村集体经济整治方案范文1
自治区党委、政府逐级成立以政府主要负责人为组长，相关部门负责人为成员的农村环境综合整治工作领导小组，自上而下层层签订目标责任书，指标量化到部门，任务落实到基层。
2010年7月，国家环境保护部生态司司长庄国泰将环境保护部已签署的《农村环境综合整治目标责任制考核试点工作协议书》送达宁夏，由自治区副主席齐同生代表自治区人民政府与环保部签订了协议书。随后，齐同生又与宁夏5市人民政府签订了《农村环境综合整治目标责任制考核责任书》。
2010年8月，自治区党委、政府成立了由自治区主席王正伟任组长，原自治区党委副书记于革胜、自治区副主席齐同生任副组长；自治区财政厅、环境保护厅、发改委、建设厅、农牧厅、水利厅等14个部门主要负责人为成员的农村环境连片整治示范工作领导小组，全区自上而下成立了相应的工作机构，为综合整治提供组织保障。
2010年8月30日，宁夏农村环境连片整治项目工作在永宁望洪镇南方村隆重启动。国家财政部、环境保护部有关负责人、自治区主席王正伟、原自治区党委副书记于革胜、自治区副主席齐同生、自治区人大副主任何学清、自治区政协副主席马国权等领导参加了启动仪式。紧接着，宁夏农村环境连片整治工作在全区各地紧锣密鼓地展开。
2010年11月，自治区党委、政府举行了全区农村环境连片整治示范目标责任书签字仪式，自治区政府分别与全区22县、区政府及农垦系统签订了目标责任书。随后，各市、县人民政府又与所辖乡镇签订了目标责任书，将指标量化到部门，任务落实到基层，全区上下构建起了塔型农村环境综合整治目标责任制工作体系，把责任落实到各级领导和相关部门，为综合整治的顺利实施提供了组织保障。
出台“两方案一办法”
为了确保农村环境连片整治项目选得准、实施好、能见效、出经验，从2010年开始，自治区政府每年都组织相关部门，通过认真听取汇报、查阅资料、实地查看农村环境基础设施建设、运行情况等手段，在广泛征求当地群众意见的基础上，对各市、县（区）以及沿黄区域（黄河金岸沿线）、生态移民区、南部山区黄河支流区三个重点整治示范区域内申报的项目进行严格审查。并根据全区不同区域经济社会发展水平、资源环境条件的差异、山川有别的环境功能和生态功能区划要求，采取不同的目标责任制考核评价指标标准，出台了《自治区环境保护厅财政厅2010～2012年农村环境连片整治工作实施方案》《宁夏农村环境整治目标责任制工作实施方案》和《宁夏农村环境综合整治目标责任制考核办法》，为使实施方案经济、可行、科学，结合当地实际情况和核定的资金量，进一步细化、优化实施方案达到初步设计深度后，报自治区财政、环保部门组织相关专家进行审查，并按专家意见对其方案进行补充、修改、完善后，紧锣密鼓地开展施工图设计审查、招投标、组织实施等工作，确保农村环境连片整治项目顺利实施。
因地制宜，实行分类指导
宁夏农村环境连片整治项目区覆盖了宁夏全区5市、22个县（市、区）及农垦系统的1040个行政村、使全区三分之一以上农村人口受益。虽然与外省市相比，宁夏是个内陆小省区，但地域类型多样，南北差异明显。北部是引黄灌区，人口居住相对集中，经济社会发展水平较高；南部是干旱山区，山大沟深，交通不便，为国家重点扶贫地区。资源环境差异大，经济社会发展不均衡成为制约农村环境连片整治工作的瓶颈。
为了充分发挥投资效益，根据山川、城乡区域不平衡的特点，按照因地制宜、山川有别的原则，分别确定了不同区域的治理重点和相应的治理措施。一是山川有别的污水处理办法。对经济较发达、人口集中的沿黄河金岸环境整治片区，优先考虑建设集中式污水处理设施。在距离市政污水管网较近、符合高程等接入要求的村庄，采用接入城市污水管网的城乡一体化污水处理模式；在人口较多、居住相对集中、经济条件较好、村镇企业或旅游业发达的中心村镇，采用建设污水处理站的集中式污水处理模式。对经济不发达、干旱缺水、生活污水量较小的生态移民区和南部山区环境整治区域内人口居住相对集中、经济条件相对较好的镇区中心村，采用建设低成本、易管护的化粪池和人工湿地的集中式污水处理模式。对山川远离城市、分散居住的村庄，处理生活污水和养殖废水，采用建设“一池三改”户用沼气池等分散型污水处理模式。二是山川有别的生活垃圾处理模式。对沿黄河金岸环境整治片区，生活垃圾主要采取“户分类、组保洁、村收集、镇转运、县处理”的模式，按照一定密度设置垃圾箱或垃圾池，固定保洁人员，设置垃圾中转站，定时定点清理到城市垃圾填埋场处理。在离城市垃圾填埋场20公里以上，具备建设条件的偏远村镇，可因地制宜建设覆盖几个乡镇的垃圾填埋场。对生态移民区和南部山区重点抓好生活垃圾处理，在城郊村镇采取城乡一体化处理模式；在距离县城填埋场20公里以上，有自然洼地、谷地、沟壑区等地形地貌资源的，建设乡镇小型垃圾填埋场，采用“农户分类、组上保洁、村级收集、村镇转运、乡镇处理”模式。
注重质量控制，规范项目管理
为确保示范项目有效实施和建设质量，自治区政府责令相关部门从项目申报审批、督导检查、项目资金管理三个方面加强了审查督导力度，严格把关。
在项目申报审批方面，先由县级环保和财政部门提出申报项目，县区政府把关；然后自治区环境保护厅和财政厅组织专家现场实地踏勘，初步确定建设内容及投资。项目实施单位委托有资质的设计单位编制实施方案，自治区和市、县（区）环保、财政部门与专家共同进行项目方案审查并下达批复，各县（区）履行项目实施主体责任，具体组织项目的实施工作。整个项目从审批到具体施工，均要求严格依照合同制、招投标制、法人制、监理制执行，自治区农村环境连片整治示范项目办公室不定期进行抽查督导，并且委托有专业资质的事务所对2010年以来已完工和正在实施的所有项目进行全过程跟踪审计和督查，确保项目的顺利实施和不出现违纪违规问题。
在项目资金的使用方面，自治区制定出台了《宁夏农村环境连片整治示范项目专项资金管理暂行办法》，严格执行县级财政报账制、资金联签审批制、资金使用审计核查等制度。
村集体经济整治方案范文2
中国的村民自治是建筑在土地集体所有基础之上的农村社区自治。农村土地的集体所有不仅是制度留下的重要遗产，而且成为当前中国农村经济和社会发展的现实基础（注：张乐大著：《告别理想出版中心，1998年，第510页制度研究》，东方出版中心，1998年，第510页。）。随着农村经济体制改革的逐步深入，要保证这种联产承包责任制的长期稳定，问题主要取决于与农户相对应的另一方主体——“集体经济组织”。因为农村集体经济组织是土地所有权的主体，即联产承包合同的发包方。原来的虽然已经解体，但是农村的土地集体所有却被保留下来；“乡政村治”虽然取代了制度，但是农村土地所有权主体的三级结构，却仍然保留着与“三级所有，队为基础”的制度极为相似的“同构关系”；即使在村民自治体内部，村民自治组织与村集体经济组织也具有某种同构关系；“统分结合的双层经营体制”使得村民委员会作为村集体土地所有权的执行机关，村民小组作为土地所有权的主体，它们既是家庭承包经营关系中的发包方，同时还负担着双层经营体制中“统”的一面。因此，研究现行乡政村治和村民自治条件下的农村土地关系问题，对于健全和发展村民自治，促进农村经济体制进一步改革和完善，具有重要的理论意义和实践价值。
一、村民自治组织与村集体经济组织的关系
根据《村民委员会组织法》的立法精神和现实的客观情况，可以看出，村民自治体的内部仍然分为两个层次：即村和村民小组。村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。
《村民委员会组织法》对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。《村民委员会组织法》并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。为了进一步区别自治组织的功能和集体经济组织的功能，该法第5条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”
1998年在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在三种不同意见：
一种意见认为，村民委员会既然办理社会公共事务和公益事业，理所当然要承担管理经济的职能，如果不管经济，村民自治就会受到限制。目前村级集体经济组织的形式不完善、不稳定，应按照有利于经济发展的原则探索新的集体经济形式。而村民委员会管理集体经济有利于稳定土地承包关系和农村集体经济的发展。还有人要求进一步明确村民委员会负责管理集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。
另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。
还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。所以，应当根据不同情况做出相应规定。在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。
1998年修改通过的《村民委员会组织法》采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于，它涉及谁对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权。中国村民自治的现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。而村民自治组织内部的次级层次村民小组，实际上仍然是制度中“生产队”这一集体单位，由于从1962年开始中共中央就确定以“队为基础”，农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有（注：孙佑海等编著：《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第45页。）。由此可见，虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系，但是由于农村联产承包经营责任制的实施，土地使用权转移到农户手中，事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。生产大队变为村，生产队变为村民小组。但是农村土地集体所有的性质并未改变，因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性质不变，村民自治组织事实上还是集体经济组织。
自20世纪80年代以来，在制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马”。造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。此外很多地区农民收入不高，难以承担更高的费用，也是村社合一普遍存在的原因（注：史万里等著：《中同农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78页。）。
村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质，村民自治组织同时作为农村土地集体所有的主体，有力地说明中国农村的土地集体所有是村民自治的重要基础。中国的城市居民自治不同于村民自治，其根本差别也在于城市居民自治与城市土地的所有、使用毫不相关；而村民自治则与农村土地集体所有密不可分。由此也可以看出，虽然宪法自1982年以来就同时确定了城市居民自治和农村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未产生引人注目的影响和效果，而村民自治不仅取得了举世瞩目的影响，同时也深深改变着中国农村基层的社会结构和经济结构。
英美国家也存在历史悠久的乡村自治，日本也实行市、町、村自治。仅从社区自治的角度来看，他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治，因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治（注：徐勇等：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第46—48页。）。
正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治，国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的实际运作，必然要依赖于土地所有权主体的行为方式，同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。因此，在现行村民自治制度中，如何保护集体土地所有权、村民土地使用权，维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展，就是至关重要的问题。
下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。
（一）案例内容（注：该案从县法院诉至玉林地区法院，玉林地区法院请示广西壮族自治区高级人民法院，最后由最高人民法院做出复函。案例介绍引自马原主编：《民事审判司法解释及相关案例》（第二辑），人民法院出版社，1999年，第582—584页。）
安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭，面积约20亩，解放前系地主松山，时没收未作分配，1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。但从50年代初期起，三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等，大队均未提出异议。直到1988年发生纠纷时，三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。安怀乡政府于1988年在该岭旁边建造机砖厂，因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。当时乡政府提出三种补偿办法，一是每亩减公购粮400斤；二是按生产每块砖给予1.1厘补偿；三是按土地3年产值一次性补偿。以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。后因乡政府未取得县有关部门批准未果。1989年3月13日，乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议，补偿给村公所1.8万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。平南县人民政府做出决定，将该岭处理给村公所所有。三家二队不服，向法院提起上诉。平南县人民法院判决归村公所所有。三家二队不服，继续上诉。玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。如果根据国务院国发（1980）135号文件精神，该岭所有权归属“一般以、合作化、四固定时的定论为依据”，则应确认该岭为安怀村公所所有；若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件的规定，“农村集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视使用者所有”，则该岭应确认为三家二队所有。广西高级人民法院的倾向性意见是：国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。于是向最高人民法院提请批示。
最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。至于三家二队在讼争之土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：参见最高人民法院（91）民他字30号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函”。）。
本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会），二是三家二队（相当于村民小组）。争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。铜鼓岭这块荒山自解放以来近40年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。改革开放20多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、土地经营权而产生的纠纷数以亿计。为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。
（二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则
上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。
第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。“征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。但是根据国家《宪法》规定，“土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”国家《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
本案中，安怀乡政府建造机砖厂的用地性质不能认为是属于“公共利益的需要”，因此，从法理上说，乡政府征用铜鼓岭没有法律根据。乡镇企业虽然通常认为是属于全乡集体所有的企业，但实际上大多数这类企业的收益与全乡农民几乎没有任何关系，而同乡政府以及乡政府的官员或者职员却关系极大。这种“利益的不对称”极大地鼓励了乡政府以及有关利害关系人办乡镇企业的积极性。原铜鼓岭土地无论是属于三家二队还是属于安怀村公所，显然不属于“乡政府”，也不属于“乡集体经济组织”。安怀乡政府与机砖厂的关系，根据“政企分开”的原则，机砖厂需要土地，应当是机砖厂作为企业法人去与铜鼓岭土地的所有权人协商，政府在此可以协助或促成“这项交易”，但是它既无权力也无义务代表机砖厂去征地。然而安怀乡政府在此却是以“政府”的身份充当了“交易的当事人”。仔细考察安怀乡政府对三家二队所提出的三个征地补偿办法，可以发现乡政府与农民集体经济组织在征用土地的谈判上使用了性质完全不同的手段。“每亩减公购粮400斤”实际上是通过减免农民应履行的“公法上的义务”；“生产每块砖给予1.1厘补偿”实际上相当于要求三家二队农民以土地对机砖厂进行“投资”；“按土地3年产值一次性补偿”实际上是比照国家征用土地的“最低补偿标准”来进行土地征用。尽管这些方案因“未取得县有关部门批准”而没有最终实施，但是从乡政府所提出的这些方案可以看出，乡政府为了获得土地，既可以采用行政权的方式，也可以采用“商人”的方式。这里存在的问题不仅仅是“政企不分”，而且是政府征地后，铜鼓岭土地的所有权性质到底属于国家还是安怀乡集体经济组织也不清楚。唯一可以确定的是安怀村农民集体经济组织对自己所有的土地丧失了所有权。
第二，村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地。本案中，安怀村公所实际上是安怀村村民委员会，村民委员会从性质上说属于村民自治组织中的执行机关，村民自治的范围不包括“出售本村集体经济所有的土地”事项。农民之所以称之为农民，就是因为他们是依靠土地为生的人，他们一旦失去了对土地的占有和使用权，在中国仍然实行户籍制度的条件下，也就意味着失去了生存的基础。出售土地是涉及全体村民生存空间的大事，显然应当由村民会议决定，而不能由村民委员会决定，更不能由村民委员会某些人决定。
第三，农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。在中国，自制度实行以来，无论是国有土地还是农民集体所有的土地均未建立完善的登记制度。国家《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，并建立土地所有权和使用权的登记制度。但是目前的实际情况是，土地所有权和使用权的归属仍然存在相当混乱的局面。本案讼争的焦点是土地所有权归属问题，即铜鼓岭土地应当属于三家二队所有还是属于安怀村公所所有。即使铜鼓岭最后由最高人民法院确认属于安怀村公所所有，该村三家二队（即村民小组）从50年代初起就一直对铜鼓岭土地进行管理使用。这一事实显然表明三家二队对铜鼓岭享有“土地使用权”。铜鼓岭土地所有权归属的确权，是否就一定意味着三家二队的使用权自动终结呢？最高人民法院的复函中并未明确，只是模糊地指出，“对三家二队在讼争土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所予以适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作。”从法律适用上来看，这种安排似乎是适用中国《民法通则》第93条关于“无因管理”制度。即“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必须费用。”其实这里根本不能适用无因管理制度。因为从50年代以来，国家法律和政策一直是鼓励农民开荒。安怀村三家二队农民自发开垦铜鼓岭荒山，不能说没有法律原因。无论是否承认其对该土地的所有权，他们对该土地享有使用权不容否认。安怀村公所出售该土地，土地所有人必须对该土地的原使用权人做出补偿。
保护农地使用人的权利，不仅仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县、乡政府、乡镇企业乱占农地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义。在本案中，为什么乡政府与三家二队反复协商不能达成协议，而找到安怀村公所，尽管每亩土地价格只有900元，就立即“成交”，个中原因值得深思。目前城市近郊的土地由农地转变为建设用地，从而成为房地产开发商争夺的“热点”，一条简便的捷径就是“买通”县（市区）政府、乡政府、村委会，至于土地使用权人农民的利益，村民委员会可以通过形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞”。因此，应该从法律上规定，集体土地被征用，不仅应对土地所有者进行充分补偿，同时也必须对土地使用权人进行充分补偿。
二、村民自治与统分结合的双层经营体制
家庭联产承包责任制是指以家庭为一个生产经营单位，向农业集体经济组织承包土地或者其他生产项目，取得生产经营的自，其劳动成果在完成国家税收、集体统筹、提留后，余下的全部归农户家庭所有的制度。统分结合的双层经营体制，是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次有机结合形成的机制（注：王存学、骆友生主编：《中国农村经济法律基本问题》，法律出版社，1998年，第127页。）。1993年颁布的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第6条规定：“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”。1999年的《宪法》修正案进一步把农村的集体经济体制确定为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。1999年3月9日，全国人大常委会副委员长田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中指出：“关于宪法第八条第一款，增加规定：‘农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制’。相应地删去‘家庭联产承包为主的责任制’的提法。统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制做出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。”（注：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社，1999年，第89—90页。）
由于中国现行农村集体经济组织与村民自治组织的同构性，特别是在农地关系问题上，村民自治组织不仅负担着维护家庭承包经营这一基础层次，而且也负担着在由土地所有权归属意义上的“集体”范围内实施土地“统一经营”的职责。在集体承包经营责任制中，村民小组或者村民委员会是承包经营合同的发包方；在统一经营层次中，它们是经营的组织者。因此村民自治组织的行为直接涉及农村现行双层经营体制的有效运行，值得深入研究。
（一）村民自治与家庭承包经营合同的维护
家庭承包经营合同是家庭承包经营责任制的基础，然而家庭承包经营合同与一般的经济合同很不相同。国家颁布的统一合同法并未具体把它作为典型合同类型加以规定，也是因为它具有独特的性质和内容。1998年10月，全国人大法律委员会在对合同法草案做说明时指出：“有的地方和部门提出，合同法应规范农村土地承包合同、企业承包合同。党的十五届三中全会提出，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。我们考虑，农村土地承包合同可以适用合同法总则的规定，同时建议抓紧研究制定专门法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”（注：孙礼海主编：《中华人民共和国合同法立法资料选》，法律出版社，1999年，第9页。）
1.承包经营合同的特点
第一，承包经营合同的双方主体同处于一个集体经济组织。在一些地方颁布的农业（村）承包合同管理条理或办法中，通常强调承包经营合同的这一特征，即承包人主要限于本社区或集体经济组织内部成员。如北京市、辽宁省规定，“承包合同是农业集体经济组织与其内部成员之间的合同”；山东省、广州市规定，“承包合同是村集体经济组织与其内部成员及其他承包者签订的合同”（注：同上，第277页。）。
第二，承包经营合同体现着农村集体经济组织内部的分工关系。集体经济组织作为发包人是通过给予承包人土地承包经营权以及与经营成果相联系的预期报酬来实现发包人（乃至政府）的经营目标。在这一承包经营合同中，农民或农户取得土地承包经营权的代价，并非简单意义的“佣金”，而是包含着具有复杂意义的“联产”，它意味着承包人必须根据发包人的意思完成规定的生产任务，如在承包土地上种什么、种多少，达到什么产量等等，都是承包人取得或继续享有土地经营权的对应义务（注：梁慧星主编：《中国物权法研究》，法律出版札，1998年，第706页。）。
第三，承包经营合同不仅要符合国家法律、法规、政策，还要符合本集体经济组织或自治组织的章程。也就是说，承包经营合同作为集体经济组织内部关系的调整方式，同时要受到组织章程的约束。比如，土地承包经营权是否可以继承、何种条件下可以转让等等，不仅各地方存在不同规定，而且同一地方村与村之间也有差别。
2.承包经营合同应遵循的基本原则
第一，符合国家法律、法规和政策的要求。比如，国家为了保证土地承包经营的稳定性，曾对承包合同做出规定：承包经营合同的承包期30年不变、“增人不增地、减人不减地”等等，均属于维护承包人农户利益的强制性规定，村民委员会、村民小组作为发包方不得随意变更。
第二，符合农业集体经济组织章程和民主议定原则。村民既是农村集体经济组织的成员，也是村民自治组织的成员，有关生产经营项目的承包方式、承包指标、双方基本权利义务的确定，应由村民会议在遵循自治章程的前提下民主讨论决定。
第三，遵循平等互利、协商一致的原则。合同关系的本质在于，发包方和承包方都具有平等的民事主体资格、双方当事人在合同中既有共同利益，也有独自的利益。如果没有承包人自己的利益，或者不尊重承包人的合法权益，承包合同就完全成为多余的东西，也就等于退回到制度那种统制经济时代。家庭承包经营责任制之所以在中国具有活力，正在于这种合同是建立在当事人平等、自愿和互利基础之上的。承包经营合同的协商一致原则，不仅表现在合同缔结之时，更体现在合同的变更、解除的情形。
第四，公平合理、诚实信用的原则。一是合同规定的权利和义务，对双方当事人都应该合理，任何一方均不得采取欺诈、胁迫等手段，强迫对方违背自己的真实意愿接受片面的合同条款；另一方面，在合同的履行中，双方互相负有恪守信用和协作的义务，在遇到自然灾害、政策变化等特殊情况时，应根据实际情况，由双方当事人协商变更或者解除合同，并免除合同责任（注：1986年最高人民法院专门颁布《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》，其中规定：“山现下列情况之一时，应当允许变更或者解除承包合同：（一）当事人双方协商同意，并且不损害国家、集体利益的；（二）订立承包合同依据的计划变更或者取消的；（三）因国家的税收、价格等政策的调整，致使收益情况发生较大变化的；（四）由于自然灾害等不可抗拒的原因，致使承包合同无法继续履行的；（五）因发包方或承包方不履行承包合同规定的义务，致使承包合同无法继续旅行或者没有必要继续履行的；（六）承包人丧失承包能力的；（七）承包人进行破坏性、掠夺性生产经营经发包人劝阻无效的。因变更或者解除合同使对方遭受损失的，应当负责赔偿，但依法可以免除责任的除外。”）。
3.土地所有权主体的凝固性和土地经营权的长期性对承包经营合同的影响
由于在大多数地区存在着集体经济组织与村民自治组织的同构性，当前属于村一级的集体土地所有权实际上由村民委员会行使，而村以下的集体土地所有权主体基本上以村民小组为单位。而且除非因为土地征用，这种土地所有权主体以及他们所享有的土地所有权范围很少发生变动。因此可以把这种情况称之为农村土地所有权主体的“凝固性”。由此可知，土地承包经营合同主要发生在土地所有者与隶属于该土地所有者的成员“农户”之间；国家当前对土地承包经营合同采取30年长期不变，实行“增人不增地、减人不减地”的政策，以期稳定土地承包关系。30年间土地所有权主体可以也可能不会发生变化，但是作为承包人“农户”的实际情况则会由于多种原因而经常发生变化。这些原因包括，老、弱、病、残、鳏、寡、孤、婚丧嫁娶，外出打工、经商等等。遇到这些情况，土地承包经营合同必然发生调整。发生这种调整时，如何维持合同当事人之间、集体经济组织内部的利益平衡，是必须认真对待的。
（1）土地承包经营权的转包与转让
土地承包经营权的转包即土地承包人在保留土地承包经营权的前提下，将所承包的土地转包给其他人经营。土地承包经营权的转让是指原土地承包人放弃自己对土地的承包经营权，而由受让方享有原土地承包人的土地承包经营权，并履行原承包经营合同所规定的义务。
对土地承包经营权的转包与转让，目前国家法律规定包括：第一，必须经发包人同意。即“承包人将承包合同转让或者转包给第三人，必须经发包人同意，并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容.否则转让或转包合同无效。”（注：最高人民法院（经）发[1986]13号《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》，1986年4月14日。另参见《中华人民共和国农业法》（1993年）第13条，该条第二款规定，“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三人。”）第二，转让或转包，在同等条件下本集体组织成员享有优先权。第三，禁止“转包渔利”。即“承包人承包后自己既不从事经营或生产活动，又不承担任何风险，坐收‘管理费’或者高价转包的，属于转包渔利。”（注：同前注。）地方性法规对转包和转让的规定包括：“有下列情形之一的，允许承包方转包或者转让：（一）老、弱、病、残、鳏、寡、孤、独户和经商做工户平均分得而无力承包经营的耕地、果树等农业生产项目；（二）承包方已经治理开发利用的荒山、荒地、草场、水面、沼泽、滩涂。”（注：孙礼海主编：《中华人民共和国合同法立法资料选》，法律出版社，1999年，“地方性法规等规范性文件关于农村联产承包合同的规定”，第278——279页。）
从上述规定可知，对于土地承包经营权的转包和转让，法律法规原则上允许，但是“须经发包方同意”则是一项重要的限制条件。而这一限制条件实际上等于对村民小组、村民会议或者村民委员会等自治组织的授权。村民自治组织如何适当行使这种授权，直接关系到农户利益、集体经济组织利益和全体集体经济组织成员利益的保护。同时也关系到土地资源的整体有效利用问题。
自治组织在其权限范围内行使土地承包经营权转包或转让的“同意权”时，应当考虑如下原则问题：第一，土地经营承包权一经“承包经营合同”确立，它实际上属于承包人“农户”个人的财产权利，这种权利包括承包经营权的转包和转让。因此，除非基于重大正当事由，不应当对转包和转让施加过多限制；第二，对于仍然被拘束于土地的农民和农户而言，对土地承包经营权的保护，事实上隐含着对农民、农户生存权的保护，而土地承包经营权的转让在很多情况下是处于弱者地位。因此，自治组织在行使同意权时，应当注意保护弱者的原则；第三，这种同意权属于团体权力，行使这一权力贯彻民主议定原则，不得由村民小组长和村民委员会少数人决定。
（2）土地承包经营权的继承问题
对于土地承包经营权是否允许“继承”，1993年《农业法》未颁布之前，国家法律对此没有规定，各地的实际做法不一，大多数地区允许继承，也有少数地区禁止继承。国家现行《农业法》第13条明确规定：“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”依法理，“土地承包经营权”从其性质上说，是具有物权性质的“土地使用权”，原承包人死亡，当然允许继承，也无须发包人同意或施加任何限制。禁止继承实际上是对公民个人权利（财产继承权）的一种剥夺，自治组织章程不得限制和剥夺农民或农户的个体财产权，章程明文规定禁止土地承包经营权的继承，于法无据。
（3）土地承包经营合同的履行、变更与解除
中国的土地承包经营责任制已经实行20多年，广大农民的“合同”观念和意识明显增强，这既是农村经济改革的重要成果，也是进一步稳定承包经营责任制的基础。但是承包经营合同纠纷仍然大量存在，而承包经营合同纠纷的解决，又主要是通过农村集体经济组织或村民自治组织来完成的。
目前农村承包经营合同执行过程中，发包方存在的主要问题是：第一，不严格履行合同，有的发包方对收取承包款很积极，对于为承包方提供必要的生产服务、管理、协调却不关心；第二，发包方单方面撕毁合同的现象时有发生，重要原因是犯“红眼病”或干部换班；第三，不少村干部只知道合同订立后不准擅自变更或解除，而不知道有法定变更、解除的条件则允许甚至应当变更或解除。
（二）村民自治与统分结合的双层经营体制
“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”已经成为国家《宪法》规定的长期国策。在统分结合的双层经营体制中，家庭承包经营属于“分”的层次，而且也是基础层次；“统”的层次是在不改变土地承包关系的前提下，由村民集体经济组织根据实际需要，按照自愿原则，对产前、产中和产后的某些环节实行合作，实行农业适度规模经营，从而把家庭分散经营与村民互助合作有机地结合在一起。如果说20世纪80年代主要强调并落实双层经营体制中“分”的层次，那么进入90年代以后，市场经济的快速发展使得农村中“一家一户”的经营模式与农业生产的市场化、专业化和生产结构优化之间的矛盾日益突出，如何在稳定家庭承包经营的基础上，开展农业适度规模经营成为急需研究的重大课题。早在1990年邓小平就指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第355页。）
1.从一件相邻土地纠纷看“统”的必要性
（1）案例内容（注：皮纯协主编：《新土地管理发理论与适用》，中国法制出版社，1999年，第411页。）
王某与孙某是一个生产队的社员，1983年搞土地承包时，两家所包土地相邻。孙家4口人共承包4.4亩土地，王某一人承包1.1亩。两家的承包地在一块400多亩的大田中间，耕地南邻公路，北接一条用做灌溉的河。由于耕地是按照条状划分的，所以承包者的土地都是南到公路，北至河岸。王某因只有1.1亩地，地形狭长，宽不足2米，机械化工具根本无法使用。为此王某找孙某商量，要求换一块地，王某在两家耕地临河一头划出1.1亩，剩余的土地归孙家。在村委会的主持下，两家重新签订了承包合同。谁知好景不长，王某后承包的这块地，因为三面是别人的地，一面靠河，进出无路，所以他只能跟着孙家干活，否则就要出问题。比如，孙家耕地王某也得耕地，而且还得早于孙家耕完，否则就会把孙家刚耕好的地轧坏；庄稼长出来后，由于王某经常行走，使孙家的一垄耕地受到严重破坏。为此孙某几次提醒王某注意。时间长了，两家便伤了和气。孙家愤怒之余，不让王某在自己的耕地上通行；王某“一报还一报”，不让孙家浇地时使用自己的垄沟。两家相持不下，孙家诉至法院。
法院根据相邻土地的通行权，裁决王某有权在孙家土地上通行，王某必须允许孙家使用垄沟。
（2）土地因家庭承包被“细分”后所引起的诸多矛盾及其解决途径
首先，耕地不象宅基地在使用上可以扎篱笆打围墙来解决家庭间的许多纠葛；其次，本来可以采用机械化耕作的大块土地，被细分后必然限制农业机械的使用；大块土地被细分使用势必增加通道，无形之中造成整体使用效率降低；第三，相邻各家土地如果采取多样化种植将会造成更大矛盾，而采取划一种植则会限制承包经营自的行使；第四，土地细分经营的长期化既严重影响农业生产率的提高，又使得依赖土地为生的农民难以提高生活水平。第五，因土地使用相邻引起的纠纷，虽然通过调节和法院判决而明辨是非，从而得到一时化解，但是由于过细的土地划分所导致的纠纷却具有必然性和长期性，不能事事都靠法院判决来解决。
要解决上述问题，可以有多种途径，最简单的方式就是让耕地相邻的农户开展互助合作，然而这种在土地经营权上的人际合作具有不稳定性；第二种方式是通过行政手段或通过集体化的准行政手段实行各种形式的再分配，但是这种方式实际上是对“家庭承包”这一基础的否定。现在政策上强调承包期30年不变、增人不增地和减人不减地，都是为了禁止采取行政手段对农民家庭的土地经营权或使用权作再分配；第三种方式是通过把现行的“土地经营权”析解为“农地使用权”这样一种物权性质的权利，进而提高土地使用权本身的规范化流动，促进土地的规模经营。
2.统分结合的双层经营中应当注意的原则问题
家庭承包经营责任制的实行的确极大地调动了中国农民生产的积极性。但是也要清醒地看到：一家一户土地经营的规模过小，加之不可避免的分家析产导致土地经营规模的进一步分散化；农业市场化日益深入，土地承包所引起的土地使用权流动性差，会阻碍现代化农业生产所需资金、技术、土地和劳动力等生产要素的合理组合；农民收入的进一步提高，必须靠高效农业和促进农村劳动力、人口的合理流动，而过于凝固化的土地承包经营关系，势必造成农业生产力长期徘徊于“单干”的水平上，从而与农业现代化所要求的适度规模经营背道而驰。因此，农村集体经济组织本着自愿原则，根据本地区的实际情况，因地制宜发展、创造各种形式的经营体制，既符合广大农民的利益，也有利于按照市场经济的规则发展壮大集体经济。目前农村耕地实行统分结合的主要方式包括：两亩制、有偿承包制、租赁经营制和土地股份合作制（注：史万里等编著：《中国农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第87一100页。）。实行土地经营模式的创新，必须建立在自愿、互利的基础上，不得对农民实行强制和行政干预；必须尊重农户的自、财产权，不得借口发展集体经济而重蹈“归大堆”的覆辙。同时还必须注意各地的实际经济发展水平，不能把某一地区特定条件下的“创新经验”在全国、全省、全县范围内盲目“推广”。
第一，发展双层经营体制必须摆正行政指导与村民自治的关系。发展农村规模经济、高效农业离不开政府的指导和大力支持，但是县乡基层政府不得使用行政命令的办法对村民实施强制。各地不少县、乡政府机构抱怨，本来准备规划发展一定规模的高效农业基地，但刚刚搞过第二轮土地承包，地块合同一定30年不变，调整难度非常大，把基层干部弄得出力不讨好。对此农民也有自己的看法，认为一些县乡干部瞎指挥，搞了这基地那基地，最后东西卖不掉，苦果还是农民自己吞。
《村民委员会组织法》确定了乡镇政府对村民委员会的关系是行政指导。为防止把行政指导关系蜕变为行政领导关系，必须仔细分析这种行政指导关系。行政指导是指国家行政机关在其所辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意和协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一种行政目的的行为（注：胡锦光等编著：《行政法专题研究》出版社，1998年，第75—80页。）。行政指导通常采取说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。从其作用看来，一般可分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。助成性行政指导是为相对人即公民、法人和其他组织出主义的行政指导。如帮助村民委员会或村民依照自愿原则组织股份合作制公司；规制性行政指导是指为了维护和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。如对村民承包经营中的“短期行为”予以规劝；调整性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。如对村与村之间、村民与村民委员会之间的纠纷进行调解。但是对于村民如何在合法范围内利用自己的土地，这是村民或者村集体经济组织作为独立的民事主体自我决定，自负盈亏的事情，乡政府不得采取命令方式强制要求农民必须遵照办理。否则，不仅侵犯农民的生产经营自，也会激化干群关系。同样，村民委员会也不得因为乡政府有指示，就强制村民服从乡政府的决定。
第二，发展双层经营体制，应当正确处理村民自治与村民、村集体经济组织的私法自治关系。村民自治的主要功能在于建立和完善农村基层社区的民主制度。虽然村民自治组织与村各级集体经济组织存在同构关系，村民委员会也应当促进本村发展集体经济组织的双层经营体制。但是土地集体所有权均有法定的主体，由土地承包经营责任制所确定的村民及农户的“土地经营权”也不得以村民自治为借口予以否定或剥夺。村民自治的基本规则是强调村民对社区事务的参与权以及民主决定自治范围内的事务或事项。村集体经济组织和村民在遵守法律法规和不违背自治章程的情况下，享有他们属于私法主体从事生产经营活动的自由。集体经济组织的土地所有权、农户的土地承包经营权均属于法律赋予的民事权利，它们独立于村民自治而存在，村民自治应当尊重和保护这种权利。不能把村民自治的民主决策程序随意扩大应用，来决定村民作为独立经营主体自我决定的事项。
村集体经济整治方案范文3
1.村情集中摸底。（1）以工作片为单位成立工作组，对各村村情进行一次全面调查摸底。每村安排一名固定的包村干部全程负责，本次确定的包村干部原则上在明年换届结束前不予更换。调查摸底可采取届中考察、召开座谈会、入户走访等多种方式进行，走访对象要以现任村干部、全体党员和群众代表、离任村干部、具有一定影响力人员、各利益群体重点人物、不稳定户等为重点，尽可能扩大覆盖面，原则上走访要兼顾到所有户。具体工作中，要重点做到“五个摸清”：①摸清班子运行情况，重点看村干部履职表现、群众认可度和存在的问题，掌握哪些班子成员表现好能够继续留任，哪些表现差不能胜任工作；②摸员队伍情况，重点看党员队伍战斗力、群众的需要和存在的问题，加强党员队伍建设要重点在哪些方面下功夫；③摸员群众意愿，掌握他们对现任班子及成员的评价，对新一届班子组成人员的倾向；④摸清有意参选人员的基本情况，掌握他们分别代表的利益群体和利益结合点；⑤摸清可能影响换届选举的矛盾隐患，逐个研究分析，找准矛盾症结。根据调查摸底情况，由各工作片负责与包村干部共同逐村形成《xx村村情摸底情况报告》，报告在明确上述问题的基础上，要提出村级班子初步理想组合方案，根据换届难易程度按照“好中难”进行分类定性，明确下步工作方案。（2）工作方案呈交街道党工委，逐村研判，并组织召开党工委扩大会议，逐村听取工作片或包村干部村情摸底情况汇报，集思广益，逐村确定班子理想组合方案、换届难易程度定性、换届前整顿方案、换届选举具体实施办法等。村情集中摸底于9月10日前结束。10月10日前各片要将各村班子理想组成方案报街道党工委。同时，要逐村建立“三集中”整顿情况档案，由街道党政办集中存放备查，每村档案应包括：走访原始记录、村情摸底报告、理想组合方案、换届前整顿方案、换届选举具体实施办法等。
2．财务集中审计。本次审计为村“两委”换届前的村干部离任审计。街道经管站要研究制定具体实施方案、明确方法步骤、具体要求和进度安排，并对经管人员进行集中培训。抽调具有农村集体经济审计资格的农经人员，按照规定要求对各村行使村民委员会及村集体财务审批权和参与村级经济活动决策权的村“两委”成员进行经济责任专项审计。审计期限原则上以村干部本届任期为准，确有需要，经街道党工委同意可追溯其上届任期。审计内容主要包括农村经济责任目标完成情况、财经法纪执行情况、群众关注的热点问题等方面，审计工作结束后，要逐村形成高质量的审计报告，经市农经办审核把关后同一时间于10月底前在村务公开栏进行为期7天的公示，接受群众监督，消除群众疑虑。对审计中发现的问题，要明确整改方案和时限，及时纠正；对存在经济问题的村干部，要依法依纪严肃处理。街道经管站要将各村审计报告留存备案，指导各村对换届选举前后出现的村级财务问题做出解释答复。
3.问题集中化解。各工作片在村情摸底和财务审计中排查出的问题，要建立工作台账，坚持“一村一策”，根据集中研究确定的处理意见，集中力量进行化解，确保在换届选举前扫清一切障碍。要加大后进村整治工作力度，对备案的后进村，要以不出现各类和圆满完成村“两委”换届选举任务为目标，倾注精力进行整治；对年初自行确定、目前尚未完成整治任务的，要继续强化措施，所有后进村整治工作要于10月底前完成。
二、组织领导
一要提升思想认识。“三集中”整顿活动主要是为明年村“两委”换届选举工作做准备、打基础。换届换的是程序，检验的是日常工作，只有将工作放在平时，争取主动权，才能确保换届选举工作顺利推进。各工作片要高度重视，认真对待，加强行动自觉，将“三集中”整顿活动作为下半年工作的重中之重来抓，切实抓紧抓实抓出成效。街道党工委主要领导将倾注精力，亲自深入一线，并在人财物方面给予充分保障；党工委副书记要全程靠上，主动拿主意、出思路，跟踪抓好落实；其他班子成员、驻片包村干部要强化责任心，根据活动要求和分工，各负其责，做到身入心入，切实把村情摸清摸透，拿出务实管用的解决方案，及时把问题化解掉。
村集体经济整治方案范文4
关键词: 农村政权组织;涉黑化倾向;村民自治;民主实践;制度供给
一、问题的提出
中国社会正在经历三千年历史上前所未有的大变革，市场经济重塑了社会的一切，包括政治生态、社会结构、社会治理模式和社会交往规则。费孝通先生笔下的“乡土社会”[1](p.6-12)一元格局一去不返，城乡二元结构也已发生新的变化，城市和市场在经济上强烈辐射着乡村。村庄呈现出生活面向的城市化、人际关系的理性化、社会关联的“非共同体化”、村庄公共权威的衰弱化。乡村社会正在被重塑，它被迫或带着少许自发地向现代社会迈进。[2]与市场化的经济体制改革相适应，11届3中全会以后，政治体制改革向着民主和法治道路逐步推进，邓小平在 1981年11届6中全会上提出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。由是，村民自治制度在1982年宪法中确立下来，国家体制力量在村庄一级淡出，村民委员会作为基层群众性自治组织，集揽了村庄治理和资源分配的权力和权威。集中的权力不受约束容易滋生腐败和越轨行为，这在近年来查处的一些腐败大案要案中彰显无遗。与城市中权力与资本结合不同，在实行村民自治制度的农村，权力不仅与金钱勾兑，更呈现出与暴力苟合的倾向，村官们借助暴力巩固权力、维持秩序、攫取利益。
本文以“村长、村支书/黑社会”、“村官/黑恶势力”为主题在网络上检索，据不完全统计，已经查处并经媒体公开报道的村官涉黑案件有五十多起，在各大网络公共论坛上举报的违法犯罪线索近千起。据本文在苏北X市的调查，近年来苏北X市检察机关立案查处的村官涉黑案件至少有五起，接收的举报数十起，而全国地级市有近三百个，这一数字比例放之全国就显得颇为可观。由于涉黑案件普遍存在保护伞，黑恶势力能够借助政治力量干扰案件查办，再者刑法对黑社会性质组织要件有着严格的界定，涉黑案件查处和认定难度很大。结合网络上到处可见的举报线索，可以想见，实践中已经发生但是未经查处的村官涉黑案件更不在少数，尚有待进一步实证调查和分析。黑恶势力政治渗透侵蚀农村政权组织并非个别和偶然的现象。其他法学和社会学学者的研究也证明，黑社会势力在农村开始崛起，乡村混混和黑恶势力的力量介入村民生活、侵入村民自治组织在当前乡村中非常普遍，潜在影响十分恶劣和深远。从本文搜集的案例来看，农村政权组织涉黑化倾向并不仅存于一地或者某几个地区，而是遍布全国。不仅有东南沿海发达地区，如两广、江浙、海南等地;有中部地区，包括湖南、湖北、河南、河北、山西等地;还有东北西北地区;甚至连首都北京这种社会管控力量较强的地方也查处过多起村官涉黑案件。村官涉黑化倾向问题普遍且严重，背后存在着深厚的制度、文化等层面复杂的成因。本文以此为研究对象，以十个村官涉黑典型案件为例，透过现象背后的制度成因，剖析当代中国村民自治和民主实践的利弊得失以及完善之策。
二、乡村、村官与黑社会
中国14亿人口中有近8亿是农民。这8亿农民居住在70万个行政村，由500万名村官进行管理。尽管我们已经基本实现了从传统农业国向现代工业国的跨度，但农村依然是国家政权结构的基石。某种意义上而言，农村的前途和命运直接决定了国家的前途和命运。正因为此，历届领导人一直高度关注农村事务，强调农村发展与稳定的重要性。中国的改革首先是从农村做起的，经济体制和政治体制两条线皆是如此。经济上从实行家庭联产承包责任制开始，一直到近些年的农村税费制度改革和新农村建设，都是要给予农村更多经济自由、赋予农民更多发展权利、调动农民生产积极性，让市场因素在农村经济发展中起到主导作用。经济上要实现自由，政治上就应当实行民主。为配合经济上的改革，中央决定推行村民自治制度，让农民自己管理和决定农村的事务，这样做同样是为了调动农民参与农村社会治理和经济发展的主动性和创造性。中国的民主改革和实践有其特殊性，这一点自不待言。实行基层民主、村民自治，农村事务处理、资源分配的权力实际上掌握在村官手中，农村的发展与稳定很大程度上取决于这些村官如何行使他们的权力。现如今，村官们不仅普遍贪腐而且涉黑倾向问题严重。农村吏治问题显然已成肘腋之患而非疥癣之疾，其潜在影响可能还要在若干年后才能充分显现。
(一)村官与黑社会性质组织的勾连形态
从农村政权组织与黑恶势力的勾连形态来看，村官涉黑主要有以下三种类型：
1. “由红变黑型”，由村官蜕变成黑社会性质组织头目。晚清著名小说家李伯元在《活地狱》一书中形象描绘了封建官僚的“政治追求”：“千里为官只为财”。在当代农村许多村民竞选村官的用意大抵也是如此，而当权力不足以实现其目的时，就诉诸于、依附于或者委身于暴力。典型的如河南郑州魏氏家族黑社会性质组织案。魏某某原系郑州市某村村主任。2007年魏某某注册成立某建筑公司并任该公司负责人。2008年国家重点工程某客运专线要从被告人所在村庄经过，魏某某便凭借其村主任身份，网罗本家族无业人员为合伙股东，有组织地实施强迫交易、聚众扰乱社会秩序、寻衅滋事、敲诈勒索等违法犯罪活动，逐步形成了以被告人魏某某为首，家族成员为骨干和一般成员的黑社会性质犯罪组织。此外还有广州茶叶专业批发市场黑恶势力暴力垄断案。广州南方茶叶市场是全国最大的专业批发市场和集散地，市场所在地某村地区，其中三任村委书记在当选村支书后，不仅“接管”权力还“接管”了控制茶叶市场的黑社会势力，充当黑社会势力保护伞，欺行霸市，攫取非法利益。
2.“由黑变红型”，由黑社会性质组织头目“包装”成村干部。这是村官涉黑的普遍形态，典型的如湖南郴州特大涉黑案陈某某黑社会性质组织案。上世纪80年代初至2008年，被告人陈某某团伙不断网罗“两劳”释放人员等，以火拼、故意伤害等方式不断吞并周边黑恶势力，最终形成了多达70余人、组织层级分明的特大黑社会性质犯罪组织，主要头目是陈某某、戴某某、许某某三人。这一涉黑组织插手经济纠纷，涉足煤矿、冶炼厂、沙场、建筑工程、公路工程等领域，串通招投标，强揽工程;同时在多个宾馆、酒店、市场开设地下，组织妇女卖淫，充当黑保安、收取保护费等，不断获取巨额经济利益。靠“黑”起家后，陈某某团伙努力寻找政治靠山。他们不断拉拢腐蚀干部，在当地建立起了复杂的关系网络，并不断向农村基层政权渗透。该组织通过暴力、贿选等手段干扰基层选举，组织头目都曾担任村干部。其中，陈某某当村主任9年，戴某某当村主任、村支书7年，许某某当村主任、镇人大代表5年。农村黑恶势力通过暴力、胁迫、贿赂等非法手段当选为村干部，再利用村干部身份和职务便利对村务资源进行非法控制，并且对组织的犯罪行为加以包庇，形成“以黑变红”、“以红护黑”的犯罪循环。
3. “境外入侵型”，境外黑社会组织入侵境内基层政权。这是黑社会侵蚀农村政权组织的新形式，也是危害最大的一种形式。典型的如香港黑社会“新义安”入境发展黑社会性质组织案。来自香港的向某某及杨某某，原为汕尾市陆丰大安镇人，后移居香港加入“新义安”，迅速上位高层成员，其中向某某与另一名骨干成员黄某自 1994年始，多次回到家乡陆丰大安镇等地招揽成员，并开设神坛举行入会仪式，以扩充其势力，蓄谋取代及垄断基层党政组织，黄某其后因病死亡，而向某某则继续在当地招兵买马。在“新义安”的骨干成员唆使下，当地黑帮涉嫌参与殴打及杀人等严重罪行;另外，大安镇一些基层干部及群众参加该黑社会组织后，充当 “新义安”的马前卒，通过施以小恩小惠，利用封建迷信等方法，不断拉拢群众入会。这种形式的村官涉黑犯罪虽然为数不多，但是不容忽视。因为境外黑社会组织发展成熟，经济实力雄厚，更容易拉拢腐蚀境内农村政权组织，对农村经济社会的危害也就更大。
(二)村官涉黑犯罪的行为特征
1.通过黑恶途径非法操控选举。根据2010年修订的《村民委员会组织法》(以下简称组织法)的规定，村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。黑恶势力要想取得农村事务的管理权，就必须通过村民选举成为村委会成员，这是黑恶势力侵蚀农村政权组织最为关键的一步。以上三种形态的村官涉黑，无一例外都存在着以暴力、贿赂等非法手段操控选举，使自己或者组织骨干成员当选为村官的行为。以河北省保定市刘某民涉黑案为例，刘某民自2001年担任曲阳县七里庄村村主任、 2003年任村书记以来，通过非法手段操纵基层选举，把持基层政权，先后将被告人刘某强、井某会、刘某军等人笼络到身边。通过安排进入村两委会、安排入党、发奖励、发补助、为违法犯罪者“平事”等手段拉拢、控制组织成员，将多名组织成员提拔为村干部，使其言听计从，从而掌控了七里庄村的管理权。海口市梁某成涉黑案也较为典型。2008年前后，被告人梁某成纠集、拉拢一帮两劳释放人员成立了黑社会性质组织。2010年10月，被告人梁某成、梁某河为顺利当选为新坡镇梁沙村村长、副村长，因镇政府推迟选举日期，便召集被告人周某、梁某宏、梁某斌及梁某丁等十余人到镇政府闹事，要求更改选举办法，立即进行选举，干扰选举。梁某成还曾以每张选票100元的价格向梁沙村村民购买选票。
2.利用职务便利攫取非法利益。黑恶势力以各种非法手段操控选举当选村干部，其目的不只是为了获取政治身份和政治荣誉，更主要的是通过掌握村庄管理权控制村集体资源，进而将权力“兑现”;或者利用村官身份从事各种非法经营活动，获取非法经济利益。以刘某民案为例，七里庄村位于曲阳县新兴工业园区、教育城项目等直接影响县域经济发展的重要地理位置。在七里庄村土地征用过程中，被告人刘某民利用职务便利和黑社会性质组织影响力，伙同该组织其他成员，对位于本村的教育城项目、廉租房工程项目建设设置阻力，影响和阻挠工程施工，给开发商施加压力，迫使开发商向其行贿，从而获取巨额非法利益;在工业园区征地过程中，被告人刘某民指使该组织成员多次对村民使用暴力手段，迫使村民不敢提出合理的经济要求，将应当支付该村的国家土地补偿款据为己有。该组织通过上述违法犯罪行为，非法敛财达7100余万元。北京市通州区梨园镇涉黑副镇长房某成(号称建国以来北京市最大的涉黑案)，在其担任李老公庄村支书期间，在旧村改造等事项上也曾大肆中饱私囊。
3. 使用暴力手段形成非法控制。黑社会组织与组织之间的架构、从事的违法犯罪活动类型可能不同，但是有一种行为特征是共同具备的，即以暴力、威胁或者其他手段，违法作恶，欺压、残害群众，通过暴力形成对群众以及竞争对手的心理强制，使群众不敢反抗、竞争对手不敢对抗。这一点在村官涉黑案件中也不例外。以房某成案为例，房某成在村里成立了一支“护村队”。在村民眼中，“护村队”其实就是房某成的“打手队”。1996年，房某成在担任村党支部书记期间，部分村民上访反映旧村改造问题，引起房某成不满。后来他唆使王某臣、孙某等人将一名上访村民肆意殴打。甚至公权力机关也惧怕其暴力对抗。据当时一位村领导回忆，每当村里有人打架闹事，接到报警赶来的当地派出所民警往往先询问打架事件中是否涉及到“房书记”，得到否定的答案后，才敢上前处理。河南巩义村官贺某卫涉黑案中，贺某卫在当地大量网罗社会闲散人员、两劳释放人员，成立“贺氏镖局”，并且专门成立“武器库”，购置砍刀和特制钢管，日常统一保管，行动时统一发放。为了获取非法利益，该团伙通过“接镖”、“出镖”的暴力方式介入民间纠纷、基层选举，称霸一方、为非作恶，甚至多次结伙侮辱、奸淫当地妇女。上述案件中，黑恶势力的暴力手段连公安民警都惧怕，普通村民被欺压的程度可见一斑。
4. 通过利益输送寻求政治庇护。村官涉黑违法犯罪、横行乡里，除了倚仗手中的权力和暴力，大多数背后还有保护伞提供庇护。这些保护伞或者是通过花钱收买或者是培植亲信上位。房某成案中，4名为房某成团伙充当“保护伞”的民警也已经受到法律的惩处，其中包括原通州公安分局大杜社派出所所长和通州公安分局刑侦支队原负责人。房某成涉黑团伙的多起案件，均被一些涉案民警包庇，致使团伙成员未及时受到法律制裁。在梁某成案中，2010年新坡镇要选举新坡管区书记，梁某成出面做家族成员的工作，为梁某渊拉票。梁某成通过做工作为梁某渊拉得选票300余张，最后梁某渊顺利当选。当选后梁某渊自然要为“家族”利益服务，利用职务便利包庇、纵容梁某成黑社会团伙违法犯罪。
(三)农村政权组织涉黑倾向的危害
1. 政治上的危害：损害基层民主实践。推行村民自治制度，本意是在农村基层践行政治民主，现在的村官涉黑倾向使这一制度实践发生异变。邓小平指出：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。我国80%的人口是农民。农民没有积极性，国家就发展不起来。”[3](p.242) 农村政权组织涉黑化，村官贪腐蛮横犹如“土皇帝”，使得农村基层民主自治制度异变成另外一种专制，严重挫伤村民参与村务治理的自主性和积极性，动摇村民对基层政权组织的信心，进而形成一定的离心力，影响农村的稳定与和谐。在某些场合下，涉黑的农村政权组织倚仗暴力公然与执法机关对抗，使上级机关不敢监督和管理，国家体制力量在农村一级基本失效。在刘某民案中，刘某民组织手下暴力团伙，对依法履行职能的行政执法工作人员，采取殴打、威胁等手段，公然对抗公务执行活动;在公安机关调查案件询问当事人时，闯入派出所对当事人进行殴打，公然对抗公权力，其行为严重破坏了政府的管理职能，在当地造成极为恶劣的影响。涉黑村官的行为失范以及由此产生的利益冲突造成对乡村权威结构的冲击，极易引发村民对抗地方党政组织的群体性事件。[4]这样的事例也不鲜见，更加影响农村政权的稳定。
2. 经济上的危害：妨碍农村经济自由。政治体制改革根本上是为了经济发展服务。在农村实行民主和自治，就是为了调动广大农民发展经济的积极性，解放农村生产力。农村经济改革后，农业经济开始市场化，生产要素和产品通过市场而非权力来分配，希望通过充分的竞争达致经济效益的最大化。农村政权组织涉黑化，村官通过权力和暴力双重手段实现资源垄断，农村经济体制变得既不“计划”也不“市场”，而是演变成类似封建乡村地主土豪的垄断和集中分配制，经济自由被严重破坏。在河南省光山县村委会主任蔡某某涉黑案中，其领导的犯罪集团通过非法手段，取得在北向店乡的煤炭经营配套服务权、渔行的管理权、花炮承包经营权、生猪屠宰管理权、乡环卫公司的主管权，承揽了乡计生办、高山粮库和卫生院的部分工程建设。在白云区朱某康涉黑案中，朱某康通过暴力、恐吓、贿选等手段干扰基层选举，强夺白云区某村的村长之位，并从2001年一直连任至案发。朱某康团伙强占某医疗器械公司承租的400多亩山地进行非法经营，两次指使曾某洲等人纠集100多人，持棍棒、大刀前往该医疗器械公司及其承租的山地进行“摆场”，并采用言语威胁、恐吓等手段强迫该医疗器械公司的老板及员工搬离。得手后，又拒不支付山地业主方任何租金。农村黑恶势力在经济上的各种垄断行为，最终都会形成“劣币驱逐良币”的不良效应，抑制农村经济发展的活力。
3. 文化上的危害：破坏传统礼治文化。中国传统社会是礼法合一的社会。《唐律疏议》云：德礼为政教之本，刑罚为政教之用。法律和“礼”都是维持社会秩序所依靠的力量。不同的是，法律是靠国家的政治权力来推行的，而“礼”是“社会公认合适的行为规范”[1](p.50)，是经过教化养成的一种主动服膺于传统的习惯。传统乡村社会秩序维持更多地是依靠民间法即传统乡村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等地方社会组织和群体公认合适的行为规范而非国家法的强制性力量。 [5]这种隐性的礼法规范形成传统乡村社会文化上的行为约束力量。上世纪60年代至90年代生活在农村的人都有过这样的记忆，彼时的乡村是一片宁静祥和之所，邻里和睦、长幼有序、互帮互助，通过暴力团伙实现少数人对多数人的统治极为少见，很大程度上就是因为礼治文化和宗族权威的规范效力还在。如今，涉黑村官在乡村透过暴力建立统治、维护秩序。农村的暴力文化割裂了传统乡村熟人社会温情和睦相处的交往规则。暴力文化是可以习得的，在政权组织都已涉黑的农村，村民更是逐渐听命于暴力、趋附于暴力，甚至解决个人事务的纠纷也开始考虑依靠暴力团伙。传统乡村社会礼治文化的行为规范和秩序维持功能因此而分崩离析。
三、村民自治、国家正式控制力量与制度供给
村官涉黑倾向是村民自治制度施行以后近20年来的事情。从时间的纵向比较来看，在村民自治制度施行以前的农村，看不到如此普遍的村官涉黑现象;而从空间的横向比较来看，在村民自治制度施行以后，同样是基层群众自治性组织，在城市居民委员会中很少发现社区领导涉黑的问题。观察上述十个案件村官涉黑犯罪的行为特征，能够发现，问题主要出在两个方面：一是选举环节，黑金势力充斥其中操控选举;二是监管环节，对涉黑村官利用职权谋取个人利益的行为缺乏有效的监管。究其根源，要从制度实践和制度供给上探寻。
(一)变质的乡村自治与民主实践
1. 农村民主与自治的实践效果
1982年宪法首次规定了村委会是农村基层群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》，规定村民委员会由村民直接选举产生，每3年选举一次。于1998年通过、2010年修订的组织法明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民直选领导机构的农村基层民主模式在中国已经践行20余年，实际效果令人喜忧参半。在一些地方尤其是发达省份的农村地区，村民确实通过选举实现了优质民主，选出让自己满意的人带领大家致富，通过民主协商的方式共同处理村务和分配集体资源。然而在大部分农村地区，贿选以及通过暴力、恐吓等方式非法操控选举的情形非常普遍。不夸张地说，一袋大米或者一个拳头就能换来一张选票。官方对这一问题也有认识，主管全国基层政权建设工作的国家民政部承认近年来村委会选举中的贿选问题呈现出蔓延之势。[6]上述朱某康、梁某成等村官涉黑案中都存在以暴力、恐吓等手段非法操控村委会选举的行为。河南省汝阳县小店镇小店村换届选举，候选人只需要10 元钱就能买走村民的神圣权力。[7]而在那些掌握着经济资源的村庄，选票的价格更是“随行就市”，这些地区的农村“富人”甚至会不惜耗费巨资以购买选票。山西省河津市下化乡老窑头村地处吕梁山区，是个比较落后的小山村，全村1300多人，农民年人均纯收入不足千元，但是这个村有村办煤矿，效益可观。 2003年该村村委会换届选举时，村委会主任候选人王某某花230万元巨款(每人1800元)向村民买了一任村官。[8]选票的可收买性给予黑恶势力染指农村政权组织的可乘之机。农村选举成了金钱和暴力的角力场。
2. 农村民主与自治的制度目标
毋庸置疑，在农村实行直选、自治的制度出发点是好的。中国有着两千年的封建专制历史，走向共和也仅是近代百余年的事情。在这样一个有着悠长专制传统的国家如何践行民主是考验执政党智慧的重大政治课题。1983年时任全国人大委员长的彭真在推动村委会组织法的通过时指出，没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理，我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面，还缺乏全面的巩固的群众基础。办好村民委员会，还有居民委员会，是国家政治体制的一项重大改革，对于扫除封建残余的影响，改变旧的传统习惯，实现人民当家作主，具有重大的、深远的意义。[9](p.607-608)在农村和城市基层的民主实践是国家范围内推行民主的“试验田”。
中国农村人口占到总人口的三分之二，农村是国家之本。历来都有“村治则乡治，乡治则市治，市治则省治，省治则国治”的说法。在封建王权下，由于乡村社会的离散性，在国家政治层面，行政区只延伸到县而无力覆盖到乡村。“王权止于县政”，国家一般不直接干预乡村社会生活。自 20世纪以来，出于对乡村秩序重建以及对农民集体力量动员的需要，国家行政权力不断下沉，一直延伸到乡村一级。特别是新中国成立以后实行的人民公社制度，以国家权力为背景的集体经济组织掌握了乡村社会最基本的生产和生活资料及其最主要的资源分配方式，国家行政权力取代了传统乡村自治体制的社会控制手段，国家及农村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断和对社会政治文化生活及其他一切领域的控制。[10](p.175-176)政府无所不包、无所不管，不仅农村的生产力和农民的积极性受到束缚，政府的管理成本最终也会通过税费的方式转嫁到农民身上，严重抑制了乡村的自主性和经济发展。从经济的角度考虑，实行村民自治是成本最低的治理策略。当然村民自治也有其政治辐射价值。对此彭真曾指出，群众的议政能力也要通过实践来锻炼、提高。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。[9](p.608)在中国，实行基层自治和直选是进行民主训练和培育公民社会的必经之路，对于建构复合民主制的中国宪政制度有着重要的制度创新意义[11]。
3. 实效与目标背离的原因探析
在有着八亿农村人口的中国，村委会选举可能是当前规模最大的政治性活动了。[12](p.65)然而这种基层民主政治实践的过程和结果并不尽如人意，出现了预料之中的诸多问题，在一些地方情况甚至“相当令人沮丧”[13]。作为一种政治制度安排，程序性民主和代表性民主是西方社会的舶来品。和西方民主渐进性的发展历程一样，民主在中国的道路也不可能一帆风顺，更不可能一蹴而就。村民自治制度是中国历史上前所未有的“民主下乡”。外在的制度要在乡村生根，必须注意生根的社会基础。与城市不同，中国的乡村毕竟是自然形成而不是人为建构的，乡村社会内部关系异常复杂，不是简单的制度输入就必然输出相应的制度结果。 [12](P.3-5)改革开放30多年来中国政治经济社会结构的重大变迁，以及农村社会延续数千年的政治文化传统，这些因素结合在一起，共同形塑了当代中国农村民主与自治实践的荆棘与挑战。
(1)中国的村民自治权是国家赋予而非自然形成的，国家行政渗透机制在农村政权组织人事任免上仍然具有强大的作用。民主是需要通过训练才能习得和培育的政治制度。西方国家地方自治是经过长期自然生成而后才得到国家法律认可的。英国远自统一国家生成前的盎格鲁— 撒克逊时代住民自治就已经形成习惯，各村落的共同事务由全体住民参加的住民大会处理，长久以来得以制度化，自治和民主的意识深入人心。美国在独立前就继受了英国地方自治的传统。[14](p.12、72)中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质，即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层，并在这一层次实行直接民主的方式治理。[13]中国农村社会历经两千余年的封建专制统治，实行村民自治和民主选举也仅是短短30年的事情，既缺乏民主的传统和实践，也缺乏民主的意识和经验。农村习惯了传统集权式和家长式的管理模式，而通过选举精英领导、采取协商形式治理村务，农民既不熟悉、也缺乏参与的能力、技巧和热情。
根据法律规定，乡镇政府和村民委员会是指导、支持和帮助与协助关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事务。但是在现实中，镇政府作为国家权力的代表，为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益，总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。[10](p.236)地方党政在难以公开干预村委会选举之后，便利用行政权力控制村的领导人。如对村干部实行“诫免制”，对村级财务实行 “村财乡管”，代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制，村民自治有自治形式而无自治的内容，因此沦为空壳化。[13]乡镇政府对村委会选举和农村事务直接或者间接的控制，也为农村黑恶势力侵蚀基层政权提供了低成本的机会。因为“攻克”乡镇主要领导获得他们的支持要比赢得全村人的选票容易得多，其涉黑行为还能够得到上级行政力量的政治庇护，于他们而言更是“一举两得”。
(2)中国农民整体的教育文化水平和沿袭的政治文化心态，导致对村庄选举和农村事务管理的政治效能感不高。选举本质上要实现的是精英代表政治，围绕这一目标需要一系列程序性的机制，需要有一定文化素质和政治热情的选民的参与。1987年，邓小平在会见南联盟中央主席团委员科罗舍茨谈话时曾说：现在我们在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间又不平衡，还有那么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行。[3](p.242)国家实行义务教育近30年，农民整体教育水平大幅度提高，但是要清楚地看到，大部分受到大学本科以上教育的农民子弟都已经离开了农村，选择去城镇发展，留下来的村民整体教育文化水平还是不高。这一现实成为妨碍实行村民自治的智识理由和思想阻力。
美国政治学者罗伯特·达尔剖析了公民政治效能感不高的六点原因：一是当人们从政治介入中所得到的收益不如从事其他活动所能获得的报酬价值时;二是当人们认为他们所面临的各项选择并不存在任何重大差异，自己的选择行为实际上无甚意义时;三是当人们认为自己的介入行为并不能对政治产生实际影响时;四是当人们认为没有自己的介入，结局也会令人满意时;五是当人们认为自己没有能力从事政治活动时;六是当人们遇到障碍时。[15](p.132)中国农民传统政治文化心态与上述原因有许多契合之处。在对这一问题的研究中，“小农意识”恐怕是使用频率最高的词汇了。乡村社会历来是以家为单位的离散型社会，“事不关己高高挂起”、“自扫门前雪”，农民关注自身的利益远甚于对公共事务的关心。“只要自己的基本生存条件有所保障，他们对外部的社会政治环境不感兴趣。”[16](p.108) 小农意识使农民对公共利益和政治生活缺少应有的关心，他们普遍持有的是一种“随大流”的保守、消, 极和依附的政治心态，认为当村干部劳心劳力挣得不多得罪人还不如自己多花点时间去挣钱，认为谁当村干部都一样都不一定能够真心实意为村里办事。有学者通过问卷调查的实证结果印证了这一点，并认为村民在选举村干部时，他们的投票意向根本不是基于对政治现实的深入和理性的分析，而是采取随大流的方式或其他的不负责任的行为。而这种对村庄自治活动极不重视的行为倾向又一定程度上使村庄体制内精英人物的机会主义行为得以进行。[17](p.108、198)这里面的原因既有村民惯有的政治冷漠，也有村民对自治制度实践效果的不信任。政治冷漠导致自治实践效果不好，自治实践效果不好又加剧了政治冷漠，两者在某种意义上是互为因果的关系。
(3)中国大规模的人口流动削弱了流出乡村的自治功能以及对抗村官失范行为的组织和舆论能力。当下中国乡村社会的最大特征是 “离土”[18]。1.5亿的人口流动导致农村成为“空巢”，留守村民没有能力实现优质民主和有效自治。以四川省平昌县为例，该县有83万农民，其中30 万学生儿童，31万外出务工，剩下20万左右人口大多是老弱妇孺，要靠剩下这部分村民来进行村民自治，显然是自欺欺人。[19]伴随着一波波打工潮，农村有知识、有能力的青壮年大部分流失到城市，基于种种现实原因他们放弃了参与农村政治。一方面，离土本身就会造成人的关注视野的变化。涂尔干指出，一旦个人可以频繁地外出远行……他的视线就会从身边的各种事物中间转移开来。他所关注的生活中心已经不局限在生他养他的地方了，他对他的邻里也失去了兴趣，这些人在他的生活中只占了很小的比重。[20](p.257)这是地域和生活圈子的变化自然形成的。另一方面，在城市打工的收益远远高于从事农业生产的收益，与农村利益关联度的减弱淡化了外出打工者参与家乡政治活动的动力。有学者在对外出打工者的问卷调查中，问及“您出来后，有没有参加过家乡最近一次村委会选举”时，回答“没有”的占50%之多;问及“您经常参加村务决策吗”时，回答“从来不”的占59%之多。[17](p.104)大部分外出打工者成为了村庄政治的边缘人。人口流出导致乡村政治精英层缺失，村民自治实际上沦落为村委会少数人决策。民主决策过程中不能召开全体会议，不能反映大多数的意愿;民主监督过程中的主体缺失致使监督权的让渡，不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。[21]文本制度并没有从“理想照进现实”，村民自治演变成村官自治。
农村本是以血缘性联系的宗族为核心的熟人社会，宗族之间的凝聚力是对抗村庄地痞恶霸的重要力量，即时出现个别地痞恶霸也成不了气候，在宗族强大的组织力量和舆论压力下，他们的举动也不敢太出格。而今沦为“空巢”的乡村社会，青壮年劳动力外出打工，留下来的都是老弱妇孺，农村的治安问题就成为了大问题。农村留守妇女遭受性侵害的案件频频发生，农村被盗抢案件也屡见报端。在许多村庄农民感到最困扰的就是社会治安问题。青壮年大量流出，乡村混混乘虚而入，逐渐聚集起来形成黑恶势力团伙，其中一些有“政治和经济头脑”的混混就开始打起农村选举的主意。一旦这些黑恶势力既掌握权力又掌握暴力，村民们往往无力组织反抗，而黑社会政治保护伞的存在又使得村民们难以从体制内获得有效的救济。
正是这些原因，造成了农村自治和民主实践的乱象丛生。农村民主政治异变成信赖“丛林法则”的“强人政治”，黑恶势力登台唱戏演起了主角。
(二)国家正式控制力量的势弱与农村社会治安制度供给的匮乏
上文分析了选举环节农村民主自治制度实践的问题，下面再来探寻监管环节农村社会管理制度供给的问题。
社会转型和制度变迁容易造成有效制度供给不足，于是就给了黑社会(性质组织)替代国家正式力量分配社会资源的空间。美国历史上著名的禁酒事件促成了美国黑社会的发展壮大。这段历史后来被改编成许多经典黑帮电影和电视剧。1917年美国国会以“经济、效率和道德”为由，通过了宪法第十八修正案，在全国范围内实行禁酒。在严格的禁酒制度下，制造、贩运私酒和地下酒吧逐渐成为黑社会的主业，催生了美国历史上真正的黑帮制度。[22]中国历史上漕帮、盐帮也是因政府无力管理漕运秩序或者盐铁官营垄断而形成的民间自治组织，后来逐渐发展成为黑社会性质的组织。在正式制度和组织控制力量覆盖不到的地方容易形成非正式制度和组织控制力量，有时候这些组织会借助暴力发展成为黑社会。古今中外黑社会的形成规律大多如此。
自秦始皇统一中国以来，封建专制时期传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。体制性的官治对乡土社会实际生活的支配程度十分有限。有机的乡土社会共同体与自上而下的行政渗透往往是格格不入的，由此形成上下隔绝关系。[23]费孝通先生认为国家行政在乡下是“悬空了的权力”，是“无为”的。[1](p.63)封建社会的行政管理体制不具备渗透到离散型乡村社会的能力，也缺乏可承载的制度资源。但是“无为”并不等于“无序”，传统乡村社会礼治文化和宗族统治承担了维持乡村秩序的文化和组织力量。新中国成立以后，中国共产党把战争时期形成的发动广大农民群众进行武装斗争的军事动员体制继承下来并运用到乡村治理上，从土改到合作化运动，在乡村建立完整的国家行政体系，加强国家权力对乡村社会的控制能力，国家行政机制全面渗透到乡村社会。在外部行政力量的推动下，将村庄从组织到人员、从生产到日常生活，全部置于外部行政网络的监督和制约之下。村庄的行政职能，也从税收、治安、执法，扩大到执行生产计划、组织政治运动等。 [10](p.154)后来实行的人民公社制度，人民公社将政权组织与生产组织合为一体，农民的生产生活都高度依附于公社组织。集体化中产生的人民公社体制实现了权力集中与行政介入的直接结合。人民公社既是集体经济组织，又是国家在农村的基层政权组织。在公社组织内部，生产资料为集体所有，统一生产、统一分配。在公社外部，公社是国家的基层政权组织，服从于统一的国家治理。正是由于公社组织，自上而下、垂直式的行政机制才得以穿越乡土社会共同体的阻隔，全面直接和深入地渗透到乡土社会之中。[23]
无论是生产合作社还是人民公社，国家行政管理机制都在乡村社会全面渗透，农民成为了高度行政化管理的对象。国家对农村经济资源实行一元化集中计划配置与管理，通过对乡村资源的计划性管制，有效阻滞了商品经济在农村的蔓延，农村的经济权利属于集体组织单方面的。事实上，在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动。[24]在这种统工统酬的计划经济体制下，无论是村民还是村干部都很难有追求个人经济利益的制度空间。在社会管理方面，国家行政力量强有力地渗透到乡村，农村有民兵营、联防队、治保会、人民调解委员会以及社会帮教组织等一系列维护社会治安的高效行政管理组织。这种军事化、半军事化以及高度行政化的管理体制有效维护了乡村社会的治安和秩序。
农村经济的市场化改革打破了村集体和农民之间原有的利益分配格局。农业和乡镇企业，农村消费品市场，资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素市场都得到迅速发展，农村经济利益空间被充分释放。农村政治的民主自治改革实行的是“乡镇政权+村民自治”的新型治理模式。乡镇政府对村庄的领导和管理关系转化为指导关系。尽管如上文所言，乡镇通过对村委会和党组织人事任免的影响力间接控制着村干部和村公共事务。但是总体而言，实行村民自治，国家的体制性行政权力上收至乡镇，而功能性权力仍然下沉到村。[25]村委会直接掌握村务和集体资源分配的决定权。这些事权包括计划生育、用水用电、公共卫生、道路交通、小型水利、土地征用等等。根据法律规定，村民会议和村民代表会议是村庄的议事和决策机构，负责讨论决定本村重要事项或者经村民会议授权的重大事项。然而由于历史的原因，目前村委会几乎包揽了包括议事、决策、执行甚至监督的所有事项，从而造成了村委会的集体行使权架空了村民会议或者村民代表会议的集体行使权。[26]国家体制力量从村庄淡出，公权力对村庄一级的管控力度变弱。由于行政权力上收到乡镇一级，以及农村人口的大规模流动，农村原有的社会治安管理制度，如民兵营、联防队、治保会等，适应不了新的形势需要，有的自行解散，有的因经费短缺、人员老化而工作效率不佳，甚至名存实亡。而一些新建立的社会管理方面的制度，诸如集贸市场管理、文化娱乐场所管理、证券和期货交易场所管理、三资企业管理、个体私营企业管理以及流动人口管理、边防口岸管理等等，都不可避免地出现了一定程度的失控、漏洞和滞后的现象，因而难以从根本上解决社会控制和管理弱化的问题，给黑恶势力以及其他犯罪分子以可乘之机。[27]村官对可以带来巨大经济利益的村庄资源的实际控制权，给了他们通过涉黑行为获取非法经济利益的动力;制度变迁造成的农村社会治安管理制度供给不足，又为涉黑村官提供了逃避监管和处罚的机会。
四、未竟的结论：完善制度方是治本之策
农村政权组织涉黑化倾向只是农村民主自治制度实践问题的一个缩影。我们送民主下乡，却忽略了乡村的自然结构以及农村人口大规模流动的社会现实，也未将与民主相配套并为之提供保障的法律制度完整地“打包”下乡。我们还自治权于村民，将行政性权力上收，功能性权力下放，在上收下放的过程中却忽视了自治职能的配置规律以及责在政府的农村社会治安管理制度供给。解决这一问题，犯罪学上“打早打小”运动式打黑除恶的治理方略只能治标，真正的治本之策还是应从制度完善着手。
(一) 政治层面：改革村民自治的组织资源进行社区重建
传统乡村社会的基本组织单元是以人和土地相联系、以血缘为纽带的自然村落，人们之间的认识和信任程度较高，社会管理成本较低，这种费孝通先生所说的“熟人社会”能够最大程度地减少自治的交往成本和信息成本。新中国成立后对农村的数次改造，起点就是对政权组织单元的改造，在自然村的基础上建构行政村作为村级政权组织。行政村的区划一般涵盖数个自然村，原来的熟人社会也变成了“半熟人社会”。在越来越多的功能与活动向行政村一级聚集的同时，却并未创造出村民足够的跨出自然村进行交流与沟通的机会，这样一来，行政村便越来越有脱离村民而成为上层建筑的迹象。[28]
一方面，这种国家层面推动的组织改造，使得行政村天然地具有行政化倾向，在村干部的人事任免上难免会出现村民意志和上级乡镇政府意志不统一，村民难以形成合力对抗上级政府意志而不得不服从的现象。另一方面，行政村的区划范围太大，村民之间虽然拥有共同的行政空间，却可能缺乏共同的生活空间，一个行政村下的自然村与自然村之间就可能存在信息阻隔。村民对成为候选人的村干部的人品和能力缺乏足够多的认识，村干部也很难及时了解农民的生产和生活需求并提供相应的服务，实行自治的经济和社会成本太高。尤其是人口流动比较大的行政村，那些外出打工者更是缺乏对涉及整个行政村的公共事务的关心和参与治理的热情，召开村民大会也是比较困难的事情。因此，如果将现有的村委会作为村民自治的主要、甚至唯一的组织资源，不利于村民自治的成长。面对这一困境，需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建。如湖北省秭归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。[29]以地域联系和生活联系两个维度进行农村社区重建，让外出打工的村民和留守村民都能对村庄事务产生共同的认同感和归属感，使村民自治不再徒具其形而享有其实。
(二) 经济层面：削减村委会的经济职能发展专业经济合作组织
村民自治制度是一种代表性民主政治，由村民选举村委会代表大家办理本村的公共事务。根据现有的制度安排以及现实的制度实践，村委会包揽了村庄公共权力运作的一切职能，既包括政治方面也包括经济方面的职能。农村经济市场化后，村庄集体资源的利益空间被不断释放扩大，这也是许多人包括黑恶势力觊觎村政权组织的原始驱动力，这也说明了为什么在十年前山西的一个贫穷山村就有人愿意花费200余万元向村民“购买”村主任身份。事实上，村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，但并没有解决也不可能解决村民与市场的关系。市场化的一个显著特点就是经济并不以行政区域为界线。村民在市场化过程中的再组织也就不可能以行政区划来进行运作。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织。[10](p.285-286)村委会作为国家制度规划和安排的基层自治性质的政权组织，承担的应是行政性的公共服务职能，包括村庄水利水电、治安保卫、道路交通维护、公共卫生及计划生育等政治、社会和文化职能。而农村经济管理与服务的职能可以交给由平等主体参与的、以公益社团法人形式存在的专业化经济合作组织。农民通过经济上高度组织化的训练反过来又能够提高参与农村公共事务治理的经验和能力。厘清村委会的自治职能，将经济管理职能让渡给民间公益社团组织，最大限度地消除黑恶势力意图把持农村政权组织进行权力寻租的制度空间。
(三)法律层面：完善村委会选举和村民自治等法律制度并加强农村治安制度供给
1. 建立全国性法律和地方性法规相结合的村委会选举法律体系。目前规范村委会选举的全国性法律只有一部2010年修订的组织法，各地出台了一些地方性的村委会选举办法。组织法是规定村委会权利义务的实体性法律规范，对村委会选举的程序性规定较为粗疏，尤其是针对选举违法行为的救济制度，组织法规定只是“对破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡镇政府或者县级人大常委会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级政府负责调查并依法处理”，缺少健全的行政救济制度。应当在调研各地选举办法的基础上制定全国性的村委会选举法，各省市据此制定各地的选举办法，以全国性法律和地方性法规相结合的方式对村委会选举行为加以规范。
2. 将破坏村委会选举的行为纳入刑法调整范围。刑法第256条规定了破坏选举罪，其构成是“在选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权，情节严重的行为。”根据罪刑法定原则，破坏村委会选举的行为并不在该条规制范围内。这是立法的疏漏。一则村委会选举可以说是中国最大范围的民主政治活动，破坏村委会选举的危害性与破坏各级人大代表和国家机关领导人选举的危害性等量齐观。二则根据刑法第93条第2款的立法解释，村委会等村基层组织人员协助人民政府从事相应行政管理工作时，利用职务上的便利非法占有公共财物，可以构成贪污罪、挪用公款罪和受贿罪等由国家公职人员才能构成的犯罪。在设置义务时视作国家公职人员，在需要保障时却不能同等待之，显然有失公平。有学者曾建议增设“破坏村委会选举罪”以规制此类行为。[30]本文认为，增设罪名容易造成立法资源的浪费，修改破坏选举罪的犯罪构成将破坏村委会选举的行为纳入该罪即可，由此也可以有效打击和威慑黑恶势力以暴力或者金钱破坏村委会选举的行为。
村集体经济整治方案范文5
全国人大法律委员会经研究认为，这个问题涉及的情况比较复杂，各地做法也有差异，拟在进一步调研的基础上提出意见。有的委员将其理解为“在此次修订草案中对此问题存而不决了”。
委员们提出在法律上明确村民委员会和村集体经济组织的不同性质，甚至要界定两者关系，起因于在现实中要明确集体资产管理的主体是谁。在10月份可能的17次常委会三审中，这仍将是一大焦点问题。这个问题关系到全国近60万个村庄的村级组织制度设计，对于相当比例的村庄中的集体经济组织成员的现实权益将直接带来影响。对于一项事关农村基层治理、村民自治和村集体经济组织发展的重要法律，靠两次常委会会议上各半天的审议，也很难讨论出一个周全的意见。此时，对此问题细致、深入的讨论应该成为必须。
对多数村庄而言，维持现有规定并无问题
村集体经济组织管理和村民委员会的成员边界和管理内容是如何出现差别的?搞清楚这一点，也就搞清楚了人大常委会上明确两者区别的辩论日益激烈的原因。
1986年的争议是主要出于对组织性质问题的辨清而起。因为那时的村委会对全国绝大多数村庄而言是一个拟议成立的组织，因此，需要把它和已经存在的“集体经济组织”辨清关系。1998年九届人大常委会审议通过村组法时，对争议做出维持试行法规定则是因为实践中问题暴露还不很激烈。1998年11月，民政部有关官员在《中国社会报》发文《村委会组织法修订中的四大争论》，将“村委会是否应当有管理集体经济的职能”作为四大争论之一。当时的情况是，“在这个问题上，绝大多数常委会组成人员认为村委会应当有管理集体经济的职能。”因此，当时通过的法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。
现在的情况则是，村委会在全国绝大多数村庄已经建立，但已经有40％的村庄中单设了集体经济组织，60％的村庄则是村集体经济组织与村委会“合二为一”，“合二为一”的村实际上并无集体经济组织更多的经营管理活动，除了土地发包以外没有其它集体经济组织活动。集体经济组织在60％村庄中已经“名存实亡”。
在60％的村庄中，土地承包、宅基地分配这样的村集体经济组织的管理活动由村委会代为行使，并不会产生多少问题。因为，以往存在的村干部多留机动地、任意调整土地、专权分配宅基地、侵吞承包费和宅基地使用费的问题在村民自治制度下也是不容许的，如果贯彻村委会组织法中有关由村民会议和村民代表会议决策和监督的程序规定，就不会出问题。而且，土地承包和宅基地分配作为与全体集体经济组织成员的每家每户都有关的更强调公平和公正的事务，也是适用于村民会议和村民代表会议这样的民主规则的。
集体经济组织和村民委员会的性质区别和职能划分问题，更多是在40％的村庄中才成为问题的。也就是说，只有在本村村民和集体经济组织成员差异较大，或者在工商业活动发达的集体经济组织中，才有明确集体经济组织成员资格、分设村委会和集体经济组织的管理组织的必要。
这样的村庄在今天中国的村庄中，毕竟还是少数。因此，拿一种并不多见的情况来要求做法律修改，第二次提交审议稿未作回应也在情理之中。
“无风不起浪”
村集体经济组织和村民委员会在管理集体财产上是否需要明确权力性质、归属和产生方式的问题，主要出在以下两个场合：一是集体所有的工商业资产发达，管理活动变得复杂；二是集体土地因为城市化带来升值和新农村建设对于农村基础设施的投资而使得可分配收益数量巨大，如何分配收益变得复杂。
在以从事工商业为主的农村集体经济组织中，由于事实上属于村庄集体组织成员的既得利益巨大，产生了仅仅只是拥有本村户口但不是村集体经济组织成员的村民有无分享资格的问题。由于村庄工商业发达，拥有本村户口的村民的数量多数情况下就会大于村集体经济组织成员的数量，多出的村民可能是长年在村里打工或经商的人，或是来村庄中买房置业的人。工商业发达的村集体经济组织会进行明确的股份合作制改造或者通过村规民约，规定集体经济组织收益的分享资格和比例。拥有分享资格的村民即为村集体经济组织成员。所有拥有本村户口的村民，在现行法律规定中是村民自治组织的成员，但是，其中有些则不被村集体经济组织接纳为成员。
这个时候，村庄集体经济组织和村民自治组织的成员不相重合，两者的职能自然也就有所区别。自然的，村民选举的村委会就会被“剥夺”村集体经济组织经营管理的权力。而集体经济组织的管理者则可以由党支部书记充任，或由党支部任命，或者聘任本村经济能人担任，甚至可以通过人力资源市场从村外招聘，而并不必然走选举程序。集体经济组织的管理者的管理方式也就脱离所谓民主管理，而变成更加符合市场经营要求的企业管理方式。应该说，集体经济组织的民主管理不一定就沿用村民委员会的选举和监督制度，而是需要符合集体经济组织经营管理活动的民主参与方式。在这个场合下，集体经济组织管理者的经营不善、中饱私囊等问题，则要通过建立合理的集体经济组织的管理制度，而不能追问村民自治制度的失当。
在这种场合中，集体经济组织是否和村委会分别明确职责，多半是一个在实践中已经解决的问题。因为工商业活动的复杂和经营决策的特点，使得村民自治的民主和直接参与原则并不适用，村集体经济组织为了更好地参与市场活动，多数都会明确成为工商业法人，为了内部管理，也会建立不依赖于村民直选制度的集体所有者组织(如董事会或理事会)和经营者团队。
当下，随着资本下乡步伐的加快，如何协调外来资本和农村集体经济组织成员的利益，如何进一步规范集体经济组织管理者的权力，如何界定集体经济组织成员的资格和权利，正在农地流转、开发区占地、农村合作经济组织发展等多个领域对立法提出迫切要求。但是，这是一个不同于村民委员会组织法的另一部法律的立法。
另外，涉及集体经济组织产权改革、村改居等更为根本的集体经济组织经营管理重大事项，现有的村民自治决策和执行程序是否能解决问题呢?这类事项，村民会议、村民代表会议之类的组织决策制度，则不一定能保证村民的长远利益。这类事
项影响到村民几代人、同时对全社会利益也会产生重要的外部性影响。因此，并不能完全由村民自治原则来解决。中央和地方政府完全有必要通过《农村集体经济组织经营管理条例》之类的法律来进行规范，而改变当前由地方政府单方面制定临时政策，或者利用村民多数人决定的投票程序来决定。
关于农地收益的冲突类型
土地是中国农村中更多出现冲突的场合，也是最需要明确集体经济组织成员和村民自治组织中村民身份的场合。由于城市基础设施建设、招商引资或者国家规划的交通设施和重大产业项目，在城乡结合部的村庄中需要大量征收土地，或者一些农业产业化企业或项目下乡，有关村庄会发生农地的大规模流转，这都会产生巨大的土地增值收益，其中相当部分被以征地补偿、土地流转租金的形式归属集体土地所有者。这时，谁是集体土地所有者也即谁是集体经济组织的成员，就不仅需要明确界定而且必须有合理“说法”。
这时的成员资格不仅仅是一个有无农地承包权的问题(农地承包权带来的仅是微薄的农地收入和社会保障，有成员资格就有可能得到征地补偿费和流转租金)，而是一笔相比高于若干年农地种植收入好多倍的货币收入，有些地方还附带着社会保障、就业安置等长远福利。在中国的很多村庄中。正是由于谁是集体经济组织成员无法定论而造成了旷日持久的争吵、诉讼和上访，而由于缺乏村庄内部的共识形成和裁决机制，使得这些争吵、诉讼和上访成为矛盾冲突的导火索。
这些涉及农地转非农用的增值收益分配而致的集体成员资格争议和冲突发生在以下几类主体之间：
第一类，承包地被征用的农户与承包地未被征用的农户之间。失地农民要求把有关征收补偿全数归自己所有，但是同为集体经济组织的成员要求分享征收补偿，理由是我也是集体土地的所有者。现有法律和政策并不明确支持失地农民的要求，因为被征用土地的是村集体经济组织，而不是某些集体经济组织成员。集体经济组织的全体成员有权通过某种集体决策程序决定征收补偿在成员间的分配范围和数量。
第二类是承包地被流转的农户与承包地未被流转的农户之间的冲突。现有法律支持承包地被流转的农户获得全部流转收益，因为流转的是基于农户承包权的农地使用权。但是，共居一地、同为集体经济组织成员、没有被流转的农户则没有机会享有流转收益。当这种流转是所谓大规模流转，并不与自己地里种什么和土地质量有关，而只与偶然的土地位置有关时，后者的意见将会更大。往往这种大规模流转又要依靠村干部乃至乡干部做很多工作，这就更增加了后者有意见的理由。流转租金低了，土地被流转农户要求重新调整土地；流转租金高了，未被流转农户要求分取租金。
第三类是失地农民、村集体经济组织成员和村委会(或村集体经济组织)、乡镇政府以及更高级别政府之间的矛盾。由于征地补偿标准不由作为土地所有者的村集体经济组织决定，土地流转租金很多时候也不能很好体现村集体经济组织的利益。而是依据国家有关法律和地方政策，由地方政府或用地企业单方面决定，农民应得大大低于土地的市场价格，农民会产生严重的被剥夺感。这时候，在补偿和租金发放中如果不能做到公开、公平和公正，就很容易产生冲突。
以上这三种基于不同主体之间利益差别的矛盾，都提出了要明确集体经济组织成员资格，并由具有相当合法性的村集体经济组织管理者按照公开、公平、公正原则分配集体土地收益的问题。
这种情况下，是否需要通过分设集体经济组织和村民自治组织的方式解决可能出现的冲突呢?
如何看待村民自治
从分配土地收益所需要的决策程序和执行程序的性质来讲，作为集体土地共有者的集体经济组织成员每个人都有参与有关分配方案讨论和决定的权利，决策活动是关于数量明确的存量收益的分配方式问题，完全可以通过讨论、协商或者投票方式来解决，决定的分配方案应由得到集体经济组织成员授权的管理机构来执行并受到集体经济组织成员的监督。如果集体经济组织成员和村民自治组织成员基本重合，而村民会议、村民代表会议、选举产生的村委会能正常履行职责的话，没有必要单设集体经济组织，来处理集体土地的收益分配事宜。也就是说，目前的村民会议、村民代表会议、村民小组会议等的运行程序完全可以解决这类问题。
土地收益分配的问题非常具体而复杂。完全失地的农民想拥有全部征地补偿但是还想从未失地农民那里得到按集体经济组织成员资格平均调整来的土地，而没有失地农民则想分取土地收益但是不愿把地调给失地农民；县、乡政府想截留土地收益弥补财政赤字，村级组织想多留集体公益金用于发展事业，而农民基于经济利益和对干部的不信任要求将土地收益完全分到户。而个别村民的很多具体情况使得其提出超出一般村民的特殊要求，另有一些村民(出嫁、户口空挂、土地转包等)到底有无资格分享土地收益，这些问题需要得到细致甄别和个别处理。这些矛盾和问题无疑需要作为土地所有者的村民通过民主方式来决定，其决定方式已经蕴含在现有的村民自治制度之中，并不因为新设集体经济组织的管理组织而得到更为妥善的解决。
在现有村民自治制度框架中，发挥现有村民自治制度的优势，则可解决好多数村庄中农地承包和宅基地分配、社会公益事业兴建之类涉及集体经济组织成员权之类的事务，而不必另起炉灶。
村集体经济整治方案范文6
一、充分认识村庄整治工作的重要意义
建设社会主义新农村是党中央提出的新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大举措，是改变我国农村落后面貌的根本途径，是系统解决“三农”问题的综合性措施。村庄整治是社会主义新农村建设的核心内容之一，是惠及农村千家万户的民心工程，是立足于现实条件缩小城乡差别、促进农村全面发展的必由之路。加强村庄整治工作，有利于提升农村人居环境和农村社会文明，有利于改善农村生产条件、提高广大农民生活质量、激发农村社会活力，有利于改变农村传统的农业生产生活方式。
村庄整治工作是一项长期的、艰巨的重要历史任务。各镇（街）要充分认识建设社会主义新农村的重要意义，增强做好村庄整治工作的自觉性、责任感、使命感和紧迫感。要求真务实，与时俱进，改革创新，勇挑重担，发挥传统工作优势，积极探索新思路和新方法。要在各级党委、政府的统一领导下，把村庄整治工作列入重要议事日程，制定切实可行的工作方案和实施计划，协调各有关部门有计划、有步骤、创造性地推动村庄整治工作，及时发现新情况，研究解决新问题，总结推广新经验。
二、村庄整治工作的指导思想和基本要求
村庄整治工作要紧紧围绕全面建设小康社会的目标，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，一切从农村实际出发，尊重农民意愿，按照构建和谐社会和建设节约型社会的要求，组织动员和支持引导广大农民自主投工投劳，改善农村最基本的生产生活条件和人居环境，促进农村经济社会全面进步。
村庄整治要充分利用已有条件，整合各方资源，坚持政府引导与农民自力更生相结合，完善村庄最基本的公共设施，改变农村落后面貌。村庄整治工作要因地制宜，可采取新村建设、空心村整合、城中村改造、历史文化名村保护性整治等有效形式；以村容村貌整治，废旧坑（水）塘和露天粪坑整理，村内闲置宅基地和私搭乱建清理，打通乡村连通道路和硬化村内主要道路，配套建设供水设施、排水沟渠及垃圾集中堆放点、集中场院、农村基层组织与村民活动场所、公共消防通道及设施等为主要内容进行整治；使整治后的村庄村容村貌整洁优美，硬化路面符合规划、饮用水质达到标准，厕所卫生符合要求，排水沟渠和新旧水塘明暗有序，垃圾收集和转运场所无害化处理，农村住宅安全经济美观、富有地方特色，面源污染得到有效控制，医疗文化教育等基本得到保障，农民素质得到明显提高，农村风尚得到有效改善。
三、因地制宜，试点先行，稳步推进村庄整治工作
（一）村庄整治工作要认真做好两个规划。一是适应农村人口和村庄数量逐步减少的趋势，编制镇域村庄整治布点规划，科学预测和确定需要撤并及保留的村庄，明确将拟保留的村庄作为整治候选对象。二是编制村庄整治规划和行动计划，合理确定整治项目和规模，提出具体实施方案和要求，规范运作程序，明确监督检查的内容与形式。
（二）村庄整治工作要因地制宜，分类指导。要尊重农村建设的客观规律，以满足农民实际需要为前提，坚决防止盲目照抄照搬城镇建设模式。要充分利用现有条件和设施，凡是能用的和经改造后能用的都不要盲目拆除，不搞不切实际的大拆大建，坚决防止以基本建设和行政命令的方式强行推进。坚持以改善农村最迫切需要的生产生活条件为中心，以中心村整治为重点，完善各类基础设施和公共服务设施，突出地方特色，体现农村风貌。
（三）村庄整治工作要坚持政府管理与引导相结合。要加强建设管理，防止农民不按规划分散建房；要搞好中心村规划，完善公共设施，引导独立农户和散居农户集中建房，解决农民建房占地过多问题，实现集约节约使用土地，降低人均公共设施配套成本。
（四）村庄整治工作要坚持试点先行、量力而行、稳步推进、全面整治的原则。村庄整治是一项政策性很强的工作，各镇（街）要积极探索，根据自身的经济发展水平，科学制定村庄整治计划，确定分批分期整治方案，先行试点，总结经验，逐步推开。对*市确定的30个村庄环境综合整治示范村，要加大整治力度，尚未进行村庄规划的示范村要立即进行规划，力争2008年上半年完成整治任务并达标。在抓好示范村整治的基础上，对高速公路、铁路、国道、省道两侧500米可视范围内的所有村庄进行重点整治，2008年底前完成整治任务并基本达标。同时，要有计划、有步骤地对其他村庄分类、分批进行整治，2010年底前完成整治任务并达标。
四、明确责任，加强领导，建立村庄整治工作的推进机制
（一）建立分级责任制。各镇（街）要充分发挥村庄整治的主导作用，成立相应的领导机构和工作班子，负责指导与组织实施。村（居）负责组织具体项目的建设，村民自主投工投劳参与项目建设及管理。建设行政主管部门要按照统一部署，从农村工作大局出发，履行工作职责，加强部门协调，密切配合，整合资源，加大村庄整治工作的技术服务和项目实施的技术指导。
（二）建立农民参与机制。村庄整治改善农民生产生活环境，广大农民非常欢迎，参与积极性高。要确立农民在村庄整治中的主体地位，尊重农民意愿和对项目的选择，充分调动农民自力更生建设家园的积极性，让农民得到实际利益，激发农民自主、自强、勤勉、互助、奉献精神。
（三）建立村庄公共设施管理的长效机制。探索村民自主管理的途径，组织引导农村干部群众参与公共设施运营维护与管理，通过村民缴费或村集体经济解决管理资金来源问题。逐步完善和推广村民理事会制度，在党支部领导下参与决策，直接听取村民的建议与诉求，畅通上情下达与下情上达渠道，密切基层组织与广大村民的联系，凝聚全体村民的力量搞好人居环境。凡能市场化运作的公共设施，均要积极利用市场机制。
（四）建立公推民选的村庄整治驻村指导员制度。各镇（街）要根据实际情况，建立基层公推民选的村庄整治驻村指导员工作制度，鼓励镇（街）公务员参与村庄整治。驻村指导员要切实负责对村庄整治的组织与技术指导，接受村镇建设管理人员的业务指导和监督。
（五）建立村庄整治的培训制度。要分期、分批培训新农村建设的村镇领导干部和驻村指导员。加强对农民建设新农村基本技能的培训，提高农民的参与能力。有计划地组织各种形式的观摩学习，总结交流各地的经验，充分发挥示范村、示范镇的引导、带动和辐射作用，取长补短、相互借鉴。
（六）建立村庄整治的监督考核制度。各镇（街）要加强对村庄整治实施过程中资金与实物使用的监管，防止挪用、滥用。建立上级对下级的督察机制，鼓励社会各界、新闻媒体和广大农民对村庄整治进行监督。要接受各级人大、政协和有关部门的定期或不定期督察。市政府与各镇签订目标责任书，把村庄整治工作成效作为考核镇级领导干部政绩的重要内容，严格奖惩。建设行政主管部门对村庄整治工作进行指导和监督。坚持每月一调度、每月一通报，年终对各镇目标责任完成情况进行全面考核，对村庄整治工作取得突出成绩的镇予以表彰奖励，对工作进展迟缓的镇予以通报批评。
五、资金扶持，奖励先进，实施有利于推进村庄整治的政策措施
（一）加大资金扶持力度。在积极争取省财政资金的基础上，市财政每年拿出专项资金，用于扶持村庄整治。各金融机构要积极支持村庄整治和建设。各镇（街）也要建立相应的资金扶持制度。
（二）建立奖励机制。根据每年年终考核情况，各镇（街）要建立奖励机制，对村庄整治完成速度快、质量高的村予以奖励。支持开展村内村居环境综合整治及道路硬化、亮化、绿化、美化等。
六、组织动员各方面力量，形成合力，共同推进村庄整治工作
要把村庄整治工作与当地农村的中心工作结合起来，与村务公开民主管理工作结合起来，与基层党建工作结合起来，与增加农民收入、减轻农民负担的各项改革措施结合起来，使村庄整治切实成为为农民解决实际问题，为农民群众办好事做实事的工作平台。要积极建立城乡一体互动的体制和机制，通过村庄整治促进城乡经济社会协调发展和城乡二元结构的逐步改变。要尽快出台税收、补助、贴息等政策，鼓励和引导社会资本特别是工商资本参与村庄整治，建立和增加为村庄整治服务的金融产品。要广泛动员全社会力量，鼓励社会团体、志愿者积极参与村庄整治活动，改善农村人居环境。各镇（街）要根据自身实际情况，制定村庄整治工作的实施意见。
附：*市村庄整治实施方案
二八年二月二十六日
*市村庄整治实施方案
为深入贯彻落实省和*市村庄环境综合整治会议精神及*市关于建设社会主义新农村的战略部署，加快推进村庄整治工作，全面提高我市村庄环境整体水平，特制定本实施方案。
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，按照“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的总体要求，围绕全面建设社会主义新农村的目标，结合*市创建文明生态村、帮扶经济薄弱村等活动，组织动员农民及社会力量改善农村最基本的生产生活条件，营造整洁、卫生、方便、舒适的人居环境，促进农村经济社会全面进步。
二、整治范围、重点
整治范围：全市所有行政村。
整治重点：全市30个环境综合整治示范村。
三、整治内容和标准
整治内容主要是“三清”（清理粪堆、垃圾堆和柴草堆）、“四改”（改水、改厕、改灶、改圈栏）、“四通”（通路、通电、通自来水、通宽带或有线电视）、“五化”（硬化、净化、亮化、绿化、美化）。整治后的村庄要达到村容整洁、路面硬化、饮水达标、厕所卫生、塘渠清洁、垃圾收集、设施配套、乡风文明、环境优美。
（一）搞好村庄整治建设规划，规范指导村庄整治。充分发挥规划的指导调控作用，推动村庄整治和建设。对30个整治示范村提出规划意见并落实规划编制单位。引导农民合理向小城镇和中心村集中，逐步推进旧村改造、迁村并点和“空心村”治理，2008年6月前编制完成30个整治示范村的整治建设规划，2009年底前编制完成所有村庄的整治建设规划。
（二）加强基础设施建设，改善村庄居住环境。1、做好公路的升级改造工作。突出抓好国道、省道以及与其他省市相连接的重要道路建设，配套完善各项道路设施，对进村道路实施硬化铺设。各示范村2008年年底前进村道路硬化率达100%，村内主干道基本硬化，村落“户户通”硬化率60%以上，道路的排水、排污系统基本齐全。2、实施“四通”工程。加快村内道路、自来水、通讯、电力工程建设进度，实现村内道路硬化平整、有线电视到村到户、自来水入户且水质达标、用电安全有保障。结合村庄道路建设和改造，同步修建排水和亮化设施，做到道路排水、排污系统基本齐全，村内主要道路和公共场所安装路灯。3、实施“一池三改”工程。围绕沼气池建设和改厕、改圈、改灶同步实施，使整治村逐步实现居住社区化、环境友好化、厕所水冲化、厨房燃气化。
（三）加强村庄绿化建设，提高绿化覆盖率。抓好各级道路两侧绿色通道建设，建设绿色生态走廊，提高道路绿化水平和档次，做到统一规划、统一栽植，实现三季有花、四季常青。开展村庄植树和庭院栽花种草，在村庄内外、庭院内外空闲地植树、种花、栽果、种菜，村庄林木覆盖率山区达到35%以上，平原达到30%以上，改善村庄生态质量和自然面貌。
（四）搞好村庄环境卫生专项治理，改善农村环境面貌。2008年6月前对各示范村村域范围内残墙断壁和有碍观瞻的破旧建筑进行拆除，对主要道路两侧建筑物立面进行粉刷。整顿村镇集贸市场，杜绝占道经营现象；清理粪堆、垃圾堆和柴草堆，实现村庄环境的整洁卫生；村庄按每千人2—3处的标准建设半封闭式生活垃圾收集点，镇驻地设置垃圾收集设施并配置运输设备，对垃圾进行卫生填埋，逐步实现垃圾统一收集和处理。对村庄家禽家畜实行圈养，有效管理人畜粪便。各村建立环境卫生、环境保护、村容村貌治理的规章制度，成立环卫清洁队伍，明确专职管理人员。
（五）加强环境整治，提高环境质量。加强高速公路和国道、省道两侧厂矿企业的“三废”治理，严格控制工业粉尘污染，实现废气、废水、废渣达标排放。进一步加强已毁山体的修复和绿化，关停非法采石场点，力争2008年底前使已毁山体基本得到恢复。推广可降解塑料袋和农用地膜，禁止焚烧秸秆，防止白色污染。
（六）规范户外广告设置，提升城市对外形象。按照规范、美观、突出特色的要求，对村庄沿街橱窗广告、门店招牌及其他不规范的户外广告进行整治。在京沪铁路、京福高速公路和104国道两侧重点部位设置大型公益广告。
四、整治步骤
按照“远近结合、分步实施、重点突破、示范引导”的原则，使村庄环境综合整治取得实效，让广大群众切实感受到整治成果。
（一）试点先行。对30个村庄环境综合整治试点村，从现在起组织实施，2008年年底完成各项整治任务并全面达标。
（二）重点推进。在抓好重点整治示范村的同时，对高速公路、铁路、国道、省道两侧500米可视范围内的所有村庄进行重点整治，2009年上半年完成整治任务并基本达标。
（三）全面整治。按照“改造城中村、建设中心村、整合弱小村、治理空心村、培植特色村”的工作思路，有计划有步骤地对其他村庄分类、分批进行整治，2010年底全面完成整治任务并达标。
五、工作措施
（一）强化领导，明确责任，大力推进整治工作。各级各部门要进一步提高认识，增强整治工作的责任感和紧迫感，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，深刻领会省市村庄整治会议精神，积极开展村庄环境综合整治工作。市里将成立村庄整治领导小组，切实加强对整治工作的组织领导。各镇也要成立相应领导机构，并根据责任分工分别制定具体的实施方案，按市里统一部署和要求，对整治任务进行量化和分解，明确整治任务目标，层层分解、级级落实，集中人力、物力、财力，加快推进整治工作。
（二）分类整治，典型引路。对经济基础条件较好的村庄进行高标准的整治和建设，大力推广应用沼气等新型能源及新型建材。对经济条件较弱的村进行重点帮扶，显著改善村居环境和农民生活水平。对于其他的普通村庄，重点加强对生活垃圾的集中收集和处理、村内“三堆两垛”及各类建筑垃圾的清理、村内违章违法建筑的查处和整顿以及沿路村庄占道经营行为的治理等方面的工作，使整治工作卓有成效，要采取一定的激励机制，鼓励其参与文明生态村创建，采取梯次推进的方式逐年进行整治，力争用2—3年的时间，达到文明生态村的标准。
（三）抓好责任落实。市政府加强对村庄环境整治工作的总体指导、督促、协调、检查、考核和验收。各镇政府作为整治工作的责任实施单位，要切实抓好各项整治工作的落实，明确牵头单位和责任人，制定出切实可行的实施方案，明确专人负责，认真组织实施。各部门要切实负起责任，密切配合，形成合力。
（四）多渠道筹集资金。村庄环境综合整治要走政府投入、多方参与、各界捐助的路子，多渠道筹集资金，保障整治工作的顺利开展。各镇要列支专项资金对确定的整治示范村给予扶持。
（五）加强舆论宣传，强化监督考核。要把村庄环境综合整治工作与文明生态村创建、经济薄弱村帮扶等活动结合起来，结合创建活动的总体安排，充分利用电视、报纸等媒体，深入现场、深入基层，大力宣传综合整治的目的、意义、内容和要求，充分调动社会各界积极参与村庄环境综合整治的积极性和主动性，形成全市齐抓共管、人人关心、全民参与的良好氛围。市政府加强对村庄环境整治情况的调度和督察，及时通报各镇整治工作进度，年底还将组织有关部门制定考核细则，对整治工作进行考核评比。市里将对年度考核成绩优异的予以奖励，对工作不得力、效果不明显的进行通报批评。
