响的作用。
1.2 绿色奥运建筑评估体系
1.2.1 发展状况
为了实现把北京2008年奥运会办成“绿色奥运”的承诺,“绿色奥运建筑评估体系研究”课题于2002年10月立项,为科技部“科技奥运十大专项”之一,历时14个月。这是国内第一个有关绿色建筑的评价、论证体系。它不但包括上百项绿色建筑标准,而且还面向评估机构专业人员推出了具体的评估打分办法。这套评估体系还包括绿色建筑评估软件,专业人员利用计算机对建筑是否为“绿色”进行智能化评估。
1.2.2 评价方法
(1)全程监控、阶段评估。“绿色奥运建筑评估体系”的目的是用来指导和评价奥运建筑设计建造和管理的全过程。根据我国建设项目的实际情况,按照全过程监控、分阶段评估的指导思想,评估过程由规划阶段,设计阶段,施工阶段,验收与运行管理阶段四个部分组成。根据每个阶段的特点制定了相应的评估体系,通过对各个阶段的控制,保证最终绿色建筑的实施。
(2)QL评分方法。从评价方式来看,本评价体系采用双指标评价方法。在具体评分时把评估条例分为Q和L两类:Q (Quality)指建筑环境质量和为使用者提供服务的水平;L (Load)指能源、资源和环境负荷的付出。所谓绿色建筑,即是我们追求消耗最小的L而获取最大的Q的建筑。二者综合起来即可对建筑物的“绿色”程度进行全面评价。该体系共分两级,其中有4个Q类、5个L类一级指标,分别含有15个、18个二级指标。
绿色奥运建筑评估体系课题在引进建筑全生命周期分析的方法上,提出了全过程控制的观点与相应的评估方法,用Q-L双指标体系及权重体系对我国的绿色建筑进行评价,其评价的科学性、易操作性;开发了一批与评估体系匹配的、可进行定量模拟计算、优化指导设计的软件。其缺点是未涉及经济性评价。
1.3 绿色建筑评价标准
建设部于2006年3月16日公布了《绿色建筑评价标准》,并于2006年6月1日起开始实施。该标准的编制原则为:借鉴国际先进经验,结合我国国情;重点突出“四节”与环保要求;体现过程控制;定量和定性相结合;系统性与灵活性相结合。这是我国第一部从住宅和公共建筑全寿命周期出发,多目标、多层次地对绿色建筑进行综合性评价的推荐性国家标准。
其评价指标体系包括以下六大指标:节地与室外环境;节能与能源利用;节水与水资源利用;节材与材料资源利用;室内环境质量;运营管理(住宅建筑)、全生命周期综合性能(公共建筑)。各大指标中的具体指标分为控制项、一般项和优选项三类。
随着绿色建筑实践和研究的不断深入,国家绿色建筑评估的研究取得了可喜成绩。但是,我们也应该看到,目前我国的生态建筑评估研究,还处于初始阶段,现有的评估体系很大程度上参考了美国的LEED,评估重点在于环境影响,而在评价标准的整体性、层次性、经济可行性、定量分析所占比重以及相关制度的建立方面,我国生态建筑评价体系还有待完善。
2 对建立和完善我国绿色建筑评价体系的建议
2.1 加强基础理论研究
由于绿色建筑评价客观上涉及多学科、多角度、多要素,是一个高度复杂的系统工程,而绿色建筑评价是针对这一复杂系统的决策思维、规划设计、实施建设、管理使用等全过程的系统化、模型化和数量化,是一种定性与定量相结合的决策方法,故其指标选择、评价体系的建构过程很复杂,而体系的建立则有待学科间的融合及研究者间的长期通力合作。目前,在这方面所做的研究还比较少,并且理论和实践联系得还不够,在很多方面还有待进一步深化。只有加强基础理论的研究工作,将绿色建筑评价体系与其他学科贯通起来,才能为我国绿色建筑评价体系的完善奠定深厚的理论基础。
2.2 评价体系由标准走向细化
目前,我国对同一类型的建筑,不分性质、使用年限、功能等,采用同样的标准一刀切,这显然不符合实际情况。需进一步细分不同建筑类型的特点,针对不同类型建筑的评价指标体系作出更具有针对性的指标体系。可借鉴结构设计中“建筑重要性系数”的概念,对不同的建筑物引入“生态系数”概念,以期根据建筑物的性质、使用年限、功能等做到区别对待。
另外,我国幅员辽阔、气候差异性大、自然条件各异,评估体系必须考虑地区差异,建立全国通用的唯一标准体系是脱离实际的,在评价体系的标准设立方面,允许根据各地的具体情况,有一定的灵活性,而非全国同一个标准。应在全国范围内划分若干地区,通过对当地主要代表性特征进行分析后,赋予不同的“值”。
2.3 评估方法由定性走向定量
评估方法方面,力争做到定性评价与定量评价相结合,特别是加强对定量指标的研究与使用。我国包括《绿色建筑评价标准》在内的绿色建筑评价体系都采用累积的方法评定最后得分,来计算总评价结果的评估方法。近年来,从数学上已证明,此种评估模型在大多数情况下是不合理的。
绿色建筑的评估体系实质上是一个相对合理的量化指标体系,它主要侧重于对生态环境效益和经济效益的评估。绿色建筑的评估要符合物理规则的科学性,准确的量化数据是评估系统的灵魂,而我国目前还缺少生态评估的一些基本数据。对定量评价方法的研究与使用,是完善我国绿色建筑评价体系的重要方面。
2.4 评价体系实行第三方认定制度
在全国范围内倡导绿色建筑的开发,并实行绿色建筑认证制度,政府必须培育独立的第三方评价机构,对建筑设计方案实行、建筑物开发全过程、建筑材料和建筑设备进行全面评估。
当前,我国对建筑物实行绿色评估,是建设部组织成立专门的专家组来实施,由于缺乏第三方评价机构,对建筑物实行方案评估、施工阶段全程评估、建筑材料环保性能绿色评估中存在着第三方评估机构缺失的问题。因此,在实行专家评估的同时,政府必须及时培育第三方评价机构。第三方评价机构的建立将这种外部评价委托与内部专家评价相结合,评价的标准或内容由双方共同拟定,一方面发挥了专业咨询机构的专业优势,一方面从客观公正、科学合理的角度保证评价结果的客观性与科学性。
需要注意的是,参与评价的第三方必须注重评估人员专业性的培养,政府应该加强绿色建筑技术规范、绿色建筑科技培训工作,培养相应的绿色建筑评估专业技术人员。
2.5 运用经济杠杆,采取激励政策
环境学科评估范文5
关键词 决策；环境风险；评估；建议
中图分类号 X22 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）11-0040-05 doi：12.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.007
环境风险评估是指对人类各种社会经济活动引发或面临的危害（包括自然灾害）对人体健康、社会经济、生态系统等所造成的可能损失进行评估，并据此进行管理和决策的过程[1-3]。国际上的环境风险评估兴起于20世纪70年代，最初的关注点是工业项目发生环境风险的概率及事故状态下有毒、有害化学物质对人体健康的影响程度。随后，其内涵和外延不断扩展，目前工作重点已从最初的健康风险评估转为生态风险评估，研究类型从化学物污染延伸到非化学因子污染，评价范围由局部扩大到区域乃至全球，评价对象则由建设项目扩展为包括规划、政策的所有决策类型[4-7]。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》[8]，提出了建设法治政府的奋斗目标和依法治国的基本方略。2010年10月，国务院进一步了《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）[9]，提出凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。该行政法规第一次明确指出了环境风险评估在我国实现决策科学化、民主化进程中的重要作用，标志着环境保护在国家综合决策中的地位得到了进一步提升。然而，时至今日，我国环境管理中尚缺乏落实决策环境风险评估的制度设计和政策保障，客观上制约了环境保护参与国家综合决策能力的提升。为此，借鉴国际上决策环境风险评估的一般做法，并根据我国决策体系的特点提出环境风险评估的重点领域和实施方式，对于促进我国决策科学化、民主化具有重要意义。
1 国外防范决策环境风险的制度安排
1969年美国颁布了《国家环境政策法》（NEPA），在世界上首次确立了环境影响评价制度，并直接覆盖了从立法、政策、规划、计划直至建设项目的整个决策链条。随后，欧洲、日本等国家纷纷效仿，并在七十年代建立起了适合本国国情的环境影响评价制度。环境影响评价制度的建立，开创了人类历史上决策评价机制引入政府行政领域的先河。鉴于环境风险评价是环境影响评价的重要内容，因而环境影响评价制度也成为迄今为止防范决策环境风险的最有效制度安排。特别是针对高层次决策的战略环评，对于从决策源头防范重大环境问题发挥了重要作用[10-11]。
从上世纪末开始，为进一步适应公共决策科学化、民主化的要求，法国、日本、美国等西方发达国家逐步建立了独立于环境影响评价制度之外的公共政策评估制度。例如，从1996年开始，法国计划总署对原有职能进行了调整，开始承担了许多公共政策的评估工作，2002年进一步成立了全国评估委员会[12]。2001年6月，日本制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》，要求各行政机关自行设立"政策评价委员会"，对预算较大的支出或对国民有重大影响的政策，在实施前、中、后期均需开展政策评价，以便及时掌握政策方向和效果，发现和改善政策存在的不足。在各行政机关自我评价的基础上，日本总务省行政评价局还会对其评价结果开展二次评价[13]。2003年9月，借政府预算绩效改革之机，美国政府颁布了《政策规定绩效分析》，规定政府部门在废除或修改已有政策或者指定新政策时都应进行政策绩效分析，具体评估内容包括政策制定的必要性、政策工具的选择及政策绩效[14]。除上述国家外，韩国、台湾等也已建立了较为完善的公共政策评估制度。尽管政策评估的重点是政策绩效，但一般都会涉及环境保护方面的内容，对于防范决策环境风险也发挥了积极作用。
2 我国开展决策环境风险评估的必要性分析
由于决策体制、机制不健全，我国尚缺乏保障决策科学化、民主化的有效制度安排，因而开展决策环境风险评估尤为必要，具体原因有以下几点。
2.1 现有决策模式难以适应决策科学化的要求
我国的决策模式属于管理主义模式，政治精英在决策中居于主导地位，其它社会主体参与不足，决策过程缺乏制衡机制。因此，与大多数西方国家相比，我国的决策更容易受到决策者个人偏好及利益集团的左右，从而偏离科学决策的路径[15]。从政策的制定和实施过程来看，产生决策风险的原因主要有以下几点：首先，公共决策的组织结构是自上而下金字塔式的官僚制，下级决策者以完成上级下达的刚性任务为首要目标，与决策者偏好不一致的意见往往得不到采纳，因而体制内部缺乏有效的决策纠错机制；其次，地方诉求与国家战略意图不完全一致，特别是现有财税体制下地方政府片面追求GDP总量扩张的诉求与国家强调的均衡增长、协调发展、环境保护等目标明显偏离；第三，政策目标之间往往并不完全相容，如西部大开发战略提出的大力推进基础设施建设、加大能矿资源开发力度就与加强生态环境保护的目标不协调；第四，政策执行过程中存在诸多的不确定因素，随时有可能使政策走偏，出现非预期的不良影响。
2.2 战略环评参与决策的广度和深度不足
战略环评涵盖了除建设项目之外的政策、规划和计划等多种决策形式，是目前国际上通用的防范决策环境风险的主要工具。我国虽然在2003年正式以立法的形式将“一地、三域、十个专项”规划纳入了法定的环境影响评价范围，但与欧美等发达国家相比，战略环评的广度和深度明显不足。首先，我国的战略环评并未涵盖在现行规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划，以及发展战略、经济政策、技术政策等对生态环境有更深远影响的决策形式；其次，西方国家的战略环评是决策过程的有机组成部分，普遍将方案比选作为评价重点，而我国目前大多只是评价给定方案的环境可行性，从而极大削弱了这项制度对于防范决策环境风险的能力；此外，从目前我国各重点领域规划环评的评价内容来看，与项目环评高度雷同，重点仍是规划实施对单个环境要素的影响，缺乏从区域和生态系统整体角度的有效分析[16]。
2.3 公共政策评估体制不健全
从目前来看，我国尚没有关于政策评估的法律法规，更没有规范的评估制度，类似职能一般通过以下三种方式来实现，一种是自上而下的评估，如政策制定部门对政策执行情况调研或到政策执行部门检查工作。中共中央办公厅、国务院办公厅及地方各级政府办公厅一般都具有这一职能；二是自下而上的评估，如政策执行部门进行经验总结或向政策制定部门汇报工作、反映情况；三是民间评估，具体方式有媒体报道和群众上访等。由于社会制度的原因，民间评估所能发挥的作用非常有限。官方自我评估则因评估程序、过程、方法等不规范，使得评估结果经常报喜不报忧，甚至沦为为领导部门歌功颂德的工具。由于缺乏规范的政策评估制度，政策实施可能产生的环境风险难以从决策源头避免。
3 开展决策环境风险评估的重点领域建议
我国的决策共包括法规、战略、规划和政策四种类型，其中法规主要是用以界定当事人权利和义务的社会规范，短期内尚不具备开展环境影响评价的条件，因而本文重点对目前正在实施的主要战略、规划和政策进行了梳理，初步筛选出了可能产生重大环境影响，需要优先开展决策环境风险评估的重点领域。
3.1 重大战略
重大战略是指事关我国发展方向和长远目标的决策，通过对国家领导人讲话及党中央、国务院的重要文件的梳理，发现我国正在实施的主要战略共有15项，分别是区域发展总体战略、主体功能区战略、培育和发展战略性新兴产业、公共交通优先发展战略、海洋发展战略、节约优先战略、科教兴国战略、人才强国战略、知识产权战略、就业优先战略、重大文化产业项目带动战略、开放战略、“走出去”战略、自由贸易区战略及可持续发展战略。其中与投资密切相关，最有可能产生重大环境风险的战略见表1，
区域发展总体战略
从“十一五”开始正式上升为国家战略，是我国促进区域协调发展、实现经济结构转型的基本战略。
“两高一剩”产能可能由东而西转移，再加上中、西部大规模的基础设施和能源、原材料基地建设，可能导致空间开发失序、产业结构趋同、生态功能区退化、环境污染加剧等严重问题。
培育发展战略新兴产业
从“十二五”开始正式上升为国家战略，是我国应对国际金融危机、转变发展方式的重要抓手。
我国的财税体制和条、块分割的管理体制，极有可能导致新兴产业一哄而上，重复建设，出现产能过剩、资源环境破坏等问题，目前多晶硅、风电等领域已经出现了上述问题。
海洋发展战略
从“十二五”开始正式上升为国家战略，是我国发展为世界政治、经济强国的必经之路。
目前已经出现了岸线资源的无序开发、大规模填海造地、沿海重化工业迅猛发展等对生态空间的挤占，以及对海洋资源和海洋环境的破坏，将来这些问题有可能进一步加剧。
开放战略
从“十一五”开始正式上升为国家战略，是我国利用全球资源、技术、资金，提高经济发展水平的重要举措。
在中西部地区承接国际产业转移的过程中，可能因政策工具运用不当或执行不力而导致落后产能向内陆转移，造成严重的资源环境问题。此外，一些严重消耗资源、破坏环境的产品的出口量可能会增加。
这些战略可作为开展决策环境风险评估的优先对象。
3.2 主要规划
我国实行“三级三类”的规划管理体制。各类规划按行政层级分为部级、省（区、市）级和市县级，按对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划，其中国民经济和社会发展规划属于总体规划。对照环评法中提出的“一地、三域、十个专项”范围可以发现，目前开展环评的规划主要对应于我国专项规划中的基础设施建设类和自然资源开发类。这些规划在环境影响评价文件中一般都有环境风险评价章节，因而已经具有防范决策环境风险的机制和程序。然而，在规划体系中居于核心地位的国民经济和社会发展规划，以及针对重点开发区域的区域规划尚未开展规划环评。对于专项规划中的重点产业规划，尽管根据环评法要求应该编制环境影响报告书，但事实上并没有开展起来。为此，从防范决策环境风险的角度出发，应开展针对上述规划的环境风险评估（见表2）。
需要特别指出的是，我国在“十一五”规划中提出了培育和发展战略性新兴产业的目标，大量新兴产业规划正 在等待批复。如何防止其“一哄而上”、重演历史悲剧，目前尚无有效的制度和体制约束，开展决策环境风险评估不失为一个投入少、时间短、效果好的手段。
3.3 公共政策
公共政策是以政府为主的公共机构对社会事务进行管理的工具，从层次和范围上，一般可分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。由于元政策、总政策和基本政策主要涉及的是价值观、理念、原则、方针等抽象问题，其要求已经在意识形态、社会制度、法规、战略等顶层设计中有所体现，因而政策环评和政策环境风险评估应聚焦于具体政策。具体政策从类别上可分为政治政策、社会政策、经济政策、环境政策、技术政策等[17]。从我国的实际情况来看，主要表现为各级政府和部门的规范性文件，如公告、意见、通知等。这类文件数量多，涉及面广，直接关系到社会秩序、资源配置和公共利益，但现行法规对规范性文件的涵义、制定主体、制定程序、权限以及审查机制等尚无全面、统一的规定，因而这类文件在实施过程中最有可能出现重大资源环境问题。例如，进入二十一世纪以来，为拉动内需，我国曾出台了众多鼓励购买汽车和房地产的政策。其结果是，汽车保有量的迅猛增加直接导致了许多大城市的交通拥堵和复合型大气污染；房地产市场过热引发的投机则造成大量房屋空置和钢铁、水泥等关联产业产能过剩，最终都导致了严重的资源浪费、生态破坏和
环境污染。根据我国的实际情况，应重点加强针对直接涉及开发活动的政策的环境风险评估，如产业政策、投资政策、土地政策、财税政策等（见表3）。
4 重大决策环境风险评估的实施建议
决策环境风险评估是防范决策失误产生重大资源环境问题的决策辅助制度，是战略环评的有机组成部分，也可看作是政策评估中的专题评估。当前，贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会已经成为全国上下、社会各界的共同追求，环境保护工作也迎来了难得的发展机遇。鉴于政府决策模式的转变是一个长期过程，将重大决策作为法定环评对象仍然面临较大阻力，而规范的政策评估机制短期内又难以建立。因此，开展针对重大决策的环境风险评估就不失为当前推动决策科学化、民主化的可行方式。
4.1 决策环境风险评估的组织形式
“加强环境政策、规划和重大问题的统筹协调职责。
承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受是各级政府部门进行项目审批、核准的重要依据。
一般由国家发改委制定并，数量较多。
该类政策往往直接对具体建设项目的规模、工艺、布局等提出鼓励和限制性规定，对产业发展具有重要影响，一旦失误，会导致系统性资源环境问题。
投资政策
是关于投资领域、投资方式、投资管理程序等的规定，也是政府部门安排财政投资的依据。
由国家发改委、商务部等投资主管部门制定，数量不多。
由于涉及鼓励和限制的投资领域、产业布局导向、相关主管部门的责、权划定等，一旦出现导向失误和管理混乱，会造成资源低效配置和严重的环境问题。
土地政策
是土地资源开发、利用、治理、保护和管理方面的行动准则。
一般由各级政府和国土资源管理部门制定。
对不同开发、建设活动用地审批的松紧程度不同，会直接影响到土地利用方式，进而影响资源配置和生态环境。
财税政策
是市场微观主体决定其生产和消费行为的重要依据。
一般由财政部门制定。
通过财政补贴、税收和政府直接投资等手段影响资源配置，进而对生态环境产生深刻影响。
国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”是国务院赋予环保部的一项重要职责。为此，环境保护部门应主动承担起组织、领导开展此项工作的责任。具体包括确定环境风险评估主管部门、制定相关规定等，具体工作则可以委托科研单位来完成。从长期来看，需要通过立法来建立决策筛选机制，明确决策环境风险评估的程序、标准、指标等问题，逐步使重大决策环境风险评估常态化。
4.2 决策环境风险评估的重点
考虑到大部分的决策为问题导向，从制定到时间较紧。与此相适应，环境风险评估应抓住主要问题，并体现出快速化和专业化的特点。为此，决策环境风险评估首先应追求有限目标，具体而言，应重点聚焦决策所涉及的区域和产业发展定位、规模、布局、结构等方面的重大问题和关键问题；其次，在评价内容上，应重点关注决策实施的长远影响、累积影响、人群健康影响、对生态安全的影响，以及与国家主要战略意图的协调性；最后，考虑到涉及的问题较为复杂，应加强专家咨询和公众参与，多采用定性和定量相结合的方法。
4.3 决策环境风险评估的开展方式
鉴于决策环境风险评估在我国属于新生事物，可以看作是政策环评纳入法律要求之前的过渡形式。为此，决策环境风险评估应采取循序渐进的推进方式，并尽量利用目前的环境影响评价资源。具体而言，首先，根据目前国家和地方实施的重大战略和决策，环境保护部门可主动立项，开展重大决策环境风险评估，向决策部门提出建议。
其次，从培育环境风险评估队伍的角度出发，承担单位可适当向国内的环评队伍倾斜，特别是成功开展过规划环评，具有宏观视野和复杂问题研究能力的单位。
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Key Areas and Corresponding Proposals of Decisionmaking for EnvironmentalRisk Evaluation in Mainland China
GENG Haiqing REN Jingming
（Appraisal Center for Environment & Engineering， Ministry of Environmental Protection， Beijing 100012， China）
Abstract
环境学科评估范文6
本文的研究问题为:为什么环境影响评估制度无法解决目前台湾土地开发时所面临的冲突困境?主要原因为何?面对这个问题,环境影响评估制度可能必须做何种更张,以适合台湾民众的需要,进而来解决环保抗争与经济成长之间的冲突?
1土地开发之困境与环境影响评估制度之建立
台湾过去因为追求工业及经济之快速发展,严重忽略了自然生态环境的保育,致使环境污染事件相当频繁。许多大型的开发案都受到民众的抵制,而无法顺利的动工兴建。为了解决这个问题,并平衡环境保护与经济成长之间的矛盾,环境影响评估制度乃逐渐的受到重视,企图透过此制度的建立与实施,一方面能够保护台湾的自然生态与社会环境,另一方面则是继续保持台湾的经济成长,由此创造出彼此双赢的局面。然而,何谓环境影响评估?依现行“环境影响评估法”第四条第一项第二款之规定:“指开发行为或政府政策对环境包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等可能影响之程度及范围,事前以科学、客观、综合之调查、预测、分析及评定,提出环境管理计划,并公开说明及审查。环境影响评估工作包括第一阶段、第二阶段环境影响评估及审查、追踪考核等程序。”由上述对于环境影响评估的定义可知,非常注意科学及客观的评定办法,企图由此办法来作为开发政策的主要之判准。而科学及客观似乎被划上了等号,只要是符合科学的,就是属于客观的,其应不包含主观的成分,因此是可以为一般社会大众所接受的。再者,何种开发行为必须经过环境影响评估呢?根据该法第五条之规定,下列开发行为对环境有不良影响者,应实施环境影响评估:(1)工厂之设立及工业区之开发;(2)道路、铁路、大众捷运系统、港湾及机场之开发;(3)土石采取及探矿、采矿;(4)蓄水、供水、防洪排水工程之开发;(5)农、林、渔、牧地之开发利用;(6)游乐、风景区、高尔夫球场及运动场地之开发;(7)文教、医疗建设之开发;(8)新市区建设及高楼建筑或旧市区更新;(9)环境保护工程之兴建;(10)核能及其它能源之开发及放射性核废料储存或处理场所之兴建;(11)其它经中央主管机关公告者。前项开发行为应实施环境影响评估者,其认定标准、细目及环境影响评估作业准则,由主管部门会商有关部门于本法公布施行后一年内定之,送有关立法部门备查。根据此法条第二项之规定,环保部门后来订立“开发行为应实施环境影响评估细目及范围认定标准”办法,许多土地开发行为因此在开发之前都必须实施环境影响评估,等到通过之后才得以开发营运。因此,此法的实施对于台湾之土地开发确实带来了相当大的冲击。
2科技就是客观中立的吗
环境影响评估的实施非常强调科技的重要性,这可由该法第四条之内容得知。每当政府或是大企业面对着严峻的环保抗争时,科技理性就成为它强而有力的辩护武器,解决环境污染的根本办法就是科技不断的创新及改进。在这种思维底下,政治及社会方面的价值观,如民主参与、社会公平、环境及生态的均衡发展等,都被置之一旁而无暇顾及了。换言之,地方社区的价值及其社会意义已在科技决定论的意识型态底下,被摧残的支离破碎。然而,这种科技决定一切的论点受到民众的强烈质疑及反对,因为他们已逐渐体验并认识到科技带给人们的负面影响(Norgaard1988,610)。由于不断恶化的生存环境已促使基层民众群起抗争,积极要求参与政府制定决策的过程,所谓的科技中立之说及科技是纯粹追求事实而不考虑任何后果的立论,已经为环保工作者所拒绝(Freudenberg&Stei-nsapir1992)。为了保持科技至上及经济效率第一的价值观能够支配整个社会,Edelstein(1986/1987)指出,政府技术官僚经常想出办法来避免科技及市场的运作遭到民众参与的干扰,行政程序的设计是为了要避免市民的参与,即使有些市民被邀请来参加,他们也只是代表着象征的意义罢了。另一方面,Freudenberg&Steinsapir(1992)也表示,政府及企业界通常把那些原本是政治的事件转变成科技的问题,因此,去解决这些问题的方法就是要仰赖专家而不是民众的民主参与。因此,现代化观念强调科技的结果,使得环境问题都被化约成科技的问题,解决之道也唯有依靠科技的手段,至于人类的行为或是选择,则并非是考量的重点。因此,Redclift(1994,31)就指出,当人们把自己与科技分离时,并将责任委由科技来承担时,人们就很不可能为那些因自己的行为所造成的不良环境后果来承担责任。诸多环境问题,如温室效应、臭氧层破洞等问题,就皆被视之为外部性问题,解决之道,并非依赖人类的一起努力,而是必须依赖于少数精英专家。此外,重视科技的另外一个意涵,就是谁掌握了科技,也就拥有了社会的权威,对于未来发展具有绝对的影响力量。Goldsteen&Schorr(1991)所强调的,在决策过程之中,当民众面对环境风险时,民主的参与是绝对有其必要,科技的决定必须要并入民主的过程当中。而当正规的政治管道无法容纳他们的参与时,来自于民间社会的直接行动或许就成为市民不得不采行的手段。
3环境规划理念的变迁
赋予地方社区对于未来发展的自,开放并且公平参与的权力结构,不再完全倚赖于技术精英的指挥,可谓是环境影响评估主要重点。这种理念其实在过去的规划理论思辨中,就有学者大声疾呼其重要性,例如Davidoff(1965)提出了倡导规划的概念(advocacyplanning),建议规划者必须帮助民众参与,并应该特别协助那些无法参与的弱小团体。在Davidoff之后,Friedmann(1973)也提出了类似的接触规划理论(transactiveplanning)。认为规划者与被规划者之间的关系必须做结构性的调整,他指出规划者与被规划者必须多进行对话,经由这种对话接触,彼此将可以交换知识,进行互相学习,然后一起把知识转化为行动。Grabow&Heskin(1973)大力批评所谓的理性规划学者所坚持的科技及客观的理念。他们要求彻底的更改这种规划模式,将规划的权力分散,转交给能够促进人们发展的社区及社会。另外,为了追求一个民主的规划过程,帮助民众直接参与,Forester(1982)继Davidoff(1965)提倡的倡导式规划之后,提出进步规划(progressiveplann-ing)的理念。他藉由Lukes(1974)所述“权力三种面向”的理念,指出规划过程中的信息往往因政治及经济等结构性因素而被扭曲,在这种情况之下,规划者的主要任务即是避免这种情事的发生,让民众能够接触到正确的信息,了解政治经济不公平的结构关系,如此一来,民众才能够被赋予批判的力量,而真正的民主规划过程才有可能达成。Forester(1996)深受Habermas的影响,认为过去以科学为主的化约方法根本没有办法来解决复杂的社会问题,因此进一步指出,唯有透过用心沟通,并仔细倾听民众所讲的的故事,才是规划的主要内涵。因此,规划理论的主要内涵已由过去所强调的实质规划转变为重视沟通过程,规划被视之为交互主观、互相学习的辩论过程(Healey1996;Innes1998,1999)。由此观之,规划理论正处于一个典范交递的年代,论者习以“现代化”及“后现代化”相称(Beaureg-ard1996;Healey1996)。以往的主导者理性规划模式已受到相当多的质疑,因为长久以来局限于科技理性的观点已经变成了一种支配霸权,它将许多其它重要的想法(如道德、公平、审美观等)皆排除在外,认为彼等不值得人们的眷恋,而也唯有建筑于科技理性之下的行动才算是人类文明的进步。如此一来,在这种追求进步的理念之下,资本的重要性往往凌驾于对于人类及环境的关怀,规划理论的重心反而是以促进经济成长及竞争力为主要的考量。如今,这种建基于对于现代化理念追求的规划理论正面临了相当大的挑战,人们不再相信科技理性是唯一的判准。由此可知,一个仍然是立足于科技理性的环境影响评估概念,自然也会受到强烈的质疑。
4环境影响评估应该有新的制度内容
政府原本期盼环境影响评估制度的建立能够消除环保抗争,使得台湾的经济能够持续的成长,而环境保护也能兼顾。然而,这样的理想似乎是没有达成,因为在此制度建立之后,台湾社会的环保抗争仍然是从不间断,而且有愈演愈烈的趋势,这可由近年来反核四及反七轻设厂为例。社区民众并不相信由此制度所提出的环境影响评估报告书,并且有相当多的质疑。因此,如何赋权(empowerment)予地方社区民众,让社区民众能够参与于此报告书的制作,而不是仅只于报告书出炉之后的参与说明会及公听会,应该是一个很值得思索的课题。本文主张,环境影响评估制度至少必须同时赋予地方社区及地方政府进行环境影响评估的权力。也就是说,第一阶段的环境影响说明书及第二阶段的环境影响评估报告书皆不应该仅有一个版本,除了原本开发单位所提的版本之外,中央政府或者是开发单位也应该提供经费予地方社区及地方政府,由其选择环境影响评估的专业单位来进行环境影响评估说明书及报告书的制作,然后再提交予审查委员会。“环境影响评估法”第四条第一项第二款环境影响评估的主要内容,系“包括生活环境、自然环境、社会环境及经济、文化、生态等”,而对于上述之内容,地方社区民众应该是最具有资格来表达他们的意见,因此,倘若环境影响评估说明书及报告书的部分主动权能够由他们来实质掌握,必可大量的减少环保抗争。于此,所关怀的主要重点为,信息之拥有往往是环境影响评估的主轴,拥有信息其实就是拥有权力(Forester1982),缺乏信息之一方是无法与拥有信息之一方来进行竞争。本文主张环境影响评估制度应该要尝试让弱势团体、地方社区及地方政府拥有他们所需要的信息,并且由此来破除信息之霸权,由不同评估报告书的提出来创造一个公平参与的论述空间,让各方行动者皆能拥有信息,表达他们不同的关怀,如此一来,透过后续的对话与沟通,才有可能达到彼此都能接受的土地开发共识。倘若上述之建议短期之内无法达成,那么至少也应该尽速修改法律,将环境影响评估报告书的编制权转移至“环境影响评估审查委员会”,使得该审查委员会能够拥有环境影响评估专业单位、或者是顾问公司的聘用权,而不是如同现在之作法,任由开发单位来自由的选择,仅是于事后做“关于目的事业主管机关转送环境影响说明书或环境影响评估报告书初稿之审查。”也就是说,由审查委员会来主导环境影响评估说明书及报告书的编制,如此一来,所做出来的环境影响评估可能会比较具有公信力,容易获得社会大众的认同。至于环境影响评估作业所需的费用应该由开发单位来支出,因为这是彼等必须负担的社会责任。审查委员会也必须依照现行行政程序法第四十四条至第四十七条之规定,公开其所有之信息,让地方社区民众及开发单位皆能获得信息。在此制度之下,审查委员会的运作因此深深影响着环境影响评估制度的成败,然而,此处之建议是否允当却也值得再思虑,这是因为目前的制度已经赋予了委员会过多的责任,因此,再次增加它的负荷是否为彼等所能承担?再者,该审查委员会的成员组成也是必须给予重视。这里引发了两个颇值得重视的课题,第一、即当地之居民及地方政府并没有被包括于审查委员会里;第二、审查委员会充斥了行政及专家的色彩,专家之聘用权并且掌握于主任委员之手,彼等是否能够真正的代表社区民众的意见,其实是颇有商榷之余地。倘若审查委员会制度于现阶段无法更改,那么解决之道应该要有弹性的作为,即审查委员会应该增加名额,让地方社区民众及地方政府有参与的机会。此外,所有审查委员会成员的遴选应该要公开,并让环保团体及地方社区民众对于审查委员的人选有表达意见的机会。再者,当审查委员会对于某件重大开发案无法作成决议,或者是彼此之意见相当分歧,而委员们之票决又是抗衡不下之时,例如,当“正反意见同数时”,可能不应该如同该组织办法第九条所订定的“由主席裁决之”,此时可能就必须考量公民投票的适用性。因为,土地开发及环境影响评估原本就是一项政治的选择,在一个民主的年代,选择的权力应该要归属于地方社区民众所拥有,而不是由专家们来代为决行(徐世荣及陈志仲,1999)。吴介民就指出,“专家决策的迷思是威权时代的遗迹。专家像所有人一样可能犯错。此外,专家也不必然比一般民众更有远见。…风险的高度不确定性,既然无法由专家保证,那么谁来背书,本质上就是一个政治问题(2000)”。因此,公民投票应该是具有其正当性,他进一步阐述公民投票的内涵:公投的先决条件,是各个团体,协同怀抱不同专业信念的社群,提出正反意见和各种替代方案,提供给选民充分讨论之后才举行投票。在公投的前置作业阶段,是各种核能、环保专家、社区运动者和民众之间互相沟通和说服的过程。这需要相当长的一段时间,例如一年或两年。这个过程,有助于我们深刻反思快速经济成长的社会代价和环境成本。投票的结果,不论是赞成或反对核四,由全体公民来承担这个公共抉择的风险和政治责任。公民投票决定核四兴建与否,可以补强台湾过去重大公共政策所匮乏的正当性。这也是专家和民众携手摆脱专制黑箱作业,谋求“社会和解”的契机。本文基本上同意上述之论点,然而,并不认为公民投票是适用于每一个土地开发案,只有在经过改造过之后的审查委员会无法作成决议,或者是彼此之意见无法统合,委员们的投票结果又是相持不下时,才有适用之可能性,否则付出之社会成本可能会是过于巨大。另外一个值得考量的方法乃是将“公民诉讼”的观念引进环境影响评估制度当中,藉以提醒并防止政府主管机关怠于执行其应负担的职务。其实目前国内已经有多种环境相关立法引入公民诉讼条款,例如,空气污染防制法(第七十四条)、废弃物清理法(第三十四条之一)、及土壤及地下水污染整治法(第四十九条)等,比较其条文几乎皆是相同,仅是于第二项之内容有部分文字上的更动。如土壤及地下水污染整治法第四十九条就规定:公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时,受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容,以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者,人民或公益团体得以该主管机关为被告,对其怠于执行职务之行为,直接向行政法院提讼,请求判令其执行。行政法院为前项判决时,得依职权判令被告机关支付适当律师费用、侦测鉴定费用或其它诉讼费用予对土壤及地下水污染整治有具体贡献之原告。由上述可知,目前“公民诉讼”条款之精神,主要在于赋予受害人民或公益团体能够对主管机关疏于履行作为义务之情形提出告诉,藉此督促相关法令之积极执行。衡诸环境影响评估制度,其主要考量在于事前防范或减轻开发行为与政府政策对环境之不良影响,故而在前述制度兴革之下,若能参酌前述“公民诉讼”条款之精神,将此一规定纳入环境影响评估制度之中,除可强化民众参与之机制外,并将使环境影响评估制度的流程更形公开透明。
