村集体土地管理办法范文1
随着城区范围的不断拓展，城郊结合部的房屋租赁、买卖、产权纠纷日益增多，大多是私下隐形签约交易或亲属作证交易，有的买受人甚至在不了解房屋产权情况和办证要求下便糊涂交易，避开政府与产权登记部门，不仅存在税收问题，而且留下很多隐患，致使房屋产权主体模糊，此类隐形交易便成为日后买卖双方产生纠纷的潜在因素。此外，在征用过程中，涉及到集体土地上农民房屋的拆迁，需要对此进行补偿，而如何对集体土地上农民房屋进行确权是补偿的关键问题。物权法以及现行的征地补偿安置政策要求，拆迁安置补偿要以农村集体土地所有权证和房地产权证为依据。农村土地房屋权利人的产权意识日益增强，如果能尽早对农村集体土地上的房屋进行确权、发证，就可确定产权归属，建立全面精确的农村房屋权籍信息系统，以便于从建房管理的源头上实现“一体化”管理的机制，大大降低城市化建设过程中的管理成本。
2农村集体土地房屋登记发证应遵循的原则
2.1依法登记原则严格按照相关法律、法规规定的房屋登记种类、程序、要件、范围等，办理集体土地房屋登记。《房屋登记办法》第83条规定了集体土地房屋初始登记必须提交的6项材料，尤其是土地使用权证明材料要按照《土地登记办法》第3条的规定执行，符合规划的证明材料要按照《城乡规划法》第41条的规定执行，以上2项材料是集体土地房屋登记的核心材料。住房和城乡建设部在《关于贯彻实施<房屋登记办法>的通知》中明确规定，“集体土地上房屋所有权的取得、行使和转让，应当遵守国家法律和有关规定”［3］。因此，房屋登记部门要严格按照相关法律、法规的规定要件、规定程序，依法进行登记。现阶段集体土地房屋登记由申请人先向房屋登记机构提出书面申请，提交申请登记材料，登记房屋权属，不得强迫村民申请房屋登记。对自愿办理房屋产权证的，决不向农户收取房产登记费和房屋测量费，只收取权证证书费，切实减轻农民负担。
2.2权利主体一致原则房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在，房屋可以作为私有财产归个人所有，而土地为国家和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此，在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，即集体土地房屋登记申请人和房屋占用范围内的集体建设用地或宅基地使用权权利主体必须一致，即“先地后房”，申请人要凭宅基地使用权证办理房屋登记，同时要权属清楚且符合城乡建设规划。
2.3属地统一登记原则集体土地房屋由房屋所在地市、县人民政府依法设立的房屋登记机关进行登记，一个市县不得同时设立若干个登记机关，房屋登记机关应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。房屋登记簿是房屋权利归属和内容的依据，由房屋登记机关管理；乡镇政府、各类开发区不能成为登记机关，不得从事集体土地房屋登记工作；房屋登记是对民事权利的确认，登记标准必须统一执行国家相关法律法规规章规定；房屋权属证书必须使用住房和城乡建设部统一印制的证书。
2.4协调配合原则农村房屋登记发证工作牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，市政府应成立市农村房屋登记工作协调小组，负责制定政策，做好指导、督促和服务工作。建设、国土、公安、财税、民政、司法、城管执法等部门按各自职责互相配合，信息共享，统筹宣传发动、人员调配、业务培训、时间安排等各环节任务，协调各乡镇（街道办事处）登记工作。
2.5尊重历史，方便群众原则集体土地房屋登记历史较短，原登记制度较为混乱，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，土地所有者各不相同，集体土地房屋交易限制条件严格、建设地分散。因此，应当实事求是地对待集体土地房屋登记，实行登记标准统一与区别要件形式内容相结合，房屋统一登记工作与村镇建设规划管理工作相结合。实现集体土地房屋和国有土地房屋统一平台、分类登记。对于原已登记的集体土地房屋，应换发全国统一的房屋权属证书。原发证部门应将集体土地房屋登记档案移交当地房屋登记机关。对于房屋档案完整、符合当时登记条件的集体土地房屋，房屋登记机关应将自然状况和权利状况记入房屋登记簿，换发房屋权属证书。对于原房屋档案不完整，无法记入登记簿或记入登记簿事项不全的，房屋登记机构应当按照当时的登记要件规定，要求房屋权利人在换发房屋权属证书时补全材料。
3农村集体土地房屋登记发证中存在的问题与困境
3.1村民对参与房屋登记发证的积极性不足目前，集体土地和农村房屋的流转只限于集体成员内部及继承、分家析产、赠与等情况，而集体外部正常的房屋买卖则依照法律规定予以了限制，因此，土地房产交易的法律限制制约了农村房屋价值的变现，房屋价值无法体现，直接导致了农民办证积极性不高。我国农村历来都有“重地轻房”的观念，认为只要土地经过有关部门审批即可，认为房屋权属证书在生产生活中无法发挥作用，不能体现它的使用价值。
3.2登记机构不完善，房屋管理处于无序状态房屋登记相关法律法规已经日趋完善并渐成体系，但由于围绕房屋登记相关的职能资源并没有经过充分整合形成合力，尤其是中小城市，国土、建设、房管一般均为独立机构，分设而治，各部门之间在行政资源共享、职能衔接上的矛盾尤为突出。长期以来，我国对农村房屋的产权管理没有一个明确的监管机构和有效的管理机制，发证机关较多，城市规划管理、工程建设管理和村镇建设规划、建设管理规定不完全相同，因此，农村房屋产权管理严重滞后和不到位，历史欠账太多。房屋登记机构在已开展的登记工作中，所登记的房产仅凭乡镇土地管理所、规划管理所出具的加盖有2个管理所印鉴的证明来代替宅基地使用证和建筑工程规划许可证所占比例居多，乡镇土地、规划管理部门出具的证明显然不具有法律效力。登记证明材料普遍存在缺失，不够规范。虽然国家建设部有关文件多次强调一个市、县只能由一个房屋管理部门颁发房屋权属证书，但其他部门或企业颁发非全国统一权属证书现象仍有发生。
3.3房屋申请人身份的确定尚不明确根据《房屋登记办法》第8条：“办理房屋登记，应当遵循房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”；第83条“申请农村村民住房所有权初始登记的，还应当提交申请人属于房屋所在地农村集体经济组织成员的证明”；第87条“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理”。农村集体土地范围内的房屋申请初始登记或转移登记时，都需要登记部门认定申请人是否属于该农村集体经济组织的成员。如何确定农村集体经济组织成员的资格，我国目前尚没有明确的法律规定。一些人认为申请人只有是房屋所在地农村集体经济组织成员的才能办理集体土地范围内房屋的所有权初始、转移登记［4］。实践中会遇到许多不一致的情况，如一些村民因撤组转产并入乡镇街道居委会，从而户口性质由农业户口变为城镇非农户口；原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；析产分割房屋的，取得所有权的人员可能是城镇非农业户口等，还需房屋登记机构工作人员进行审核。
3.4集体土地房屋抵押登记处境尴尬近年来，宅基地上的房产在信用社办理抵押贷款的业务量呈逐年增长态势，众多农民利用住房作为抵押贷款发展农村经济，住房抵押贷款已成为农民最便捷、最实用的融资方式，深受农民的欢迎，对于促进农村经济发展正日益发挥着积极的作用，但集体土地房屋抵押登记却面临着“合情、合理、不合法”的尴尬局面［5］。《物权》、《担保法》及《房屋登记办法》均明文规定，宅基地使用权不得抵押，因此在宅基地上建造的村民住房也不能抵押，所以农村村民的住房及宅基地不能设定抵押权；集体土地上的房屋，只有乡（镇）、村企业的厂房等建筑物可以设定抵押。因此，集体土地范围内村民住房抵押权登记无法律依据。《物权法》第21条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任”，一些地方暂缓办理集体土地范围内村民房屋抵押权登记。停止集体土地范围内农村房屋的抵押权登记，而又没有可替代的有效的融资途径，无疑将导致农民主要融资渠道的阻塞，农民住房价值将大幅度下跌，不可避免地导致农村发展停滞，极大阻碍农村经济的持续发展，可能引起矛盾进一步激化，并有可能造成农民集体上访；此外，还将造成登记主管部门登记费收入的大幅度减少，弱化其职能，使登记机关的正常运转面临困难。
4对策与建议
由于《房屋登记办法》与原先实行的《城市房屋权属登记管理办法》对比存在明显变化，尤其是对农村集体土地范围内的房屋登记的限制，将对经济、社会等领域的发展产生重大影响［6］。从全国范围来看，相比于国有土地房屋登记工作，集体土地房屋登记多年来一直是比较突出的薄弱环节，鉴于目前集体土地房屋登记发证工作的复杂性和特殊性，开展集体土地房屋登记，应当积极稳妥有序的推进。
4.1加强舆论宣传，营造集体土地房屋登记工作的良好氛围集体土地房屋登记工作政策性强，与广大农民群众切身利益息息相关。在集体土地房屋登记中，应该做到既尊重农民的意愿、又引导农民积极参与。加强集体土地房屋登记政策的宣传，结合农村特点，采取农民喜闻乐见的形式，发放各种宣传资料，如房地产管理法、房屋登记办法以及各种办证须知等，达到家喻户晓。进一步宣传开展集体土地房屋登记的重要意义，提高广大农民对集体土地房屋登记的认知和接受程度，促进登记发证工作尽快开展。
4.2完善登记机关的组织结构，制定科学合理的业务规范鉴于房屋产权产籍管理是一项业务性强、涉及面广，而又十分繁杂的管理工作，当务之急应明确房地产行政管理部门为农村集体土地上的登记发证机关，认真梳理房屋登记流程，在各镇设立房管所，并建立分工负责的工作机制，执行统一的作业指导文件，以此改变目前农村房屋产权混乱、无人管理的局面。鉴于农村集体土地登记发证工作包括集体土地所有权、使用权确权登记发证、土地权属纠纷调处与信息管理3个方面，在各项条件具备下，还需建立农村房产管理信息系统，实现房屋地理信息与权属登记信息相结合，即图文合一，进行立体化管理，并与城区房产图文信息管理系统合并，真正实现房产管理城乡一体化。
4.3开展乡镇房屋的普查登记工作，规范农村房产管理以行政村为单位逐户进行调查摸底和受理房屋产权登记工作，做到以点带面，全面铺开，联合土地、规划部门多方联动突破登记要件不齐全障碍，通过普查登记，加强农村集体土地房屋的管理基础，建立起较为详尽完整的产权产籍资料，并对农村房屋分类建档，将农村集体土地房屋有序地管理起来，根据《房屋登记办法》，统一申请登记需提交的要件资料，明确办事程序。对符合登记办证的房屋，根据农民生产生活习惯，尽量简化办事程序，有条件的上门服务，即登记、即发证。
4.4完善房屋登记相关法律法规十七届三中全会明确指出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开、规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下，与国有土地享有平等权益。要加快完善与农村土地流转相关的法律法规和配套政策、规范，推进农村土地管理制度改革”。根据上述精神，建设和发展农村土地市场，必须加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，出台专门的司法解释，使集体土地的流转完全合法。农村房屋实现其应有权能是大势所趋，目前更需要国家制定一些优惠性政策来保证农民融资［7］。同时，深化农村土地和房屋产权制度改革，积极探索统一的农村产权交易平台，逐步建立和完善相应的管理体制、运行机制及监督机制，尽管农村房屋买卖还不能完全放开，但是有限制的抵押却是必要的，在立法中逐步加入农村房屋抵押的理念，制定相应的抵押登记制度，达到法律、法规的一致性。
5结语
村集体土地管理办法范文2
一、全县农村土地承包和经营权流转合同管理工作现状及存在的问题
一九九五年以来，全县认真贯彻执行上级有关政策法规，基本上完成了土地承包合同的顺延，为承包土地的多数农户发放了土地承包经营权证，使农民真正得到了长期而有保障的土地承包经营权。但存在的问题也不少，主要表现在：
1、“二轮”家庭承包土地合同没有全部落实到位，“四到户”率较低。据统计，全县至今仍有30%以上的承包土地的农户没有与村集体经济组织或村委会续签“二轮”家庭承包合同。
2、已签订的合同存在不规范、不完善等问题。首先是地块的“四至”定位不准确。其次是文本不规范。部分乡（镇）、村把家庭承包土地合同、“四荒”发包合同和经营权流转合同混为一体，自制自用不规范合同书文本。三是部分乡（镇）村“四荒”土地、机动地等集体土地的发包程序不规范，不符合《承包法》和《承包法办法》的规定，个别还存在“一地多主”现象。四是土地经营权擅自流转现象较为普遍，程序不合法。致使有些土地流转合同改变了主体和农业使用用途。
3、乡（镇）农经管理员流失严重。截至去年十一月份底仅有北周庄、马营、下喇叭三个乡（镇）有专职农经管理员，且在岗从事农经管理工作。其余因人事变动及其他因素不再从事专项工作，导致乡镇农村土地承包合同的鉴证和纠纷处理等管理工作缺乏熟悉业务的专职人员把关，处于混乱状况。
4、全县的农村土地承包合同纠纷仲裁委员会没有配齐配全，重大合同纠纷无法仲裁，因合同纠纷引起的上访、问题无法解决。
上述问题的存在和发生，成为干群关系紧张，引发纠纷矛盾，农村上访、案件屡见不鲜的重要根源，必须采取切实措施予以解决。
二、进一步完善规范农村土地承包合同管理工作
1、完善农村家庭“二轮”土地承包合同。完善“二轮”土地承包合同指的是农村家庭承包土地的地块、面积、合同书、承包经营权证书四到户。在完善过程中缺什么补什么。补办手续原则上需农户持“一轮”承包合同证件或村委会议记录和土地原始台帐复印件、公示方案及结果，经乡（镇）经管站鉴证，乡（镇）长签字批准后，以乡（镇）上报县农业主管部门办理。
2、规范集体耕地的承包合同。集体耕地承包合同指的是：集体机动地、集体新开发的并经国土部门确认为耕地的土地承包合同。这些合同要按照《承包法办法》第十三条、第四条、第十五条的规定加以完善规范，在此基础上，参照完善“二轮”家庭承包合同的手续办理。
3、完善集体“四荒”土地的承包合同。集体“四荒”土地的承包合同指的是集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等集体土地的承包合同，这些合同要按照《承包法》第三章的有关规定，缺什么，补什么。在完善规范经乡（镇）鉴证批准后，持相关手续到县农业主管部门办理证件。
4、规范农村家庭土地承包经营权流转合同。农村土地承包经营权流转合同是指原承包方因故以互换、转让、转包、出租、代耕等方法转包他人的合同。农村土地承包经营权流转是鼓励土地向种田能手、种粮大户集中，发展适度规模经营，鼓励非农企业向农业投资，推动农业产业化发展的重要措施。只要符合国家政策法规和呈报手续，县农业主管部门即可办理。
5、规范集体耕地、集体“四荒”土地的流转合同。规范集体耕地、“四荒”地流转合同主要是对土地类别、权属、面积和流转程序、进行核实认定，只要符合政策法规要求、符合统一规划要求和呈报手续，经农业主管部门核实后，即可颁发证书。
6、农村土地承包经营权证的统一印鉴。根据工作需要，将农用土地承包发证和管理工作，由国土局移交农业局承办。移交后国土局负责出具土地类别证明。启用“山阴县人民政府农用地登记专用章”作为全县农村土地承包经营权证的统一印鉴。由县农业行政主管部门管理使用，印鉴只限用于本县区域内农业用地登记。
7、完善配齐、配全山阴县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会。农村土地承包合同纠纷委员会是有效消化、解决大量合同纠纷引起的和民事案件的机构。要尽快配齐配全。根据工作需要，由农业局牵头，抽调法院、监察局、国土资源局等单位有关人员组成新一届农村土地承包合同纠纷仲裁委员会。
三、进一步完善和规范农村土地承包管理工作的措施和办理程序
（一）根据《承包法》和《承包法办法》规定，全县统一使用农业部制定的合同样本。合同样本由农业局统一印制发放，工本费由用户负担，工作经费列入县财政预算。在这次完善和规范以及今后农村土地承包合同书的使用上，不论哪种形式的土地承包合同书，其主本合同书一律到农业局申领。如遇主本合同内容条文表述不清的复杂合同，乡（镇）村可自行印制与主本合同配套的补充合同文本作为附件上报。
（二）农村土地承包合同及承包经营权证的办理程序
1、家庭土地承包合同的补办及流转
①家庭土地承包合同的补办
由乡（镇）农经管理员到农业局申领合同书及备案表交村集体经济组织或村委会填报审批国土资源局出具土地类别证明乡(镇)经管站鉴证、乡（镇）长签字审批报农业局农业局确定地块坐标并登记备案办理农村土地承包经营证。
②家庭土地承包合同转让和互换的流转合同
由乡（镇）农经管理员到农业局申领合同及备案表交村集体经济组织或村委会,村集体根据流转双方书面申请填报审批国土资源局出具土地类别证明乡（镇）经管站签证、乡（镇）长签字审批报农业局农业局核定地块坐标并备案，收回作废旧证登记办理新证。
③家庭土地承包合同属于转包、出租、代耕等不需要变更承包经营权证的流转合同
乡（镇）农经管理员到农业局申领合同书及备案表村集体经济组织或村委会根据流转双方的书面申请填报备案乡（镇）长签字、乡（镇）经管站存档。
2、非家庭承包合同的补办及流转
①非家庭承包合同的补办
乡（镇）农经管理员持乡（镇）长审核签字的三分之二村民或村民代表大会表决结果记录及公示方案结果复印件到农业局申领合同书及备案表村集体经济组织或村委会根据承包方项目申请书和可研报告审批填报国土资源局出具土地类别证明持上述手续到乡（镇）经管站鉴证、乡（镇）长签字审批报农业局农业局依据上述手续确定地块坐标并登记备案，办理农村土地承包经营权证书。
②50亩以下非家庭承包合同的流转
乡（镇）农经管理员到农业局申领合同书及备案表村集体经济组织或村委会根据双方的书面申请和项目申请、可研报告审批填报国土资源局出具土地类别证明持上述手续到乡（镇）经管站鉴证乡（镇）长签字审批报农业局农业局依据上述手续核定地块坐标并备案登记办理农村土地承包经营权证。
③50亩以上非家庭承包合同流转
乡（镇）农经管理员到农业局申领合同书及备案表村集体经济组织或村委会根据双方的书面申请和项目申请、可研报告、三分之二村民或村民代表会议通过并公示国土资源局出具土地类别证明持上述手续到乡（镇）经管站鉴证、乡（镇）长签字审批报农业局农业局依据上述手续核定地块坐标并备案登记办理农村地承包经营权证。
四、进一步完善和规范农村土地承包合同管理的组织领导
为将这次完善规范承包合同管理工作抓细、抓实、抓好，经研究，决定成立全县完善和规范农村土地承包合同管理工作领导组。
领导组下设办公室，办公室设在县农业局，办公室主任由杨时功兼任，副主任由张沛同志兼任。
各乡（镇）也要成立相应的由乡（镇）长任组长，分管副职、经管站长任副组长的组织领导机构，统一领导部署实施全乡（镇）完善和规范农村土地承包合同管理工作。
五、进一步完善和规范农村土地承包合同管理工作的要求
1、加强领导，落实责任。完善和规范农村土地承包合同管理是一项政策性强，涉及面广，十分复杂的工作，事关农村改革、发展、稳定的大局，各乡（镇）各部门必须高度重视，充分认识此项工作的重要性、必要性，要建立相应领导小组，落实责任，集中时间、精力，切实抓实抓好。乡（镇）主要领导要亲自抓，对工作中遇到的问题要及时研究，做出处理。
村集体土地管理办法范文3
切实加强对〔〕71号文件贯彻落实情况的检查，为认真贯彻落实《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》〔〕71号）依照国家、省、市有关文件规定。结合我区实际，制定本实施方案。
一、指导思想
以督促落实〔〕71号文件为目的依据土地管理法律法规和相关政策规定，以全面落实科学发展观和党中央、国务院关于严格土地管理、加强土地调控、规范用地秩序的一系列重要指示和重大决策为指导。摸清新农村建设中集体土地使用与管理情况，重点查处和纠正圈占农民集体土地、损害农民利益的土地违规违法行为，完善政策，健全制度，规范新农村建设中集体建设用地管理秩序，促进我区经济社会又好又快发展。
二、检查范围和主要内容
对〔〕71号文件下发前发生的未经处置的非法占用和使用农民集体土地的行为，检查范围：年12月30日〔〕71号文件印发以来新农村建设中集体建设用地使用与管理情况。不以上述时间为限，均纳入本次检查范围。
针对当前新农村建设中出现的新情况新问题，主要内容：围绕全面贯彻落实〔〕71号文件。重点摸清以下四个方面情况。
违反土地利用总体规划，一是新农村建设中借迁村并点、村庄整治、农民新村（农民公寓）建设、小城镇建设、城中村改造等名义。扩大建设用地规模的情况；以及违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，擅自扩大农民集体所有土地使用范围的情况。
违反土地利用总体规划，二是借农业园区建设、规模经营等农业开发名义占用农民集体土地后。擅自改变农用地用途进行非农建设的情况。
规避农用地转用和土地征收审批，三是违反土地利用总体规划和土地利用年度计划。通过出租(承租)承包等方式非法使用农民集体土地进行非农建设的情况。
涉及农村集体土地使用与管理方面的内容，四是区有无与〔〕71号文政策规定和精神不一致的规范性文件。对各镇办出台的有关新农村建设、城中村改造、农村宅基地管理、小城镇建设、村庄整治和农业园区、旅游观光（休闲）农业建设等方面的规范性文件。对照〔〕71号文件进行全面检查清理。凡存在内容和规定与〔〕71号文件不一致的依照“谁谁纠正”原则，予以纠正。
三、工作方法与步骤
采取自查自纠与督导检查相结合的方法，检查以镇办为单位组织实施。检查工作分为四个阶段。
（一）动员部署阶段和自查自纠阶段（11月11日前）
确保抽调人员到位，11月7日做好动员部署。11月8日至11月11日中午12点前，各镇办将检查表格经领导签字并加盖印章后，上报区检查工作联席办公会议办公室。11月11日下午联合调查组汇总相关数据，11月12日上午提交相关领导审核，经批准后上报市联合调查组。
任务重，由于此次清查时间紧。政策性强，必需引起各单位的高度重视，明确工作任务和工作重点，确保抽调人员清查设备及相关资料到位的情况下，通过会议文件等形式进行动员和部署。
全面摸清辖区内农村集体建设用地使用情况。对检查中发现的问题和群众举报的问题逐一登记造册，依照本实施方案。逐宗调查核实，全面查清问题后统一登记填表。对查出的问题，要依照土地管理法律法规和〔〕71号文件的规定，准确掌握政策界限，严格依法依纪进行处置，该纠正的要立即纠正，该立案查处的要立案查处，该曝光的要公开曝光。
深入群众，检查要深入基层。广泛听取各方面意见，注重实地检查，掌握实情。要重点抓好重大案件直查、督办工作，确保处置到位。对〔〕71号文件下发以来违法圈占集体土地数量大、非法占用农用地特别是基本农田情节严重、群众反映强烈的大案要案，检查期间边查边犯、顶风作案的区政府将实行直接查处或跟踪督办。直查、督办案件处置结果要及时予以通报，报区联席办公会议办公室。
（二）督促检查阶段（11月12日至11月24日）
做好我区检查情况的抽检工作。11月12日前上报自查、检查工作演讲和《农村集体建设用地检查情况统计（汇总）表》11月12日前，区联席办公会议办公室要根据市联席办公会议办公室的要求。配合做好市联合检查组的检查工作，12月5日前做好迎接国家、省联合检查组检查的准备工作。
（三）总结整改阶段（11月24日至12月9日）
认真分析问题发生的原因，摸清情况、查清问题、依法处置的基础上。制定整改措施，完善制度。要抓好整改措施的落实，特别是要抓好重点地区的整改工作。凡属于履行职责不到位、政策制度不落实等应在近期解决和纠正的问题，必需限期解决；属于政策制度缺失、措施不完善等政策性的问题，要在调查研究的基础上，明确研究解决的措施和期限。对整改不落实，重大问题处置和大要案查处不彻底的要予以通报批评，限期整改。对纠正和查处土地违规违法行为不力的要按照《违反土地管理规定行为奖励方法》规定，严格责任追究；对违法违规问题多发高发的地区，要严格进行问责。对重大典型案件，要从重从快重点查处，公开曝光。
12月9日前将我区的检查演讲上报市联合调查组。根据市联合调查组的要求。
四、有关要求
（一）提高认识。从维护农村稳定、推动经济社会发展的高度，认真细致、扎实有效地做好有关工作，确保各项要求落实到位。为加强对本次检查工作的组织领导，区政府设立惠济区检查〔〕71号文件贯彻落实情况联席办公会议，并下设办公室，具体负责检查工作的组织协调，确保检查工作顺利进行。同时，各镇办要建立阶段工作演讲、重大问题通报、典型案件督办、违法案件处置结果备案等各项制度。
（二）明确分工。政策性、社会敏感性较强。各有关部门要在区检查工作联席办公会议的统一领导下，既要按职能明确分工，又要加强协作、密切配合，形成推动工作的整体合力。
违反土地利用总体规划，对新农村建设中借迁村并点、村庄整治、农民新村（农民公寓）建设、小城镇建设、城中村改造等名义。扩大建设用地规模的情况的调查，以建设、规划部门为主，其他部门配合。
违反土地利用总体规划，对借农业园区建设、规模经营等农业开发名义占用农民集体土地。擅自改变农用地建设情况的调查，以农业部门为主，其他部门配合。
村集体土地管理办法范文4
针对这一现象，国土资源部1999年开始，陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行农村集体建设用地流转试点。由于各地的经济发展水平及区位的不同，各个试点在集体建设用地管理制度改革及市场建设方面亦有所不同。本文重点分析了无锡市在这方面的探索，并与常州市的实践作了对比，试图找出经济发达地区农村集体建设用地管理制度改革的方向，为其他地区的改革探索提供一定的参考。
市场发育情况
自2007年1月《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》实施以来，无锡市集体建设用地流转面积13.19万亩，涉及金额13.57亿元，其中一级市场出让、租赁土地4863宗，土地面积6.2万亩；二级市场转让土地26759宗，土地面积2.73万亩，转让金额3.98亿元；实现银行抵押1462宗，土地面积3.64万亩，抵押金额6.40亿元。引人注目的是，无锡市以挂牌方式公开出让了7亲集体建设用地，开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。
无锡市集体建设用地市场呈现出以下特点：第一，集体建设用地流转方式仍以出租、转让、抵押为主；第二，虽然集体建设用地流转数量呈上升趋势，但在整个土地市场中的比例仍然很小；第三，集体建设用地市场渐趋规范化和准合法化。
与无锡相比，常州市集体建设用地流转的规模和范围比较小，并且没有对相关数据进行统计。现以笔者调研的武进区湖塘镇为例，管中窥豹。武进区湖塘镇是常州市经济较为发达的区域之一。当地的集体建设用地流转也有较长的历史，上世纪80年代末、90年代初，随着乡镇企业的发展，集体建设用地的流转频繁起来，当时的管理程序较为简单。90年代后期，在外资企业进入，乡镇企业改制、“退二进三”等因素作用下，越来越多的企业开始办理“集转国”，通过征收转为国有土地。作为工业企业用地的集体建设用地规模相对减少。
目前，湖塘镇建设用地(包括国有和集体建设用地)总量约16000余亩。在镇辖范围内工业企业集中所在的三个园区中，只有城西园区主要是集体土地，总规模约500多亩。但在保持集体所有性质不变的前提下，农转用的集体建设用地还是保持了一定的规模，从2001年到现在，由农地转用的新增集体建设用地共计1500余亩。集体原有的存量建设用地中，可用于工业企业利用的总体规模很小，绝大部分仍然是宅基地，新发生使用权流转的主要还是农转用的土地。
政府管理措施
在2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》启发下，无锡市加快了集体建设用地使用制度改革的步伐，主要体现在以下三个方面：
第一，制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，推进和规范集体建设用地使用权健康有序流转。《办法》在以下三个方面取得突破：
首先，明确了集体建设用地使用权流转方式。土地所有者可以将土地使用权出让、出租给单位或个人使用；单位或个人以出让、出租方式取得的集体建设用地使用权，可以按规定以转让、转租、抵押等再次进行流转。
其次，明确了集体建设用地使用权流转的用途。允许集体建设用地流转后从事经营性项目建设，但是明确规定不得用于商品住宅建设开发。
再次，明确了集体建设用地流转收益分配办法。规定对于集体土地所有者出让、出租集体建设用地所产生的土地收益，主要归该集体经济组织；由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益，政府可以参与分成，但分成比例不得超过土地收益的10％；集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。
第二，建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法，推动集体建设用地流转规范运作。充分利用国有土地市场已有的工作机制及信息渠道，从受理审核到流转地块的公告、公示到招、拍、挂出让再到签约及规费收缴，真正实现了“两种产权，―个市场”的操作模式。
第三，制定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，为集体建设用地使用者拓展了资金筹措渠道。从实际出发，结合有关法律、法规的规定，由市人民银行与市国土资源局联合拟定了《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，对集体建设用地使用权的抵押作了明确规定，同意农村集体建设用地流转后可以用于抵押担保，为集体土地的使用者构建了完善的资金保障平台，为集体经济发展拓宽了资金渠道，体现了公正、公平的原则。
与无锡市相比，常州市集体建设用地使用权改革步伐相对较慢，《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中，集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。通常情况下，对集体建设用地使用权的流转，存量土地只要村(镇)所有者同意，就可以办理相关变更登记；新增农转用土地则需要通过土地利用规划审批和承包户的同意，再经村民大会或村民代表大会2／3以上多数同意并取得建设用地批准书后，才能以此为据最终办理集体建设用地使用权证书。集体建设用地的流转原则上限制在本集体经济组织内部，但事实上2000年以后，本行政范围内的用地单位都可以跨村(镇)范围使用集体建设用地并取得集体建设用地使用权证。尽管使用范围超出了《土地管理法》的规定，但前提是所有权不变。与国有土地一次性取得规定年期以内的土地使用权不同，集体建设用地使用权证书上没有年期限制，但事实上按照企业与集体所有者之间签订的用地合同，大多数企业用地的取得更类似于按年进行的租赁，一次性付清相关费用取得若干年使用权的情况比较少见。
在集体建设用地使用过程中，政府收取的相关税费主要是城镇土地使用税；涉及农转用的，参照土地征收收取耕地占用税、新增建设用地使用费、农业重点开发基金和开垦费等。集体所有者向用地者收取的主要是年租金，以前也称有偿使用费。
集体建设用地使用权的抵押融资这项业务，只限于农村信用社办理。法律上的限制是一个因素，但更主要的是办理这项业务需要熟悉农村基本情况，交易成本比较高，而且一旦出现清偿问题，处置往往比较困难。具体说来，在信用社办理这项业务过程中，土地的使用权价值通常由中介机构评估，所用的评估方法大多是成本逼近法，评估价值扣除其他已有债务后构成可抵押价值。在抵押清偿时需要征询所有者(通常为村委会)的意见，由信用社、村委、原用地单位和新用地单位共同协商清偿方案。
集体土地流转过程中形成的村级收入，正常情况下主要用于集体内部的公益事业建设、村民社会保障的办理、村民分红以及村级集体经济的发展积累等。但缺乏明确的村级收入管理办法。
两地实践的比较分析
通过对无锡和常州两市集体建设用地市场发育现状及政府管理措施的对比分析，可以发现：虽然两地同属苏南
经济发达地区，在制度环境和市场需求方面有着某些相似性，但在改革力度和具体措施方面还存在一些差异。
1 共同点
第一，法律限制成为集体建设用地管理制度改革的最大障碍。1998年《土地管理法》建立了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足；农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这就限制了集体建设用地使用权流转。尽管广州、南京、无锡等地制定了《集体建设用地使用权流转管理办法》，但由于地方规章、政策和法规与国家法律冲突。无法从根本上保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利。在目前的法律框架下，政府和用地单位推动集体建设用地流转的意愿并不十分强烈。对地方政府来说，当引进投资较大的项目时，零星的、规模较小集体建设用地无法满足项目要求，地方政府更倾向于通过征地方式取得大片土地，因为这样可以节省时间和交易成本；对用地单位来说，即使在集体建设用地价格相对较低的情况下，用地单位也是倾向于使用具有法律保障的、可抵押融资的国有土地。
第二，在集体建设用地流转过程中，土地的集体所有制并没有改变；在各种集体建设用地流转形式中，仍然以二级市场的租赁为主。
2 不同点
第一，在改革力度上，无锡市不仅制定了《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》和《无锡市土地使用权抵押管理实施意见》，建立了集体建设用地流转工作平台和集体建设用地流转工作操作办法，而且以挂牌方式公开出让了7宗集体建设用地，开创了集体建设用地直接进入土地一级市场的先河。而常州市《集体建设用地使用权流转管理办法》正在研究制定当中，集体建设用地直接进入一级市场的情形还没有出现。
第二，在流转形式、主体、范围以及收益分配上，无锡和常州的做法均有些差异。特别是在收益分配上，无锡明确规定了“流转收益主要归该集体经济组织。由于环境改善或土地改变用途所产生的土地增值收益，政府可以参与分成，但分成比例不得超过土地收益的10％。集体土地的转让、转租收益全部归原土地使用者。”常州市则缺乏明确的村级收入管理办法。
政策启示
第一，非农产业的发展是发展农村经济、改变农村面貌、让集体经济发展壮大最有力的着眼点。以集体建设用地的盘活为起点，通过土地要素的市场化配置，优化土地、资本、劳动、管理等多种要素的有效配置，不仅为农村非农经济的发展创造了机遇，也给传统农业向现代、高效、高附加值农业的转变提供了可能。
第二，好的制度能够降低交易的不确定性和机会成本。无锡市通过制定《集体建设用地使用权流转管理暂行办法》使得集体建设用地流转的机会成本相对较低，而原有的产业积累又为企业发展创造了良好的环境，促进了集体土地市场的发育。
村集体土地管理办法范文5
关键词：土地承包经营权《土地管理法》不动产权利登记
中图分类号：DF521 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2017）01-0126-07
一、经营体制转型《土地管理法》却始终未变的土地承包经营权登记
1978年党的十一届三中全会后，我国经济体制改革首先从农村开始，与农村改革相关的各种法律法规的制定也相继进行。历经36个年头，农村关于集体所有土地的占有、使用、经营等情况，已经发生巨大变化；与农村土地相关法律法规也在适应农村变化情况中适时修改、完善和健全。
（一）中国农村三十余年的变化
我国是传统农业大国，农村土地远远大于城市土地。所谓农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。农村土地包括农村中的建设用地、宅基地以及农用地。所谓农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。①农村土地中直接用于农业生产的农用地，其数量巨大，远远多于其他农村土地，对其规范化管理，具有重要意义。然而，农村土地从取消农地私有、建立农村互助组、合作社直到，实行集体土地公有、统一经营之后，国家对农用地就仅仅规定为生产队、大队、公社三级所有，基本就没有重视其登记管理。
当然，这并不意味着农用地不重要。r用地是农民的命根，农民在土地上耕作、生产，即能获得维持生存所需的物质；农地生产收入是农民的首要的、基本的生活来源，农民依靠耕耘农用地收入解决种种生活之需。土地是农业生产的基本要素，拥有土地，即使没有太多的资金、技术、设备的投入，土地上的产出也能保证基本生存、生活，也能勉强实现农民的就业。农用地也是国家最重要的财富，经营的好坏直接关系到国家粮食安全、金融投资安全、地质安全、生态环境安全乃至社会安全，直接关系到国计民生。我国实行经济体制改革后，与农用地相关的农村土地承包经营权从1986年我国第一部《土地管理法》开始，耕地与林地、草原以及水面等不动产权利就适用不同的法律。本文所称的土地承包经营权，仅指耕地承包经营权， 不包括林地、草原以及水面等不适用土地管理法的不动产权利。的产生、运作、保护，对于农民的生活生存至关重要，对农业发展、农村经济的兴盛衰退，有着不可忽视的重要作用。由农户家庭承包的直接用于农业生产的农用地以及由此产生的农地承包经营的权利，应当说，是我国数量最大、与国计民生最为密切相关的不动产及不动产物权，是最具有重要意义的农用地及其权利，从而也应当是我国农村土地产权基本架构最基本最不可或缺的内容。
与1979年改革开放之前的30年相比，我国农村发生巨大的变化：首先，从经营体制看，1978年以前，基层农村政社合一，实行土地统一经营，生产队直接组织生产、收益、分配的公社大队生产队三级所有的经营体制；在改革开放以后，转变为“农村家庭联产承包责任制”，以后发展为“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。其次，从土地权利及其流转看，集体土地从只有集体经济组织行使土地所有权，在集体土地由家庭承包、分散经营后，逐渐形成土地所有权与使用权分离；从禁止买卖或者以其他形式非法转让土地，转向土地使用权依法可以转让。第三，从土地用途、分类看，发生了从无土地用途管制、无土地利用分类到实行土地用途管制、进行土地分类利用的转变。1986年、1988年《土地管理法》无土地用途管制、分类利用的规定，1998年《土地管理法》增加土地用途管制和分类利用的规定后，2004年《土地管理法》照搬适用。第四，从对集体土地的登记看，集体所有土地从不登记、到所有权登记，再到集体建设用地使用权登记；直至集体土地使用权又分为建设用地使用权、宅基地使用权、集体农用地使用权的登记。第五，从集体土地权利的划分、管理看，集体土地权利从以单独的所有权为中心，逐渐分化至土地使用权、再到建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等划分，国家对土地的管理从弱至强。
（二） 我国宪法对农村经营体制变化的确认
我国农村的种种巨变，与我国经济体制改革带来的变化相存相依，与我国由计划经济转向市场经济的体制改革相依相随。在市场经济条件下，社会经济现象的存在取决于一国的经济基础、经济规律的运行。一国之中，社会不会以法律为基础，相反，法律应当以社会为基础。唐烈英：《商品住房担保贷款制度的法律建构》，载《现代法学》2007年第2期，第82页。与法律的制定一样，法律的修改也应当以社会为基础。一国之土地，一向是国家法律制度设计的重心，陈小君：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5页。一国土地法律的制定、修改，自然应当关注社会实况。1982年颁行的我国第四部《宪法》规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地属于集体所有；同时还规定：禁止任何组织或者个人买卖或者以其他形式非法转让土地；明确确认农村家庭联产承包责任制是集体所有制经济。1983年，党中央确认联产承包责任制优点，在《当前农村经济政策的若干问题》中指出：“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。”
农村家庭联产承包责任制的重要内容之一是分田到户。“分田”实行的是均田制，按其集体经济组织成员（以下简称集体农民）的资格，人人有份。每一农户、农民在不同时期对农地的占有、使用、利用、需求不尽相同。有经营农地技艺又愿意耕耘的与不愿意务农的人，有着相同的农地数量却对农地有着不同的需求，由此，土地使用权的流转成为客观需要。1988年，《宪法》以社会发展为基础，适时地增加了土地使用权可以依法转让的规定。
农村家庭联产承包责任制与时期的土地统一经营不同：集体土地所有权与土地使用权分离，集体农民在其承包集体土地经营获得的收入不再统筹分配，集体经济组织的收入也不能完全等同于成员的收入。为此，1999年，《宪法》改原确认的“农村家庭联产承包责任制”为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《宪法》的这一修改，把农村改革产生的变化、农村改革取得的成果以根本大法的形式固定下来。
宪法是一国之根本大法，是母法，任何法律法规的制定、实施，都须以宪法为依据，不得与之抵触，否则，不发生法律效力。根据《宪法》确定的土地公有制和实行国有与集体所有的二元土地制度，我国城市土地属于国家所有，国家所有之外的农村和城市郊区的土地属于集体所有。与二元制公有土地相适应，我国法律有专门调整国有土地的《城市房地产管理法》和主要管理农村集体土地的《土地管理法》。随着农村经营体制改革变化，1982年《宪法》颁行后的一次次修改，与集体土地相关法律法规逐步制定并亦随之修改。如1986年实施的《土地管理法》至2004年就进行了三次修改，形成了以1986年《土地管理法》为基础的1988年、1998年、2004年四部《土地管理法》。但是，在历次修改中，面对农村家庭承包经营体制的转变，《土地管理法》关于农村土地承包经营权登记的规定却没有任何变化！ 不由得使人疑惑：《土地管理法》的修改，是如何以社会为基础的？
二、《土地管理法》以合同方式确认土地承包经营权产生的法律冲突
（一）1986年、1988年《土地管理法》及1989年、1996年《土地登记规则》
农村实行家庭联产承包责任制，集体土地不再由所有权人统一经营，改由家庭承包分散经营，导致集体土地所有权与土地使用权分离。这需要政府代表国家对不同集体经济组织所有的土地进行确权，在确权基础上本集体经济组织将土地在其成员中分配。1986年《土地管理法》第9条对集体土地登记颁证有明确规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。至此，纳入土地管理的，就不仅仅是城市国有土地，还有农村集体土地。这相对于时期对统一经营的集体土地不作任何登记的状况，无疑是大大地前进了一步。但是，政府登记造册、核发土地证书、确认土地权利的，仅有集体土地所有权和国有土地使用权！同样是土地使用权，属于集体所有的，1986年《土地管理法》采取区别对待态度，竟然不登记造册，也不核发集体土地使用权证书。至于土地承包经营权，自然更不在登记造册范围之内！
1986年《土地管理法》是否没有注意到集体农民承包经营本集体经济组织土地的权利，从而没有将其纳入确认、登记、造册范围？答案是否定的。1986年《土地管理法》第12条第2款规定：“承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。”这就不只是注意，还赋予了土地承包经营权人义务！第3款规定，“土地的承包经营权受法律保护”，至于如何保护、权利性质是债权还是物权，该规定却不甚明确；但是，土地承包经营权是承包合同的内容、是不用登记公示的不动产权利、权利人对承包经营土地负有义务，该条款倒是明明白白的反映出来。
与《宪法》增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”1988年《宪法修正案》第2条。内容相适应，修改后的1988年《土地管理法》第2 条亦增加了“集体所有的土地的使用权可以依法转让”的规定。这无疑对盘活农民占有使用承包经营的农地大有益处。然而，农地不是农产品，如何转让？土地是不动产，土地使用权不是有形物，不能以占有作为其公示方式。土地使用权转让过程中，受让人如何确定转让人是否享有转让的权利？如何确定自己受让后的权利？在不能确定土地或土地使用权转让、受让具有正当性时，有谁愿意支付受让土地权利的巨额款项？不支付款项，谁又会把自己的土地权利交付对方？可见，集体土地使用权需要而且应当有权威性的确认，才能实施转让，才能保证其转让的畅通和有效。然而，1988年修改的《土地管理法》c1986年《土地管理法》的规定如出一辙，一字未改！对可以依法流转的集体土地使用权、土地承包经营权仍不登记、不颁发土地权利证书！
1989年国土资源局根据《土地管理法》的规定，为建立土地登记制度、维护土地的社会主义公有制、保障土地使用者和土地所有者的合法权益，制定颁行《土地登记规则》，其中规定土地登记是依法对国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权和他项权利的登记；在一定时间内，对辖区全部土地，或者全部农村土地，或者全部城镇土地进行的普遍登记是土地总登记；土地总登记包括全部农村土地，但是，全部农村土地登记的对象是：⑴农村集体土地所有权；⑵农村集体土地建设用地使用权；⑶他项权利。《土地登记规则》第1条，第2条，第6条，第10条第2、3、4款。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权，明显不是土地承包经营权。由有关权利者单独申请登记的“他项权利”，是否包括土地承包经营权？《土地登记规则》第48条指出，“本规则所称的他项权利系指与土地使用权、所有权有关的各项其他权利。”从该注释很难看出“与土地使用权、所有权有关的各项其他权利”是否包括土地承包经营权，但是，从《土地登记规则》全部内容就没有土地承包经营权登记以及1988年《土地管理法》尚无土地用途分类看，“他项权利”就没有包括土地承包经营权。
这就表明，即便包括全部农村土地的土地总登记，也仅仅增加了集体土地建设用地使用权登记，对于农村中数量最大的集体土地承包经营权，仍不在登记之列。这让人很难相信该登记规则如何实现其在第1条开宗明义宣告的“保障土地使用者”的“合法权益”？
（二）1998年、2004年《土地管理法》及2008年《土地登记办法》
之后《宪法》改家庭联产承包责任制为“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。集体经济组织统一经营与集体农民家庭分散经营，这必然涉及集体组织经营的集体土地所有权、部分集体土地使用权与家庭经营集体的农用地使用权的划分以及权利边界的确定。为了与《宪法》修正案相适应，《土地管理法》第二次修改，并颁行了与之配套的《土地管理法实施条例》。
修改后的《土地管理法》增加规定，国家实行土地用途管制；按土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地；就集体农民承包经营农用地的权利，增加了如下内容：土地承包经营期限30年、发包方和承包方订立承包合同约定双方的权利义务、承包经营期限内承包地调整的程序等内容；并对1989年《土地登记规则》增加的农村集体土地建设用地使用权登记加以确认。但对土地承包经营权仍然是不登记，集体农民仍负有“保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务”。
2003年实施的《农村土地承包法》明确规定，对土地承包经营权要确权、登记造册。《农村土地承包法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。就一国法律体系统一性的必然要求而言，以后关于农村土地登记的法律规定就应当包括土地承包经营权登记。然而，2004年修改后的《土地管理法》第11条和第14条关于集体土地登记的内容，竟然与1998年《土地管理法》的规定完全相同、一字未改！进行登记的农村土地权利，仍只有集体土地所有权、集体建设用地使用权；对受法律保护的土地承包经营权，仍然仅由承、发包方双方订立承包合同约定权利义务；承包经营土地的农民仍只负有义务。
如此，四部《土地管理法》实际上只有两个版本：1986年、1988年《土地管理法》是完全同一的01版本，1998年、2004年《土地管理法》是内容、条款别无二致的02版本。
2007年颁布实施的《物权法》对于土地承包经营权确权、登记，作出了与《农村土地承包法》一致的规定。《物权法》关于土地承包经营权的确权登记等内容，在下文中阐释，这里不作赘述。2008年实施的《土地登记办法》，是国土资源部依据《物权法》《土地管理法》等制定、在修改《土地登记规则》的基础上形成的。但是，《土地登记办法》第2条第2款在把宅基地使用权和集体农用地使用权增加纳入集体土地登记范围的同时，却明确规定将土地承包经营权排除在集体农用地使用权之外，不予登记！这就是说，依据《物权法》《土地管理法》制定施行的《土地登记办法》，土地承包经营权不在农村土地登记范围之内。这与《土地管理法》的规定一致，但是，与《物权法》的规定则相悖。
三、修改《土地管理法》土地承包经营权不登记的规定以统一法律规定
（一）《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》关于土地承包经营权登记的规定
《农村土地承包法》于2003年生效实施。集体农民享有的本集体土地承包经营权正式以基本法方式固定下来。就集体农民自承包合同生效时即取得、享有的土地承包经营权，《农村土地承包法》第23条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《农村土地承包法》第23条第1款。这从法律上第一次正式明确了不仅集体土地所有权、集体土地使用权要登记，土地承包经营权也要登记、要造册、要核发权利证书。
农业部为稳定和完善农地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强土地承包经营权证的管理，依据《农村土地承包法》，制定了《农村土地承包经营权证管理办法》，于2004年1月1日生效执行。该权证管理办法第2条规定，“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。该办法还就土地承包经营权证的备案、登记、发放，变更、换发、补发、注销，与农村土地承包经营合同的关系等等，作有明确的、具有可操作性的规定。可以说，《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权证管理办法》是我国农村实行家庭承包经营后，第一次就有关土地承包经营权确认、登记、管理等内容，作出的完整而有必要的规定。依照这些规定，我国部分农村地区开始进行土地承包经营权确认、登记工作。
2007年颁行的《物权法》将土地承包经营权作为用益物权，作出了与《农村土地承包法》同样的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立；土地承包经营权设立生效后，县级以上地方政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证，登记造册，确认土地承包经营权；同时，增加规定，土地承包经营权人将承包经营土地互换、转让时有权申请变更登记，未经登记不得对抗善意第三人等内容。《农村土地承包法》第23条第1款，《物喾ā返127、129条。
根据《物权法》的规定，为了规范登记行为、保护权利人合法权益，国务院制定了《不动产登记暂行条例》并于2015年开始实施。该条例第5 条规定，耕地、林地、草地等土地承包经营权应当依照《不动产登记暂行条例》的规定办理登记。
（二）三个基本法两个行政法规冲突的解决
《农村土地承包法》与《土地管理法》都是人大常委会制定的基本法，二者效力的位阶是一致的；《物权法》是人大制定的基本法，其效力从理论上讲略高于《农村土地承包法》和《土地管理法》；《不动产登记暂行条例》与《土地登记办法》都是国务院制定的行政法规，二者的效力位阶也是一致的。就土地承包经营权登记而言，《农村土地承包法》《物权法》《不动产登记暂行条例》与《土地管理法》《土地登记办法》都是现行有效的法律法规，但是，却存在着对立与冲突。那么，如何解决这些冲突？
村集体土地管理办法范文6
内容提要：现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度。伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐性市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。但是，地方政策和法规无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行。农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破，必须从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”；尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文；充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利；改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。事实上，集体建设用地占建设用地相当大的规模已成事实，据统计，全国集体建设用地总量1700万公顷，相当于全部城市建设用地700万公顷的2.4倍。集体建设用地的流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，就陆续在江苏省、广东省、浙江省、河南省等地进行试点。本文将回顾集体建设用地在法律上的演变，并结合全国几个集体建设用地的试点，探讨集体建设用地进入市场的必然性、形式以及面临的问题。
一、集体建设用地的法律空间
（一）集体建设用地管制之变迁
改革开放之前，集体建设用地实行集体所有、集体统一经营；集体建设用地的流转局限于所有权人之间且完全依靠行政权力进行划拨和平调。[①]虽然这一时期集体建设用地基本上由社队自行管理，但在计划经济的严格管制下，并无土地市场的生存空间，更无集体建设用地进入市场之可言。
20世纪70年代末至80年代，农民在集体所有的土地上创造了两项奇迹。一是通过土地的集体所有集体经营转变为集体所有农户承包经营，创造了农业生产增长和农民收入大幅增加的奇迹。另一是农民利用集体的土地创办乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁河山的奇迹。遗憾的是，支撑这两项奇迹背后的土地制度安排却面临完全不同的命运。
当农村集体土地作为农用时，经由20世纪70年代末以来的以包产到户为核心的农地制度变革以及相关的法律政策演变，现行法律对土地使用者的权利已有很高程度的保障，且权利的取向也越来越明确和清晰，具体体现在2004年颁布的《农村土地承包法》和新近向全民征求意见的《物权法（草案）》[②]中。
20世纪80年代中期以后，面对土地承包到户后产生的大量剩余劳动力的严峻形势，在城乡分割的户籍制度壁垒下，农民在集体所有的土地上办起了企业。乡镇企业的兴起改变了传统的国家工业化模式，让几亿中国农民以自己的土地、劳动力参与到工业化的进程，因而也得到中央政策的许可与支持。应当承认，那个时期乡镇企业的高速发展，也得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境。
当乡镇企业于20世纪80年代初在沿海及大城市郊区发轫时，我国直到1986年才有第一部《土地管理法》（以下简称1986年《土地管理法》）。这部法律经历过1988年的第一次修正，但直到1998年通过新的《土地管理法》（以下简称1998年《土地管理法》）之前，对集体建设用地还是采取了与国有建设用地相对平等的态度。它在国有建设用地和集体建设用地的处置上，按照《宪法》的精神，将土地国有制和土地集体所有制并立，如“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”；将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分别用两节来做出管理规定。
尽管1986年《土地管理法》中有“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，以及“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”的规定，埋下了由于未对公共利益作明确限定、国家进行任何建设用地都可征地、且被征地单位都必须服从的种子，但是，农村集体建设用地的使用还是比较容易的。具体表现为：乡（镇）村建设用地的批准权主要在县及县以下。农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等，只要符合乡（镇）村建设规划，就可进行。如果使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地进行建设，只需乡级人民政府批准，只是在使用耕地时才需报县级人民政府批准；农民建住宅，也只原则性地提出不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于乡（镇）村企业建设用地，也是由县级人民政府土地管理部门批准，县级以上政府只是规定了一个不同企业规模的用地标准而已。乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，则是经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请。应该说，在当时大力提倡发展乡镇工业的大政策环境下，乡村建设用地审批权主要在县乡两级，对农村集体建设用地的使用、尤其是乡镇企业发展用地的管理还是有利于农民利用集体土地发展经济的。
（二）现行制度之解析
相比于1986年《土地管理法》，1998年《土地管理法》对集体建设用地则施加了明显的限制，大大缩小了农村集体建设用地的利用空间。尽管1998年《土地管理法》仍然维持了《宪法》对“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区土地属于农民集体所有”的二元格局，但对两种性质土地的管理的表述则改变了1986年《土地管理法》将其并立的做法，如1986年《土地管理法》中的“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，在1998年《土地管理法》中已变成了“土地使用权可以依法转让”；1986年《土地管理法》中将“国有建设用地”和“乡村建设用地”分节处理，在1998年《土地管理法》中则合并成了“建设用地”一节。除此之外，1998年《土地管理法》在关于集体建设用地管理的具体细节上也作了严格的限制。在关于“建设用地”部分的第1条，就明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，这就把“任何单位和个人”使用集体建设用地从事非农建设的路给堵住了；当然，它还为农民留下了一个尾巴，那就是，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。（第43条）
从1998年《土地管理法》来看，保留给农民集体将农地转为集体建设用地的范围包括：①农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；②村民住宅建设；③乡（镇）村公共设施和公益事业建设。就是在这些许可的范围内，还有两条约束着农民对集体土地的使用，一个是用途管制制度，另一个是上收农地转为建设用地的审批权。以上两条是1998年《土地管理法》与1986年《土地管理法》相比最为不同的地方。用途管制和审批权上收，是针对农地转为所有建设用地的，也就是说，所有建设占用土地，只要涉及农用地转为建设用地的，就应当办理农用地转用审批手续，当然包括转为集体建设用地。因此，与1986年《土地管理法》相比，在1998年《土地管理法》生效后，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，乡（镇）村兴办公共设施、公益事业建设使用土地的，农村村民建住宅时，除了要得到有关批准外，就是增加了占用农地时的审批。而占用基本农田和占用一般农田35公顷的审批就要上报国务院，在地方重点工程和产业优先发展项目的建设用地都要经过严格审批才能获得的现实下，农民利用集体土地从事建设在政府的考虑中无疑处于不利的地位。我们可以从1998年《土地管理法》中提出的对“兴办企业的建设用地必须严格控制”，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定中，感到政府对农村集体建设用地供应的从紧倾向。
因此，20世纪80年代和90年代初，农民利用集体建设用地发展经济、以及土地农转非相对较便利的环境，到了1998年《土地管理法》实施后发生了根本改变。1998年《土地管理法》框定了建设用地使用的基本格局，那就是，非农建设用地主要靠国有土地来满足。由于该法对公共利益没有任何规定，国有土地实际上通过征收农民集体土地来满足。尽管保留了农民集体建设用地可以创办乡镇企业、可以从事乡镇公共设施和公益事业建设、可以建农民住宅的权利，但是，由于对“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”和农民宅基地只允许一户一宅的规定，加上建设用地的指标管理和农转非时的审批中的弱势地位，就决定了集体建设用地规模和比例不断缩小的现实局面。由此不难理解，1998年《土地管理法》实施以来，尽管保留着农民利用自己的土地进行非农建设的空间，但由于1998年《土地管理法》的种种限制，这个空间已越来越缩小，农民利用土地办企业更难得到批准，农民盖房的指标也越控越严，以致出现土地农转非进程中的国有化趋势。
同时，法律的例外规定为集体建设用地隐形入市提供了变通的路径。1998年《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，我国法律在原则上禁止集体建设用地直接进入一级市场的同时，例外地允许集体建设用地在特定的情况下（企业破产、兼并等情形）进入二级市场。
二、浙江湖州：规范存量集体建设用地的流转
存量集体建设用地的管理问题是集体建设用地制度改变之后土地管理部门所要面对的主要问题之一。20世纪90年代末，随着乡镇企业的改制，这一问题变得尤为突出。此前，乡镇企业资产属于集体财产，企业建设用地虽然没有计价并反映为企业资产，但由于两者权利主体均为村集体，原有制度之实施并无大碍。但是，一旦乡镇企业改制，企业的资产不再属于村集体所有，企业所占用的集体土地的处置即成问题。对此，许多地方采取的方法是由企业与土地管理部门补办手续，直接将集体建设用地转为国有用地，在程序上先由企业补交相关税费和土地出让金，然后办理国有土地证。
浙江省湖州市是浙江省和国土资源部存量集体建设用地的流转的试点地区之一。试点工作以解决乡镇企业土地资产处置为出发点，其间主要采取了以下做法：
1．乡镇企业改制的前提条件之一是企业拥有合法的土地使用权，不具备此条件的，须依法补办用地手续，并取得土地使用证书。
2．乡镇企业改制进行资产评估时应包括土地资产的内容。
3．乡镇企业改制方式不同，办理用地手续的规则也不同。（1）企业整体转让或部分不动产转让时土地使用权随之转让的，由受让者依法办理土地征收、出让手续，补交土地出让金和造地专项基金等国家税费；（2）集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给改制企业的，集体所有权性质不变，土地管理部门向出租方颁发《集体土地租赁许可证》，承租企业向出租方支付租金。（3）乡（镇）、村以土地使用权作价入股的，集体土地性质不变，乡（镇）、村每年收取红利。（4）以划拨方式取得国有土地使用权的乡（镇）、村集体企业改制时，由乡（镇）资产经营公司或村经济合作社补办出让手续、补交出让金后，可以转让、出租给改制企业，补交的出让金要返回乡镇80%.
在处置转制乡镇企业土地资产的基础上，湖州市又将这一探索延伸到存量集体建设用地的流转。1999年，在该市善琏镇进行试点。善琏镇个体私营经济发达，形成湖笔、纺织、机械三大产业，用地需求剧增。由于使用国有土地成本太高，而原有乡镇企业许多处于关、停状态，存在大量闲置建设用地，市国土局决定在该镇进行试点，保留集体土地所有权不变，允许集体土地在符合如下原则时进行流转：（1）已经依法取得镇、村集体非农建设用地使用权（即办理过相关使用手续）；（2）符合土地利用总体规划、村镇建设规划和相关流转条件（一般村镇规划区内的流转，原则上征为国有；规划区外的，实行集体土地内部流转）；（3）流转形式包括转让（含作价入股或出资）、出租、抵押；（4）土地收益分配，谁所有谁收益，土地管理部门按土地流转收益金额收取5%的手续费。
随后，湖州市又在此基础上形成了集体建设用地流转办法。该办法将流转适用的范围限定为工业园区和城市重大基础设施建设用地，不适用于建城区和规划区范围的建设用地，也严禁利用集体建设用地从事商贸和房地产开发。用地者通过一次性转让和作价入股取得集体建设用地使用权。集体建设用地流转所得收益全部纳入乡镇专户，乡镇提取15%用于乡镇基础设施，剩余由土地所有者分到各户。
应该说，湖州市集体建设用地进入市场的试点为当地小规模个体私营企业的发展提供了便利，农民集体也从中获益。到2004年，已办相关许可项目604个，总面积521.82公顷，农民集体取得收益1.5亿元。同时，我们也注意到，该市在集体建设用地上的试点相当谨慎，集体建设用地的流转受到了严格限制，如只允许在规划区外进行集体建设用地的流转，集体建设用地不能用于商业性开发，而且该市集体建设用地流转试点局限于存量建设用地的流转，仍然在1998年《土地管理法》的框架下进行，其经验得失尚不具有普遍意义。
三、安徽芜湖：为国土资源部改革做政策和法律储备
1999年11月24日，国土资源部批准芜湖市为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点。在各地进行的农村集体建设用地进入市场的尝试中，安徽省芜湖市是第一个经过国土资源部批准、并在其直接领导下进行的。由此可见，芜湖市方案最能代表国土资源部在集体建设用地流转上的意图，而国土资源部的倾向在很大程度上会左右集体建设用地的政策走向。正如芜湖市的《试点方案》在其试点宗旨中所明确表述的：“通过农村集体所有建设用地流转的试点，探索在社会主义市场经济和贯彻新《土地管理法》确立的各项制度的条件下，农民集体所有建设用地流转的条件和形式，管理方式和程序，以及土地收益分配制度等，从而建立起农民集体所有建设用地流转的运行机制和管理模式。”
在试点前，农村集体土地自发流转在芜湖市就已普遍存在。[③]当时，市政府正筹划利用中央发展小城镇的政策和安徽省政府以芜湖市为重点融入长江三角洲的政策，通过“让农民加快向小城镇集中、土地向规模经营者集中、工业向小区集中”，来推进该市的工业化和城市化进程。在被国土资源部确定为试点地区后，芜湖市委、市政府高度重视，成立了芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转试点工作领导小组，近三个月时间就形成了《试点方案》，并得到国土资源部的认可，正式付诸实施。
芜湖市方案的主要内容可归纳如下：
1、乡（镇）村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等可使用集体建设用地。农民集体所有建设用地的取得可以不改变集体所有权性质，只需符合土地利用总体规划、城镇（集镇）建设规划和土地利用年度计划。
2、集体建设用地由乡镇人民政府统一开发，采用招标、拍卖等市场方式提供土地使用权。
3、集镇根据土地利用总体规划、城镇体系规划及国民经济和社会发展规划编制建设规划，并根据这一规划向县政府申报下一年度土地利用年度计划建议，并报市人民政府土地行政主管部门。试点乡镇土地利用年度计划由市人民政府实行计划单列。
4、集镇建设使用农村集体经济组织所有土地，在涉及占用农用地时，须按规定办理农用地转用手续。
5、农民集体建设用地经批准可以采用转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等多种形式进行流转；在流转时，要征得土地所有者同意，并由土地所有者与使用者签订书面协议。
6、农民集体所有建设用地使用权流转分首次流转和再次流转。如发生首次流转，土地所有者和流转双方须持土地所有权和土地使用权证、同意流转协议、土地流转合同、地上建筑物证明等文件，向当地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，经批准后，方可领取农民集体所有建设用地使用权流转许可证，办理土地登记。如发生再次流转，流转双方须持土地使用权证、前次流转合同、本次流转合同、地上建筑物证明等文件，向市、县人民政府土地主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
7、农民集体所有建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。农民集体所有建设用地使用权发生流转时，土地使用者须向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益。首次流转时，应当按照有关规定和流转合同的约定，如期向市、县人民政府缴纳土地流转收益。再次流转的，则要参照国有土地增值税征收标准缴纳土地增值收益。
8、允许分属不同农村集体经济组织的农用地和建设用地进行置换，促进建设用地向小城镇集中和土地整理。
在确立上述基本原则后，芜湖市又制定了《农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》，对农民集体所有建设用地流转进行了细化和延伸：
1、集镇建设依法使用农民集体所有的土地，按农用地的土地使用权基准地价，对农用地的承包经营者和建设用地的土地使用者进行补偿。
2、农民集体所有建设用地首次流转的程序依次为：第一，土地所有者与流转方签订同意流转协议；第二，流转双方签订流转合同；第三，土地所有者和流转双方向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门提出书面申请，并填写《流转申请表》；第四，市、县土地行政主管部门对申请进行审核，填写《流转呈批表》报市、县人民政府批准，颁发《流转许可证》；第五，流转双方按合同约定支付转让费等有关费用，及办理土地登记。如发生再次流转，流转双方直接向土地所在地市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地变更登记或租赁、抵押登记手续。
3、农民集体所有建设用地使用权流转的土地可用于：居住用地（70年）；商业、旅游、娱乐用地（40年）；工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（50年）。
4、农民集体所有建设用地使用权流转时，土地使用者向市、县人民政府缴纳的土地流转收益，其标准分别有：3元/平方米、2元/平方米和1元/平方米。农民集体所有建设用地再次流转产生的增值收益，在减除前次流转所支付的金额、开发土地的成本费用、新建房及配套设施的成本费用后按一定比例进行分配。土地流转收益和土地增值收益，在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配。
根据我们对芜湖县清水镇、繁昌县三山镇、南陵县三里镇、鸠江区大桥镇和马塘区鲁港镇进行的实地调研，农民集体所有建设用地使用权流转的步骤和方式如下：
第一，试点乡镇编制土地利用和集镇规划，是集镇土地开发的第一步。各镇对1996年的土地利用总体规划和村镇建设规划进行了修编。以南陵县三里镇为例，2002年4月，镇政府修改了1996~2010年的土地利用总体规划，将城镇用地从12.12公顷增加到2010年的250公顷。引人注目的是，这次修改调减了基本农田保护区面积，增加了一般农田面积，基本农田从3558.12公顷改为3248.24公顷，一般农田从244.92公顷改为528.79公顷。从规划图上看，该镇规划区范围内的农地全部划成了建设用地和一般农地。
第二，土地的流转实际是村集体组织从农民手中收回承包地，再流转给镇政府。土地流转的具体步骤为：第一步，由村负责从农户取得土地。以三里镇孔村与农民王小旦签定的“收回土地承包经营权协议”为例，“为加快三里镇小城镇建设，甲方需使用乙方的承包土地，因此，需要收回乙方的土地承包经营权，经双方协商达成如下协议：一、甲方收回乙方的土地承包经营权为1.6亩，年限为土地承包合同书的剩余年限23年。二、甲方付给乙方每亩土地补偿费7000元（其中含劳力安置费、青苗补偿费），计11200元。三、乙方自签订本协议后，即放弃土地承包经营权，并由甲方流转用于三里集镇建设。”第二步，由村将收回的农民承包地流转给镇政府。以三里镇孔村、西岭村村委会流转给三里镇土地开发公司的一块地的合同为例：“乙方从甲方流转16431平方米（246.6亩），用于建公路站，文化美食城，农民住宅小区。转让期23年。”
第三，各试点乡镇成立镇政府建设投资公司，对集镇建设用地成片办理土地使用或征用手续，开发形成建设用地后，采取协议、招标、拍卖等方式转让或出租农民集体所有建设用地使用权。
第四，缴纳土地流转收益。这几个镇规定，属于土地使用权转让的，一次性缴纳转让年限内的土地流转收益；以土地使用权作价入股或出租的，可一次性或逐年缴纳土地流转收益。
第五，流转收益和增值收益在土地所有者、镇、区、市人民政府之间按2：5：2：1进行分配。2002年，明确市级不参加分成，将县、乡、集体经济组织分成比例调整为1：4：5.
从国土资源部直接介入的这一试点来看，我们可以了解到一些积极的因素：集体建设用地可以在不改变土地所有权属关系的前提下，以出租、出让、抵押等方式进行流转，农民集体可以分享土地流转的收益，这与现行《土地管理法》有根本性突破；在制度建设上规定了集体建设用地流转的程序和规则，还对集体建设用地首次和再次流转及其收益分配进行了规定，这体现了主管部门在集体建设用地进入市场方面的努力。这一试点也体现了主管部门在形成建设用地统一市场方面的努力，那就是农村集体建设用地进入市场严格以《土地管理法》为依据、按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，表现为先编制土地利用规划和集镇规划，给农民的补偿与征地补偿相当，土地的出租、转让、拍卖由镇政府进行。因此，芜湖市方案尽管在农地变为建设用地过程中，保留了农民集体土地所有权属关系，但是，在土地出让期满之前，农民土地所有权在收益上的实现与国家征用并没有什么不同，仍然采取向农民一次性支付补偿款的方式。对农民的最大安慰是，在土地合约期满之后，农民仍然保留着集体的土地所有权，但是，农民如何分享工业化和城市化进程中土地价值的升值，将是芜湖市方案面临的最大挑战。
四、广东：从基层创新到地方立法
（一）集体建设用地流转的基层创新——以南海市为中心
与芜湖市相比，广东省的集体建设用地流转具有明显的自下而上特征。它首先在南海市（现改为佛山市的一个区）、中山市、东莞市等地，由农民集体自发进行。南海是这场制度创新的发源地。1992年前后，为了应对农村工业化对建设用地的需求，当时的南海县政府的做法是，以行政村和村民小组为单位，对集体土地进行“三区”规划，分为农田保护区、经济发展区和商住区，由集体经济组织出面以土地招商引资。这种模式，避免了国家征地垄断农地非农化的格局，为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大的空间。[④]
南海做法在当时没有遇到太大的政策阻力，因为它与当时的法律并不相违背，1988年4月第六届全国人民代表大会将《宪法》第10条第4款“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而且按照1988年修订的《土地管理法》，农村居民住宅建设、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施和公益事业建设等，只要按照乡（镇）村建设规划进行即可，且县级人民政府就有权批准。对南海地方政府来讲，他们唯一要应对的是集体经济组织内每个农民的财产权利。南海做出了如下制度安排：用集体土地股份制替代原来的农户分户承包制。具体办法是，将集体财产及土地折成股份，以社区户口作为配股对象，并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红，农民手上的承包权证被置换成了股权证。
实行土地股份制后，农民不仅没有损失农地分户经营下的财产权益，而且随着土地的非农化经营，这份权益的价值还在不断增大。因为在新制度安排下，农地承包制时分配土地的基本原则得以保留，它将分红权严格限定为集体经济组织的合法成员，并对因婚嫁、入学、入伍等各种因素引起的人口变动所导致的成员权变化引起的股权调整做出了严格规定；在分红原则上，既体现了“人人有份”，凡“属本村的常住农业人口”每人一份“基本股”，又兼顾到“贡献大小”，将集体经济组织的成员从16周岁到56周岁以上分为四至五档，每档一份“年龄股”。另一方面，农民的土地收益权不仅得以保留，而且还有所延伸。在承包制下，土地承包权是农民对所承包土地投入使用后获取收益的权利凭证；在实行股份制后，股权则是集体组织成员所应享有的红利分配的权利证明。他们将土地的使用权让渡给了集体经济组织，但他们对土地的收益权以红利的形式得以保留，而且在土地作非农使用后他们还可分享土地的级差增值收益，因而使农民土地收益权的量增加了。因此，将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红权，既保留了家庭承包制的合理内核，又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程，使农民分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。1993~2005年，南海农民每年通过股份分红平均达3000多元。
与农民以土地分享工业化的好处相比，受益更大的是集体经济组织。因为在土地非农化进程中，集体经济组织已全面负责土地的规划、开发、出租与收益，成为一个实实在在的土地经营者。为了经营土地，南海对原有的农村集体经济组织进行了改造，以村为单位成立了股份公司，形成股东代表大会、董事会、监事会的组织结构。股份公司主要负责土地开发，商业铺位建设和出租，鱼塘投包，土地投包，其中土地开发和商业铺位出租是主要的收入来源。在股份公司没有经济实力之前，一般是先出租土地，待通过这种方式积累了一定的经济能力之后，便开始盖厂房来出租，以使土地的附加值提高。股份公司的经营纯收入，在扣除国家税收、上缴各种费用、弥补上年度亏损、以及提留10%作为福利基金后，剩余部分留51%作为发展基金和福利基金，另外49%作为土地分红。1993~2005年，每个集体经济组织（村组两级）从土地和厂房出租获取收益每年高达5000~6000万元，高的达上亿元。
集体经营土地收入成为社区提供公共产品和为村民提供福利的主要来源，公共产品和福利包括修建道路、桥梁、自来水、下水道、村容整治、医药费补助、建校和学校日常支出补助、养老补贴等。以全市实行土地股份制的村统计，每年用于公共投资和福利提供村均500~600万元。
总起来讲，土地股份制的最大好处是，将土地非农化的级差收益保留在了集体内部，让农民集体分享到土地非农化进程中土地级差收益上涨的好处。与国家征地相比，在土地股份制下，在扣除土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。在南海，集体将一亩土地租给企业使用，一般年租金为8000~10000元，企业至少要先交五年的租金。这样，集体和农民不仅可以一次性获得地租收益每亩4~5万元，而且由于土地的集体所有权关系未变，他们还可以不断分享土地的级差收益。这种以土地启动的工业化，降低了企业创办的门槛，为农村工业化开辟了道路。对一个初始创办的企业来讲，如果通过征地方式取得土地，企业不仅会因手续繁杂而影响开工进度，而且还要支付高昂的土地交易金和土地出让金。在南海，一亩农地要转为非农建设用地，如只办农地转用手续，牵涉到的费用有：耕地占用税4000元，征地管理费1500~1800元，复垦基金1万元，农业保险基金6000元，农田水利建设费1333元。如办出让手续，除了上述费用外，还要再加上土地出让金（工业用地为1~2.5万元，商业用地12.5万元，住宅用地以前为8~10万元）。在工业较发达的地方，企业用地费用比这要高得多，如在大沥镇，要办国有工业用地，农田为13万元，综合用地22万元，房地产用地达25万元。南海通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。正是这种灵活的土地使用方式，促使大量企业在南海落户、生根，形成珠江三角洲地区著名的工业带。
但是，这种以集体经济组织为主体经营集体建设用地的办法，也面临困境。一个是传统集体经济的“囚徒困境”。主要表现为，由于集体经济实力过于庞大，给集体经济的运行和资金的有效管理带来一些隐患。政权机构和集体经济组织庞大，政府开支巨大，加上各机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡和监督，难免出现村干部，占用集体资金等行为，也减少了农民以股份分享土地级差收益的比例。从这点来讲，南海土地股份制并没有摆脱集体所有制造成的农民土地财产权的残缺，必然影响农村社区的长期发展。
更大的问题是，集体建设用地入市面临无法逾越的法律障碍。南海的集体土地出租发生于20世纪90年代初，他们的做法在当时的法律中还可以找到说法。但是，随着1998年《土地管理法》的实施，尤其是明确规定了“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，农民利用集体土地从事非农建设处于两难境地，尽管法律还允许农民自用土地或以土地入股从事乡镇企业，但是在90年代末以后，随着乡镇企业改制，这条路已缺乏现实基础。其一，集体利用自己的土地办乡镇企业，由于产权天然不清，且缺乏有能力的企业家，这类企业个个负债累累，纷纷改制，当地人不会再去仿效。其二，用土地入股合办企业也不成功，集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制。企业赢利，土地方得不到分红；企业亏损，股东还要背债。
尽管面对法律的限制，农民集体为了生存和发展，还是大量从事着将土地出租或者在土地上建厂房、仓库、店铺出租的行为。为了避开同法律的正面冲突，农民集体采取应对办法，使出租地、厂房表面合法化。①“以假乱真”。在办土地转用手续时，上报的合同是合作、合资合同。背后合同都是土地使用权租赁、转让合同，合同期少则5年，多达50年。也有的表面是自用，由集体经济组织提出申请用地办企业，土地使用权证办申请方名下，出资人实际是承租方，凭一纸租赁合同取证土地使用权，政府管理部门很难发觉。②“无证用地”，出租土地和厂房店铺等，根本不到国土部门办理登记转用手续，完全黑市行为。该市平洲区上报给国土部门的非农建设用地统计数为2000亩，而实际保有达8000亩，漏报达3倍之多。在南海市，农民不愿讲，集体不愿办手续的非农建设用地大量存在，使近一半以集体建设用地入市的建设用地处于非法状态，为此出现了大量法律纠纷。2001年，该市法院房地产庭受案780件，农村集体非农建设用地案78件，占10%；2002年上半年受案110件中，涉及这类案件33件，占30%.农村集体非农建设用地案件呈激剧上升态势，而这些案件都与非法出租土地、厂房有关。
这种大量的、普遍的、查不完、禁不止的非农建设用地的自发流转，对现行法律法规形成倒逼之势。据我们了解，除了南海市外，浙江省温州市，广东省顺德市、东莞市等地，江苏省苏州市、昆山市等地，凡是民营企业和外资发达的地区，集体出租土地现象都较为普遍。集体组织出租非农建设用地不受法律保护，既损害农民集体的财产性收入，又影响了中小企业发展的后劲。根据《土地管理法》规定，农民集体出租、转让非农建设用地是违法行为，所立合同是属于《合同法》第52条规定的以合法形式掩盖非法目的的无效合同。由于合同双方对合同的无效均有过错，其处理结果一般都是：将土地使用权还给集体，土地租金返还交租者。尽管建筑物是以土地所有权人的名义合法报建的，但承租方为出资建筑方，作为不当得利，集体还得向他们返还建筑物的价值，承租方反而能从集体拿回投资。一些人开始钻法律空子，有的企业在合同期满之前，故意不交租金，以此讼，坑害农民和集体。这种社会现象违反了法律的公平原则。此外，因集体建设用地的流转违反了现行《土地管理法》的规定，银行不愿意承担法律风险而接受集体建设用地使用权作为担保物，很大程度上限制了集体土地的融资能力。尽管中小企业租用集体土地创办时门槛低，但到了发展时期，许多资金都用在租金、厂房和设备，变成了不能流动的财产，他们成天为流动资金发愁，为扩大企业规模发愁。
（二）集体建设用地流转的地方立法
为了解决农村集体建设用地的管理，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，保障经济正常发展，广东省政府于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，并于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》（以下简称《办法》），于该年10月1日在该省范围内实施。
这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业、“三来一补”企业），联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，“集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者一次性支付出让价款的行为。以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。”集体建设用地使用权在出让、出租时，由农民集体土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权出让、出租合同，农民集体土地所有者和土地使用者应当持该幅土地的相关权证，集体建设用地使用权出让、出租或作价入股（出资）合同（包括其村民同意流转的书面材料），向市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。集体建设用地使用权可以转让、转租，且应签订书面合同。当事人双方应当持集体土地使用权证和相关合同，到市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权证。
更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。要求“集体建设用地使用权抵押应当签订抵押合同，并向市、县人民政府土地行政主管部门办理抵押登记。农民集体土地所有者抵押集体建设用地使用权的，在申请办理抵押登记时，应当提供其全体村民三分之二以上成员同意抵押的书面材料。”另外，它还规定了集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益的管理和使用方式，要求将其纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上存入银行专户，专款用于农民社会保障安排，不得挪作他用。
《办法》的出台，在我国土地制度改革、尤其是土地市场的发展方面具有革命性意义。
第一，有利于实现土地的“同地、同价、同权”，打破政府垄断土地一级市场。在现行《土地管理法》下，同一块土地分属两种权利体系（农地集体所有制和建设用地国有制），受到两种不同对待（集体土地只享有在承包期间农业范围内的种植权、收益权和转让权，国有土地享有建设用地使用权、土地增值收益权和转让权），尽管这种二元格局为快速城市化和工业化提供了便利，但也引发了一系列问题。《办法》实施后，一方面，农民的集体土地可以不需要事先变成国有土地，从而享有了与国有土地同等的出让权、出租权、转让权、转租权和抵押权，真正实现了国有土地与集体土地的“同地、同价、同权”。另一方面，作为土地的使用者，它们无论是“兴办各类工商企业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营）”，还是“兴办公共设施和公益事业”，或是“兴建农村村民住宅”，都不必唯一使用国有土地，集体土地也纳入它们的可选途径，从而打破了国家垄断建设用地独家供应一级市场的局面，有利于以市场为基础的城乡统一土地市场的形成。[⑤]
第二，有利于土地市场的规范化，合法保护土地交易双方的利益。《办法》颁布与实施后，无论是集体建设用地的出让、出租，还是转让、转租，其相关的土地权属证明、出资合同等都在市、县人民政府备案，因而有利于合法保护土地交易双方的利益。
第三，有利于农民以土地权利参与工业化和城市化进程，分享土地价值增值的成果。《办法》实施后，由于大量的建设用地不必非得先转为国有土地，农民就可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程；由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。事实已经证明，与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费以后，土地级差收益的大部分由集体和农户享有。
第四，有利于降低工业化的门槛，加速农村工业化进程。在国家征地制度下，企业使用国有土地，除了交纳各项税费外，还必须交纳一笔不菲的土地出让金。而企业与农民通过租地的方式，使企业创办的费用大大降低。这个模式不仅对广东省农村工业化意义非凡，而且对于正在启动工业化、且储备着大量剩余农村劳动力的中西部地区，意义更大。这种模式除了因土地费用低导致工业成本降低外，另一个对使用集体建设用地的企业的好消息是：《办法》允许在集体建设用地使用权上设定抵押权，突破了《担保法》上关于集体建设用地使用权不能抵押的规定。这一规定意义非凡，企业可以以其依法取得的集体建设用地使用权到银行抵押，获得金融支持；在发展壮大的过程中，他们又可以利用集体建设用地使用权抵押获得更大的资金，有利于企业资金周转和规模的扩大。
但是，由于《办法》只是一部地方规章，不可能根本突破国家大法，在一些规定上还留有现行法律的缺陷，如，其规定，“通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设”，对于城郊结合部主要靠房租收入为收入来源的农民来讲不利，对于农村宅基地的商品化也不利：“国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或者征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从”，在目前国家征地范围过宽的现实下，这对集体建设用地入市的规模和集体所有权的长期保持带来威胁；等等。所有这些有待国家土地法律法规的修改和土地制度改革的深化，这样，才能真正形成城乡统一的土地市场，发挥市场对土地这一最稀缺资源的配置作用。[⑥]
五、昆山车塘村与南海洲村：农民集体土地进入市场的新途径
在南海制度创新中，我们提到它仍然面临的“集体所有制困境”。即，它在面对土地非农化进程中的价值增值时，通过成员权分享土地级差收益，将土地级差收益留在了集体内部。但是，这种以成员权为基础建立的土地收益分享机制，又成为土地资本化和社区发展的桎梏。农民在分享土地级差收益的进程中，如何从这一桎梏中走出来，是城市化和工业化进程中农村发展中面对的根本挑战。好在农民的实践显出了解决这一问题的端倪。
1992年以前，昆山基本上是个农业县。从1992年开始，随着一个个台商在这里开厂创业，这块仅77平方公里的版图上就吸引了448家外商和台资企业，给这个县级市创造了2053亿元的财富。在昆山的发展中，土地的作用功不可没，即以土地的招商引资，成为大批台资和外资企业选择这个比上海和周边县市硬环境相差很远的县落户的秘密。那么，在昆山以土地富县、强县的进程中，农民如何分享到发展的好处呢？昆山的办法是，靠激活集体土地流转，让农民以地生财，以地致富。1998年，由于建设用地审批仍处于冻结，而正处于腾飞的昆山又急需土地，当地国土部门便将目光盯在了存量建设用地上，出台了《关于集体存量建设用地流转管理的意见》，全市先后盘活内资企业存量土地200余宗，面积5583.9亩，盘活土地资产6.4亿元，农民的就业也有了出路。在昆山开发区8万多亩工商用地当中，未经国家征地、由农户转让使用权的土地约2万亩。
盘活存量建设用地之后所面临的一个问题是，在土地大幅度增值情况下，当地农民如何分享土地的利益。[⑦]昆山市陆家镇车塘村是比邻昆山经济技术开发区的一个村子，该村农民集体就面临以上问题。该村仿效地方政府的做法，通过买土填平村头村尾的烂泥塘、沟渠的方法来获取建设用地指标，仅在1997年，该村就通过这种方式“复垦”出40亩土地。1999年，村民陈振球提出向村里租一亩地，联合村民投资建厂房出租，得到了村委会的首肯，于是，他联合4户村民，出资15万元，建造了一个432平方米的标准厂房。厂房出租后的第一年，他们就获得了12%的投资回报。这种方式迅速为其他村民所仿效。到2001年12月，车塘村共成立了9个投资协会，总计投资679万元，参加投资协会的农户总数为105户，接近总户数的1/5.除了15栋标准厂房，协会兴建的项目中，包括两座打工楼（宿舍楼）、一座农贸市场和66间店面。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。后来，昆山市委在出台的一个富民政策文件中，明确提出：发展农村专业股份合作制经济，是富民的主要手段之一。到2002年，昆山市已经有1600余户村民自发加入各种以土地收益为目的的合作社，投资总额已经超过了6000万元。
有意思的是，车塘村的做法，在以推行集体土地股份制闻名的南海下辖的罗村、洲村等村也出现了。洲村隶属南海里水镇，与广州市的白云区仅一水之隔，1994年开始搞社区股份合作制，股份按年龄分配，满股10股，2004年每股分红300元，2005年每股分红400元，每人平均分红3060元。股份制企业收入主要来自土地和厂房出租。到了2005年初，村里干部意识到，土地租一亩，少一亩，剩下的土地已经不多，而这里靠近广州市，广州市的一些企业正向这里转移，土地愈显金贵。另一方面，集体土地股份制的弊端也越来越显露出来，一个是其福利性使农民分红额达不到预期水平，另一个是参与分配的成员只关心股份分配，无法也不关心股份公司的管理。而2003年，该村有5个合伙组织从集体租地，获利甚丰，他们从村里以每亩10000元租地，盖好厂房后出租每平方米7.5元，比村里厂房出租租金每平方米1.8元高出许多。2003年以来，全村已有200亩地以此形式出租。村里认为，对村里剩余的寸土寸金的土地开发不能用租地的方式，但也不能用老的福利性很强的社区股份制。于是，从2005年初开始，发动村里人以资购股，每人可购一股，每股1万元，股份的分红按资分配，经过一年的动员，先收1000元认股，全村2395名村民，入股的达到85%.收认股资金200多万元，第一期开发50亩地，向集体租地以每亩1.4万元交地租。村干部认为，这种新型的股份制，必将发展壮大，因为每个股民对资产的运营更为关心，也不会被高额的福利所拖累，每个股民的股份分红会更高。待这种新型股份制发展壮大以后，由它来收购老的社区股份制，从而走出集体经济的泥沼。
六、集体建设用地进入市场须解决的政策和法律问题
经过20多年的改革，伴随工业化和城市化的进程，农村土地的价值不断提升，农民的土地权利意识越来越强，集体建设用地隐性市场普遍存在。许多地方也在进行农民集体建设用地进入市场的探索，但是，地方政策和法规由于与国家大法冲突，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利，集体建设用地市场急待规范运行，为此，农村集体建设用地市场必须在政策和法律上寻求根本突破。
（一）从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。
由于土地制度的二元性，城市化和工业化推进到哪个村庄，就意味着该村的土地被强制征用，农民对土地的权利被剥夺，他们也相应失去了利用土地发展非农产业的机会。因此在政策上应尽快结束因土地所有制不同就被赋予不同权利的二元结构，让农民以土地权利参与工业化和城市化。
我国法律上将土地所有权的主体不同分为国家所有权和集体所有权，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制，只不过公有制的层次有所区别。有学者即据此认为国有土地所有权是“上级所有权”，集体土地所有权是“下级所有权”，两种所有权在等级上和本质上存在差异。[⑧]在实践中，受这种观念的左右，许多人主张国家土地所有权应予特别保护，集体土地所有权则应给予差别待遇。[⑨]
我们认为，土地所有权的主体不同，并不表明国家土地所有权与集体土地所有权之间的不平等，相反，法律作如此规定，体现了对主体之间经济成分不同的肯定，同时赋予不同主体之间相同的法律地位，并受平等的法律保护。同时，无论是权利的来源，还是现行的制度设计，国家土地所有权并不是集体土地所有权的上位阶概念，两者之间并不存在隶属关系。因此，既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，逻辑上的推论应是集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转。
因此，我们建议在《物权法（草案）》“所有权”中增加国家保护农民集体土地所有权的条款。具体为：（1）增加“国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护”，“农民集体土地和城市建设用地实行‘同地、同价、同权’”的条款，结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。划分农用地与非农用地、公共利益与非公共利益用地、经营性用地与非经营性用地的标准，只能按规划要求，不能依所有制性质。农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。（2）增加“农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。”必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分，尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村的半商品化状况，赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。
（二）尽快修改《土地管理法》中禁止集体建设用地出租、转让的条款，制定规范集体建设用地进入市场的条文。
集体建设用地进入市场乃不争之事实，由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转。这种隐形流转虽然有地方政府默许，其隐忧是明显的：第一，与现行法律冲突，既不利于保护农民利益，也影响企业发展的长远预期；第二，形成竞相压价，利益流失，和土地市场不规范；第三，由于集体土地的地权初始形态模糊，在级差收益的分配上造成集体部分过大，农民分红缺乏制度保障。[⑩]所有这些都呼唤集体建设用地流转全国性立法的出台。
我国《宪法》规定，农村土地属于农村集体所有。基于所有权的基本原理，“农民集体”自然就享有在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下处分集体土地的权利，其中包括集体建设用地进入市场的权利。同时，我国《宪法》和《民法通则》均明文规定土地使用权可以依照法律的规定转让，条文中并未将集体土地使用权排除于适用范围之外，也未就转让设定任何具体的附加条件。必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅减低了法律的权威性，也不利于保护集体建设用地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，删除这一禁止性条款已成必须。与此同时，应当总结近些年各地开展试点的经验，制定规范集体建设用地入市的法律法规，引导集体建设用地在合法的轨道上进行，以保障农民的土地权利，促进统一的土地市场的形成。
（三）充分保障农民获得集体建设用地流转的土地级差收益的权利。
在现行制度之下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。国家在自利动机的诱惑下，就会倾向滥用其行政权力和垄断地位以不正当分享甚至完全剥夺集体土地所有权来聚敛财富。[11]集体建设用地进入市场的立法宗旨就是让农民分享土地级差收益的成果。农村集体建设用地市场之所以普遍存在，反映了农民分享工业化和城市化中土地级差收益的要求。集体建设用地的立法应在坚持规划和用途管制的前提下，充分保障农民集体获得土地级差收益的权利，包括让农民集体土地直接进入工业用地市场；在完善税制的同时，尝试农民集体建设用地进入经营性开发；突破农民宅基地“一户一宅”的限制，推进宅基地的商品化，让农民分享城市化进程的房租收入。
（四）改造农村集体所有制，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
反对集体建设用地进入市场的学者往往认为，在集体建设用地进入市场后，真正受益的是代表集体经济组织的少数“内部人”，将造成对农民权益的剥夺。在农村社区民主不够健全的情况下，这种担心是有道理的。但只要建立和完善农村村民自治制度，保证集体建设用地公开、公平地进行流转，即可避免这一现象。如在流转程序上可以规定集体建设用地的流转应经村民会议讨论同意，并在依法成立的土地交易机构以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式公开进行。尝试以农户或农民以自愿入股形式从事厂房的投资与开发。在土地产权上，严格界定集体经济组织和农民在土地权利和流转收益上的分配；在制度上严格制约集体经济组织对集体资金的使用；将土地流转收益的集体部分最大程度地运用于农民的社会保障，以保障农民的长远生计。
注释：
[①]参见黄小虎主编：《新时期中国土地管理研究》（下），当代中国出版社，2006年版，第118页。
[②]本文所提及的《物权法（草案）》系指2005年7月8日全国人民代表大会常务委员会办公厅公布征求意见的《中华人民共和国物权法（草案）》。
[③]据不完全统计，1997年至1999年，芜湖市共发生集体土地自发转让1234宗，面积1528亩。叶红玲：《在确立财产权上突破——芜湖集体建设用地流转调查与思考》，《国土资源报》，2003年6月6日。
[④]到2002年，南海全市工业用地共15万亩，其中保持集体所有性质的有7.3万亩，几乎占了一半，这个数还不包括一些集体经济组织将宅基地、村边地和部分果园改成的非农用地。以平洲区为例，区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际数达8000亩，比上报数高出3倍之多。事实上，集体非农用地的实际数字很难统计，农民不愿讲，集体也不愿报，经济发达的区镇此类现象较突出。
[⑤]参见刘守英：《同地、同权、同价——评》，《国土资源报》，2005年11月9日。
[⑥]参见蒋省三、刘守英：《打开土地制度改革的新窗口——从广东说起》，《学习月刊》，2006年第1期（上）。
[⑦]随着台资和外商到昆山开发区买地建厂，土地越来越值钱。种稻谷油菜，一亩地一年仅800来元，而政府从农民手中征地后再转租给外商，一亩地的年租金就有6000多元，如果是出让，一亩地则达到20多万元。可是土地收益的上涨跟农民没有任何关系，他们仅仅得到微薄的一点补偿，最多也就2万多元。
[⑧]参见王卫国、王广华主编：《中国土地权利的法制建设》，中国政法大学出版社，2002年版，第39页。
[⑨]柳琳：《论我国集体土地所有权的性质》，《广西社会科学》，2005年第3期。
