村集体土地管理法范文1
（一）农民对土地“集体产权”的认识不够
在我国《宪法》中明确的规定了“农村和城市近郊的土地在法律的规定下属于政府所有，在此之外也属于集体所有；在农村的宅基地、自留地以及自留山等都属于集体所有”。在农村土地的利用中一直处于集体主义的观念，但是在改革开放之后，实行家庭联产承包责任制，将集体的土地进行分田到户的下放。在农村集体土地资源的下放承包关系中规定了农村的土地关系30年不变[1]。在农民的承包土地中不能将土地进行回收和调整，在这种政策的诱导下让农民误以为土地的产权在人民手中，以至于出现了集体土地资源的非法买卖现象。在这种趋势的影响下农村集体土地资源的集体所有意识已经逐渐的在淡化，农民的土地资源私有化现象非常严重。
（二）宅基地管理制度有待提升
在改革开放之后，农村人们的生活水平不断的提升，人们都迫切的希望改善住宅环境，于是在农村兴起了建房的高潮。但是在农村宅基地使用权管理制度的不完善情况下，出现了农村的宅基地建设秩序混乱化现象。在宅基地的建设上出现了违法乱建情况，农民在没有相关土地办审批手续的情况下就私自的进行用地。另外在农村的宅基地使用中实行宅基地的无限期无偿使用制度，这就使得一部分农民开始钻法律的空子，将宅基地建设成小型的工厂以及小型的养殖场等，对农村集体土地的使用破坏严重。
（三）在土地产权的经营流转上认识不够明确
在现在的农村集体土地资源的经营流转存在着转让、转包以及互换和租赁等形式，在进行土地资源的经营流转中由于没有专门的管理制度导致了农村的土地资源经营流转现象混乱，对农村集体土地资源的经营和管理造成了一定的困难。另外由于在农村集体土地资源的经营流转中相关的法律制度还不够健全，导致了土地的经营流转没有相关的政策保护和政策支持。
二、提升农村集体土地资源经营管理的对策建议
（一）建立健全土地管理机构，强化农村用地教育
在农村集体土地资源经营管理中加快对农村集体土地资源经营管理机构的建设，在建设机构的同时对专门的土地管理人员进行专门的培训，要保障在农村的每一块土地的归属权都有明确的记录。政府部门应该在国家政策的引导下加强对农村集体土地资源的规划管理，实行农村科学用地的宣传，完善相关的土地管理制度建设。杜绝在农村集体土地上乱建房屋，强行用地等现象的发生。在强化农村用地的宣传中要将新的土地管理制度向农民进行宣传教育，加强对土地管理制度的管理创新，做到农村土地资源的合理利用。
（二）实行土地转让的有偿使用制度，改善农村土地流转的现状
针对农村集体土地资源利用率不高，土地经营流转现象严重的问题，应该实行农村集体土地资源的有偿使用制度。在有偿转让制度的要求下，无论是政府用地还是农民转地都应该得到土地转让的赔偿金，在土地的转让中要具有相关合法的土地转让手续，防治土地资源的随意转让[2]。在土地的流转问题上要实行农村集体土地资源经营性流转，也就是说土地的所有权还是农民，但是土地的经营权可以是其他人。在土地资源的流转管理中，要着实的保障农民的权益，健全土地转让的管理制度，实行农村集体土地的经营流转管理监督制度。政府在集体土地资源的管理中要实行有效的监督，改革不合理的土地管理制度，创建良好的土地经营管理制度。
（三）实行科学合理的用地，提升集体土地的经营能力
在农村集体土地的经营管理中应该事项科学合理的用地，政府部门应该强化农村用地的科学合理性宣传。在农村的集体土地资源的科学合理用地表现为对农作物的生产培育科学合理化。在偏远的农村要定期的为农民进行科学育种的普及，要按时的将先进的耕种方式向农民传授，要注重的提升农村集体土地资源的利用率。要尽量的实现一地多用政策，例如在农村的集体土地资源使用上实行两用制度，在前期进行土豆的种植，土豆收割结束后对土地进行翻整进行白菜的种植，从而实现农村土地的两用制度，着实的提升了农民的经济收入，也提升了农村集体土地资源的经营管理能力。
村集体土地管理法范文2
一、农村集体土地所有权制度的问题分析
（一）集体土地所有权主体虚位
我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这是有关集体土地所有权主体的最主要的立法。从中可以看出，它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。1但是，集体是什么？“集体”与其成员间是一种什么样的关系？“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权的行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”2因此，这样法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。于是法律又规定了所有权的行使主体，采用了模糊所有权，强化行使主体的做法。殊不知，实际的执行效果适得其反，“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地谋取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说，有些地方的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸，土豪劣绅。” 3这是我国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。另一方面，也造成了广大农民对土地的疏离感。
（二） 集体土地所有权客体范围不清
宪法第10条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。《土地管理法》第6条规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有。这一规定原则上是《宪法》第10条规定的具体化。同时，《土地管理法实施条例》第3条规定，农村和城市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”4.特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有？同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。
同时，各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡 （镇）农村集体经济组织经营、管理。” 《土地承包法》也有类似的规定。这样的立法有一个根本的缺陷，即没有将每一个层次的农民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开，而是共同指向同一范围的土地，即所谓的“三级所有，队为基础”，而此种状态既违反了物权法的“一物一权”原则，又导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。
（三）集体土地所有权权能缺失
《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。但是，农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格的限制。具体体现在：第一，使用权能方面，集体土地不能用于产生巨大经济效益的房地产开发；第二，在收益权能方面，由于集体土地不能用于房地产开发，而必须先由国家征用转为国家所有后才可转让，在实践中转让金大大高于征用费，这就使得本应属于集体土地所有权的收益权受到限制。第三，处分权能，一方面，集体土地不得买卖或以其他形式非法转让，另一方面国家为公共利益的需要可以对集体土地进行征用。5对土地的法律处分本属于土地所有权的一项权能，但集体土地所有权的处分权受不得买卖和征用的限制，显得很不完全。
二、农村集体土地所有权制度的完善
由上可以看出，我国农村集体土地所有权制度存在着十分严重的弊病。集体土地所有权困境的解决成为了物权法迫切需要解决的一个重要问题。我国民法学界提出了多种改造方案，概括起来有以下四种：第一种是废除农村集体土地所有权，实行土地的国有化。6第二种是废除农村土地的集体所有权，实行土地的农民私有化。第三种是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者是集体所有和农民私人所有两者并存的所有制结构。7第四种是主张在坚持集体土地所有权制度的前提下，完善集体土地所有权，并对相关制度进行改革。8笔者认为，在当前我国经济及生产力发展状况下，实行国有化不符合我国的国情，而土地私有亦应“慎言”。只有完善农村集体土地所有权制度才是唯一切实可行的选择。“尽管现行立法导致集体土地所有权模糊和混乱，但是，我国集体土地的实际占有、支配格局经过几十年的发展已实际形成。所以，在具体实现集体土地所有权时，应当考虑历史上和现实中的土地占有状况，确认集体土地的事实主体。”9
针对以上提出的集体土地所有权存在的问题，笔者认为可以从以下两个方面入手对其加以解决：
（一） 理清集体土地所有权的客体范围
首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。
（二） “新型总有”完善我国集体土地所有权制度的设计
所谓“总有”，是指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态。10这种分割所有权形态，其内容为质的分割，即管理、处分权属总有团体组织，而各总有成员则仅享有利用、收益权，称利用所有权。同时，各总有成员之使用、收益权与其成员身份有密接关系，因其身份之得丧而得丧，不得离开其身份而就其权能为继承、让与或处分。因而有极强之团体封闭性。本文中所指的“新型总有”则是对传统日耳曼法的扬弃，不再是团体的管理处分权和成员的使用收益权的简单相加，而是总有成员通过其集体对物实现抽象的统一支配。
1、新型总有的概念和特征
新型总有是指一定社区范围的居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有的财产共同为全面支配的权利。这种新型的所有权关系具有以下几个特征：第一，新型总有权的主体是一定社区范围的居民全体。而这些人群共同体并不是一个具有独立法律人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人团体，其权利义务仍由组成团体的全体成员承受，不由个别成员承受，也不由团体独立承受。因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。全体成员都是所有权主体，但他们作为新型总有权主体又不同于其个人所有权，只有当他们结合为群体，处于群体之中时才能享有集体财产的所有权。第二，集体所有的财产由全体集体成员按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则统一进行最终支配，体现全体成员的共同意志，实现全体成员的利益要求。当作为多数人之全体集体成员按照民主的程序形成集体共同意志，做出决策后，由代表全体成员的集体组织负责执行。这种负责执行的团体是集体所有权的管理体。第三，新型总有权不可分割。也就是说作为新型总有权主体的集体成员不得分割作为集体所有的财产，既使其脱退集体或死亡时都不发生对集体财产的分割。11正因为新型总有权的不可分割，决定了集体所有权的稳定存在。只要集体组织尚有成员存在，新型总有关系将永远存续下去。
2、具体的制度设计
（1）新型总有权主体：各层次农民集体即村民小组、村、乡三级农民集体对相应的集体财产以新型总有的形式享有集体所有权。新型总有权人要件有以下两个：第一，必须是村民小组、村、乡三级农民集体内具有农村户籍的成员。如果原集体成员已将户籍迁出，依法取得城镇户口，转为非农户口，则不得再享有新型总有权。第二，必须是现存的集体成员。因为集体财产不因成员死亡而被继承。一旦集体成员死亡或被宣告死亡，便依法丧失所有权，亦不得为其继承人继承，该成员原享有的新型总有权消灭。
（2）新型总有权内容：第一，管理权。集体成员对土地实施所有者的权利是通过参与管理来实现的，而对管理的参与也必须通过对参与者的管理来实现。12因此，新型总有权主体对集体土地的管理权首先表现为全体成员的民主管理，其次是总有专职管理人的管理。即村民小组、村、乡三级农民集体成员都有权参与制定集体土地管理规则，有权参与对集体土地的使用、收益、处分的决策，有权参与决定具体执行机关和执行人员，有权对执行机关或执行人员的执行进行监督，在平等自愿、民主决议的基础上形成共同意志，对土地进行最终支配。第二，占有权。集体土地首先应由农民集体即新型总有权人集体占有，而集体占有的方式是由集体财产的管理体占有。但为了实现土地的保值增值，其占有权主要是与所有权分离而由他人占有的，包括由新型总有权人个人占有、集体企业占有、其他经济组织或个人占有。第三，使用权。使用权是所有人对其财产保持原有状态的前提下，依照其性能和用途加以利用的权能。集体土地由农民集体依据新型总有规则和接受新型总有管理体管理的前提下对其加以使用。我国农村集体所有制经济目前实行的是以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制。土地的使用权能与所有权分离，通过承包合同形式融入集体成员享有的土地使用权。第四，收益权。即收取由原物产生出来的新增利益的权利。正是由于收益权农民集体才将土地的占有、使用权授予他人。在占有、使用权人保有部分收益权的前提下，农民集体得以分享部分收益权，实现集体利益，新型总有权人的利益也从中得到实现。13第五，处分权。新型总有权人得以对自己所有的土地进行法律上的处分，决定其命运。但基于土地的特殊性质，其处分权受到法律严格的限制。比如集体以买卖方式处分其土地所有权便是法律所不允许的。但并不能因此而否认集体所有权的处分权，只能说是不完整的所有权。在此，笔者特别需要提出的是：这样对处分权能的限制是必要的。因为若允许集体土地进行自由买卖或转让，最后集体土地很有可能流到资金较为雄厚的私人手里，而这样至少会导致两个不利后果：其一，集体土地流失，农地转为建设用地问题将日益严重，农民将失去他们最后的保障；其二，土地私有化。因此，笔者认为集体土地不允许自由买卖或以其他形式非法转让仍应坚持；立法上可以改善的地方是应明确国家征用土地的条件、程序等，以保障农民集体的土地所有权不受到非法侵害。并且，建议立法提高征用的补偿标准，保证集体土地的收益权，不能再以牺牲农民的利益来保证城市和工业的发展。
（3）新型总有权的行使机制：第一，权力机构。新型总有权行使的权力组织应是农民集体成员会议或其代表会议。集体的重大事项等都必须由村民大会或者村民代表大会讨论从而做出决定。所有权的行使一般以全体成员或代表的协商一致为原则。但大多数情况下，不可能达到全体成员一致同意。因此可以按多数成员的意见形成所有人的意志，比如，可以规定“经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”而作出决策。第二，执行机构。集体决策作出后，由全体成员来共同执行是不现实和不经济的。所以，必须有相应的执行机构来执行。新型总有权的行使依权利人的多寡和范围大小，可以设立集体土地管理者或管理委员会作为新型总有权行使的执行组织。首先，在村民小组范围内，由于人数较少、范围较小，可以只设定一名管理者负责执行，一般由村民小组长来承担。其次，在村一级，由于人数众多、范围较大，应由管理委员会来行使。但也要视实际情况，决定具体的执行机构。一般来说，村的范围不大、集体土地较少的，就无须另设立专门的村有集体土地管理委员会，而由村民委员会管理就行了；如果村的范围较大、集体土地较多，构成较复杂的，就应另设立专门的村有集体土地管理委员会负责执行。最后，在乡镇范围内，也应设立专门的土地管理委员会即乡镇集体土地管理委员会作为乡镇集体土地所有权的执行机关。所有的村民小组长或管理委员会都由相应的农民集体成员会议或其代表会议选举产生。村有集体土地管理委员会、乡镇集体土地管理委员会分别是村集体土地和乡镇集体土地的经营管理体，是所有权行使的执行机构，不是行政机关，互不隶属。14第三，监督机构。对各执行机构和人员的监督首先是农民集体成员及其成员大会或代表会议的民主监督，其次是根据需要设立专门的监督机构。首先，村民小组集体所有的土地由村民小组长管理，由于范围较小，财产构成也不复杂，村民组长的管理一般被置于村民的直接监督之下，因此，为了节约监督成本，无须另行设立专门的监督机构，只要加强村民的民主监督就能有效监督村民组长履行管理职责。其次，村集体所有的土地由村范围的全体农民所有，如果其土地构成不复杂而直接由村民委员会管理的，一般也无须再另行设立专门的监督机构，而由村民大会或代表会议和村民民主监督。如果村的范围较大，村集体所有的土地构成复杂，从而设立专门的村有集体土地管理委员会管理时，则应依法规定由村民委员会对其管理活动进行监督。最后，乡镇集体的范围大，土地的构成较为复杂，应当设立专门的乡镇土地所有权行使的监督机构。
注释：
1王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。
2 潘春尚、陈晓文：《农地流转秩序的思考》，《现代法学》，1997年第1期。
3 王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
4 马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。
5 吕建春：《论集体土地所有权的困境及出路》，《荷泽师范专科学校学报》，2003年第3期。
6王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
7黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。
8王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
9伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。
10 由嵘：《日耳曼法简介》，法律出版社，1987年版。
11 韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
12 郑玉波：《民法物权》，三民书商，1958年版。
13王铁雄：《集体土地所有权制度之完善-民法典制定中不容忽视的问题》，《法学》，2003年第2期。
14韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
参考文献：
1、王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。
2、潘春尚、陈晓文：《农地流转秩序的思考》，《现代法学》，1997年第1期。
3、王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
4、马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。
5、吕建春：《论集体土地所有权的困境及出路》，《荷泽师范专科学校学报》，2003年第3期。
6、黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。
7、伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报 》，2000年第9期。
8、由嵘：《日耳曼法简介》，法律出版社，1987年版。
9、韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
村集体土地管理法范文3
根据新规定，外来人口欲取得本地村委会选举的选举权和被选举权，首先需本人申请参加选举，其次需经村民会议或者村民代表会议同意参加。本地村民不同意外来人中行使这一权利，则新规定不再适用。如果外来人口经过村民会议或者村民代表会议同意，并实际行使了权利，则外来人口的权利并不止步于村委会选举，而是会以"村委会"为支点，进一步触及本地各个领域的事务甚至利益，引发新问题。同时，在农村，除了村委会这一重要组织外，"村集体经济组织"是在经济方面比村委会更为重要的组织，而普通的外来人口至今并无进入这一组织的资格。①所以当村委会与村集体经济组织之间关系模糊、职权不清的，外来人口基于村委会而享有的权利的边界也会模糊不清的，而这些模糊地段则有可能是外来人口与本地村民的利益冲突之处。②下文就外来人口参与村委会选举的问题进行分析：
一、外来人口基于选举而享有的权利范围困惑
2010年修订后的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，当外来人口在本村居住一年以上，本人申请参加选举村委会，并经村民会议或村民代表会议同意的，可以参加村委会的选举。这一规定，虽说有利于维护外来人口的权利，具有重大的历史意义，但同时却可能使选举村委会的资格的选民和村集体经济组织成员资格出现不一致，尤其是在村委会行使本属村集体经济组织的经济管理职能时，外来人口基于村委会选举而获得的权利的边界到底能够延伸到哪里，不无疑问。
（一）村委会与村集体经济组织并存
村集体经济组织是代表村集体财产尤其是以土地所有权为核心的财产权利的主体，③在涉及土地承包、土地征用补偿费等集体经济管理方面比村委会具有优先管理权限。④而村委会的产生，是因为家庭承包经营制度使得原来的集体经济组织丧失了自身的主要职能，造成组织瘫痪，但为了有一个提供公共服务的组织，由村民自发创设的村自治机构，村委会的产生及发展不涉及土地所有权问题，所以在关于土地所有权实现（土地承包）、土地所有权转移（土地征收）方面，村委会在一开始时是没有权力去管理的。自实行家庭承包经营后，原来的实行政社分离，乡政府与村委会在全国范围内相继建立，村级的集体经济组织因功能萎缩，加之国家对建立新的村集体经济组织没有硬性规定，致使许多地区只有村委会而没有村集体经济组织，所以在其后国家制定的各项法律制度中，村委会和村集体经济组织常常同时出现，具有同一权利义务，享有同样的法律地位，⑤意在村集体经济组织缺位时，由民意组织来行使有关村集体财产尤其是土地权利的相应权力。但这种以土地所有权为核心的村集体财产权利毕竟是以集体所有权为基础的，是集体成员才能享有的权利，集体成员就是依赖本村土地而生存生活的人，最明显的标志即是户籍，⑥当外来人口不具有这一条件时，理所当然就不能行使涉及农村集体财产方面的权利。所以就必须对《村民委员会组织法》第八条规定的村委会职责作相应的法律解释，以界明村委会与村集体经济组织之间的关系，防止因理解偏差而产生新的纠纷。
村集体经济组织是村集体财产的所有者，在涉及村集体财产时，权利义务的主体是村集体经济组织，而不是村委会。因村集体所有的土地被征收而产生的土地补偿费、安置补助费，理所当然是由土地所有者即村集体经济组织所有，并由其管理、使用，用于发展生产和安排就业，不得分给个人和挪作他用。⑦这些利益的最终享有者是集体经济组织的成员，其成员资格的认定虽无明确的规定，但是否以集体经济为其基本的生活保障是认定成员资格的一般原则。外来人口并无村集体经济组织成员的资格，不享有因村土地征收而获得相关补偿费用的权利。
（二）村委会代行村集体经济组织职能时的情况
在涉及村集体经济管理时，我国法律通常将集体经济组织和村委会并列，常用的表述方式为"村集体经济组织或村民委员会……"⑧所以当村集体经济组织没有建立时，村委会就承担起了包括管理村集体经济在内的村内各项公共事务。外来人口通过村委会选举，可能成为村委会的成员，由此也就可能直接参与管理村集体经济事务，对村集体经济重大事项拥有发言权。关系到集体经济组织成员的重大事项主要有土地承包和因土地被国家征收的补偿安置费等，这些利益均是社会保障性质的，必需由土地所有者即村集体经济组织享有，由其成员共同决定。尤其在补偿安置费方面相关规定并没有将村集体经济组织与村委会列于同等地位，而是突出了村集体经济组织的主体性。⑨当村集体经济组织缺位而由村委会代行集体经济管理权限时，在土地补偿安置方面村委会没有合法依据；而在土地承包方面，村委会依《农村土地承包法》的规定可以作为发包方，发包方有权监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，这些权利是与村集体经济密切相关的。在《村民委员会组织法》修订之前，外来人口不能参加村委会选举，村委会成员本身也是村集体经济组织成员，由村委会这个民意组织行使集体经济管理职能，尚属合理；修订后的《村民委员会组织法》使得外来人口可能成为村委会成员，外来人口由是可能实际参与管理具有社会保障性质的农村土地权益，而外来人口本身是与村土地没有直接利害关系的，这样就出现了合法但不合法理的情景。
二、理顺关系，明确权利义务
村委会与村集体经济组织两者职权界限不明，是造成外来人口因参加村委会选举而出现的权利义务范围模糊的原因。村委会的职能从一开始就有僭越扩张的趋势，压缩了村集体经济组织的职能空间。所以，问题的解决关键在于理顺村委会与村集体经济组织之间的关系，让两者回归其本来的职能，既能保证外业人口参与基层自治的权利，又能维护村集体的经济权益。
解决这一问题的突破口在于加强村集体经济组织的规范工作，明确其地位与职权。解决的思路要在现有法律框架内理顺村委会与村集体经济组织的关系。
《村民委员会组织法》第二条规定："村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"，第八条第二款规定："村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……"，但全国人大常委会法工委对"依照法律规定"的释义是，属于全村农民集体所有的土地等财产，建立村集体经济组织的由村集体经济组织作为发包方，没有建立村集体经济组织的由村委会作为发包方。为了防止村委会代行村集体经济组织职能而面临的外来人口权利困境，有效的方法就是在农村普遍建立起村集体经济组织，让村委会和村集体经济组织各司本职，如此，则外来人口能依法顺利地行使村委会选举权，以村委会为平台享有基层自治权利，同时又避免了外来人口接触到村集体经济利益而面临的矛盾困境。
以浙江省为例，《浙江省经济合作社组织条例》于1992年制订实施，并经2007年修订。《条例》第二条将村集体经济组织名称法定为"村经济合作社"，第四条规定"村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立经济活动自"、第七条"村经济合作社承担资源开发与利用、资产经营与管理、生产发展与服务、财务管理与分配职能"。对村集体经济组织的明确规定，有效地防止了村委会职权的惯性扩张，防止了村委会与村集体经济组织之间的职能不清、功能错位，同时规定了村经济合作社的组织机构、换届选举、社员认定以及法人地位等制度，支持村经济合作社能名副其实地担当起管理村集体经济的重任。
三、结语
长期以来，因为农村人口流动加剧、国家对农村土地征收补偿及外嫁女等因素，涉农涉地纠纷中利益纠葛较多，其中很大一个原因就是农村户籍与集体经济组织成员资格的错位所致。在农村集体经济所有制不变的情况下，村集体经济组织成员的资格很难得以突破。2010年新修订的《村民委员会组织法》扩大了选民范围，使符合一定条件的外来人口具有了村委会选举权，能够参与村务管理，但外来人口却没有村集体经济组织成员的资格，使得外来人口的这项新权利遇到理论和现实的困境。只有先建立规范的村集体经济组织，并明确村委会与村集体经济组织各自的职权职责范围，才能有效避免上述困境，达到既保障了外来人口的基层自治权利，又维护了本地村民的集体经济权利的双重目的。
注释：
①关于"村集体经济组织"的组成、功能等，我国现行法并无明确规定。《农业法》第11条规定："集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"，《土地管理法》第10条规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理"，两处法律中"村农民"似可认为只有具有本村户籍者才可能成为村集体经济组织的成员。《浙江省村经济合作社组织条例》关于成员资格的第十七条第（六）项规定："符合法律、法规、规章、章程和国家、省有关规定的其他人员"，成员资格范围似有所扩大，但些规定仅是一个保留条款，至今尚未见到所指具体规定。
②《村民委员会组织法》第十二条也相应规定："年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外"。将选举权与被选举权作为一对完成的政治权利赋予公民，有选举权即有被选举权（极少数情况下有例外，如宪法对当就有附加的额外条件），外来人口依法也可能被选举为村委会成员。
③《农村土地承包法》第十二条，《浙江省村经济合作社组织条例》第四条。
④《农业法》第十条。
⑤《土地管理法》第十条，《民法通则》第七十四条，《农村土地承包法》第十二条，《物权法》第六十条，等等。
⑥户籍只是一个原则，另有军人、学生等例外情景。
⑦《土地管理法》第四十七条，《土地管理法实施条例》第二十六条，最高人民法院法经[1995]第13号。
⑧《物权法》第六十条，《农村土地承包法》第十二条。
村集体土地管理法范文4
一、集体土地所有权的缺陷
1.性质模糊
在时期，政社合一的体制使集体组织具有双重属性，集体土地所有权的性质模糊不清。过去，人们一提到集体土地所有权性质问题，大只在于说明它与国有和私有的区别，至于土地所有权的主体、内部结构及实现形式，则很少有人问津。实行家庭承包经营后，这个问题才逐渐引起重视。近几年来，学者们对集体土地所有权性质发表了各种不同的观点，其中具有代表性的有三种：第一，集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权；第二，集体土地所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有、使用和收益权，并且依法按平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权；第三，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。（注：参见温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，中国法学会民法学经济法学98西安年会学术研讨会论文。）根据《土地管理法》和有关法律的规定，农村依法属于集体所有的土地归“农民集体”所有，由“集体经济组织”或村民委员会或者村民小组经营、管理。可见，集体经济组织是一个经济单位，即凡资产属于集体所有的从事生产经营活动的组织均可称为集体经济组织，而以土地所有权为核心的“农民集体”-分为乡（镇）、村和村内的“农民集体”，并且在一个乡（镇）、村和村民小组的区域内，这种对应的“农民集体”只能有一个。“集体经济组织”则无对应关系，一个“农民集体”可以有多个集体经济组织。所以，以上第一种观点认为集体土地所有权由集体经济组织享有，既不符合当前的实际，也不符合现有法律的规定。第二、第三种观点认为，集体组织成员的权利和集体组织的权利都是集体土地所有权的组成部分，这一点值得肯定。第二种观点注意到了集体成员的权利，忽略了集体组织的权利，“总有”的权利不能实现，故有不足之处。第三种观点认为集体土地所有权应由集体法人组织享有。集体组织是不是法人和应不应该成为法人值得讨论。目前，法律尚无明确规定。但应指出集体组织成员对集体财产（土地）享有的只是社员权而非股权。有学者认为，“农民集体所有权的主体就是一定组织范围内的全体农民”。“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有土地所有权。（注：见韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》92年第1 期；《我国农民集体所有权的享有形式》，《法律科学》93年第3期。 ）即认为，集体土地所有权是一种抽象的权利，不是具体的，实实在在的权利。这种观点虽然反映了当前“农民集体”和集体土地所有权现状，但无助于解决业已存在的现实问题。
笔者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，“农民集体”不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在“农民集体”中每个成员的权利是平等的，如对集体土地享有平等的承包经营权。集体成员的权利是集体所有权的组成部分，全体成员大会是集体的最高权力机关。但是，集体中的成员不能以个人身分享有和行使集体所有权，对集体土地和其他财产不享有可分割的特定份额。所以，集体所有既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。对集体土地所有权作此理解，符合《民法通则》第74条“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”和第78条“共同共有人对共有财产享有权利，承担义务”以及共同共有人不得要求将共有的财产分出或者转让的规定。集体土地所有权性质的模糊，是集体土地所有权弱化的原因与表现，其直接后果将进一步导致对土地无人负责。
2.主体虚位
集体土地所有权的主体和集体土地的所有权的行使，是集体土地所有权的表现形式。鉴于历史和现实的原因，虽然在征求意见的过程中反映较多，但新颁布的《土地管理法》对此没有作出更加明确、具体的规定，对原规定基本上未作大的改动。该法第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”同修改前比较，增加了已经属于村内农民集体所有的，可由村民小组经营、管理的规定。删去了“农业生产合作社”作为集体经济组织主要形式的规定，对乡（镇）和村内农民集体的次序作了调整。从这条规定中可以明确三点：一是集体土地所有权主体是农民集体；二是农民集体有乡（镇）、村和村内的农民集体之分；三是集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组经营、管理。尚不明确的亦有三点：其一，农民集体可否对土地直接进行经营、管理；其二，农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组对农民集体土地的经营、管理权是什么性质的权利，这种权利是通过委托取得的还是授权取得的；其三，乡（镇）、村和村内的农民集体，这三种权利主体之间是什么关系？
由于以上原因，实践中碰到不少困难。例如，“农民集体”一方面是集体土地所有权主体，另一方面又不能直接从事经营、管理，这违反了财产所有权的法律原则。或许有人会说“农民集体”不是具体的经济组织，故不能经营、管理。而作为社区群众自治组织的村民委员会、村民小组 为什么又可以对集体土地进行经营、管理呢？又如，1962年制定的《60条》规定“三级所有，队为基础”，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。这一格局后来在多数地方变化不大。实行家庭承包经营和废除以后，就其范围而言，与公社对应的是乡（镇）人民政府，与大队对应的是村民委员会，与生产队对应的是村民小组。所以，现在集体土地大多数实际上属于村内的农民集体所有。为了尊重历史，在立法上仍旧保留了“三级所有”的形式。但又突出了村农民集体作为集体土地所有权的重要主体的地位。（注：见《民法通则》第74条，《农业法》第11条，《土地管理法》第10条。）在集体土地确权登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡（镇）人民政府代管；村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只是要求在所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。在实行家庭承包经营时，统一规定村民委员会为发集体土地的包方。这种名不正、言不顺的作法，一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。再如，由于“三级所有，队为基础”的体制原因和“一大二公”的思想原因，乡（镇）农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的关系一直不清楚。有的学者根据民事法律的一般原理，指出以土地为核心的农民集体，不仅各集体之间地位独立、权利平等，即使与作为国有土地所有权主体的国家，其地位和权利也应该是平等的。这无疑是正确的。但也有人对不同的农民集体作这样的理解：乡（镇）农民集体是指本乡（镇）范围内的全体农民；村农民集体是指本村（村民委员会）范围内的全体农民；村内的农民集体是指本村民小组范围内的全体农民。并且由此得出结论：现在的三种农民集体之间存在着包涵、从属关系。农民集体的主体是农民，各集体之间的利益关系是一致的。所以，小范围的集体应服从大范围的集体。甚至有的学者还认为农民集体组织之间存在上下级关系。（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。 ）这种认识在农村工作干部中表现得尤为明显。这实际上已跃进了农民集体“越大越公”，和必须由低级向高级过渡的老路。
在此还需要提一下的是，1986年制定的《民法通则》第74条中只规定了村农民集体、乡（镇）农民集体是集体土地所有权的主体，而随后制定的《土地管理法》、《农业法》中均规定村内各农民集体亦可为集体土地所有权主体。二者之间的冲突，至今未在立法上加以协调。
3.权能不全
土地所有权是一种特殊的财产所有权，但仍具有财产所有权的基本特征。我国《民法通则》第71条规定财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利“，换句话说，占有、使用，收益和处分是所有权的主要权能。土地是”一切生产和一切生存的源泉“，（注：《马克思恩格斯选集》第二卷，第109页。 ）对人类的生存与发展有着特别重大的意义，所以，古今中外的国家无不十分重视对土地资源的利用与管理，对所有权人的权利作出适当的限制。我国人口众多，土地资源稀缺。国家对国有土地和集体所有的土地均实行严格的保护政策。新的《土地管理法》规定，为了合理利用土地，切实保护耕地，国家实行土地利用总体规划制度，土地用途管制制度，耕地特殊保护制度和土地执法监察制度。所以，集体土地所有权是受限制的所有权。这种限制是必要的，但是不能忽视，在现在的有关土地问题的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定明确具体，而保护性规定相对模糊、抽象。在使用权和收益权方面，明显地存在以管理权排斥、替代所有权的现象。通过承包合同取得集体土地承包经营权的农民，在逐渐建立起来的市场经济体制下，本应享有根据合同的约定和国家产业政策，自主合理使用土地和争取最大收益的权利。然而在不少基层人民政府常常以调整产业结构为名，用行政命令的方式，把国家保护农民利益为基本出发点的指导性计划，变成损害农民利益的指令性计划，强行要求或者禁止农民从事某些属于自主经营权范围内的生产经营活动。当前，使用权和收益权是集体土地所有权的两项最为重要的权能，如果不能保证切实享有，与农民生存权休戚相关的集体土地所有权将失去存在的价值。此外，农民因承包经营集体土地而承担的乡（镇）统筹的款项中，亦部分含有以行政权力参与农民收益分配的性质。
集体土地使用权还应包括使用权人有依法有偿进行出让和转让的权利，但由于缺少可操作的规定，实践中这一权利也难以行使。1988年12月修订的《土地管理法》第2 条中曾规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。1993年7月制定的《农业法》第13条第2款规定”在承包期内，经发包方同意，承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利义务转让给第三者。“然而，国务院一直未能制定集体土地使用权转让办法，在新的《土地管理法》中则只规定”土地使用权可以依法转让“，是否要制定”具体办法“未作规定。依据法律规定，取得集体土地使用权的主体包括个人或者单位。取得集体土地使用权的途径主要有：（1 ）本集体组织成员通过签订承包经营合同无偿取得农用土地使用权和按规定取得的宅基地使用权；（2 ）本集体组织以外的单位或者个人，通过签订承包经营合同有偿取得的集体土地的使用权；（3）单位或个人通过拍卖、招标、 协议等方式有偿取得的集体所有的”四荒“地使用权。另外，国家交由集体使用的国有土地的使用权，亦可通过上述办法转让使用权。理论界普遍认为，无偿取得的承包经营权（等于社员权加使用权），因具有社会保障性质，应限制或禁止转让，但可在本集体组织成员间转包；凡有偿取得的土地使用权，使用权人可以依法转让。目前，集体土地使用权不能正常进行转让或转包，不但使用权人的权益受到限制，土地资源作用的发挥也受到影响。
在集体土地所有权的各项权能中，受到限制最多的莫过于分权。集体土地所有权不能交易，也不能转让（国家征用者除外）。根据《宪法》和《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要”，可以依法对集体所有的土地实行征用，征用后转为国家所有。实践证明，国家征用的土地实际上只有一部分用于“公共利益的需要”，而其他部分则用于商业性目的。统统视为“公共利益的需要”，至少有两大弊端：一是容易助长多征、乱征集体土地之风；二是严重侵犯了农民集体的利益。前些年不少地方政府大搞“以地生财”，政府将低价征用来的土地，高价出让给商家、企业使用，或者用地人给政府某些好处后低价使用，在这里政府充当了合伙人的角色。
另外，现有规定对被征用的土地，只给少量的地力、地上损失补偿费和失去土地人口的安置费，不包括土地本身的价格。实际上只承认集体土地使用权的存在，而否认了集体土地（财产）所有权的存在。
二、完善集体土地所有权的对策
1.明确集体土地所有权改革的价值取向
关于集体土地所有权制度的改革，80年代以来，理论战 线和实际工作部门不断提出各种主张：（注：王卫国：《中国土地权利研究》第116页，第98页，中国政法大学出版社1997年5月出版。）（1 ）取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；（2）取消集体土地所有权， 实行农村土地私有化；（3）部分取消集体土地所有权， 实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者集体所有和农民私人所有二者并存；（4）保留集体土地所有权， 实行农村土地使用制度的改革。
我国土地资源有限，人多地少的矛盾突出。据悉，目前我国人均占有耕地仅为世界人均数3.75亩的47％。土地制度是社会制度的基础。在我国历史上，土地所有权制度的变革曾引起过社会的激烈的振荡，甚至政权的更迭，所以，土地制度的改革必须慎之又慎。印度实行土地私有制后，结果农民的土地不断被兼并，失去土地的农民拥入城市，流落街头，社会矛盾丛生。这种状况，我们应当引以为戒。因为上列前三种主张均涉及集体土地所有权制度的改革，所以在修改《土地管理法》时未予考虑，而是坚持农村土地集体所有制，适度加强了集体土地使用权的规定。对于如何完善集体土地所有权和使用权，学者们的见解又有所不同。有的认为，我国的现实情况决定了农村土地制度改革必须先建立相对完善的土地使用权制度，在此基础上才有条件完善土地所有权制度。（注：皮纯协：《新土地管理法理论与适用》第102页， 中国法制出版社1999年1月出版。）笔者则认为， 完善所有权制度比完善使用权制度更为重要。所有权和使用权在地位上存在从属性，即后者从属于前者，前者决定后者。改革开放以来，在集体土地立法上就存在管理权优位于所有权的现象，已经导致在一些地方以行政权排挤、代替所有权的不良结果。若循先完善使用权后完善所有权的思路立法，同样会不可避免地出现上述情况。那时，要完善所有权，难度会更大。所以二者应当同步进行。
2.改革农民集体组织形式
前文已经论及，不少学者认为现行法律法规中所提到的“农民集体”和“集体经济组织”是两个不同的概念，前者为享有集体范围内土地所有权的唯一组织，后者为不特定的经济实体，只对属于本经济组织的财产享有权。二者的混淆是造成集体土地所有权不清的关键所在。改革农民集体组织（集体土地所有权主体），可以着重从两个方面进行：（1）在修改《民法通则》或制定民法典时， 统一规定“农民集体组织”为集体土地所有权的主体，具有法人资格。在此顺便说明一下，对集体土地进行经营、管理的“集体经济组织”、村民委员会或村民小组，是否具有法人资格，现有法律未予明确。按常理，村民委员会和村民小组均为群众自治组织，不具有法人资格。而不论何种性质的经济组织是否具有法人资格，则不宜由法律来规定，应通过工商登记来认定。建议制定《农民集体组织规则（或章程）》（其名称可以是××经济（或资产）管理委员会，或者其他适合的名称），规定农民集体组织的性质、组成、职责、权限以及行使权利的原则、程序等。使集体土地所有权主体明晰，行使权利有现实的组织形式和规范的运作程序。（2 ）将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，即村农民集体所有或曰村民委员会范围内的全体农民共同共有。理由有三：其一是“三级所有”的体制早已过时，乡（镇）和村内的农民集体所有大多数都已名存实亡；其二是村农民集体所有规模比较适合当前农村的生产力水平和组织管理水平，村党支部和村民委员会又可对其进行指导、监督；其三是当前不少地方对《土地管理法》第10条中规定的三种农民集体所有已经作了选择性的理解，且在确权发证时将所有权证发给了村民委员会，尤其是在地少人多经济比较发达的东南沿海地区，有的省已作出规定，集体土地统一归村农民集体所有。另外，自90年代初以来，理论界对集体土地归村农民集体所有，已基本形成了共识。实行土地村农民集体所有，因不涉及土地制度的改变，不会引起社会振荡，又可以使原来所有权主体缺位的乡（镇）和村内农民集体土地所有权主体清晰。
3.强化农用土地使用权
按照用途之别，《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农民集体所有的土地绝大部分属于农用地。集体农用地由农户长期承包经营后，农户的承包经营权能否得到切实保障，不仅关系到农户的切身利益，也影响到集体土地所有权的完善。对承包经营权的性质历来有两种不同的看法，一种认为是债权，另一种认为是物权。现在，尽管这两种认识的分歧依然存在，但都认识到债权性质的承包经营权，不利于维护农民的生产积极性，不利于使用权的市场流转，不利于使用权制度的稳定。强化农用地使用权（承包经营权）是维护集体土地所有权的有效措施之一，而强化的途径是将承包经营权物权化。当前，承包经营权物权化的条件基本成熟：一是确立市场经济体制和保证农业持续发展的需要；二是承包经营制度内部变化（承包人投资增加，发包人投资减少，承包人与发包人的关系逐步简化为土地使用权关系）的推动；三是改革的政策基础已经坚实，如中央规定“增人不增地，减人不减地”，二轮承包期为30年，对“四荒”地的承包、使用期还可更长，并且给承包人发承包权证书。中央“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”指出，实行土地集体所有、家庭承包经营是“使用权同所有权分离”，强调要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，“赋予农民长期而有保障的土地使用权。”当前在我国农村出现的“承租反包”和“股田制”，是对使用权制度不完善的一种补充。由此可见，集体土地承包经营权（使用权）物权化势在必行。
当然，承包经营权物权化还存在一些有待进一步研究的问题，例如，将承包经营权简化为使用权，或者说把使用权从承包经营权中析出来，会不会削弱或者取消承包经营权对集体成员的社会保障功能？又如，承包经营权的权源有两个，一个来自集体土地所有权，另一个来自由集体使用的国有土地的使用权，对于后者如何物权化也是一个难题。
村集体土地管理法范文5
土地确权基本方法①集体所有土地一般为内部使用。②重复征用或划拨，以后者为准。③界线与面积不吻合的，以界线为准。在土地确权时，要处理好土地所有权和使用权与行政管辖权的关系、与特殊区域内部门管理权的关系、土地权属与规划区的关系。土地权属确认的基本方法是调查、申报登记、核发证书，因此，确权主要是通过权属调查和申请土地登记、核发证书实现的。
土地确权含义与征地制度每宗地的土地权需要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。确权的狭义含义是指在土地登记过程中的权属审核阶段对土地权属的来源、权属性质的确认。根据中国土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定的有关规定和当前土地管理实践的要求，确权也是各级人民政府的重要职责之一，包括制定和完善确定土地权属方面的法规和政策，处理土地权属争议和办理土地权属的登记造册、核发证书等。土地权属确定的原则有依法原则、充分考虑历史背景的原则、土地所有权的单向流动原则。20xx年全国两会给土地改革定下清晰得方向与目标：加快农村土地征收改革与完善土地流转制度;建立农村金融机制，制止地方土地生财。
两会土地改革：农村土地确权保障农民权益
逐步建立城乡统一的建设用地市场、实现农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益成为他们共同的呼声。
在本次政协会议的提案中，九三学社中央毫不讳言征地制度改革是一块难啃但必须要啃的硬骨头，称只要走好农村土地登记确权的第一步，改革条件就基本具备。
实际上，这也已经成为中央高层和业内的共识。
加强土地承包经营权流转管理和服务，发展适度规模经营。
关于此项工作的重要意义，国土资源部地籍管理司司长朱留华早前已给出明确答案。他表示，短期来看，农村集体土地确权登记可有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。长期来看，有助于依法确认和保障农民的土地物权，形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。
业内人士分析，近3年内中央及相关部委下发的相关文件条款，陆续放松了集体建设用地流转范围，但是对耕地保护及土地用途管制问题却一再重申。可见，这两点构成了新一轮土地制度改革的底线原则。
因此，土地制度改革也将在这两个底线原则下展开。
土地确权政策一、明确农村集体土地确权登记发证的范围
农村集体土地确权登记发证是对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利的确权登记发证。农村集体土地使用权包括宅基地使用权、集体建设用地使用权等。农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。
二、依法依规开展农村集体土地确权登记发证工作
按照《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关法律政策文件以及地方性法规、规章的规定，本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定的原则，在全国土地调查成果以及年度土地利用变更调查成果基础上，依法有序开展确权登记发证工作。
农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定;县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;人民法院生效的判决、裁定或者调解书;当事人之间依法达成的协议;履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果;法律、法规等规定的其他文件等。
三、加快农村地籍调查工作
各地应以权属合法、界址清楚、面积准确为原则，依据《土地利用现状分类》(GB/T21010-20xx)、《集体土地所有权调查技术规定》、《城镇地籍调查规程》等相关技术规定和标准，充分利用全国土地调查等已有成果，以大比例尺地籍调查成果为基础，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途(地类)等，按照统一的宗地编码模式，形成完善的地籍调查成果，为农村集体土地确权登记发证提供依据。同时，要注意做好变更地籍调查及变更登记，保持地籍成果的现势性。
凡有条件的地区，农村集体土地所有权宗地地籍调查应采用解析法实测界址点坐标并计算宗地面积;条件不具备的地区，可以全国土地调查成果为基础，核实并确定权属界线，对界址走向进行详细描述，采用图上量算或数据库计算的方法计算宗地面积。农村集体土地所有权宗地图和地籍图比例尺不小于1：10000。牧区等特殊地区在报经省级国土资源主管部门同意后，地籍图比例尺可以放宽至1:50000。
宅基地使用权、集体建设用地使用权宗地地籍调查，应采用解析法实测界址点坐标和计算宗地面积，宗地图和地籍图比例尺不小于1：20xx。使用勘丈法等其他方法已发证的宅基地、集体建设用地，在变更登记时，应采用解析法重新测量并计算宗地面积。
四、把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体
确定农村集体土地所有权主体遵循主体平等和村民自治的原则，按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体;对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有;属于乡(镇)农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡(镇)农民集体。
属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。
涉及依法合村并组的，合村并组后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体;合村并组后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。
涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变;依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。
对于撤村建居后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。调查统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称。
在土地登记簿的权利人和土地证书的土地所有权人一栏，集体土地所有权主体按хх组(村、乡)农民集体填写。
五、依法明确农村集体土地所有权主体代表
属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡(镇)农民集体经济组织的，乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)政府代管。在办理土地确权登记手续时，由农民集体所有权主体代表申请办理。
集体经济组织的具体要求和形式，可以由各省(区、市)根据本地有关规定和实际情况依法确定。
六、严格规范确认宅基地使用权主体
宅基地使用权应该按照当地省级人民政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记该权利人为非本农民集体成员。
对于没有权属来源证明的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由村委会出具证明并公告30天无异议，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，确定宅基地使用权。
七、按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行确权登记;1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行确权登记;1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照各地规定的面积标准重新进行确权登记。
八、认真做好集体建设用地的确权登记发证工作
村委会办公室、医疗教育卫生等公益事业和公共设施用地、乡镇企业用地及其他经依法批准用于非住宅建设的集体土地，应当依法进行确权登记发证，确认集体建设用地使用权。将集体土地使用权依法确认到每个权利主体。凡依法使用集体建设用地的单位或个人应申请确权登记。
对于没有权属来源证明的集体建设用地，应查明土地历史使用情况和现状，认定合法使用的，由村委会出具证明并公告30天无异议的，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审批，确权登记发证。
九、妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题
违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。
十、严格规范农村集体土地确权登记发证行为
结合全国土地登记规范化检查工作，全面加强土地登记规范化建设。严格禁止搞虚假土地登记，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过村改居等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或小产权房等违法用地，不得登记发证。对于不依法依规进行土地确权登记发证或登记不规范造成严重后果的，严肃追究有关人员责任。
十一、加强土地权属争议调处
各地要从机构建设、队伍建设、经费保障、规范程序等各方面，切实采取有力措施，建立健全土地权属争议调处机制，妥善处理农村集体土地权属争议。
十二、规范完善已有土地登记资料
严格按照有关法律、法规和政策规定，全面核查整理和完善已有土地登记资料。凡是已经登记发证的宗地缺失资料以及不规范的，尽快补正完善;对于发现登记错误的，及时予以更正。各地要做好农村集体土地登记资料的收集整理工作，保证登记资料的全面、完整和规范。各地要进一步建立健全有关制度和标准，统一规范管理土地登记资料。
十三、推进农村集体土地登记信息化
村集体土地管理法范文6
关键词：农村土地 制度建设 思考
一、农村土地权属
1、我国农村土地实行劳动群众集体所有制，是社会主义公有制的一种基本形式，这是由我国宪法和有关法律明确规定的。但经过多年来的农业生产的实践，在土地集体所有制的具体实现方式上越来越面临一些矛盾和问题。劳动群众集体所有不能解释为集体内的农民共同所有，我国民法中共有权的概念是限于公民、法人的财产所有权的范畴，不涵盖农民对农村土地的所有权问题，不论是农民个人还是农民的集合都不能对土地享有所有权，这就使得集体所有成为一个相对抽象的概念，实际上农民对土地的权利缺乏可靠性和确定性。农村土地的经营权也不是直接赋予农民，根据我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意思表示，特别是发包方的主观意志，而且既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止甚至毁约。此外，我国《农村土地承包法》规定耕地、草地、林地承包期限分别为30年、30至50年和30年至70年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民对土地的经营权难以具有可靠的确定性和稳定性，而且容易导致失范地侵占农民土地和侵犯土地经营权的行为，使农民的土地权益受到侵害。
2、为了解决这些问题，一些经济学界和法学界的同志分别提出了不同的思路。有的提出应当实行农村土地的私有化，农地产权归农户私有，这样可以从根本上解决农村的土地权属问题，使农民对土地的权利具有完整性、确定性和稳定性，以此构建健全的农民土地权益保障机制和有效的农村社会保障机制。这种土地私有化的观点是不可行的。一方面土地私有化不符合我国社会主义制度的性质和国家宪法、法律的规定，不能简单地认为市场经济条件下私有化是解决所有问题的出路，更不能把我们的经济体制改革的进程理解为伴随着私有化的过程；另一方面农村土地的私有化会过度强化土地的分散经营和超小规模经营状态，不利于农业产业化、规模化的发展和农村生产力的提高，也可能会走向另一极端，导致土地产权的过度流转，形成土地产权逐步向部分人的集中，加剧农村的两极分化，失去土地在农村的社会保障意义。还有的同志提出，在农村土地集体所有制的条件下，应当对农村土地承包经营权物权化，尽管农民对土地没有所有权，但可以从法律上给予物权化的保护，赋予农民土地经营权物权的属性，以保障其权利的不可侵犯性。这种观点实际上是对农村土地集体所有权的虚化，试图从用益物权的角度来解决农民土地经营权的稳定性问题。它本质上不是集体所有权的实现形式，而是所有权与经营权的分离，使经营权成为准所有权，这不仅在实践中存在障碍，在理论上也需要进一步探讨。此外，还有的同志提出农村土地所有权的国有化等观点，也不太符合我国国情和农村土地经营的现实，在这里不再赘述。
3、笔者认为，解决农民土地经营权的可靠性、确定性和稳定性问题，需要从正确界定我国农村土地集体所有制的性质和改进其实现途径入手，考虑可行的思路。根据农村土地集体所有的特点，可以将集体所有制界定为劳动群众集体共有。实行集体共有与集体所有制的本质是相吻合的，不需要改变农村土地的所有制性质，符合我国社会主义制度的特征和国家宪法、法律关于所有制的规定；同时又赋予了劳动群众集体内的农民对土地的产权属性，但这种产权是集体内农民的共同产权，具有不可分割性。它的意义在于集体内的每个农民可以基于共同的产权属性，依照法律直接享有平等的经营权，这种经营权是由共同产权派生出来的权利，不需要将土地经营权先赋予农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，农民再通过承包合同取得，土地经营权不再是契约权利或者合同权利。农民的土地经营权可以进行有偿转让、出租等流转活动，也可以以土地共有权和经营权联营、入股，发展农村股份合作经济和其他具有法人特征的经济实体。实行农村土地的集体共有是土地集体所有制实现形式的发展和创新。它不同于我国现行民法意义上的共有权制度，仍然强调土地产权公有制的集体性质。既不是按份共有，土地产权不能分割，不能流转；也不是共同共有，土地产权不能流转，农民依法取得的经营权相对独立，相互之间不承担连带经营责任。
二、农村土地管理
按照我国《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，农民集体所有的土地由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。事实上现在普遍的情况主要是由村民委员会、村民小组行使农村土地的经营权，作为土地承包经营的发包人，农村集体经济组织多数并没有真正发育起来或者只是形式上存在。这样的体制导致了农村土地经营权和管理权的合二为一，形成了土地经营权和管理权的混同。
1、村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，其本身具有管理组织的性质，具有办理本村的公共事务和公益事业的职能，同时也具有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的任务。可以根据法律规定或者乡镇人民政府的授权或指派，在本村范围内从事一定的带有行政属性的管理工作。村民小组是村民委员会设立的内部自治单位，与村民委员会具有同样的性质。因此将农村集体土地的管理权由村民委员会、村民小组行使，是合理的，也符合法律原则。农村集体经济组织应当成为农民发展生产经营的合作经济组织，农民可以按照自愿的原则参加，以发展经济为目标，而不应成为带有行政化色彩的组织，不应该赋予其农村土地管理的职能。农村的土地经营权根据农村土地集体共有的思路，从农村集体经济组织或村民委员会、村民小组中分离出来，直接、完整地给予集体内的农民，由农民独立、自主地行使。
2、农村集体土地管理的另一个问题是要进一步放宽放活土地经营权。放活土地经营权不仅可以合理利用土地资源，促进农村生产力的发展，而且可以提高土地收益，增加农民收入。一是增强土地经营的灵活性。国家对土地实行用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地；农用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、草地、林地、农业水利用地、养殖水面等。实行土地用途管制、按照国家规划用地是非常必要的，但是对农村土地的经营不能限制过死，应当允许在农业范围和与农业相关的领域根据市场需求自主选择经营内容、经营方式，强化经营的灵活性。二是强化土地经营权流转。农民依集体共有权取得的土地经营权具有相对完整的权利属性，排除了经营权的流转需要经过农村集体经济组织或村民委员会、村民小组批准的法律障碍，增强了土地流转的自由性。土地经营权的流转可以有入股、租赁、他人承包、委托经营等多种形式，也可以用于抵押、担保等进行其他经营或融资。土地经营权的流转，既可以是农内流转，经过法定的程序也可以农外流转。农内流转可以有效地发展规模经济，形成农村股份合作制经济或其他具有法人性质的规模经济实体，促进农村产业化程度的提高。农外流转也可以采取不同形式的经营权转让方式，有效地增加农民收益。
3、按照我国《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，其依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。在现实生活中，对农村集体土地的征用主要有三部分：一是公共设施和公益事业的需要，二是工业发展的需要，三是商业开发的需要。存在的问题是：第一，无论哪种情况的土地征用，都是对土地所有权性质的改变，将集体所有改变为国有，对农村集体和农民而言都是采取补偿的办法，没有体现土地所有权的价值和土地所有权转移应当支付的对价。第二，集体土地征用后，政府通过土地使用权的有偿转让获得较多的地价收入，但没有更多地用于失地农村和农民的经济发展的投入。除了公共设施和公益事业的征地外，作为工业用地和商业用地的集体土地征用后，由政府进行土地使用权的有偿转让。农民集体土地不能直接进入一级市场，需经政府征用变成国有土地后进入一级市场，然后进入二级市场。政府通过对一级市场的控制获得高额的地价收入。商业用地使用权都要在二级市场上挂牌上市，其交易价格远远高于征用土地时的补偿价格。对工业用地的使用权，地方政府往往出于吸引投资的目的，转让价格较低，但通过土地对工业的投入可以增加税收和财政收入。
作者单位：平顶山工学院
【参考文献】
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[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考[J]．农业大学学报，2002，6：19-21．
